Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2020.00546

Verwaltungsgericht

des

Kantons Zürich

4. Abteilung

VB.2020.00546

Urteil

der 4. Kammer

vom 14. Dezember 2020

Mitwirkend: Abteilungspräsidentin Tamara Nüssle (Vorsitz), Verwaltungsrichter Marco Donatsch, Verwaltungsrichter

Reto Häggi Furrer, Gerichtsschreiber

David Henseler.

In Sachen

Gemeinde Bassersdorf,

vertreten durch die

Schulpflege Bassersdorf,

Beschwerdeführerin,

gegen

1.

A,

2.

B,

Beschwerdegegnerschaft,

betreffend

Kindergartenzuteilung,

hat sich ergeben:

Sachverhalt

I.

Mit Schreiben vom 2. Mai 2020 teilten die Schulleitungen

der Schulhäuser C und D A und B mit, dass deren 2015 geborener Sohn E für das

Schuljahr 2020/2021 dem Kindergarten F zugeteilt worden sei. Mit Beschluss vom

3. Juni 2020 wies die Schulpflege Bassersdorf das Gesuch von A und B um

Umteilung von E in den Kindergarten C ab.

Erwägungen

II.

A und B rekurrierten dagegen beim Bezirksrat Bülach und

beantragten, E sei "entweder in den Kindergarten C oder aber in den Kindergarten

G" umzuteilen. Mit Beschluss vom 5. August 2020 hiess der Bezirksrat

Bülach den Rekurs gut und wies die Schulpflege Bassersdorf an, "entweder E

in den Kindergarten C umzuteilen, oder auf eigene Kosten die beiden Übergänge

an der H- und I-Strasse ganzjährig durch Verkehrslotsen zu sichern und im

zweiten Kindergartenjahr für E für den Weg in der Mittagspause vom Kindergarten

F nach Hause und wieder zurück einen Transport einzurichten"

(Dispositiv-Ziff. I). Einer allfälligen Beschwerde entzog er die

aufschiebende Wirkung (Dispositiv-Ziff. IV Abs. 2).

Mit Schreiben vom 12. August 2020 teilte die

Schulverwaltung der Gemeinde Bassersdorf A und B mit, dass aufgrund "der

Gleichberechtigung den anderen Kindern gegenüber" auf die Umteilung

verzichtet werde, und fügte an: "Die beiden Übergänge an der H- und I-Strasse

werden ganzjährig durch Verkehrslotsen gesichert und im zweiten

Kindergartenjahr wird für E für den Weg in der Mittagspause vom Kindergarten F nach

Hause und wieder zurück einen Transport eingerichtet".

III.

Am 17. August 2020 führte die Gemeinde Bassersdorf

Beschwerde beim Verwaltungsgericht und beantragte, unter Entschädigungsfolge

sei der Beschluss des Bezirksrats Bülach aufzuheben und der Beschluss der

Schulpflege Bassersdorf vom 3. Juni 2020 zu bestätigen, eventualiter seien

die Beschlüsse des Bezirksrats Bülach und der Schulpflege Bassersdorf

aufzuheben und die Sache zur Anordnung von Massnahmen an die Schulpflege

Bassersdorf zurückzuweisen.

Der Bezirksrat Bülach verzichtete am 26. August 2020

auf Vernehmlassung. A und B beantragten mit Beschwerdeantwort vom

27.

August 2020 im Wesentlichen, das Rechtsmittel sei abzuweisen. Die

Gemeinde Bassersdorf nahm am 11. September 2020 Stellung zur

Beschwerdeantwort.

Die Kammer erwägt:

1.

1.1

Das

Verwaltungsgericht prüft seine Zuständigkeit gemäss § 70 in Verbindung mit

§ 5 Abs. 1 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959

(VRG, LS 175.2) von Amtes wegen. Rekursentscheide eines Bezirksrats

betreffend Anordnungen der Schulpflege können grundsätzlich beim

Verwaltungsgericht mit Beschwerde angefochten werden (§ 75 des

Volksschulgesetzes vom 7. Februar 2005 [VSG, LS 412.100] und

§§ 41 ff. VRG).

