Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2020.00518

Verwaltungsgericht

des

Kantons Zürich

3. Abteilung

VB.2020.00518

Urteil

des Einzelrichters

vom 18. November 2020

Mitwirkend: Verwaltungsrichter Rudolf Bodmer,

Gerichtsschreiber

Yannick Weber.

In Sachen

A, z.Zt. JVA B,

Beschwerdeführer,

gegen

Justizvollzug und Wiedereingliederung,

Rechtsdienst der Amtsleitung,

Beschwerdegegner,

betreffend Strafvollzug

(Rechtsverweigerung),

hat sich ergeben:

Sachverhalt

I.

A. A

befindet sich derzeit im vorzeitigen Strafvollzug in der Justizvollzugsanstalt

(JVA) B.

B. Mit

Schreiben vom 1. Februar 2020 an die Direktion der JVA B verlangte A, sein

am 31. Januar 2020 durch den Arztdienst der JVA B aufgehobenes ärztliches

Zeugnis, das ihm vom 15. Januar bis 14. Februar 2020 eine teilweise

Arbeitsunfähigkeit von 40% attestierte, sei wiederherzustellen, andernfalls sei

ihm eine begründete und rechtsmittelfähige Verfügung zuzustellen.

C. Die JVA

B beantwortete dieses Schreiben mit interner Mitteilung vom 28. Februar

2020. Darin führte sie aus, dass Anstaltsarzt Dr. med. C um Stellungnahme gebeten worden sei,

dieser jedoch der ärztlichen Schweigepflicht unterliege und sich A geweigert

habe, ihn davon zu entbinden.

Erwägungen

II.

Am 3. März 2020 erhob A Rekurs bei der Direktion der

Justiz und des Innern, wobei er neben weiteren Anträgen im Wesentlichen

verlangte, es sei eine Rechtsverweigerung seitens der JVA B festzustellen. Die

Direktion der Justiz und des Innern wies den Rekurs sowie die Gesuche von A um

unentgeltliche Prozessführung und unentgeltlichen Rechtsbeistand mit Verfügung

vom 30. Juni 2020 ab und auferlegte ihm die Verfahrenskosten.

III.

A. Dagegen

gelangte A am 30. Juli 2020 mit Beschwerde an das Verwaltungsgericht und

beantragte in der Hauptsache, die Verfügung der Direktion der Justiz und des

Innern vom 30. Juni 2020 sei aufzuheben, und es sei eine

Rechtsverweigerung festzustellen. Zudem ersuchte er um Ausrichtung einer

Parteientschädigung sowie um unentgeltlichen Rechtsbeistand.

B. Mit

Verfügung vom 3. August 2020 wies der Präsident der 3. Abteilung das

Gesuch von A um unentgeltlichen Rechtsbeistand für das Beschwerdeverfahren

mangels Notwendigkeit ab.

C. Die

Direktion der Justiz und des Innern beantragte am 11. August 2020 unter

Verzicht auf Vernehmlassung die Abweisung der Beschwerde. Das Amt für

Justizvollzug und Wiedereingliederung und die JVA B stellten mit Eingaben vom

14.

bzw. 13. August 2020 den nämlichen Antrag. A nahm dazu am 31. August

2020.

Stellung. Das Amt für Justizvollzug und Wiedereingliederung reichte am

14.

September 2020 eine Vernehmlassung der JVA B zu den Akten. A legte

hierzu am 28. September 2020 eine weitere Stellungnahme ein.

D.

Am 14. Oktober 2020 nahm A Akteneinsicht in die Verfahrensakten.

Der Einzelrichter erwägt:

1.

1.1

Das

Verwaltungsgericht ist gemäss § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19

Abs. 1 lit. a des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai

1959.

(VRG) für die Beurteilung der vorliegenden Beschwerde zuständig. Da dem

Fall keine grundsätzliche Bedeutung zukommt, ist der Einzelrichter zum

Entscheid berufen (§ 38b Abs. 1 lit. d Ziff. 2 und

Abs. 2 VRG).

1.2

Gegenstand

des Beschwerdeverfahrens bildet die Frage, ob die Vorinstanz eine

Rechtsverweigerung hätte feststellen müssen. An deren Klärung hat der

Beschwerdeführer angesichts der Genugtuungswirkung einer entsprechenden

Feststellung ein aktuelles Rechtsschutzinteresse (Jürg Bosshart/Martin Bertschi

in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des

Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], § 19 N. 52).

2.

