Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2020.00539

Verwaltungsgericht

des

Kantons Zürich

2. Abteilung

VB.2020.00539

Urteil

der 2. Kammer

vom 16. Dezember 2020

Mitwirkend: Abteilungspräsident Andreas Frei (Vorsitz), Verwaltungsrichterin Silvia Hunziker, Verwaltungsrichterin

Viviane Sobotich, Gerichtsschreiber

Felix Blocher.

In Sachen

1. A,

2. B,

beide vertreten durch

RA C,

Beschwerdeführende,

gegen

Migrationsamt des Kantons Zürich,

Beschwerdegegner,

betreffend

Widerruf der Niederlassungsbewilligung (Rückstufung),

hat sich ergeben:

Sachverhalt

I.

A. B,

geboren 1958, Staatsangehöriger aus dem Irak, reiste am 8. November 1998

in die Schweiz ein und ersuchte um Asyl. Mit Entscheid vom 31. August 2001

wurde er als Flüchtling anerkannt und es wurde ihm Asyl gewährt. Gestützt auf

den Flüchtlingsstatus erteilte ihm das Migrationsamt am 8. Oktober 2001

eine Aufenthaltsbewilligung. Die Ehefrau, A, geboren 1967, und die sechs

gemeinsamen Kinder (geboren 1984, 1985, 1986, 1988, 1990 und 1994) reisten am

27. Dezember 2001 mit der Bewilligung des Bundesamtes für Flüchtlinge

ebenfalls in die Schweiz ein. Ihnen wurde am 9. Juli 2002 vom

Migrationsamt eine Aufenthaltsbewilligung zum Verbleib beim Ehemann respektive

Vater erteilt. Mit Entscheid vom 28. November 2002 wurden sie ebenfalls

als Flüchtlinge anerkannt und es wurde ihnen Asyl in der Schweiz gewährt. Am 10. November

2003 wurde B und am 12. Januar 2007 A jeweils die

Niederlassungsbewilligung erteilt.

Aufgrund der wiederholten freiwilligen Rückreise in den

Irak von B wurde der Familie mit Entscheid vom 12. März 2014 die

Flüchtlingseigenschaft aberkannt und das Asyl widerrufen.

Ab 2005 bis zum Zeitpunkt, da die Stadt D mit

Entscheid vom 25. Juni 2020 (versandt am 16. Juli 2020) auf

den 31. März 2020 in Folge Wohnortswechsel die wirtschaftliche Hilfe

einstellte, mussten die Ehegatten von der Sozialhilfe unterstützt werden. Die

bezogenen Unterstützungsleistungen beliefen sich gesamthaft auf Fr. 568'728.90.

Mit Schreiben vom 28. Mai 2018 wurden die Betroffenen darauf hingewiesen,

dass das Migrationsamt den Widerruf der Niederlassung prüfen werde, wenn sie

ihren Lebensunterhalt weiterhin nicht ohne Sozialhilfe bestreiten könnten.

B. Mit

Verfügung vom 8. Oktober 2019 widerrief das Migrationsamt die

Niederlassungs-bewilligungen der Eheleute, stellte ihnen nach Eintritt der

Rechtskraft der Verfügung die Erteilung einer Aufenthaltsbewilligung, befristet

auf ein Jahr seit Bewilligungserteilung, in Aussicht und knüpfte die Erteilung

an die in Ziffer 4 lit. a der Verfügungsbegründung ausformulierten

Bedingungen (Verbesserung der Deutschkenntnisse, Nachweis von

Arbeitssuchbemühungen durch B und Aufnahme einer Teilzeiterwerbstätigkeit,

Erhöhung der Erwerbstätigkeit auf mindestens 80 % durch A). Weiter

verfügte das Migrationsamt, für die Verlängerung der Aufenthaltsbewilligung sei

erforderlich, dass diese Bedingungen eingehalten würden.

Erwägungen

II.

Den hiergegen erhobenen Rekurs wies die

Sicherheitsdirektion mit Entscheid vom 14. Juli 2020 ab.

III.

Mit Beschwerde vom 13. August 2020 beantragten B

(Beschwerdeführer) und A (Beschwerdeführerin) dem Verwaltungsgericht, es seien

die Verfügung des Migrationsamts vom 8. Oktober 2019 sowie der Entscheid

der Vorinstanz vom 17. Juli 2020 aufzuheben und es sei der

Beschwerdegegner anzuweisen, von einem Widerruf der Niederlassungsbewilligung

abzusehen und den Beschwerdeführenden die Niederlassungsbewilligung zu

belassen. Eventualiter sei der Beschwerdegegner anzuweisen, den

Beschwerdeführenden die Aufenthaltsbewilligung ohne Auflagen zu erteilen. Den

Beschwerdeführenden sei die unentgeltliche Prozessführung zu bewilligen und es

sei ihnen in der Person der unterzeichnenden Rechtsvertreterin eine

unentgeltliche Rechtsbeiständin zu bestellen – alles unter Kosten- und

Entschädigungsfolgen (zuzüglich Mehrwertsteuer und Auslagen) zulasten der

Vorinstanz. In prozessualer Hinsicht wurde beantragt, dass die aufschiebende

Wirkung der Beschwerde festzustellen sei und den Beschwerdeführenden für die

Dauer des Verfahrens die Niederlassungsbewilligungen zu belassen seien.

Mit Präsidialverfügung vom 14. August 2020 merkte das

Verwaltungsgericht an, dass der erhobenen Beschwerde von Gesetzes wegen aufschiebende

Wirkung zukomme und über das Gesuch um unentgeltliche Rechtspflege nach

Akteneingang oder mit dem Endentscheid zu befinden sei.

Während die Sicherheitsdirektion auf eine Vernehmlassung

verzichtete, reichte das Migrationsamt keine Beschwerdeantwort ein.

Die Kammer erwägt:

1.

Mit der Beschwerde an das Verwaltungsgericht können

Rechtsverletzungen einschliesslich Ermessensmissbrauch, Ermessensüberschreitung

oder Ermessensunterschreitung und die unrichtige oder ungenügende Feststellung

des Sachverhalts gerügt werden (§ 20 in Verbindung mit § 50 des

Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 [VRG]).

2.

2.1

Umstritten

und zu prüfen ist, ob der Widerruf der Niederlassungsbewilligungen der

Beschwerdeführenden in Kombination mit der Erteilung von an Bedingungen

geknüpften Aufenthaltsbewilligungen (sog. Rückstufung) rechtmässig ist.

2.2

Die

Sicherheitsdirektion gelangte zum Schluss, dass der Widerrufsgrund von Art. 63

Abs. 1 lit. c des Ausländer- und Integrationsgesetzes vom 16. Dezember

2005.

(AIG, vormals Ausländergesetz bzw. AuG) erfüllt sei. Da mangels

Integration in wirtschaftlicher und sprachlicher Hinsicht zudem die

Integrationskriterien von Art. 58a Abs. 1 lit. c und d AIG

nicht erfüllt seien, seien mehrere Voraussetzungen für die Rückstufung

grundsätzlich gegeben. Eine solche erweise sich zudem als verhältnismässig.

2.3

Die

Beschwerdeführenden wenden hiergegen im Wesentlichen ein, ein Widerruf der

Niederlassungsbewilligungen sei nicht zulässig, da der Widerrufsgrund durch die

nachhaltige Ablösung von der Sozialhilfe seit März 2020 nicht mehr gegeben sei.