1.2

Der

angefochtene Beschluss verpflichtet die Beschwerdeführerin wegen eines als

unzumutbar qualifizierten Schulwegs entweder zur Umteilung eines Kinds in einen

anderen Kindergarten oder zur Sicherung von zwei Strassenübergängen durch

Verkehrslotsen und zur Einrichtung eines Transports auf eigene Kosten, was eine

(finanzielle) Leistung in einem ihr zur Regelung zugewiesenen Bereich bedeutet

Dispositiv

(vgl. § 41 f. VSG). Die Beschwerdeführerin ist demnach gestützt auf

§ 49 in Verbindung mit § 21 Abs. 2 lit. b VRG in ihrer

Gemeindeautonomie bzw. bei der Erfüllung von gesetzlichen Aufgaben in ihren

schutzwürdigen Interessen betroffen und zur Beschwerde legitimiert (VGr, 1. September

2020, VB.2020.00134, E. 1 Abs. 2; vgl. VGr, 10. Oktober 2007,

VB.2007.00218, E. 1; BGr, 12. Februar 2016, 2C_414/2015, E. 1.1

– 29. Juli 2014, 2C_274/2014, E. 1.2).

1.3 Da auch

die übrigen Sachurteilsvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde

einzutreten.

2.

2.1

Die Beschwerdeführerin macht geltend, die Vorinstanz habe den

Untersuchungsgrundsatz gemäss § 7 VRG sowie ihren Anspruch auf rechtliches

Gehör verletzt, indem sie sich nicht mit den Ausführungen der

Beschwerdeführerin zum Bericht des Kinder- und Jugendinstruktors

auseinandergesetzt und eine "rein schematische Beurteilung"

vorgenommen habe.

2.2 Der

Anspruch auf rechtliches Gehör (Art. 29 Abs. 2 der Bundesverfassung vom 18. April 1999

[BV, SR 101]) ist formeller Natur. Seine Verletzung

führt grundsätzlich ungeachtet der Erfolgsaussichten der Beschwerde in der

Sache selbst zur Aufhebung des angefochtenen Entscheids. Darauf ist deshalb vorweg einzugehen.

2.3 Der Grundsatz

des rechtlichen Gehörs garantiert den Betroffenen ein persönlichkeitsbezogenes

Mitwirkungsrecht im Verfahren. Sie sollen sich vor Erlass des Entscheids zur

Sache äussern, erhebliche Beweise beibringen, an der Erhebung von Beweisen

mitwirken oder sich zumindest zum Beweisergebnis äussern können. Die Behörde

ist grundsätzlich verpflichtet, die ihr angebotenen Beweismittel abzunehmen,

wenn sie zur Abklärung des Sachverhalts tauglich erscheinen. Sie hat die

Vorbringen der Parteien tatsächlich zu hören, zu prüfen und in der

Entscheidfindung zu berücksichtigen (BGE 142 II 218 E. 2.3; 137 II

266 E. 3.2).

2.4

Entgegen der Ansicht der Beschwerdeführerin trifft nicht zu, dass die

Vorinstanz den Bericht des Kinder- und Jugendinstruktors der Kantonspolizei

Zürich nicht in die Beweiswürdigung miteinbezogen hat. Vielmehr hat sie sich

mit dessen Einschätzungen auseinandergesetzt und diese in gewissen Teilen als

unzutreffend erachtet. Die Beschwerdeführerin scheint zu verkennen, dass die (Rechts-)Frage

der Zumutbarkeit des Schulwegs von der Vorinstanz (bzw. vom Verwaltungsgericht)

zu beantworten ist (vgl. VGr, 11. November 2015, VB.2015.00551,

E. 2 Abs. 1 – 21. Dezember 2011, VB.2011.00395,

E. 5.2 Abs. 2). Indem die Vorinstanz dabei den Sachverhalt

anders beurteilte als der (sachverständige) Kinder- und Jugendinstruktor, beging

sie demnach keine Gehörsverletzung, sondern nahm eine Beweiswürdigung vor. Ebenso

verhält es sich mit Blick auf die vorinstanzliche Einschätzung, die H- und die I-Strasse

seien "stärker befahrene Strassen"; daran ändert auch der Umstand

nichts, dass der Kinder- und Jugendinstruktor festhielt, es herrsche auf diesen

Strecken moderater Verkehr.

