Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2020.00547

Verwaltungsgericht

des

Kantons Zürich

4. Abteilung

VB.2020.00547

Urteil

der 4. Kammer

vom 14. Dezember 2020

Mitwirkend: Abteilungspräsidentin Tamara Nüssle (Vorsitz), Verwaltungsrichter Marco Donatsch, Verwaltungsrichter

Reto Häggi Furrer, Gerichtsschreiber

David Henseler.

In Sachen

Gemeinde Bassersdorf,

vertreten durch die Schulpflege Bassersdorf,

Beschwerdeführerin,

gegen

1.

A,

2.

B,

Beschwerdegegnerschaft,

betreffend

Kindergartenzuteilung,

hat sich ergeben:

Sachverhalt

I.

Mit Schreiben vom 30. April 2020 teilten die Schulleitungen

der Schulhäuser C und D A und B mit, dass deren 2016 geborene Tochter E für das

Schuljahr 2020/2021 dem Kindergarten F zugeteilt worden sei. Mit Beschluss vom

3. Juni 2020 wies die Schulpflege Bassersdorf das Gesuch von A und B um

Umteilung von E in den Kindergarten C ab.

Erwägungen

II.

A und B rekurrierten dagegen beim Bezirksrat Bülach und

beantragten im Wesentlichen, E sei in den Kindergarten C einzuteilen. Mit

Beschluss vom 5. August 2020 hiess der Bezirksrat Bülach den Rekurs gut

und wies die Schulpflege Bassersdorf an "entweder E in den Kindergarten C umzuteilen,

oder auf eigene Kosten die beiden Übergänge an der G- und H-Strasse ganzjährig

durch Verkehrslotsen zu sichern und im zweiten Kindergartenjahr für E für den

Weg in der Mittagspause vom Kindergarten F zum Hort I und wieder zurück einen

Transport einzurichten" (Dispositiv-Ziff. I). Einer allfälligen

Beschwerde entzog er die aufschiebende Wirkung (Dispositiv-Ziff. IV

Abs. 2).

Mit Schreiben vom 12. August 2020 teilte die

Schulverwaltung der Gemeinde Bassersdorf A und B mit, dass aufgrund "der

Gleichberechtigung den anderen Kindern gegenüber" auf die Umteilung

verzichtet werde und fügte an: "Die beiden Übergänge an der G- und H-Strasse

werden ganzjährig durch Verkehrslotsen gesichert und im zweiten

Kindergartenjahr wird für E für den Weg in der Mittagspause vom Kindergarten F

zum Hort I und wieder zurück einen Transport eingerichtet".

III.

Am 17. August 2020 führte die Gemeinde Bassersdorf

Beschwerde beim Verwaltungsgericht und beantragte, unter Entschädigungsfolge

sei der Beschluss des Bezirksrats Bülach aufzuheben und der Beschluss der

Schulpflege Bassersdorf vom 3. Juni 2020 zu bestätigen, eventualiter seien

die Beschlüsse des Bezirksrats Bülach und der Schulpflege Bassersdorf

aufzuheben und die Sache zur Anordnung von Massnahmen an die Schulpflege

Bassersdorf zurückzuweisen.

Der Bezirksrat Bülach verzichtete am 26. August 2020

auf Vernehmlassung. A und B beantragten mit Beschwerdeantwort vom 6. September

2020.

in der Hauptsache, unter Entschädigungsfolge sei die Beschwerde abzuweisen

und der Beschluss des Bezirksrats vom 5. August 2020 zu bestätigen.

In der Folge hielte die Gemeinde Bassersdorf mit Replik

vom 24. September 2020 und Triplik vom 26. Oktober 2020 und A und B

mit Duplik vom 14. Oktober 2020 und Quadruplik vom 9. November 2020

jeweils an ihren Anträgen fest.

Die Kammer erwägt:

1.

1.1

Das

Verwaltungsgericht prüft seine Zuständigkeit gemäss § 70 in Verbindung mit

§ 5 Abs. 1 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959

(VRG, LS 175.2) von Amtes wegen. Rekursentscheide eines Bezirksrats

betreffend Anordnungen der Schulpflege können grundsätzlich beim

Verwaltungsgericht mit Beschwerde angefochten werden (§ 75 des Volksschulgesetzes

vom 7. Februar 2005 [VSG, LS 412.100] und §§ 41 ff. VRG).