Der Beschwerdeführer beantragt, es sei "über die

bestrittenen Behauptungen ein partei-öffentliches, kontradiktorisch

ausgestaltetes Beweisverfahren nach Prozessordnung durchzuführen" (Antrag

5). Mangels von der Sachverhaltsdarstellung im angefochtenen Entscheid

abweichender tatsächlicher Behauptungen und da sich der Sachverhalt ohne

Weiteres aus den Akten ergibt, besteht für ein Beweisverfahren kein Anlass.

Namentlich kann von einer persönlichen Anhörung des Beschwerdeführers abgesehen

werden.

3.

3.1

Die

Parteien haben im Verfahren vor Gerichts- und Verwaltungsinstanzen Anspruch auf

Beurteilung innert angemessener Frist (Art. 29 Abs. 1 der

Bundesverfassung vom 18. April 1999; vgl. auch § 4a VRG). Daraus leitet

sich ein Verbot formeller Rechtsverweigerung ab. Eine solche begeht die Behörde

unter anderem, wenn sie sich weigert, eine Anordnung zu erlassen, obwohl sie

dazu verpflichtet wäre (Bosshart/Bertschi, § 19 N. 40). Eine

Rechtsverweigerung läge vor, wenn die JVA B verpflichtet gewesen wäre, auf das

Begehren des Beschwerdeführers hin über den Widerruf des ärztlichen Zeugnisses

eine (anfechtbare) Anordnung zu erlassen.

3.2

Der

Widerruf des ärztlichen Zeugnisses ist nicht in Verfügungsform ergangen und

erfüllt die Merkmale des materiellen Verfügungsbegriffs nicht, da er keine

verwaltungsrechtliche Rechtsbeziehung in verbindlicher Weise rechtsgestaltend

oder feststellend regelt (vgl. VGr, 9. Januar 2019, VB.2018.00458,

E. 3.2). Es handelt sich mithin um einen Realakt, über dessen

Rechtmässigkeit der Beschwerdeführer eine anfechtbare Anordnung begehrte. Wer

ein schutzwürdiges Interesse hat, kann gestützt auf § 10c Abs. 1 VRG

von der Behörde, die für Handlungen zuständig ist, welche sich auf öffentliches

Recht stützen und Rechte oder Pflichten berühren, verlangen, dass sie

widerrechtliche Handlungen unterlässt, einstellt oder widerruft (lit. a),

die Folgen widerrechtlicher Handlungen beseitigt (lit. b) oder die

Widerrechtlichkeit von Handlungen feststellt (lit. c). Die Behörde erlässt

dazu eine Anordnung (Abs. 2). Die Eintretensvoraussetzungen für das

Begehren des Beschwerdeführers auf Erlass einer Verfügung über einen Realakt

umfassen mithin das Vorliegen einer behördlichen Handlung, eine

Handlungsgrundlage im öffentlichen Recht, das Berührtsein von Rechten oder

Pflichten und das Vorliegen eines schützenswerten Interesses; die

Widerrechtlichkeit des Handelns ist hingegen im Rahmen der materiellen Prüfung

zu beurteilen (VGr, 1. Oktober 2020, VB.2020.00014, E. 1.2). Die

Vorinstanz verneinte, dass der Widerruf des ärztlichen Zeugnisses Rechte oder

Pflichten des Beschwerdeführers berühre, da es lediglich der

Sachverhaltsfeststellung diene. Entsprechend komme dem Beschwerdeführer auch

kein Anspruch auf Erlass einer Verfügung zu.

3.3

Die

Anstaltsdirektion der JVA B gibt eine Tagesordnung vor, welche insbesondere den

Zellenaufschluss, die Arbeits-, Ausbildungs- und Pausenzeiten, die

Essenszeiten, die Zeitfenster der Freizeit sowie den Zelleneinschluss umfasst

(§ 12 Abs. 1 der Hausordnung der Justizvollzugsanstalt B vom 1. Juni

2017.

[HO B]). Gemäss § 12 Abs. 3 HO B kann ein Gefangener von der

Tagesordnung dispensiert werden, wenn dies angezeigt ist oder ihm die

Anstaltsärztin oder der Anstaltsarzt ein entsprechendes Zeugnis ausstellt.

Hierfür hat der Gefangene an Arbeitstagen umgehend nach Zellenaufschluss bei

den Gruppenbetreuenden persönlich vorzusprechen. Gemäss dieser Regelung obliegt

die Dispensation eines Gefangenen von der Tagesordnung – und damit von seiner

gesetzlichen Arbeitsverpflichtung (Art. 81 Abs. 1 des Schweizerischen

Strafgesetzbuches vom 21. Dezember 1937 [StGB; SR 311.0]; § 103 Abs. 1

der Justizvollzugsverordnung vom 6. Dezember 2006 [JVV]) – nicht direkt

dem Anstaltsarzt. Dieser liefert durch die Ausstellung eines entsprechenden

Zeugnisses vielmehr eine sachverhaltsmässige Grundlage für den Entscheid über

ein Dispensationsgesuch.