3.

Der hier angefochtene Beschluss weist ein Dispositiv mit zwei alternativen Anordnungen

("entweder… oder…") auf, was unzulässig ist. Anfechtungsobjekt war

eine Kindergartenzuteilung und mithin eine Anordnung (zum Verfügungscharakter

einer Zu- bzw. Umteilung VGr, 1. September

2020, VB.2020.00532, E. 1 Abs. 2 – 23. Oktober 2013,

VB.2013.00557, E. 2; vgl. auch BGr, 19. Juni 2014, 2C_1123/2013,

E. 2.3.1). Ein diesbezüglicher Rechtsmittelentscheid

hat ebenfalls in Form einer Anordnung zu ergehen; dessen Dispositiv muss klar

und eindeutig formuliert sein und eine vollstreckungsfähige Entscheidung über

den Streitgegenstand beinhalten (Regina Kiener/Bernhard

Rütsche/Mathias Kuhn, Öffentliches Verfahrensrecht, 2. A.,

Zürich/St. Gallen 2015, Rz. 828, 1663; Kaspar Plüss, Kommentar

VRG, § 10 N. 10; Madeleine Camprubi, in: Christoph

Auer/Markus Müller/Benjamin Schindler [Hrsg.], Kommentar zum Bundesgesetz über

das Verwaltungsverfahren [VwVG], 2. A., Zürich/St. Gallen 2019,

Art. 61 N. 24). Durch die von der Vorinstanz gewählte

Formulierung des Dispositivs wird die Beschwerdeführerin angewiesen, sich für

eine "Alternative" zu entscheiden. Das Dispositiv ist damit nicht

eindeutig, namentlich bleibt die Zuteilung von E vorerst ungeklärt, womit eine

Vollstreckung verunmöglicht wird. Die Vorinstanz hat Elemente eines

Rückweisungsentscheids mit solchen eines Endentscheids vermischt. Ein solches

Vorgehen ist unzulässig. Im Rekursverfahren ist entweder ein Endentscheid zu

fällen oder – wenn die Angelegenheit nicht entscheidungsreif ist – die Sache

zurückzuweisen. Indem die Vorinstanz die Angelegenheit zwar entschied, der

Beschwerdegegnerschaft aber eine Wahl einräumte, liess sie Letztere im Unklaren

darüber, ob sie ganz oder nur teilweise obsiegt hat, und verunmöglichte ihr

eine sachgerechte Anfechtung des Rekursentscheids. Insgesamt hat

die Vorinstanz mit der gewählten Formulierung des Dispositivs in grober Weise

gegen Verfahrensvorschriften verstossen. Dies wird im Rahmen der Kostenverlegung

zu berücksichtigen sein (vgl. E. 6.2).

4.

4.1 Die

Schulverwaltung teilte der Beschwerdegegnerschaft mit Schreiben vom

12. August 2020 unter Bezugnahme auf den Rekursentscheid mit, dass E

"[a]ufgrund der Gleichberechtigung den anderen Kindern gegenüber"

nicht umgeteilt werde. Weiter heisst es: "Die beiden Übergänge an der H-

und I-Strasse werden ganzjährig durch Verkehrslotsen gesichert und im zweiten

Kindergartenjahr wird für E für den Weg in der Mittagspause vom Kindergarten F

nach Hause und wieder zurück einen Transport eingerichtet".

