Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2020.00538

Verwaltungsgericht

des

Kantons Zürich

4. Abteilung

VB.2020.00538

Urteil

der 4. Kammer

vom 24. September 2020

Mitwirkend: Abteilungspräsidentin Tamara Nüssle (Vorsitz), Verwaltungsrichter Marco Donatsch, Verwaltungsrichter

Reto Häggi Furrer, Gerichtsschreiberin

Viviane Eggenberger.

In Sachen

A,

Beschwerdeführerin,

gegen

Stadtrat Bülach,

Beschwerdegegner,

betreffend

Stimmrechtsrekurs,

hat sich ergeben:

Sachverhalt

I.

Der Stadtrat Bülach beschloss am 1. Juli 2020, auf

der Schulanlage Lindenhof ein Schulprovisorium zu erstellen, genehmigte dafür

einen Kredit von Fr. 4'524'000.- und erklärte diese Ausgabe als gebunden

im Sinn von § 103 Abs. 1 des Gemeindegesetzes vom 20. April 2015

(GG, LS 131.1).

Erwägungen

II.

A erhob hiergegen am 8. Juli 2020 Stimmrechtsrekurs

und beantragte einerseits ein aufsichtsrechtliches Einschreiten wegen fehlender

Rechtsmittelbelehrung und anderseits sinngemäss, der Beschluss vom 1. Juli

2020.

sei aufzuheben, weil die Kreditgenehmigung in die Zuständigkeit des

Gemeinderats (Gemeindeparlament) der Stadt Bülach falle. Der Bezirksrat Bülach

wies den Stimmrechtsrekurs mit Beschluss vom 5. August 2020 ab

(Dispositiv-Ziff. I) und beschloss, keine aufsichtsrechtlichen Massnahmen

zu ergreifen (Dispositiv-Ziff. II).

III.

A erhob am 11. August 2020 Beschwerde beim

Verwaltungsgericht und beantragte, "dem Stimmrechtsrekurs […]

stattzugeben, so dass das Bülacher Parlament die Möglichkeit erhält, über

dieses Geschäft zu beschliessen". Der Bezirksrat Bülach verzichtete am

13.

August 2020 auf Vernehmlassung; der Stadtrat Bülach schloss mit

Beschwerdeantwort vom 20. August 2020 auf Abweisung der Beschwerde.

Die Kammer erwägt:

1.

Das Verwaltungsgericht ist für Beschwerden gegen

erstinstanzliche Rekursentscheide eines Bezirksrats über einen

Stimmrechtsrekurs nach §§ 41 ff. des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom

24.

Mai 1959 (VRG, LS 175.2) zuständig.

Die Beschwerdeführerin ist in der Stadt Bülach

stimmberechtigt. Sie macht geltend, beim Kreditbeschluss in der Höhe von

Fr. 4'524'000.- handle es sich nicht um eine gebundene Ausgabe, weshalb

der Gemeinderat darüber zu befinden habe und eine allfällige Kreditbewilligung

hernach dem fakultativen Referendum unterstände (Art. 18 Abs. 2

lit. d in Verbindung mit Art. 10 und Art. 11 Abs. 2

lit. d e contrario der Gemeindeordnung der Stadt Bülach vom 10. Juni 2001 [GO; www.buelach.ch/fileadmin/files/documents/Gesetzessammlung/Gemeindeordnung.pdf]).

Damit macht sie eine Verletzung ihrer politischen Rechte geltend und ist

sie gestützt auf § 49 in Verbindung mit § 21a Abs. 1 lit. a VRG zur Beschwerde legitimiert.

Weil auch die weiteren Prozessvoraussetzungen erfüllt

sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.

2.

2.1

Streitgegenstand

bildet die Frage, ob der Kredit für einen zweigeschossigen Modulbau mit sechs

Klassenzimmern, einem Handarbeitszimmer sowie weiteren Räumen als gebundene

Ausgabe zu qualifizieren ist und die betreffende Genehmigung damit in die

Zuständigkeit des Beschwerdegegners fällt.