1.2

Der

angefochtene Beschluss verpflichtet die Beschwerdeführerin wegen eines als

unzumutbar qualifizierten Schulwegs entweder zur Umteilung eines Kinds in einen

anderen Kindergarten oder zur Sicherung von zwei Strassenübergängen durch

Verkehrslotsen und zur Einrichtung eines Transports auf eigene Kosten, was eine

(finanzielle) Leistung in einem ihr zur Regelung zugewiesenen Bereich bedeutet

Dispositiv

(vgl. § 41 f. VSG). Die Beschwerdeführerin ist demnach gestützt auf

§ 49 in Verbindung mit § 21 Abs. 2 lit. b VRG in ihrer

Gemeindeautonomie bzw. bei der Erfüllung von gesetzlichen Aufgaben in ihren

schutzwürdigen Interessen berührt und zur Beschwerde legitimiert (VGr, 1. September

2020, VB.2020.00134, E. 1 Abs. 2; vgl. VGr, 10. Oktober 2007,

VB.2007.00218, E. 1; BGr, 12. Februar 2016, 2C_414/2015, E. 1.1

– 29. Juli 2014, 2C_274/2014, E. 1.2).

1.3 Da auch

die übrigen Sachurteilsvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde

einzutreten.

2.

Die Beschwerdegegnerschaft beantragt – neben der Abweisung

der Beschwerde –, es sei "zusätzlich der Transport im

2. Kindergartenjahr vom Kindergarten F bis J-Strasse 01 für die Tage,

an denen E Nachmittagsunterricht hat, auf Kosten der Gemeinde zu

organisieren". Das kantonale Verfahrensrecht kennt das Institut der

Anschlussbeschwerde nicht; in der Beschwerdeantwort

können demnach keine Anträge gestellt werden, die über den durch die

Beschwerdeschrift und den angefochtenen Entscheid abgesteckten Rahmen

hinausgehen (Marco Donatsch, in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum

Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc.

2014 [Kommentar VRG], § 63 N. 22; Martin

Bertschi, Kommentar VRG, Vorbemerkungen zu §§ 19–28a N. 17). Soweit

die Beschwerdegegnerschaft einen Transport zu sich nach Hause (zusätzlich zum

Transport in den Hort I gemäss bezirksrätlichem Beschluss) beantragen, ist ihr

Begehren deshalb unbeachtlich (zum Ganzen VGr, 14. November 2019,

VB.2019.00439, E. 1.2; vgl. auch VGr, 7. März 2019, VB.2018.00671, E. 1.4).

Allerdings ist hier anzumerken, dass die Vorinstanz den Transport in den Hort

für das zweite Kindergartenjahr bereits angeordnet hat, obwohl noch nicht

bekannt ist, ob E im nächsten Schuljahr an den Tagen, an denen sie den Hort

besucht, auch am Nachmittag in den Kindergarten gehen wird. Die Vorinstanz ist

darauf hinzuweisen, dass sie – sollte sie bestimmte Massnahmen für angemessen

erachten – einen Rekurs auch (teilweise) gutheissen und die Sache im Sinn der

Erwägungen an die verfügende Behörde zurückweisen kann (Alain Griffel,

Kommentar VRG, § 28 N. 7).

3.

3.1 Die

Beschwerdeführerin macht geltend, die Vorinstanz habe den

Untersuchungsgrundsatz gemäss § 7 VRG sowie ihren Anspruch auf rechtliches

Gehör verletzt, indem sie sich nicht mit den Ausführungen der

Beschwerdeführerin zum Bericht des Kinder- und Jugendinstruktors

auseinandergesetzt und eine "rein schematische Beurteilung"

vorgenommen habe.

3.2 Der

Anspruch auf rechtliches Gehör (Art. 29 Abs. 2 der Bundesverfassung vom 18. April 1999

[BV, SR 101]) ist formeller Natur. Seine Verletzung

führt grundsätzlich ungeachtet der Erfolgsaussichten der Beschwerde in der

Sache selbst zur Aufhebung des angefochtenen Entscheids. Darauf ist deshalb vorweg einzugehen.