Im Weiteren seien allfällige Mängel in Bezug auf die sprachliche Integration

auf persönliche Umstände zurückzuführen und die Integrationskriterien nach Art. 58a

Abs. 1 AIG ansonsten erfüllt und nachgewiesen. Im Weiteren sei der

Sozialhilfebezug entschuldbar, weshalb der Widerrufsgrund nach Art. 63 Abs. 1

lit. c AIG nie gegeben gewesen sei. Zudem seien der Widerruf der

Niederlassungsbewilligungen und die gestellten Bedingungen unverhältnismässig.

3.

3.1

Die

Niederlassungsbewilligung kann gemäss Art. 63 Abs. 2 AIG widerrufen

und durch eine Aufenthaltsbewilligung ersetzt werden, wenn die Integrationskriterien

nach Art. 58a AIG nicht erfüllt sind. Es handelt sich dabei um eine sogenannte

Rückstufung von der Niederlassungsbewilligung zur Aufenthaltsbewilligung. Sie kann

gemäss Art. 62a der Verordnung über Zulassung, Aufenthalt und Erwerbstätigkeit

vom 24. Oktober 2007 (VZAE) mit einer Integrationsvereinbarung oder Integrationsempfehlung

nach Art. 58b AIG verbunden werden. Falls dies nicht geschieht, muss in der

Rückstufungsverfügung festgehalten werden, welche Integrationskriterien der

Betroffene nicht erfüllt hat, welche Gültigkeitsdauer die

Aufenthaltsbewilligung hat, an welche Bedingungen deren Erteilung geknüpft wird

und welche Folgen die Nichteinhaltung derselben für den Aufenthalt hat (Art. 62a

Abs. 2 VZAE).

3.2

Integrationsdefizite

rechtfertigen eine Rückstufung nicht erst dann, wenn sie derart sind, dass auch

ein Widerruf der Niederlassungsbewilligung samt Wegweisung aus der Schweiz

ernsthaft in Betracht fällt. Die Rückstufung ist gemäss dem klaren Wortlaut von

Art. 63 Abs. 2 AIG bereits zulässig, wenn ein Integrationsdefizit im

Sinn von Art. 58a AIG vorliegt. Es muss nicht gleichzeitig auch ein

Widerrufsgrund nach Art. 63 Abs. 1 AIG gesetzt worden sein. Insoweit

handelt es sich bei der neuen Bestimmung der Rückstufung um eine Verschärfung

der Rechtslage für Niederlassungsberechtigte. Sind die strengeren

Voraussetzungen für einen Widerruf der Niederlassungsbewilligung erfüllt, ist

auf eine Rückstufung zu verzichten und der Widerruf anzuordnen. Für eine Rückstufung

(oder eine Verwarnung) besteht folglich dann kein Spielraum, wenn im Einzelfall

ein Widerrufsgrund nach Art. 63 Abs. 1 AIG gegeben und der Widerruf

der Niederlassungsbewilligung mit Wegweisung verhältnismässig ist (vgl. dazu

die aktuellen Weisungen und Erläuterungen Ausländerbereich [Weisungen AIG] des

Staatssekretariats für Migration [SEM], Ziff. 8.3.3; vgl. auch BGr,

10.

Februar 2020, 2C_782/2019, E. 3.3.4; 15. Januar 2020,

2C_945/2019, E. 3.3.3). Der Rückstufung kommt somit eine eigenständige, vom

Widerruf der Niederlassungsbewilligung im Sinn von Art. 63 Abs. 1 AIG

unabhängige Bedeutung zu (vgl. Weisungen AIG, Ziff. 8.3.3; s. auch

Staatssekretariat für Migration [SEM], Änderung der Verordnung über Zulassung,

Aufenthalt und Erwerbstätigkeit, Erläuternder Bericht vom 7. November 2017

zur Inkraftsetzung der Änderung des Ausländergesetzes vom 16. Dezember

2016.

[im Folgenden: Erläuternder Bericht Integration], Erläuterungen zu Art. 62a

VZAE unter Ziff. 5.4).

Mit Blick darauf stellt sich die Frage, ob – im Sinn eines

Prüfprogramms – zunächst der aufenthaltsbeendende Widerruf der

Niederlassungsbewilligung umfassend geprüft werden müsste, bevor überhaupt eine

Rückstufung in Erwägung gezogen wird. Vorliegend gelangte die

Sicherheitsdirektion im Zusammenhang mit einem möglichen Widerruf gestützt auf Art. 63

Abs. 1 lit. c AIG zum Schluss, dass der nämliche Widerrufsgrund

erfüllt sei, sie nahm jedoch wohl aufgrund der auf die Rückstufungsfrage

beschränkten Fokussierung des Rekursverfahrens keine vertiefte Prüfung vor, ob ein

aufenthaltsbeendender Widerruf auch verhältnismässig gewesen wäre. Vielmehr

hielt sie fest, dass mit der mangelhaften Teilnahme am Wirtschaftsleben sowie

den ungenügenden Sprachkompetenzen gleich mehrere Voraussetzungen für die

Rückstufung «als mildere Massnahme zur Aufenthaltsbeendigung» erfüllt seien.

Anschliessend prüfte sie die migrationsamtlich aufgestellten

Integrationsbedingungen zur Verlängerung der Aufenthaltsbewilligung auf ihre

Verhältnismässigkeit. Das Migrationsamt hatte hingegen eine umfassende

Verhältnismässigkeitsprüfung vorgenommen und erwogen, dass sich eine

Aufenthaltsbeendigung aufgrund der langen Anwesenheitsdauer von 21 resp. 18

Jahren, der Trennung von den sechs mittlerweile erwachsenen und in der Schweiz

eingebürgerten Kindern, sowie fehlender weiterer Familienangehöriger im Irak

zum jetzigen Zeitpunkt nicht rechtfertige und die Wegweisung der

Beschwerdeführenden unverhältnismässig sei, obwohl ihnen der Sozialhilfebezug in

weiten Teilen vorzuwerfen sei.

3.3

Die

Beschwerdeführenden lassen ausführen, dass kein Widerrufsgrund gegeben sei,

weil sie sich zwischenzeitlich von der Sozialhilfe hätten lösen können,

sprachlich ihren Möglichkeiten entsprechend integriert seien und der Sozialhilfebezug

entschuldbar sei. Die Verfügung des Migrationsamts sei allein deshalb schon

aufzuheben, weil kein Widerrufsgrund vorliege. Dabei verkennen die

Beschwerdeführenden, dass für die vom Migrationsamt verfügte Rückstufung das

Vorliegen eines Widerrufsgrundes nach Art. 63 Abs. 1 AIG keine

Voraussetzung darstellt, sondern eine solche bereits bei qualifiziertem

Nichterfüllen der Integrationskriterien möglich ist.

Gleichwohl ist nachfolgend das Vorliegen des

Widerrufsgrunds nach Art. 63 Abs. 1 lit. c AIG zu prüfen, weil

er von den Beschwerdeführenden bestritten wird, von der Vorinstanz als gegeben

beurteilt wurde und die Frage damit ein Prozessgegenstand darstellt.

3.3.1

Nach Art. 63 Abs. 1 lit. c AIG kann eine

Niederlassungsbewilligung widerrufen werden, wenn die Aus­länderin oder der

Ausländer dauerhaft und in erheblichem Mass auf Sozialhilfe angewiesen ist. Praxisgemäss

rechtfertigt sich der Widerruf der Niederlassungsbewilligung wegen dauerhafter

und erheblicher Fürsorgeabhängigkeit bei einem Sozialhilfebezug von mehr als Fr. 80'000.-

während mindestens zwei bis drei Jahren, sofern der Widerruf auch

verhältnismässig erscheint, wobei vor allem das Verschulden an der Situation

und die bisherige Verweildauer im Land zu berücksichtigen sind. Zudem ist eine

konkrete Gefahr der künftigen Sozialhilfeabhängigkeit erforderlich. Dazu ist

die wahrscheinliche finanzielle Entwicklung auf längere Sicht abzuwägen (vgl.