3.4

Gegen den

Entscheid über eine allfällige Dispensation eines Gefangenen von der

Tagesordnung steht diesem der Rechtsweg offen. Ergeht ein solcher Entscheid

mittels mündlicher Anordnung, so kann sich der Gefangene dagegen schriftlich

bei der Anstaltsdirektion beschweren (§ 85 HO B). Schriftliche Entscheide

der Anstaltsdirektion und der Abteilungsleitung kann der Gefangene innert 30 Tagen

mit Rekurs gemäss § 29 des Straf- und Justizvollzugsgesetzes vom 19. Juni 2006 (StJVG)

anfechten (§ 86 HO B).

3.5

Der durch

§ 10c VRG vermittelte Rechtsschutz ist, gleich wie die damit autonom

nachvollzogene bundesrechtliche Regelung in Art. 25a des Bundesgesetzes

über das Verwaltungsverfahren vom 20. Dezember 1968 (VwVG; SR 172.021),

grundsätzlich subsidiärer Natur. Wenn Rechtsschutz in einem früheren Zeitpunkt

möglich gewesen wäre oder in einem späteren Zeitpunkt offensteht und eine

solche Rechtswahrung nicht unzumutbar erscheint, besteht kein schutzwürdiges

Interesse am Erlass einer Verfügung über einen Realakt (Alain Griffel, Kommentar

VRG, § 10c N. 23; vgl. auch BGE 136 V 156 E. 4.3).

3.6

Das

Arztzeugnis weist hinsichtlich des Umfangs der Arbeitspflicht des

Beschwerdeführers eine Reflexwirkung auf und ist damit geeignet, seine

Pflichten zu berühren (dazu Griffel, § 10c N. 19). Gemäss den

anwendbaren Regeln der HO B steht jedoch ein Verfahren zur Verfügung, wie ein

Gefangener um Dispensation von seiner Arbeitsverpflichtung ersuchen kann, wenn

ihm nach seiner Auffassung eine Arbeitstätigkeit aufgrund seines

gesundheitlichen Zustands nicht zuzumuten ist. Der Beschwerdeführer hätte dazu

nach Zellenaufschluss bei den Gruppenbetreuenden persönlich vorsprechen können

(§ 12 Abs. 3 HO B). Gegen einen dermassen erwirkten Entscheid stünde

der Rechtsweg offen (hiervor E. 3.4). In diesem Rahmen hätte der

Beschwerdeführer geltend machen können, dass der Widerruf seines ärztlichen

Arbeitsunfähigkeitszeugnisses im Widerspruch zu seinem tatsächlichen

Gesundheitszustand stehe. Ob der Beschwerdeführer sich selbst überhaupt als zum

fraglichen Zeitpunkt eingeschränkt arbeitsfähig betrachtet, ist im Übrigen

unklar; in seinen umfangreichen Rechtsschriften stellt er jedenfalls keine

entsprechende Behauptung auf. Aufgrund der subsidiären Natur des mittels § 10c VRG vermittelten Rechtsschutzes besteht vor diesem Hintergrund kein

schützenswertes Interesse am Erlass einer Verfügung über den Widerruf des

Arztzeugnisses. Als Gefangener in der JVA B steht dem Beschwerdeführer ein

Verfahren zur Verfügung, in dem er eine (teilweise) Dispensation von der

Arbeitspflicht aus gesundheitlichen Gründen verlangen könnte. In weiteren

Rechten oder Pflichten, über welche nicht anlässlich eines solchen Ersuchens um

(teilweise) Dispensation von der Tagesordnung befunden werden könnte, ist der

Beschwerdeführer durch den Widerruf des Arztzeugnisses nicht berührt; der von

§ 10c VRG vermittelte, subsidiäre Rechtsschutz muss dem Beschwerdeführer

mithin nicht zur Verfügung stehen.

3.7

Der

Beschwerdeführer stellte in seinem ursprünglichen Begehren auf Erlass einer

anfechtbaren Verfügung den Antrag auf "Restitutio ad Integrum",

ersuchte mit seinem Schreiben vom 1. Februar 2020 also sinngemäss darum,

weiterhin als zu 40 % arbeitsunfähig zu gelten und von seiner

Arbeitsverpflichtung insoweit befreit zu sein. Trotz mehrfacher Erläuterungen

weigerte sich der Beschwerdeführer jedoch, den Gefängnisarzt Dr. med. C

von der ärztlichen Schweigepflicht zu entbinden, weshalb die JVA B erklärte,

ihm zum Widerruf des Arztzeugnisses keine Antwort zukommen lassen zu können.