3.3 Der Grundsatz

des rechtlichen Gehörs garantiert den betroffenen Personen ein

persönlichkeitsbezogenes Mitwirkungsrecht im Verfahren. Sie sollen sich vor

Erlass des Entscheids zur Sache äussern, erhebliche Beweise beibringen, an der

Erhebung von Beweisen mitwirken oder sich zumindest zum Beweisergebnis äussern

können. Die Behörde ist grundsätzlich verpflichtet, die ihr angebotenen

Beweismittel abzunehmen, wenn sie zur Abklärung des Sachverhalts tauglich

erscheinen. Sie hat die Vorbringen der Parteien tatsächlich zu hören, zu prüfen

und in der Entscheidfindung zu berücksichtigen (BGE 142 II 218

E. 2.3; 137 II 266 E. 3.2).

3.4

Entgegen der Ansicht der Beschwerdeführerin trifft nicht zu, dass die

Vorinstanz den Bericht des Kinder- und Jugendinstruktors der Kantonspolizei

Zürich nicht in die Beweiswürdigung miteinbezogen hat. Vielmehr hat sie sich

mit dessen Einschätzungen auseinandergesetzt und diese in gewissen Teilen als

unzutreffend erachtet. Die Beschwerdeführerin scheint zu verkennen, dass die

(Rechts-)Frage der Zumutbarkeit des Schulwegs von der Vorinstanz (bzw. vom

Verwaltungsgericht) zu beantworten ist (vgl. VGr,

11. November 2015, VB.2015.00551, E. 2 Abs. 1 – 21. Dezember

2011, VB.2011.00395, E. 5.2 Abs. 2). Indem die Vorinstanz

dabei den Sachverhalt anders beurteilte als der (sachverständige) Kinder- und

Jugendinstruktor, beging sie demnach keine Gehörsverletzung, sondern nahm eine

Beweiswürdigung vor. Ebenso verhält es sich mit Blick auf die vorinstanzliche

Einschätzung, die G- und die H-Strasse seien stärker befahrene Strassen; daran

ändert auch der Umstand nichts, dass der Kinder- und Jugendinstruktor

festhielt, es herrsche auf diesen Strecken moderater Verkehr.

4.

Der hier angefochtene Beschluss weist ein Dispositiv mit zwei alternativen Anordnungen

("entweder… oder…") auf, was unzulässig ist. Anfechtungsobjekt war

eine Kindergartenzuteilung und mithin eine Anordnung (zum Verfügungscharakter

einer Zu- bzw. Umteilung VGr, 1. September

2020, VB.2020.00532, E. 1 Abs. 2 – 23. Oktober 2013,

VB.2013.00557, E. 2; vgl. auch BGr, 19. Juni 2014, 2C_1123/2013,

E. 2.3.1). Ein diesbezüglicher Rechtsmittelentscheid

hat ebenfalls in Form einer Anordnung zu ergehen; dessen Dispositiv muss klar

und eindeutig formuliert sein und eine vollstreckungsfähige Entscheidung über

den Streitgegenstand beinhalten (Regina Kiener/Bernhard

Rütsche/Mathias Kuhn, Öffentliches Verfahrensrecht, 2. A.,

Zürich/St. Gallen 2015, Rz. 828, 1663; Kaspar Plüss, Kommentar

VRG, § 10 N. 10; Madeleine Camprubi, in: Christoph

Auer/Markus Müller/Benjamin Schindler [Hrsg.], Kommentar zum Bundesgesetz über

das Verwaltungsverfahren [VwVG], 2. A., Zürich/St. Gallen 2019,

Art. 61 N. 24). Durch die von der Vorinstanz gewählte

Formulierung des Dispositivs wird die Beschwerdeführerin angewiesen, sich für

eine "Alternative" zu entscheiden. Das Dispositiv ist damit nicht

eindeutig, namentlich bleibt die Zuteilung von E vorerst ungeklärt, womit eine

Vollstreckung verunmöglicht wird. Die Vorinstanz hat Elemente eines Rückweisungsentscheids

mit solchen eines Endentscheids vermischt. Ein solches Vorgehen ist unzulässig.

Im Rekursverfahren ist entweder ein Endentscheid zu fällen oder – wenn die

Angelegenheit nicht entscheidungsreif ist – die Sache zurückzuweisen. Indem die

Vorinstanz die Angelegenheit zwar entschied, der Beschwerdegegnerschaft aber

eine Wahl einräumte, liess sie Letztere im Unklaren darüber, ob sie ganz oder

nur teilweise obsiegt hat, und verunmöglichte ihr eine sachgerechte Anfechtung

des Rekursentscheids. Insgesamt hat die Vorinstanz mit der

gewählten Formulierung des Dispositivs in grober Weise gegen

Verfahrensvorschriften verstossen. Dies wird im Rahmen der

Kostenverlegung zu berücksichtigen sein (vgl. E. 7.2).