Weisungen und Erläuterungen Ausländerbereich [Weisungen AIG] des Staatssekretariats

für Migration [SEM], Bern [Oktober] 2013 [Stand 1. Januar 2019], Ziff. 8.3.2.4;

vgl. auch BGE 123 II 529 E. 4; BGr, 20. Juni 2013, 2C_1228/2012, E. 2.2;

BGr, 18. Februar 2013, 2C_958/2011, E. 2.3).

3.3.2

Die Beschwerdeführenden stellen sich auf den Standpunkt, sie hätten sich

nachhaltig von der Sozialhilfe abgelöst, da die Kinder, neben der Tatsache,

Dispositiv

dass sich der Beschwerdeführer demnächst frühpensionieren lasse, im Rahmen der

Verwandtenunterstützung die Eltern unterstützen würden. Die finanzielle

Unabhängigkeit gemäss Art. 58a Abs. 1 AIG sei gemäss explizitem

Wortlaut der Verordnung (Art. 77e Abs. 1 VZAE) erfüllt, wenn die

betroffene Person die Lebenshaltungskosten durch Einkommen, Vermögen oder

Leistungen Dritter, auf die ein Rechtsanspruch bestehe, decke. Die

Beschwerdeführenden hätten aufgrund von Art. 328 f. Zivilgesetzbuch

(ZGB) einen Anspruch darauf, von ihren Kindern unterstützt zu werden.

3.3.3

Die Beschwerdeführenden wurden seit 2005 mit insgesamt Fr. 568'728.90

von der Sozialhilfe unterstützt. Erst mit Entscheid vom 25. Juni 2020

wurden sie von der Sozialhilfe per Ende März 2020 abgelöst, mithin nach dem

Entscheid des Migrationsamts und während der Rechtshängigkeit des Rekurses bei

der Sicherheitsdirektion. Die Loslösung gelang somit offenbar erst unter dem

Druck der drohenden Wegweisung, weshalb dem Umstand bereits aus diesem Grund

die Massgeblichkeit im vorliegenden Verfahren abzusprechen ist (vgl. auch BGr,

31. Oktober 2014, 2D_12/2014, E. 3.7.1). Hinzu kommt, dass gemäss Art. 328

Abs. 1 ZGB die Verwandten in günstigen Verhältnissen leben müssen, damit

ihnen die Pflicht zur Unterstützung auferlegt werden kann. Die Richtlinien der

Schweizerischen Konferenz für Sozialhilfe (SKOS-Richtlinien, publiziert auf

www.skos.ch) führen zu den «günstigen Verhältnissen» aus, dass alleinstehende

Verwandte erst ab einem Einkommen von Fr. 120'000.- und Verheiratete bei

einem Einkommen von Fr. 180'000.- als in günstigen Verhältnissen lebend

bezeichnet werden können. Weiter besteht die Möglichkeit vom steuerbaren

Vermögen einen Freibetrag abzuziehen, für Alleinstehende Fr. 250'000 und

für Verheiratete Fr. 500'000.-. Zwar erklären zwei der sechs Kinder, dass

sie die Eltern künftig unterstützen werden, jedoch legen die anwaltschaftlich

vertretenen Beschwerdeführenden nicht dar, dass die Kinder in günstigen

Verhältnissen leben, sodass ihnen die Unterstützungspflicht gerichtlich

auferlegt werden könnte. E, der nun per 1. Oktober 2020 eine befristete

Praktikumsstelle bei der F AG antreten konnte, verdient jährlich brutto Fr. 58'800.-

weshalb nicht von günstigen Verhältnissen gesprochen werden kann. Die

finanziellen Verhältnisse des selbständig erwerbenden G werden zudem nicht

weiter belegt. Besteht jedoch keine rechtlich durchsetzbare Verpflichtung,

können die Kinder ihre Zusage für die Lebenshaltungskosten der Eltern

aufzukommen, grundsätzlich jederzeit widerrufen, weshalb die Finanzierung des

Lebensunterhalts der Beschwerdeführenden nicht gesichert ist und nicht auf eine

nachhaltige Ablösung geschlossen werden kann.

Der Beschwerdeführer geht bis heute keiner

Erwerbsstätigkeit nach und hat sich zur vorzeitigen Pensionierung angemeldet.

Aufgrund seiner nur kurzen Erwerbstätigkeit im ersten Arbeitsmarkt wird er wohl

einzig eine minimale Teil-AHV-Rente beziehen können und zur Deckung seines

Existenzbedarfs zusätzlich Ergänzungsleistungen beziehen müssen. Grundsätzlich

stellen Ergänzungsleistungen zu einer Altersrente keine Sozialhilfe im

ausländerrechtlichen Sinn dar (BGr, 14. Dezember 2016, 2C_562/2016, E. 3.1.2;

BGE 135 II 265 E. 3.7). Eine Frühpensionierung lässt jedoch den

einmal gesetzten Widerrufsgrund der Sozialhilfeabhängigkeit nicht entfallen,

wenn der betroffene Ausländer danach auf Ergänzungsleistungen angewiesen ist

und damit die öffentliche Hand weiterhin belastet (BGr, 1. Februar 2019,

2C_83/2018, E. 4.2.4, mit Hinweisen): Wird durch eine Frühpensionierung

lediglich eine vorbestehende Sozialhilfeabhängigkeit abgelöst und der

Lebensunterhalt zur Hauptsache durch Ergänzungsleistungen gedeckt, haben die

bezogenen Zusatzleistungen (Ergänzungsleistungen, kantonale Beihilfen sowie

Gemeindezuschüsse) den Charakter von Sozialhilfeleistungen im Sinn des

ausländerrechtlichen Widerrufsgrundes (zum Ganzen VGr, 20. März 2019,

VB.2018.00783, E. 2.1.2).

Auch wenn die Beschwerdeführenden sich nun

im Laufe des vorliegenden Verfahrens kurzzeitig dank der Unterstützung ihrer

Kinder von der Sozialhilfe loslösen konnten, besteht die Gefahr, dass sie die

öffentliche Hand weiterhin belasten könnten, die durch die Anmeldung des

Beschwerdeführers zum Vorbezug der Altersrente nicht gebannt wird. Die

Beschwerdeführenden weisen denn auch selber auf den Bezug von

Ergänzungsleistungen hin. In einem solchen Kontext haben Ergänzungsleistungen

wie erwähnt aber den Charakter von Sozialhilfeleistungen. Dass die gekürzte

Altersrente allein die Lebenshaltungskosten des Beschwerdeführers nicht zu

decken vermag und er daher Ergänzungsleistungen in Anspruch nehmen muss, ist

naheliegend.