Erst fünf Tage später, am 17. August 2020 (dem ersten

Schultag), erhob die Beschwerdeführerin Beschwerde gegen den bezirksrätlichen

Beschluss vom 5. August 2020 und beantragte in der Hauptsache, dieser sei

aufzuheben und der Beschluss der Schulpflege vom 3. Juni 2020 sei zu

bestätigen. Damit vertritt sie nunmehr im Widerspruch zum Schreiben vom

12. August 2020 die Ansicht, dass der Schulweg E ohne Verkehrslotsen an

der H- und I-Strasse sowie im zweiten Kindergartenjahr ohne Transport zumutbar

sei.

4.2 Der in Art. 5 Abs. 3 und Art. 9 BV verankerte Grundsatz

von Treu und Glauben gebietet ein loyales und vertrauenswürdiges Verhalten im

Rechtsverkehr. Im Verwaltungsrecht wirkt er sich sowohl in der Form des

Vertrauensschutzes als auch in derjenigen des Verbots widersprüchlichen

Verhaltens aus (Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann [Hrsg.], Allgemeines

Verwaltungsrecht, 8. A., Zürich/St. Gallen 2020, Rz. 620 ff.;

Pierre Tschannen/Ulrich Zimmerli/Markus Müller, Allgemeines Verwaltungsrecht,

4. A., Bern 2014, § 22 Rz. 2 ff.).

Äusserungen im Verkehr zwischen Behörden und Privaten sind

so zu interpretieren, wie die jeweils andere Seite sie nach Treu und Glauben

verstehen durfte (vgl. BGE 126 II 97 E. 4b mit Hinweisen; BGr,

11. Mai 2012, 2C_277/2012, E. 5.2). Verwaltungsbehörden dürfen sich

gegenüber anderen Behörden oder Gemeinwesen sowie gegenüber Privaten sodann

nicht widersprüchlich verhalten. Ein und dieselbe Behörde darf von einem

Standpunkt, den sie gegenüber einem bestimmten Privaten in einem konkreten

Verfahren verbindlich eingenommen hat, nicht ohne sachlichen Grund abweichen

(Häfelin/Müller/Uhlmann, Rz. 712 f.; Tschannen/Zimmerli/Müller,

§ 22 Rz. 21 ff.).

4.3 Der

Beschwerdegegnerschaft wurde mit dem Schreiben vom 12. August 2020 mitgeteilt,

wie die Beschwerdeführerin den Rekursentscheid umsetzen wird. Das

Schreiben enthielt weder Erläuterung noch Einschränkung oder Vorbehalt. Es

wurde insbesondere nicht darauf hingewiesen, dass die Beschwerdeführerin die

vom Bezirksrat angeordneten Massnahmen lediglich provisorisch bzw.

vorübergehend einrichtet und darauf wieder zurückkommen bzw. den

Rekursentscheid anfechten will. Die Beschwerdegegnerschaft musste (und durfte) das

Schreiben folglich so verstehen, dass die Beschwerdeführerin den Entscheid des

Bezirksrats akzeptierte und nun in Nachachtung bzw. Umsetzung der dortigen

Anweisung die beiden Übergänge an der H- und I-Strasse ganzjährig durch Verkehrslotsen

sichern lässt und im zweiten Kindergartenjahr für E für den Weg vom

Kindergarten F nach Hause und wieder zurück einen Transport einrichtet (vgl. VGr, 18. November 2020, VB.2020.00554,

E. 2.2.1 Abs. 1).

Hätte die Beschwerdeführerin sich eine gerichtliche

Überprüfung vorbehalten wollen, hätte sie dies der Beschwerdegegnerschaft in

ihrem Schreiben vom 12. August 2020 offenlegen müssen; denn Letztere hätte

zu diesem Zeitpunkt noch die Möglichkeit gehabt, sich weiterhin für die Umteilung

von E in den Kindergarten C einzusetzen und entsprechend selbst Beschwerde an

das Verwaltungsgericht zu erheben. Weshalb die Beschwerdeführerin zunächst die Anweisung des Bezirksrats (bzw. einer der von diesem vorgegebenen