Ausgaben gelten gemäss § 103 Abs. 1 GG als gebunden,

wenn die Gemeinde durch einen Rechtssatz, durch einen Entscheid eines Gerichts

oder einer Aufsichtsbehörde oder durch einen früheren Beschluss der zuständigen

Organe oder Behörde zu ihrer Vornahme verpflichtet ist und ihr sachlich, zeitlich

und örtlich kein erheblicher Entscheidungsspielraum bleibt. Diese Regelung

entspricht im Wesentlichen der bundesgerichtlichen Rechtsprechung zu gebundenen

Ausgaben (vgl. BGE 141 I 130 E. 4.1; BGr, 23. August 2017,

1C_17/2017, E. 4.2). Bei der Auslegung dieser kantonalrechtlichen

Bestimmung ist zu beachten, dass Art. 86 Abs. 2 lit. a der

Verfassung des Kantons Zürich vom 27. Februar 2005 (KV, LS 101) für

die Gemeinden ein obligatorisches Finanzreferendum vorsieht und damit die

Mitsprache der Stimmberechtigten bei Ausgabenbeschlüssen hoch gewichtet. Weil

die Qualifikation eines Kredits als gebundene Ausgabe zugleich die Mitwirkung

der Stimmberechtigten ausschliesst, drängt sich eine Zurückhaltung bei der

Annahme einer gebundenen Ausgabe auf (so im Ergebnis auch Markus Rüssli, in:

Tobias Jaag/Markus Rüssli/Vittorio Jenni [Hrsg.], Kommentar zum Zürcher Gemeindegesetz,

Zürich etc. 2017, § 103 GG N. 27).

2.2

Hier ist

der Beschwerdegegner gestützt auf Art. 19 der Bundesverfassung vom

18.

April 1999 (SR 101), Art. 115 f. KV sowie das

Volksschulgesetz vom 7. Februar 2005 (LS 412.100) verpflichtet,

genügend Schulraum zur Verfügung zu stellen. Damit ist zwar das "Ob"

weitgehend durch Rechtssatz präjudiziert, hingegen besteht beim "Wie"

ein erheblicher Spielraum, insbesondere in sachlicher und örtlicher Hinsicht.

Praxisgemäss bilden die Kosten für die Erstellung von Neu-, Ersatz-,

Erweiterungs- und Ergänzungsbauten denn auch grundsätzlich neue Ausgaben

(Rüssli, § 103 GG N. 16; vgl. auch BGE 141 I 130 E. 4.2, 111 Ia 34

E. 4c).

2.3

Der Beschwerdegegner

macht allerdings geltend, es lägen besondere Umstände vor, welche keinen

erheblichen Spielraum mehr liessen. Einerseits sei der geplante Modulbau in

zeitlicher Hinsicht dringend, und anderseits komme einzig der geplante Standort

bei der Schulanlage Lindenhof infrage. Dieser Auffassung lässt sich nicht

folgen. Zunächst wird die zeitliche Dringlichkeit nur mit der Entwicklung der

Schülerzahlen begründet und nicht geltend gemacht, aufgrund einer

Rechtsänderung oder ähnlicher Umstände sei kurzfristig zusätzlicher Schulraum

notwendig. Dass steigende Schülerzahlen mehr Schulraum notwendig machen können,

liegt aber auf der Hand, weshalb die Schulbehörden gehalten sind, die

notwendigen Massnahmen rechtzeitig einzuleiten. Tun sie dies nicht, können sie

sich nachher nicht auf die zeitliche Dringlichkeit berufen, weil andernfalls

die demokratische Mitwirkung mit derartigem Vorgehen regelmässig ausgehebelt

werden könnte. Hier ergibt sich denn auch aus den Akten, dass der Bedarf nach

zusätzlichem Schulraum schon seit Längerem Gegenstand von Diskussionen und

Dispositiv

demnach keine Überraschung ist. Es kommt hinzu, dass sich weder aus dem

Ausgangsbeschluss noch den Vorbringen des Beschwerdegegners ergibt, dass

bereits kurzfristig nicht mehr genügend Schulraum vorhanden sein soll.