Die Beschwerdeführerin bezieht gemäss Beschwerdebeilage

seit April 2020 Arbeitslosentaggelder in der Höhe von monatlich ca. Fr. 1'245.54

netto. Sie liess in der Beschwerde ans Verwaltungsgericht ausführen, dass sie

während des Verfahrens eine neue Stelle bei der H AG als Zimmermädchen

angetreten hätte (Beschwerdeschrift S. 5), verwies dabei aber lediglich

auf den bei den vorinstanzlichen Akten liegenden und bis 31. Januar 2020

befristeten Arbeitsvertrag. Die Vorinstanz führte hierzu aus, dass die

Beschwerdeführerin diesen befristeten Arbeitsvertrag bis Ende Oktober 2020 habe

verlängern. Weiter führte die Beschwerdeführerin aus, dass sie aufgrund ihrer

gesundheitlichen Beschwerden lediglich 50-60 % arbeitsfähig sei. Aufgrund

dieser Ausführungen und der eingereichten Unterlagen kann auch der

Beschwerdeführerin keine gute Prognose gestellt werden, dass sie künftig ein

Einkommen erzielen wird, welches die Lebenshaltungskosten der

Beschwerdeführenden begleichen wird. Somit kann ein erneuter künftiger

Sozialhilfebezug auch von ihr nicht ausgeschlossen werden.

3.3.4

Allein Umfang und Dauer des bisherigen Sozialhilfebezugs der

Beschwerdeführenden würden ohne Weiteres ausreichen, den Widerrufsgrund von Art. 63

Abs. 1 lit. c AIG zu setzen.

Ob und inwieweit die betroffene

Person ein Verschulden an ihrer fehlenden wirtschaftlichen Integration bzw. der

hieraus regelmässig resultierenden Sozialhilfebedürftigkeit trifft, beschlägt

nicht die Frage des Widerrufsgrunds, sondern die Verhältnismässigkeitsprüfung

(vgl. hierzu in Bezug auf den aufenthaltsbeendenden Widerrufsgrund der

Sozialhilfeabhängigkeit BGr, vom 16. November 2018, 2C_13/2018, E. 3.2

und 3.4). Mit den Vor­instanzen ist jedoch festzuhalten, dass aufgrund der

langjährigen Landesanwesenheit der Beschwerdeführenden und ihren familiären

Beziehungen eine Wegweisung aus der Schweiz unabhängig von der Schuldhaftigkeit

des bisherigen Sozialhilfebezugs derzeit unstrittig unverhältnismässig wäre.

Ein Bewilligungswiderruf im Sinne von Art. 63 Abs. 1 lit. c AIG

wurde deshalb von den Vorinstanzen auch nicht in Betracht gezogen. Es bleibt

somit die Begründetheit und Verhältnismässigkeit der verfügten Rückstufung zu

prüfen.

3.3.5

Die Rückstufung setzt ein qualifiziertes Nichterfüllen der

Integrationskriterien voraus. Da gemäss Dargelegtem unter Beachtung aller

Umstände nicht von einer gelungenen wirtschaftlichen Integration der

Beschwerdeführenden gesprochen werden und der Umfang und die Dauer des

bisherigen Sozialhilfebezugs sogar zur Bejahung eines aufenthaltsbeendenden

Widerrufsgrundes ausreichen würden – auch wenn eine Wegweisung derzeit

unverhältnismässig wäre – muss a maiore ad minus erst Recht der

Rückstufungsgrund der mangelnden Teilnahme am Wirtschaftsleben im Sinne von Art. 63

Abs. 2 in Verbindung mit Art. 58a Abs. 1 lit. d AIG und Art. 77e

Abs. 1 VZAE bejaht werden.

3.3.6

Bezüglich der sprachlichen Integration umschreibt Art. 77d Abs. 1

lit. d VZAE die Anforderungen von Art. 58a Abs. 1 lit. c

AIG an den Spracherwerb genauer. Die Beschwerdeführenden machen geltend, dass

die sprachliche Integration unter Beachtung der persönlichen Kompetenzen der Beschwerdeführenden

genügend sei und gar bei einer teilweisen Nichterfüllung diese keinen

Widerrufsgrund darstellen würde und auch eine darauf gestützte Rückstufung

unverhältnismässig wäre. Sie reichten mit der Beschwerde einen Testnachweis für

den Beschwerdeführenden ein, der eine mündliche Sprachkompetenz auf dem Niveau

B1 des Gemeinsamen europäischen Referenzrahmens für Sprachen (GER) bestätigt,

jedoch wurde der schriftliche Prüfungsteil nicht bestanden. Dies könne ihm

jedoch nicht entgegengehalten werden, denn der Beschwerdeführer habe zwar die

Schule besucht, diese liege aber lange zurück und es könne nicht darauf

geschlossen werden, dass er deshalb bildungsgewohnt sei. Zudem sei er in einem

vom Krieg gezeichneten Land aufgewachsen und verfolgt worden. Bezüglich des

fehlenden Nachweises der Sprachkompetenzen der Beschwerdeführerin wurde nichts

weiter geltend gemacht. Zusammen mit der Vorinstanz ist festzuhalten, dass die

Beschwerdeführenden zumindest teilweise anerkannten, den Spracherwerb etwas

vernachlässigt zu haben. Den Akten kann entnommen werden, dass die

Beschwerdeführerin im Jahre 2002 und 2005 an einem Deutsch- und

Alphabetisierungkurs teilnahm. Ansonsten finden sich keine Nachweise für einen

weiteren Spracherwerb und ein solcher wird auch nicht geltend gemacht. In einem

Schreiben vom 10. Juni 2018 führten die Ehegatten gegenüber dem

Migrationsamt aus, dass ihre Deutschkenntnisse noch immer mangelhaft seien (der

Beschwerdeführer spreche nur gebrochen Deutsch, die Ehefrau könne kaum Deutsch).

In der Stellungnahme vom 16. Juli 2019 fügten die Beschwerdeführenden

sodann an, dass sie den Nachweis infolge der Kosten nicht hätten erbringen

können, die Beschwerdeführerin jedoch bestimmt das Niveau A1/A2 und der

Beschwerdeführer mündlich wahrscheinlich B1 und schriftlich A2 bestehen würden.

Im Lebenslauf des Beschwerdeführers erwähnt dieser, dass er gute mündliche und

schriftliche Kenntnisse der deutschen Sprache habe und die Beschwerdeführerin

fügte an, dass sie mündliche und schriftliche Grundkenntnisse der deutschen

Sprache habe. In Bewerbungsschreiben aus dem Jahre 2010 führte die

Beschwerdeführerin aus, dass sie sich auf Deutsch gut verständigen könne und

auch ihre schriftlichen Kenntnisse seien befriedigend. Die Akten hinterlassen

kein eindeutiges Bild über die Sprachkompetenzen der Beschwerdeführerin, jedoch

ist festzuhalten, dass sie den Nachweis für ihr Sprachniveau nicht erbrachte

und somit ihrer Mitwirkungspflicht nicht genügend nachgekommen ist. Im Weiteren

ist anzumerken, dass aufgrund ihrer langjährigen Anwesenheit und ihrer

teilweisen Arbeitstätigkeit mindestens der Nachweis auf der Niveaustufe A2

(elementare Sprachverwendung) hätte erwartet werden können. Bezüglich dem

Beschwerdeführer ist mit der Vor­instanz anzufügen, dass er mehrfach

Unterstützung im Erwerb der deutschen Sprache erhalten hatte und auch seine

Weiterbildung gefördert wurde. Zudem ist festzuhalten, dass er sich erst auf

Druck, nach Erlass der Verfügung vom 8. Oktober 2019, zum kantonalen

Deutschtest im Einbürgerungsverfahren anmeldete und zumindest im schriftlichen

Teil das Niveau A2 nicht erreichte. Zusammenfassend kann deshalb festgehalten

werden, dass die Vorinstanzen den Beschwerdeführenden zu Recht ein

Integrationsdefizit attestierten und auch diesbezüglich einen Rückstufungsgrund

im Sinne von Art. 63 Abs. 2 in Verbindung mit Art. 58a Abs. 1

lit. c AIG und Art. 77d Abs. 1 lit. d VZAE bejahten.