5.

5.1 Die

Schulverwaltung teilte der Beschwerdegegnerschaft mit Schreiben vom

12. August 2020 unter Bezugnahme auf den Rekursentscheid mit, dass E

"[a]ufgrund der Gleichberechtigung den anderen Kindern gegenüber"

nicht umgeteilt werde. Weiter heisst es: "Die beiden Übergänge an der G-

und H-Strasse werden ganzjährig durch Verkehrslotsen gesichert und im zweiten

Kindergartenjahr wird für E für den Weg in der Mittagspause vom Kindergarten F

zum Hort I und wieder zurück einen Transport eingerichtet".

Erst fünf Tage später, am 17. August 2020 (dem ersten

Schultag), erhob die Beschwerdeführerin Beschwerde gegen den bezirksrätlichen

Beschluss vom 5. August 2020 und beantragte in der Hauptsache, dieser sei

aufzuheben und der Beschluss der Schulpflege vom 3. Juni 2020 sei zu

bestätigen. Damit vertritt sie nunmehr im Widerspruch zum Schreiben vom

12. August 2020 die Ansicht, dass der Schulweg E ohne Verkehrslotsen an

der G- und H-Strasse sowie im zweiten Kindergartenjahr ohne Transport zumutbar

sei.

5.2 Der in Art. 5 Abs. 3 und Art. 9 BV verankerte Grundsatz

von Treu und Glauben gebietet ein loyales und vertrauenswürdiges Verhalten im

Rechtsverkehr. Im Verwaltungsrecht wirkt er sich sowohl in der Form des

Vertrauensschutzes als auch in derjenigen des Verbots widersprüchlichen

Verhaltens aus (Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann [Hrsg.], Allgemeines

Verwaltungsrecht, 8. A., Zürich/St. Gallen 2020,

Rz. 620 ff.; Pierre Tschannen/Ulrich Zimmerli/Markus Müller,

Allgemeines Verwaltungsrecht, 4. A., Bern 2014, § 22 Rz. 2 ff.).

Äusserungen im Verkehr zwischen Behörden und Privaten sind

so zu interpretieren, wie die jeweils andere Seite sie nach Treu und Glauben

verstehen durfte (vgl. BGE 126 II 97 E. 4b mit Hinweisen; BGr,

11. Mai 2012, 2C_277/2012, E. 5.2). Verwaltungsbehörden dürfen sich

gegenüber anderen Behörden oder Gemeinwesen sowie gegenüber Privaten sodann

nicht widersprüchlich verhalten. Ein und dieselbe Behörde darf von einem

Standpunkt, den sie gegenüber einem bestimmten Privaten in einem konkreten Verfahren

verbindlich eingenommen hat, nicht ohne sachlichen Grund abweichen

(Häfelin/Müller/Uhlmann, Rz. 712 f.; Tschannen/Zimmerli/Müller,

§ 22 Rz. 21 ff.).

5.3 Der

Beschwerdegegnerschaft wurde mit dem Schreiben vom 12. August 2020 mitgeteilt,

wie die Beschwerdeführerin den Rekursentscheid umsetzen wird. Das

Schreiben enthielt weder Erläuterung noch Einschränkung oder Vorbehalt. Es

wurde insbesondere nicht darauf hingewiesen, dass die Beschwerdeführerin die

vom Bezirksrat angeordneten Massnahmen lediglich provisorisch bzw.

vorübergehend einrichtet und darauf wieder zurückkommen bzw. den

Rekursentscheid anfechten will. Die Beschwerdegegnerschaft musste (und durfte) das

Schreiben folglich so verstehen, dass die Beschwerdeführerin den Entscheid des

Bezirksrats akzeptierte und nun in Nachachtung bzw. Umsetzung der dortigen

Anweisung die beiden Übergänge an der G- und H-Strasse ganzjährig durch Verkehrslotsen

sichern lässt und im zweiten Kindergartenjahr für E für den Weg vom

Kindergarten F zum Hort I und wieder zurück einen Transport einrichtet (vgl. VGr, 18. November 2020, VB.2020.00554,