Jedenfalls für das Schuljahr 2021/2022 ist noch genügend Schulraum vorhanden

und ergibt sich aus dem Ausgangsbeschluss nur, dass allenfalls nicht mehr

optimale Zuteilungen möglich sind; das begründet aber noch keine zeitliche

Dringlichkeit.

Auch die Auffassung von Beschwerdegegner und Vorinstanz,

es bestehe in sachlicher und örtlicher Hinsicht kein erheblicher Entscheidungsspielraum,

weil es sich um die einzige vernünftige Lösung handle, überzeugt nicht. Aus den

Ausführungen des Beschwerdegegners ergibt sich nämlich nur, dass dieser die nun

vorgesehene Lösung als die beste von verschiedenen möglichen Lösungen

betrachtet. Damit ist aber gerade nicht dargetan, dass der

streitgegenständliche Modulbau die einzige mögliche Lösung darstellt, sondern

ist mit der Beschwerdeführerin davon auszugehen, dass der zuständige

Gemeinderat auch eine andere Lösung beschliessen könnte. Beschwerdegegner und

Vorinstanz verkennen in diesem Zusammenhang, dass es nicht darum geht, ob die

vorgeschlagene auch die beste Lösung ist, sondern nur darum, ob keine anderen

ebenfalls geeigneten Lösungen denkbar sind. Dass hier auch andere geeignete,

aber möglicherweise weniger gute Lösungen infrage kämen, ergibt sich schon aus

dem Ausgangsbeschluss.

2.4 Wenn der

Beschwerdegegner schliesslich auf das Bundesgerichtsurteil zu einem Provisorium

für eine neue Kantonsschule in Uetikon am See verweist (BGr, 23. August

2017, 1C_17/2017), bleibt festzuhalten, dass in jenem Fall einerseits mit

§ 37 des Gesetzes über Controlling und Rechnungslegung vom 9. Januar

2006 (LS 611) eine andere, den Begriff der gebundenen Ausgaben weiter fassende

Regelung zur Anwendung kam und anderseits der Kantonsrat bereits beschlossen

hatte, am fraglichen Standort eine Kantonsschule zu errichten. Sodann ist zwar durchaus

denkbar, dass die Kosten für ein Provisorium zur vorübergehenden Bereitstellung

zusätzlichen Schulraums – etwa bis zur Fertigstellung eines neuen Schulhauses –

aufgrund der konkreten Umstände als gebundene Ausgabe qualifiziert werden

könnten. Hier geht es indes nicht nur um Bereitstellung von Schulraum zur

Überbrückung eines vorübergehenden Engpasses, sondern ist der fragliche

Modulbau für eine Lebensdauer von 20 Jahren ausgerichtet und wird er in

der langfristigen Schulraumplanung berücksichtigt. Damit präjudizierte dieser

Bau für Jahre die künftige Schulraumplanung bzw. den Bau zusätzlicher

Schulräume und schränkte damit den Entscheidungsspielraum des zuständigen

Organs ein.

3.

Nach dem Gesagten sind die Kosten für den

streitgegenständlichen Modulbau nicht als gebundene Ausgaben zu qualifizieren,

weshalb deren Genehmigung nicht in die Zuständigkeit des Beschwerdegegners,

sondern in diejenige des Gemeinderats fällt (Art. 18 Abs. 2

lit. f GO). Das führt zur Gutheissung der Beschwerde.

4.

In Stimmrechtssachen werden den Parteien nach § 65a

Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 4 VRG in der Regel keine

Gerichtskosten auferlegt, weshalb diese auf die Gerichtkasse zu nehmen sind.

Demgemäss erkennt die

Kammer:

1. Die

Beschwerde wird gutgeheissen. Der Beschluss des Stadtrats Bülach vom

1. Juli 2020 sowie Dispositiv-Ziff. I des Beschlusses des Bezirksrats

Bülach vom 5. August 2020 werden aufgehoben.

2. Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 2'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 95.-- Zustellkosten,

Fr. 2'095.-- Total der Kosten.

3. Die

Gerichtskosten werden auf die Gerichtskasse genommen.

4. Gegen

dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach

Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde

ist binnen 30 Tagen ab Zustellung einzureichen beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14.

5. Mitteilung an …