4.

4.1

4.1.1

Wie jede behördliche Massnahme muss auch die Rückstufung verhältnismässig

sein (Art. 5 Abs. 2 der Bundesverfassung [BV] und Art. 96 AIG).

Dementsprechend ist zu prüfen, ob es im vorliegenden Fall verhältnismässig war,

die Niederlassungsbewilligung der Beschwerde­führenden zu widerrufen und ihnen

stattdessen eine Aufenthaltsbewilligung zu erteilen. Mithin ist die Eignung und

Erforderlichkeit der Rückstufung zu prüfen und sind die entgegenstehenden

öffentlichen und privaten Interessen gegeneinander abzuwägen.

4.1.2

Entgegen der Darstellung der Beschwerdeführenden ist die Frage des

Verschuldens für Integrationsdefizite im Rahmen der Eignungsprüfung relevant. Unverschuldete

Integrationsdefizite sind den Betroffenen nicht vorzuwerfen und damit würde

auch eine Rückstufung keine Verhaltensänderung bewirken können, womit die

Rückstufung eine ungeeignete Massnahme darstellen würde. Hierbei darf

grundsätzlich das Verhalten während des gesamten Aufenthalts in der Schweiz

berücksichtigt werden – und nicht bloss dasjenige seit Inkrafttreten von Art. 63

Abs. 2 und Art. 58a AIG am 1. Januar 2019 (vgl. VGr, 11. November

2020, VB.2020.00634, E. 3.3 [zur Publikation vorgesehen, nicht

rechtskräftig]). Ein schuldhafter Sozialhilfebezug wurde bereits altrechtlich

(sowohl im Ausländer- als auch im Sozialhilferecht) missbilligt, weshalb sich

Betroffene auch nicht darauf berufen können, ihr Verhalten an der früheren

Rechtslage ausgerichtet und nun durch die Gesetzesänderung überrascht worden zu

sein (für eine zurückhaltende Anwendung jedoch Anne Kneer/Benjamin Schindler,

Schutz des Kontinuitätsvertrauens in die Rechtsordnung bei Rückstufung und

Widerruf der Niederlassungsbewilligung, in: Alberto Achermann et al. [Hrsg.],

Jahrbuch für Migration 2020, Bern 2020, S. 35 ff.).

4.1.3

Der Situation von Personen, welche die Integrationskriterien von Art. 58a

Abs. 1 lit. c und d AIG aufgrund einer Behinderung oder Krankheit

oder anderen gewichtigen persönlichen Umständen nicht oder nur unter

erschwerten Bedingungen erfüllen können, ist gemäss Art. 58a Abs. 2

AIG angemessen Rechnung zu tragen. In Art. 77f VZAE ist eine Abweichung

von diesen Integrationskriterien möglich, wenn die Ausländerin oder der

Ausländer sie nicht oder nur unter erschwerten Bedingungen erfüllen kann,

aufgrund: einer körperlichen, geistigen oder psychischen Behinderung (lit. a);

einer schweren oder lang andauernden Krankheit (lit. b); anderer gewichtiger

persönlicher Umstände, namentlich wegen einer ausgeprägte Lern-, Lese- oder

Schreibschwäche, wegen Erwerbsarmut oder der Wahrnehmung von Betreuungsaufgaben

(lit. c; vgl. dazu auch die Kommentierung des Artikels im vorstehend

zitierten Erläuternden Bericht Integration, S. 22 f. [abrufbar unter www.sem.admin.ch]).

4.1.4

Die Rückstufung erscheint erforderlich, wenn kein milderes Mittel

gleichermassen geeignet erscheint, eine Verhaltensänderung herbeizuführen. Als

milderes Mittel kommt namentlich eine blosse Verwarnung im Sinn von Art. 96

Abs. 2 AIG in Betracht. Die Rückstufung und die Androhung einer Verwarnung

lassen sich allerdings nicht ohne Weiteres in eine Stufenfolge bringen, da die

Androhung eines Bewilligungswiderrufs mit Wegweisung keine Vorstufe der

Rückstufung bildet und gemäss Art. 96 Abs. 2 AIG zudem nur angedroht

werden kann, wo aufenthaltsbeendende Widerrufsgründe nach Art. 63 Abs. 1

AIG zwar begründet, ein Widerruf aber noch nicht angemessen erscheine. Im

Gegensatz dazu ist eine Rückstufung bereits bei Integrationsdefiziten möglich,

welche noch keinen aufenthaltsbeendenden Widerrufsgrund begründen würden. Die

Rückstufung unterliegt damit geringeren Anordnungshürden als die

Wegweisungsandrohung, weshalb sie nur bedingt als die härtere Massnahme

betrachtet werden kann. Da es sich bei der Rückstufung um eine eigenständige

ausländerrechtliche Massnahme handelt und mit der Rückstufung auch noch keine

Wegweisung angedroht wird, ist es zudem denkbar, die Rückstufung neben der

Androhung einer Wegweisung anzuordnen.

4.1.5

Bezüglich des privaten Interesses einer niederlassungsberechtigten

Person, ist zu berücksichtigen, dass mit einer Rückstufung keine unmittelbaren

Entfernungs- oder Fernhaltemassnahmen einhergehen. Entsprechend werden durch

eine Rückstufung auch die grund­rechtlichen Ansprüche des oder der

Zurückgestuften auf Achtung des Privatlebens und auf Achtung des Familienlebens

(Art. 8 der Konvention zum Schutze der Menschenrechte und Grundfreiheiten

vom 4. November 1950 [EMRK; SR 0.101]; Art. 13 Abs. 1 BV; Art. 17

des Internationalen Pakts über bürgerliche und politische Rechte vom 16. Dezember

1966 [IPBPR bzw. UNO-Pakt II; SR 0.103.2) nicht tangiert. Jedoch ist zu

berücksichtigen, dass der Widerruf der Niederlassungs­bewilligung und deren

Ersatz durch eine Aufenthaltsbewilligung für die be­troffene ausländische

Person in verschiedener Hinsicht (z. B. beim Familiennachzug und bei den inskünftigen

Widerrufshürden) zu einer substanziellen Verschlechterung ihrer Rechtsposition

führt. Dies ist jedoch mit Blick auf eine spätere Wiedererteilung der

Niederlassungsbewilligung ein erwünschter Effekt, damit eine Verhaltensänderung

beim Betroffenen erzielt werden kann.

4.2

4.2.1

Der heute 62-jährige Beschwerdeführer lebt seit 22 Jahren in der Schweiz.

Er macht geltend, dass er aus gesundheitlichen Gründen nur beschränkt

arbeitsfähig sei und sich gemäss seinen Möglichkeiten intensiv um seine

wirtschaftliche sowie sprachliche Integration bemüht hätte. Die

Beschwerdeführerin ist heute 53-jährig und lebt seit 19 Jahren in der Schweiz.

Auch sie macht geltend, nur beschränkt arbeitsfähig zu sein, jedoch nachdem die

Kinder alt genug gewesen wären, hätte sie sich, soweit ihre Gesundheit dies

zugelassen hätte, wirtschaftlich integriert und eine Teilzeitbeschäftigung

aufgenommen.