E. 2.2.1 Abs. 1).

Hätte die Beschwerdeführerin sich eine gerichtliche

Überprüfung vorbehalten wollen, hätte sie dies der Beschwerdegegnerschaft in

ihrem Schreiben vom 12. August 2020 offenlegen müssen; denn Letztere hätte

zu diesem Zeitpunkt noch die Möglichkeit gehabt, sich weiterhin für die

Umteilung von E in den Kindergarten C einzusetzen und entsprechend selbst

Beschwerde an das Verwaltungsgericht zu erheben. Weshalb die Beschwerdeführerin

zunächst die Anweisung des Bezirksrats (bzw. einer der von diesem

vorgegebenen "Alternativen") umsetzt, aber fünf Tage später

und namentlich am ersten Tag des Schuljahrs 2020/2021 den Beschluss dennoch anficht,

ist nicht nachvollziehbar und – insbesondere aus Sicht der Beschwerdegegnerschaft

– widersprüchlich (vgl. VGr, 18. November 2020, VB.2020.00554, E. 2.2.1 Abs. 2 ff.). Aus dem

Umstand, dass auf dem "Merkblatt Schulweg betreffend

Lotsendienst-Zeiten" vermerkt war, dass Änderungen vorbehalten seien, kann

die Beschwerdeführerin nichts zu ihren Gunsten ableiten. Denn diese allgemeine

Information, welche sich an alle Eltern von schulpflichtigen Kindern in der

Gemeinde Bassersdorf richtet, vermag keinen Vorbehalt bezüglich den direkt der

Beschwerdegegnerschaft angekündigten Massnahmen zu begründen.

5.4 Insgesamt erweist sich das Vorgehen der Beschwerdeführerin als

treuwidrig und verstösst gegen das Verbot widersprüchlichen Verhaltens. Sie ist

demnach an die in ihrem Schreiben vom 12. August 2020 zugesicherten

schulwegsichernden Massnahmen gebunden (vgl. VGr, 18. November

2020, VB.2020.00554, E. 2.3).

6.

Zur Zumutbarkeit des Schulwegs ist schliesslich Folgendes

anzumerken: Angesichts der konkreten Umstände ging die Vorinstanz zu Recht

davon aus, dass der zu beurteilende Schulweg aufgrund seiner Länge und

insbesondere seiner Gefährlichkeit (selbständige Überquerung von zwei stärker

befahrenen Strassen mit Höchstgeschwindigkeit 50 km/h ohne eine

Querungshilfe in Form eines Fussgängerstreifens oder einer Mittelinsel) für ein

Kindergartenkind – ohne schulwegsichernde verkehrstechnische oder

organisatorische Massnahmen – nicht zumutbar ist.

7.

7.1 Nach dem Gesagten

ist die Beschwerde abzuweisen.

7.2

Gemäss Art. 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2

Satz 1 VRG tragen die Verfahrensbeteiligten die Kosten in der Regel

entsprechend ihrem Unterliegen. Kosten, die ein Beteiligter durch Verletzung

von Verfahrensvorschriften verursacht, sind ihm ohne Rücksicht auf den Ausgang des

Verfahrens zu überbinden (§ 13 Abs. 2 Satz 2 VRG).

Ausgangsgemäss wären die Gerichtskosten

grundsätzlich der Beschwerdeführerin aufzuerlegen. Wie aufgezeigt (vorn,

E. 4), hat die Vorinstanz durch die unzulässige Formulierung des

Dispositivs jedoch in grober Weise gegen Verfahrensvorschriften verstossen bzw.

hat sie dieses Verfahren (mit)verursacht; die Kosten des Verfahrens sind demnach

der Beschwerdeführerin und der Vorinstanz je zur Hälfte aufzuerlegen (vgl. Plüss,

§ 13 N. 54, 59).

7.3 Der Beschwerdeführerin steht bei diesem Verfahrensausgang keine

Parteientschädigung zu (§ 17 Abs. 2 VRG). Die nicht anwaltlich

vertretene Beschwerdegegnerschaft beantragt ebenfalls eine Parteientschädigung.

Eine solche ist ihr mangels besonderen (objektiv notwendigen)

Aufwands jedoch nicht zuzusprechen (§ 17 Abs. 2 VRG; Plüss, § 17

N. 47, 49).

Demgemäss erkennt die

Kammer:

1. Die

Beschwerde wird abgewiesen.

2. Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 2'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 195.-- Zustellkosten,

Fr. 2'195.-- Total der Kosten.

3. Die

Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin und dem Bezirksrat Bülach je zur

Hälfte auferlegt.

4. Es

werden keine Parteientschädigungen zugesprochen.

5. Gegen

dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach

Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde

ist binnen 30 Tagen ab Zustellung einzureichen beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14.

6. Mitteilung an

…