Soweit das Schreiben vom 1. Februar 2020 nicht als Ersuchen um Erlass

einer Verfügung über den Widerruf des Arztzeugnisses als Realakt, sondern

sinngemäss als – statt an die Gruppenbetreuung direkt an die Direktion

gerichtetes – Gesuch um teilweise Befreiung von der Arbeitspflicht zu verstehen

gewesen wäre, wäre der Beschwerdeführer aufgrund seiner Mitwirkungspflicht als

Begehrenssteller nach § 7 Abs. 2 lit. a VRG gehalten gewesen,

den Gefängnisarzt von der ärztlichen Schweigepflicht zu entbinden. Mit der

internen Mitteilung vom 28. Februar 2020 setzte die JVA B den

Beschwerdeführer darüber in Kenntnis, dass eine Beurteilung der Umstände des

Entzugs des Arztzeugnisses andernfalls nicht möglich ist.

3.8

Der

Beschwerdeführer hält allerdings eine Entbindung des Arztes vom Arztgeheimnis

nicht für nötig, weil lediglich die – unterbliebene – Untersuchung vor

Aufhebung des Arztzeugnisses bestätigt werden müsse, was ohne Verletzung der

ärztlichen Schweigepflicht möglich sei. Ihm sei ohne jegliche (vorausgehende)

Untersuchung das Attest entzogen worden. Indessen fand am 31. Januar 2020

tatsächlich eine ärztliche Konsultation statt, anlässlich derer noch Schmerzen

des Beschwerdeführers in der rechten Schulter, aber auch die Aufhebung der

Arbeitsunfähigkeit auf 1. Februar 2020 vermerkt wurden und er über die Aufhebung

des Arztzeugnisses aufgeklärt wurde, was der Beschwerdeführer in der Eingabe

vom 28. September 2020 zu Unrecht bestreitet. Selbst wenn aber – entgegen

der eindeutigen Aktenlage – am 31. Januar 2020 keine ärztliche

Konsultation stattgefunden hätte, hätte der Beschwerdeführer dennoch den

Anstaltsarzt vom Arztgeheimnis entbinden müssen, damit sich die Vollzugsanstalt

über die Hintergründe der Aufhebung des Arztzeugnisses hätte informieren

können. Denn offenkundig sollte der Beschwerdeführer die Langhantel nicht über

den Kopf heben; sollte dies geschehen, wollte der Anstaltsarzt informiert

werden. Schon am 23. Januar 2020 war dem Beschwerdeführer bedeutet worden,

Krafttraining nicht über die Schulter auszuführen. Daraus lässt sich

schliessen, dass es nicht zwingend einer zusätzlichen ärztlichen Untersuchung

bedurft hätte, um das Arztzeugnis aufzuheben, nachdem der Beschwerdeführer

offenkundig in der Lage war, mit der Langhantel über die Schulter hinaus

Krafttraining zu machen. Schliesslich wurde am 13. Februar 2020 die

Therapie beim Physiotherapeuten eingestellt mit der Begründung, das wiederholt

vorgenommene kontraproduktive Training oberhalb der Schulter mit der Langhantel

Dispositiv

verhindere eine positive Wirkung der Therapie. Demnach stellte sich nicht in

erster Linie die Frage danach, ob vor Aufhebung des Arztzeugnisses noch eine

ärztliche Konsultation stattgefunden hatte – worauf die Akten hinweisen –,

sondern vielmehr die Frage, mit welcher Begründung das Arztzeugnis aufgehoben

wurde. Dafür wäre indessen zwingend die Entbindung des Anstaltsarztes vom

Arztgeheimnis nötig gewesen, die der Beschwerdeführer im notwendigen Umfang

jedoch nicht erteilte.

3.9 Da die JVA

B zum Zeitpunkt des Rechtsverzögerungsrekurses aufgrund der Weigerung des

Beschwerdeführers, Dr. med. C von der ärztlichen Schweigepflicht zu

entbinden, mangels anderweitiger Möglichkeiten zur Sachverhaltsfeststellung

noch gar keinen Entscheid in der Sache hätte fällen können, kann ihr auch keine

Rechtsverweigerung vorgeworfen werden. Der Beschwerdeführer erklärte in seiner

Beschwerdeschrift an das Verwaltungsgericht, nunmehr einer teilweisen

Entbindung des anstaltsinternen Gesundheitsdienstes von der ärztlichen

Schweigepflicht zuzustimmen, die sich jedoch nur auf medizinische

Abrechnungsdaten und auf die Frage beziehe, ob vor Widerruf seines

Arbeitsunfähigkeitszeugnisses eine physische Untersuchung seiner Person

stattgefunden habe. Die insoweit möglichen Auskünfte erlauben allerdings keine

sinnvolle Beurteilung der Frage, ob das Arbeitsunfähigkeitszeugnis mit Blick

auf den Gesundheitszustand des Beschwerdeführers zu Recht widerrufen worden

ist. Ohnehin kann diese Entbindungserklärung aber angesichts ihres Zeitpunkts

keine Rechtsverweigerung durch die JVA B begründen.