4.2.2

Der Beschwerdeführer war in den vergangenen 22 Jahren lediglich während

eines Jahres und acht Monaten im ersten Arbeitsmarkt erwerbstätig. Ab 2005 bis

2019 hat er an diversen Beschäftigungsprogrammen teilgenommen. Die

eingereichten Bewerbungsschreiben zeigen, dass sich der Beschwerdeführer in den

Jahren 2010 bis 2012 intensiv um eine Anstellung bemüht und zahlreiche

Bewerbungen verfasst hat. Im Jahr 2013 waren es dann gesamthaft nur 10

Bewerbungsschreiben, im Jahr 2014 gab es von Juni bis Dezember wieder

intensivere Bemühungen, die etwas reduziert bis Mitte Februar 2015 fortgesetzt

wurden. Aus den Jahren 2016 bis Mitte 2019 findet sich nur eine Bewerbung vom

14. November 2018, wobei der Beschwerdeführer von 2016 bis 2019 im

Beschäftigungsprogramm E arbeitete. Ab Juli 2019, nach Einleitung des

ausländerrechtlichen Verfahrens, finden sich wieder Bewerbungen. Die

Beschwerdeführerin nahm 2010, erst als ihr jüngstes von sechs Kindern bereits

16 Jahre alt war, eine Teilzeittätigkeit von 20 % auf, welche sie einzig

im Laufe des ausländerrechtlichen Verfahrens vorübergehend auf 90 %

steigerte. In den Akten finden sich von der Beschwerdeführerin lediglich

intensive Arbeitssuchbemühungen aus dem Jahr 2010 und ab Mitte 2019. Ganz

vereinzelte Bewerbungen finden sich in den Jahren 2015 bis 2018 (zwei im Jahr

2018, eine im Jahr 2016 und eine im Jahr 2015) und im ersten Halbjahr 2019.

Damit kann die Behauptung, die Beschwerdeführenden hätten sich intensiv um

Arbeit bemüht, nicht belegt werden. Das älteste Kind war bereits 26 Jahre

alt, als die Beschwerdeführerin ihre Teilzeittätigkeit aufnahm. Die fünf

älteren Kinder sowie der nicht oder Teilzeit arbeitstätige Mann hätten sie ohne

Weiteres in der Kinderbetreuung unterstützen können, so dass sie schon damals

ihre Arbeitstätigkeit zur Finanzierung der Familie hätte erhöhen können. Die

Ehegatten gelten als wirtschaftliche Einheit und haben aufgrund der ehelichen Beistandspflicht

(Art. 159 ZGB) gemeinsam für den Unterhalt der Familie zu sorgen. Eine

selbstgewählte Rollenverteilung ist nicht schützenswert. Sodann beweist die

Pensumserhöhung der Beschwerdeführerin und die unter dem Druck des

ausländerrechtlichen Verfahrens intensivierten Suchbemühungen der

Beschwerdeführenden, dass zumindest die Beschwerdeführende ihr Erwerbspotenzial

in der Vergangenheit nur unzureichend ausgeschöpft hat.

4.2.3

Ebenso wenig lassen sich die geringen Arbeitspensen – der Beschwerdeführer

hatte bei der letzten Tätigkeit im Rahmen des Beschäftigungsprogramms I lediglich

eine Anstellung zu 50 % – durch die geltend gemachten gesundheitlichen

Probleme rechtfertigen. Es wird geltend gemacht, dass der Beschwerdeführer

herzkrank sei und somit nur zu 50 % arbeitsfähig. Bereits die Vorinstanz

wies darauf hin, dass lediglich ein Zeugnis des Hausarztes aus dem Oktober 2012

vorliegen würde, in dem pauschal darauf hingewiesen wird, dass der

Beschwerdeführer ''bis auf weiteres'' zu 50 % arbeitsunfähig sei und kein

IV-Entscheid vorliege. Die geltend gemachten gesundheitlichen Einschränkungen

des Beschwerdeführers wurden bis heute nicht rechtsgenügend dargelegt. Dasselbe

gilt für die Beschwerdeführerin, die eine maximale Arbeitsfähigkeit von 50–60 %

geltend macht. Neben den Arztberichten aus den Jahren 2013 und 2014 wurde zwar

im Rekursverfahren ein Zeugnis des Hausarztes eingereicht, welches eine

maximale Arbeitsfähigkeit von 50–60 % attestiert, jedoch fehlen

Ausführungen, warum die aufgeführten Krankheiten zu einer teilweisen

Arbeitsunfähigkeit führten. In den Akten findet sich zudem auch bei ihr kein

Entscheid der IV-Stelle, sondern nur ein Hinweis, dass ein früherer Antrag

abgelehnt wurde. Anzufügen ist, dass den Einschätzungen der IV-Stellen eine

erhöhte Glaubwürdigkeit im Vergleich zu den Berichten der behandelnden Ärzte

zukommt, welche keine unabhängige Begutachtung darstellen (vgl. BGE 136 V 376;

BGr, 10. Juni 2010, 2C_74/2010, E. 4.3 f.; BGE 125 V 351 E. 3b/cc;

VGr, 20. März 2019, VB.2018.00783, E. 3.2.2; VGr, 12. Dezember

2017, VB.2017.00541, E. 2.4.4; VGr, 25. Oktober 2017, VB.2017.00398, E. 2.2.4;

vgl. auch BGE 141 V 281 E. 3.7.1).

4.2.4

Es kann damit davon ausgegangen werden, dass den Beschwerdeführenden ihre

ungenügende wirtschaftliche Integration und die daraus resultierende

Sozialhilfeabhängigkeit überwiegend vorzuwerfen sind. Aufgrund ihrer

mangelhaften wirtschaftlichen Integration sowie der Dauer und der Höhe des

hieraus resultierenden Sozialhilfebezugs weisen sie ein gewichtiges

Integrationsdefizit auf. Dasselbe gilt betreffend die sprachliche Integration

der Beschwerdeführenden. Aufgrund ihrer langjährigen Anwesenheit und den

Unterstützungsangeboten, hätten von den Beschwerdeführenden gerade zur Erhöhung

der Vermittlungsfähigkeit auf dem Arbeitsmarkt grösserer Anstrengungen erwartet

werden dürfen.

Die Rückstufung ihrer

Bewilligung stellt damit ein geeignetes Mittel dar, sie an ihre

Integrationsverpflichtung zu erinnern und sie (weiterhin) zu einer Ausschöpfung

ihres Erwerbspotenzials und ebenso zur Verbesserung ihrer Sprachkenntnisse,

welche v.a. bei der Beschwerdeführerin zudem die Arbeitsmarktchancen erhöhen

würden, anzuhalten.