"Alternativen") umsetzt, aber fünf Tage später und namentlich

am ersten Tag des Schuljahrs 2020/2021 den Beschluss dennoch anficht, ist nicht

nachvollziehbar und – insbesondere aus Sicht der Beschwerdegegnerschaft – widersprüchlich

(vgl. VGr, 18. November 2020, VB.2020.00554,

E. 2.2.1 Abs. 2 ff.). Aus dem Umstand, dass auf dem

"Merkblatt betreffend Lotsendienst-Zeiten im Schuljahr 2020/2021"

vermerkt war, dass Änderungen vorbehalten seien, kann die Beschwerdeführerin nichts

zu ihren Gunsten ableiten. Denn diese allgemeine Information, welche sich an

alle Eltern von schulpflichtigen Kindern in der Gemeinde Bassersdorf richtet,

vermag keinen Vorbehalt bezüglich den direkt der Beschwerdegegnerschaft

angekündigten Massnahmen zu begründen.

4.4 Insgesamt erweist sich das Vorgehen der Beschwerdeführerin als

treuwidrig und verstösst gegen das Verbot widersprüchlichen Verhaltens. Sie ist

demnach an die in ihrem Schreiben vom 12. August 2020 zugesicherten

schulwegsichernden Massnahmen gebunden (vgl. VGr, 18. November

2020, VB.2020.00554, E. 2.3).

5.

Zur Zumutbarkeit des Schulwegs ist schliesslich Folgendes

anzumerken: Angesichts der konkreten Umstände ging die Vorinstanz zu Recht

davon aus, dass der zu beurteilende Schulweg aufgrund seiner Länge und

insbesondere seiner Gefährlichkeit (selbständige Überquerung von zwei stärker

befahrenen Strassen mit Höchstgeschwindigkeit 50 km/h ohne eine

Querungshilfe in Form eines Fussgängerstreifens oder einer Mittelinsel) für ein

Kindergartenkind – ohne schulwegsichernde verkehrstechnische oder

organisatorische Massnahmen – nicht zumutbar ist.

6.

6.1 Nach dem Gesagten

ist die Beschwerde abzuweisen.

6.2

Gemäss Art. 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2

Satz 1 VRG tragen die Verfahrensbeteiligten die Kosten in der Regel

entsprechend ihrem Unterliegen. Kosten, die ein Beteiligter durch Verletzung

von Verfahrensvorschriften verursacht, sind ihm ohne Rücksicht auf den Ausgang des

Verfahrens zu überbinden (§ 13 Abs. 2 Satz 2 VRG).

Ausgangsgemäss wären die Gerichtskosten

grundsätzlich der Beschwerdeführerin aufzuerlegen. Wie aufgezeigt (vorn,

E. 3), hat die Vorinstanz durch die unzulässige Formulierung des

Dispositivs jedoch in grober Weise gegen Verfahrensvorschriften verstossen bzw.

hat sie dieses Verfahren (mit)verursacht; die Kosten des Verfahrens sind demnach

der Beschwerdeführerin und der Vorinstanz je zur Hälfte aufzuerlegen (vgl. Plüss,

§ 13 N. 54, 59).

6.3 Der Beschwerdeführerin steht bei diesem Verfahrensausgang keine

Parteientschädigung zu (§ 17 Abs. 2 VRG).

Demgemäss erkennt

die Kammer:

1. Die

Beschwerde wird abgewiesen.

2. Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 2'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 70.-- Zustellkosten,

Fr. 2'070.-- Total der Kosten.

3. Die

Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin und dem Bezirksrat Bülach je zur

Hälfte auferlegt.

4. Es

wird keine Parteientschädigung zugesprochen.

5. Gegen

dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach

Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Sie ist binnen

30 Tagen ab Zustellung einzureichen beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14.

6. Mitteilung an

…