3.10 Nach den

vorstehenden Erwägungen kam dem Beschwerdeführer kein auf § 10c VRG

gestützter Anspruch auf Erlass einer Verfügung über den Widerruf des ärztlichen

Arbeitsunfähigkeitszeugnisses zu. Der Verzicht, eine solche zu erlassen, stellt

folglich keine Rechtsverweigerung dar. Soweit sein Schreiben vom

1. Februar 2020 als Gesuch um Dispens von der Arbeitsverpflichtung zu

verstehen wäre, ist in dessen unterbliebener Behandlung aufgrund der fehlenden

Mitwirkung des Beschwerdeführers an der Sachverhaltsabklärung ebenfalls keine

Rechtsverweigerung zu erblicken. Die Beschwerde erweist sich damit als

unbegründet und ist abzuweisen.

4.

4.1 Ausgangsgemäss

sind die Gerichtskosten dem Beschwerdeführer aufzuerlegen

(§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG).

Angesichts seines Unterliegens steht ihm keine Parteientschädigung zu

(§ 17 Abs. 2 VRG).

4.2 Privaten,

denen die nötigen Mittel fehlen und deren Begehren nicht offensichtlich aussichtslos

erscheint, ist auf entsprechendes Ersuchen die Bezahlung von Verfahrenskosten

und Kostenvorschüssen zu erlassen. Sie haben überdies einen Anspruch auf

Bestellung eines unentgeltlichen Rechtsbeistandes, wenn sie nicht in der Lage

sind, ihre Rechte im Verfahren selbst zu wahren (§ 16 Abs. 1 und 2 VRG). Der Beschwerdeführer stellte zwar einzig ein Gesuch um unentgeltliche

Rechtsvertretung, welches mit Verfügung vom 3. August 2020 abgewiesen

wurde. Die Praxis geht jedoch davon aus, dass damit für den Fall einer

Kostenpflicht (implizit) auch die unentgeltliche Prozessführung beantragt wird

(Plüss, § 16 N. 58).

4.3 Die

Mittellosigkeit des Beschwerdeführers ist aktenkundig. Seinen Begehren kann

zwar keine Folge gegeben werden, sie sind jedoch nicht als offensichtlich

aussichtslos zu qualifizieren, da deren ursprüngliche Aussichten auf

Gutheissung nicht um derart viel kleiner als jene auf Abweisung erschienen,

dass sie kaum als ernsthaft bezeichnet werden könnten (vgl. Kaspar Plüss,

Kommentar VRG, § 16 N. 46). Entsprechend ist dem Beschwerdeführer die

unentgeltliche Prozessführung zu gewähren und sind die Gerichtskosten

einstweilen auf die Gerichtskasse zu nehmen.

4.4 Der

Beschwerdeführer ist darauf hinzuweisen, dass gemäss § 16 Abs. 4 VRG

eine Partei, der die unentgeltliche Prozessführung gewährt wurde, zur

Nachzahlung verpflichtet ist, sobald sie dazu in der Lage ist. Der Anspruch des

Kantons verjährt zehn Jahre nach Abschluss des Verfahrens.

Demgemäss erkennt der

Einzelrichter:

1. Die

Beschwerde wird abgewiesen.

2. Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 500.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 170.-- Zustellkosten,

Fr. 670.-- Total der Kosten.

3. Das

Gesuch um unentgeltliche Prozessführung wird gutgeheissen.

4. Die

Gerichtskosten werden dem Beschwerdeführer auferlegt, infolge Gewährung der

unentgeltlichen Rechtspflege jedoch einstweilen auf die Gerichtskasse genommen.

Die Nachzahlungspflicht gemäss § 16 Abs. 4 VRG bleibt vorbehalten.

5. Es

wird keine Parteientschädigung zugesprochen.

6. Gegen

dieses Urteil kann Beschwerde in Strafsachen nach Art. 78 ff. des

Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen,

von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,

einzureichen.

7. Mitteilung an …