4.2.5

Den Beschwerdeführenden wurde mit migrationsamtlichem Schreiben vom 2. Mai

2018 der Widerruf ihrer Niederlassungsbewilligungen in Aussicht gestellt,

sollten sie sich nicht im Rahmen ihrer Möglichkeiten um eine existenzsichernde

Erwerbstätigkeit bemühen. Eine formelle Verwarnung unter Androhung einer

Wegweisung oder einer Rückstufung war bis zum Inkrafttreten der

Gesetzesrevision vom 1. Januar 2019 hingegen unzulässig, da der Widerruf

der Niederlassungsbewilligung nach mehr als 15-jähriger ordentlicher

Landesanwesenheit gemäss der damals noch in Kraft stehenden Fassung von Art. 63

Abs. 2 AuG (heute AIG) ausgeschlossen und die Rückstufung gesetzlich noch

nicht vorgesehen war. Die Rückstufung und die Verwarnung zum Widerruf mit

Wegweisung haben einen unterschiedlichen Wirkungsmechanismus: Während mit der

Verwarnung lediglich eine Wegweisungs-Drohung ausgesprochen und mit Blick auf

die Zukunft ein negativer Verhaltensanreiz gesetzt wird, setzt die Rückstufung

auch einen positiven Anreiz, indem der durch die Rückstufung eingebüsste

ausländerrechtliche Status bei entsprechender Integrationsleistung

wiedererlangt werden kann. Die Ermahnung der Beschwerdeführenden vom 28. Mai

2018 blieb erfolglos und sie passten ihr Verhalten erst unter weiterem Druck –

nach dem migrationsrechtlichen Entscheid – an, weshalb angesichts der

jahrelangen Sozialhilfeabhängigkeit und der allenfalls nicht nachhaltigen

Ablösung eine formelle Verwarnung nicht erfolgversprechend erscheint. Die

Rückstufung ist damit auch erforderlich, um die Beschwerdeführenden mit dem

nötigen Nachdruck an ihre Integrationsverpflichtung zu erinnern und diese zu

einer Ausschöpfung ihres Erwerbspotenzials sowie zur besseren sprachlichen

Integration zu motivieren.

4.2.6 Auch wenn

die Rückstufung der ausländerrechtlichen Bewilligung für die

Beschwerdeführenden mit einer empfindlichen Statusverschlechterung einhergeht,

ist ihr weiterer Aufenthalt in der Schweiz derzeit nicht gefährdet und von

ihren zukünftigen Anstrengungen bei der Suche nach einer existenzsichernden

Erwerbstätigkeit sowie der sprachlichen Integration abhängig. Zudem steht bei

den Beschwerdeführenden auch kein Familiennachzug etc. an, welcher bei einer

Rückstufung allenfalls nicht mehr bewilligt werden könnte. Ihr einwandfreier

strafrechtlicher Leumund und die fehlende Verschuldung der Familie gehen nicht

über übliche Integrationserwartungen hinaus und dürfen grundsätzlich

vorausgesetzt werden. Damit vermag die Integration der Beschwerdeführenden in

anderen Bereichen die Defizite bei ihrer wirtschaftlichen und sprachlichen

Integration auch in einer Gesamtwürdigung nicht aufzuwiegen (vgl. auch Marc

Spescha in: Marc Spescha [Hrsg.], Kommentar Migrationsrecht, 5. A., Zürich

2013, 5. A., Zürich 2019, Art. 58a AIG N. 1, mit Hinweisen). Das

private Interesse der Beschwerdeführenden, den privilegierten

migrationsrechtlichen Status der Niederlassungsbewilligung zu behalten, ist demgemäss

geringer zu gewichten als das öffentliche Interesse, sie mittels Rückstufung

mit Nachdruck an ihre Integrationsverpflichtung zu erinnern.

4.3

4.3.1 Die

Beschwerdeführenden machen geltend, dass es sich bei der Rückstufung aufgrund

der unverhältnismässigen Bedingungen, die damit verbunden seien, um eine

Wegweisung in Raten handle. Die Erfüllung der Bedingungen sei für die

Beschwerdeführenden offensichtlich unmöglich. Dem ist nicht beizupflichten. Wie

dargelegt, kann die Rückstufung nicht ohne Weiteres als mildere Massnahme zum

Widerruf mit Wegweisung betrachtet werden. Das zukünftige Verhalten des

Betroffenen kann nicht nur eine Statusverschlechterung bzw. eine Wegweisung,

sondern auch eine Statusverbesserung bzw. die Wiedererlangung der

Niederlassungsbewilligung bewirken. Es handelt sich somit um eine neuartige

Massnahme, die nicht allein auf Drohungen, sondern auch auf positive Anreize

(Aussicht auf zukünftige Statusverbesserung) setzt. Dies ist letztlich auch im

Interesse der Betroffenen, haben doch auch diese ein immanentes Interesse, ihre

Integrationsdefizite zu überwinden (und einer drohenden Wegweisung zu

entgehen). Aus diesem Grund erachtete der Gesetzgeber die neue Massnahme wohl

als sinnvoll für nicht- bzw. desintegrierte ausländische Personen mit Niederlassungsbewilligung.

Das Verwaltungsgericht übt sich in einer gewissen

Zurückhaltung in der ersten Überprüfung der angeordneten

Integrationsanweisungen. Zum jetzigen Zeitpunkt ist zu prüfen, ob die

Bedingungen nach einem objektiven Massstab betrachtet, grundsätzlich zumutbar

und erreichbar sind. Primär ist das Ziel der Bedingungen zu beurteilen und dem

Migrationsamt ist hier ein erhebliches Ermessen einzuräumen (vgl. auch Art. 58b

Abs. 1 AIG, wonach die Integrationsvereinbarung die Ziele, Massnahmen und Fristen

einer individuell vereinbarten Integrationsförderung festhält und damit primär

zielorientiert ist). Dies, weil es in einem zweiten Schritt nach Ablauf der

Frist, Sache des Gerichts sein wird, detailliert zu prüfen, ob die Auflagen

erreicht oder allenfalls unverschuldet nicht erreicht wurden. Damit wird den

konkreten und im Detail kaum vorhersehbaren Umständen Rechnung getragen, weil

erst retrospektiv die Einhaltung der entsprechenden Auflagen und die

Schuldhaftigkeit einer entsprechenden Nichteinhaltung beurteilt werden kann.

4.3.2

Das Migrationsamt ordnete an, dass die Beschwerdeführenden ihre

Deutschkenntnisse verbessern und als Beleg mindestens ein Sprachzertifikat des

Niveaus A2 beibringen müssten. Wie bereits dargelegt wurde, ist nach einer

langjährigen Anwesenheit und teilweiser Arbeitstätigkeit grundsätzlich die

Erreichung des Niveaus A2 zu erwarten und bei entsprechenden Bemühungen in der

Regel auch zu erreichen. Der Beschwerdeführer bewies, dass er diese Auflage

grundsätzlich erfüllen kann, fügte er doch selber an, dass er die schriftliche

Prüfung zur Erreichung des Niveaus A2 nur knapp nicht bestanden habe. Die Akten

hinterlassen kein eindeutiges Bild über die Sprachkompetenzen der

Beschwerdeführerin, jedoch ist sie auf ihre Ausführungen im Schreiben vom 16. Juli

2019 zu behaften, dass sie «bestimmt das Niveau A1/A2» erfülle, weshalb ein

Sprachnachweis nicht von vorneherein als unverhältnismässig zu gelten hat.

Trotz ihrer bildungsfernen Vergangenheit hält sich die Beschwerdeführerin

bereits knapp 20 Jahre in der Schweiz auf und hatte nicht zuletzt zusammen mit

ihren schulpflichtigen Kindern die Möglichkeit gehabt, sich weitere Kenntnisse

anzueignen, sodass sie darauf aufbauen kann.

Die weiteren Bedingungen

betreffen die wirtschaftliche Integration und die Ausschöpfung des

Arbeitspotenzials. Den Ausführungen der Beschwerdeführenden, dass sie bereits

alles getan hätten um eine Teilzeitstelle zu finden resp. die Stellenprozente

zu erhöhen, kann aufgrund der vorangehenden Ausführungen (E. 4.2) nicht beigepflichtet

werden. Auch wenn der Beschwerdeführer sich in den Jahren 2010 bis 2012 und von

Mitte 2014 bis Februar 2015 intensiv um Arbeit bemühte, sind in den

darauffolgenden Jahren nur vereinzelte oder gar keine Bemühungen ersichtlich.

Erst nach der Einleitung des ausländerrechtlichen Verfahrens finden sich wieder

intensivere Bemühungen. Auch wenn die Einstellung der Bemühungen vor dem

Hintergrund der Erlaubnis des Sozialamts geschah, dürfen im

ausländerrechtlichen Verfahren höhere Anforderungen gestellt werden, zumal in

diesem das Verhalten während der gesamten Aufenthaltsdauer gewürdigt werden

darf. Ansonsten würden gerade diejenigen Ausländerinnen und Ausländer privilegiert,

welche durch jahrelang unzureichende Bemühungen auf dem Arbeitsmarkt ihre

Vermittelbarkeit schuldhaft erschwert haben und deshalb heute kaum mehr eine

Anstellung auf dem ersten Arbeitsmarkt finden. Dasselbe gilt für die

Beschwerdeführerin, die intensivere Bemühungen nur im Jahr 2010 und wieder nach

Einleitung des Verfahrens tätigte. Zudem trat sie mit der vorübergehenden

Erhöhung ihrer Anstellung bis auf 90 % den Beweis an, dass solches

grundsätzlich möglich ist. Im Weiteren haben die Beschwerdeführenden ihre

behauptete gesundheitliche Einschränkung nicht genügend dargetan. Sollte sich

im Entscheidzeitpunkt betreffend die Erfüllung der Bedingungen das Bild

ergeben, dass sie diese aufgrund genügend dargelegter Einschränkungen nicht

erreichen konnten, wird dies vom Migrationsamt entsprechend zu würdigen sein.

4.4 Demnach

ist das Ziel der Bedingungen, nämlich die bessere wirtschaftliche und

sprachliche Integration der Beschwerdeführenden mit den gestellten Bedingungen

als zumutbar zu erachten und es besteht ein überwiegendes öffentliches

Interesse an der Rückstufung der Bewilligung der Beschwerdeführenden, womit

sich die Massnahme insgesamt als verhältnismässig erweist.

Dies führt zur Abweisung der Beschwerde.

5.

5.1 Bei diesem

Verfahrensausgang sind die Kosten des Beschwerdeverfahrens den

Beschwerdeführenden aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13

Abs. 2 Satz 1 VRG) und steht ihnen von vornherein keine

Parteientschädigung zu (§ 17 Abs. 2 VRG).

5.2 Die Beschwerdeführenden

haben um die Gewährung der unentgeltlichen Prozessführung ersucht.

Nach § 16 Abs. 1 VRG ist Privaten, welchen die nötigen

Mittel fehlen und deren Begehren nicht offensichtlich aussichtslos erscheinen,

auf entsprechendes Ersuchen die Bezahlung von Verfahrenskosten und

Kostenvorschüssen zu erlassen. Sie haben nach Abs. 2 derselben Bestimmung

Anspruch auf die Bestellung eines unentgeltlichen Rechtsbeistands, wenn sie

nicht in der Lage sind, ihre Rechte im Verfahren selbst zu wahren.

Die

Beschwerdeführenden leben unstreitig trotz zwischenzeitlicher Ablösung von der

Sozialhilfe in engen finanziellen Verhältnissen, weshalb ihnen bereits im

vorinstanzlichen Verfahren die unentgeltliche Prozessführung gewährt wurde. Ihre

Anträge erweisen sich angesichts des langen Aufenthalts in der Schweiz und

gewisser Erkrankungen der Beschwerdeführenden nicht als offensichtlich aussichtslos.

Zudem waren sie auf eine rechtskundige Vertretung angewiesen. Ihnen ist deshalb

auch vor Verwaltungsgericht die unentgeltliche Prozessführung zu gewähren und

ihre Rechtsvertreterin als unentgeltliche Rechtsbeiständin zu bestellen. Die

Beschwerdeführenden sind gestützt auf § 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 16 Abs. 4 VRG darauf aufmerksam zu machen, dass sie Nachzahlung leisten

müssen, sobald sie dazu in der Lage sind. Der Anspruch des Kantons verjährt

zehn Jahre nach Abschluss des Verfahrens.

5.3 Unentgeltlichen

Rechtsbeiständen wird der notwendige Zeitaufwand nach den Stundenansätzen des

Obergerichts für die amtliche Verteidigung entschädigt. Dabei werden die

Bedeutung der Streitsache und die Schwierigkeit des Prozesses berücksichtigt.

Auslagen werden separat entschädigt (§ 9 Abs. 1 der Gebührenverordnung

des Verwaltungsgerichts vom 3. Juli 2018 [GebV VGr]). Als erforderlich ist

jener Zeitaufwand zu betrachten, den auch eine nicht bedürftige Person von

ihrer Rechtsvertretung vernünftigerweise erwartet hätte und zu dessen Zahlung

sie bereit gewesen wäre, um ihre Rechte im Verfahren zu wahren. § 3 der

Verordnung über die Anwaltsgebühren vom 8. September 2010AnwGebV) sieht

bei anwaltlicher Vertretung einen Stundensatz von Fr. 220.- vor; bei nicht

anwaltlicher Vertretung wird der Stundenansatz in der Regel halbiert (vgl. VGr,

21. August 2019, VB.2019.00322, E. 6.4).

Die Rechtsbeiständin reichte am 15. September 2020

eine Honorarnote ein. Der von ihr geltend gemachte zeitliche Aufwand von 6,15

Stunden zu Fr. 220.- pro Stunde plus Auslagen von Fr. 61.90 ergibt

inklusive Mehrwertsteuer eine Entschädigung von Fr. 1'523.85, welche

angemessen erscheint.

6.

Der vorliegende Entscheid kann mit Beschwerde in

öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des

Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG) angefochten werden, soweit

ein Rechtsanspruch auf eine fremdenpolizeiliche Bewilligung geltend gemacht

wird. Ansonsten steht die subsidiäre Verfassungsbeschwerde nach Art. 113 ff.

BGG offen. Werden beide Rechtsmittel ergriffen, hat dies in der gleichen Rechtsschrift

zu geschehen (Art. 119 Abs. 1 BGG).

Demgemäss erkennt die

Kammer:

1. Den

Beschwerdeführenden wird für das Beschwerdeverfahren die unentgeltliche

Prozessführung gewährt und in der Person von Rechtsanwältin C eine

unentgeltliche Rechtsbeiständin bestellt.

2. Die

Beschwerde wird abgewiesen.

3. Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 2'000.-; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 70.- Zustellkosten,

Fr. 2'070.- Total der Kosten.

4. Die

Gerichtskosten werden den Beschwerdeführenden je zur Hälfte auferlegt, unter

solidarischer Haftung für die gesamten Kosten, jedoch zufolge Gewährung der

unentgeltlichen Prozessführung einstweilen auf die Gerichtskasse genommen. Die

Nachzahlungspflicht der Beschwerdeführenden nach § 16 Abs. 4 VRG

bleibt vorbehalten.

5. Eine

Parteientschädigung wird nicht zugesprochen.

6. Rechtsanwältin C

wird für ihren Aufwand im Beschwerdeverfahren mit Fr. 1'523.85 (inkl.

Mehrwertsteuer) zulasten der Gerichtskasse entschädigt. Die Nachzahlungspflicht

der Beschwerdeführenden gemäss § 16 Abs. 4 VRG wird vorbehalten.

7. Gegen

dieses Urteil kann Beschwerde im Sinn der Erwägungen erhoben werden. Die

Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim

Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.

8. Mitteilung an …