Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2020.00554

Verwaltungsgericht

des

Kantons Zürich

4. Abteilung

VB.2020.00554

Urteil

der 4. Kammer

vom 18. November 2020

Mitwirkend: Abteilungspräsidentin Tamara Nüssle (Vorsitz), Verwaltungsrichter Reto Häggi Furrer, Verwaltungsrichter

Martin Bertschi, Gerichtsschreiberin

Viviane Eggenberger.

In Sachen

Schulgemeinde Wallisellen,

Beschwerdeführerin,

gegen

1.

B,

2. C,

Beschwerdegegnerschaft,

betreffend Kindergartenzuteilung,

hat sich ergeben:

Sachverhalt

I.

Mit Schreiben vom 5. Juni 2020 teilte die Schulverwaltung

der Schulgemeinde A B und C mit, dass 2015 geborener Sohn D für das Schuljahr

2020/2021 dem Kindergarten E zugeteilt worden sei. C wandte sich am gleichen

Tag mit einem Begehren um Umteilung von D in den Kindergarten F hiergegen. Mit

Beschluss vom 23. Juni 2020 wies die Schulpflege A das Begehren ab.

Erwägungen

II.

B und C rekurrierten hiergegen am 2. Juli 2020 beim

Bezirksrat Bülach und beantragten, D sei in den Kindergarten F umzuteilen. Mit

Beschluss vom 5. August 2020 hiess der Bezirksrat Bülach den Rekurs gut,

hob den angefochtenen Beschluss vom 23. Juni 2020 auf und wies die

Schulpflege Wallisellen an, entweder D in den Kindergarten F umzuteilen oder

auf eigene Kosten einen Transport mit einem Schulbus oder einen Begleitdienst

für den Kindergartenweg einzurichten. Einer Beschwerde gegen diesen Entscheid

entzog es die aufschiebende Wirkung.

Hierauf teilte die Schulverwaltung B und C mittels eines

den Titel "Umteilung" tragenden Formulars vom 10. August 2020

mit, die "[n]eue Klasse" von D sei die 1. Kindergartenklasse im

Kindergarten F.

III.

Mit Eingabe vom 20. August 2020 führte die

Schulgemeinde Wallisellen gegen den bezirksrätlichen Beschluss vom

5.

August 2020 Beschwerde beim Verwaltungsgericht und beantragte, unter

Entschädigungsfolge zulasten von B und C den Beschluss des Bezirksrats Bülach

vom 5. August 2020 aufzuheben und denjenigen der Schulpflege vom

23.

Juni 2020 zu bestätigen, eventualiter, beide Beschlüsse aufzuheben und

die Sache "zur Anordnung von Massnahmen" an die Schulpflege zurückzuweisen.

Mit Beschwerdeantwort vom 1. September 2020

beantragten B und C sinngemäss die Abweisung der Beschwerde. Der Bezirksrat

verzichtete am 26. August 2020 auf eine Vernehmlassung.

Die Schulgemeinde Wallisellen liess sich mit Eingabe vom 25. September

2020.

vernehmen. Gleichzeitig reichte sie die bereits erwähnte Mitteilung vom

10.

August 2020 betreffend die Umteilung von D in den Kindergarten F zu

den Akten.

Die Kammer erwägt:

1.

1.1

Das Verwaltungsgericht ist für Beschwerden

gegen Rekursentscheide eines Bezirksrats betreffend Anordnungen einer Schulpflege nach

§ 75 des Volksschulgesetzes vom 7. Februar 2005 (VSG,

LS 412.100) und § 41 in Verbindung mit § 19 Abs. 1

lit. a des Verwal­tungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG,

LS 175.2) zuständig.

1.2

Nach

§ 49 in Verbindung mit § 21 Abs. 2 VRG sind Gemeinden und andere

Träger öffentlicher Aufgaben beschwerdeberechtigt, wenn sie durch die Anordnung

wie eine Privatperson berührt sind und ein schutzwürdiges Interesse an deren

Aufhebung oder Änderung haben (lit. a), die Verletzung von Garantien

rügen, die ihnen die Kantons- oder Bundesverfassung gewährt (lit. b), oder

bei der Erfüllung von gesetzlichen Aufgaben in ihren schutzwürdigen Interessen

anderweitig verletzt sind, insbesondere bei einem wesentlichen Eingriff in ihr

Finanz- oder Verwaltungsvermögen ([lit. c;] zum Ganzen: Martin Bertschi,

in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons

Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc. 2014, § 21 Rz. 102 ff. und 116 ff.).

Das allgemeine Interesse an der richtigen Anwendung des

objektiven Rechts verschafft indessen keine Beschwerdebefugnis; insbesondere

genügt zur Legitimation nicht, dass ein Gemeinwesen in einem Bereich, in

welchem es für die Rechtsanwendung zuständig ist, eine bestimmte

Rechtsauffassung vertritt, die im Widerspruch zu derjenigen einer anderen

zuständigen bzw. übergeordneten Behörde oder Instanz steht (BGE 134 II 45

E. 2.2.1 mit Hinweisen; VGr, 23. November 2016, VB.2016.00317,

E. 1.2, und 19. September 2012, VB.2012.00305, E. 1.2 ff.).

1.2.1

Die Beschwerdeführerin wird durch den vorinstanzlichen Entscheid nicht wie

eine Privatperson, sondern in der Wahrnehmung hoheitlicher Funktionen

betroffen. § 21 Abs. 2 lit. a VRG findet damit keine Anwendung.

Sie macht geltend, sie sei durch die Anordnung im

angefochtenen vorinstanzlichen Beschluss in ihren vermögensrechtlichen

Interessen sowie in ihrer Autonomie (vgl. Art. 50 Abs. 1 der

Bundesverfassung vom 18. April 1999 [BV, SR 101] und Art. 85

Abs. 1 der Verfassung des Kantons Zürich vom 27. Februar 2005

[LS 101]) betroffen und daher beschwerdelegitimiert.

1.2.2

Die Beschwerdeführerin ist durch den vorinstanzlichen Beschluss in ihrer

Eigenschaft als Hoheitsträgerin in schulrechtlichen Belangen berührt (vgl.

§ 41 f. VSG), weshalb sie zur Beschwerdeerhebung gestützt auf

§ 49 in Verbindung mit § 21 Abs. 2 lit. b VRG legitimiert

ist (vgl. Bertschi, § 21 N. 118 ff.; eine ähnliche Konstellation

sowie den Kanton Zürich betreffend: BGr, 19. Juni 2014, 2C_1123/2013,

E. 1.3.1 [das Bundesgericht erachtete dort bezüglich einer allfälligen

Berufung der Beschwerdeführerin auf die Gemeindeautonomie in Zusammenhang mit

einer schulorganisatorisch motivierten Anordnung bzw. einer Klassenumteilung

die entsprechende Rüge vornehmlich als nicht hinreichend – im Sinn der

Anforderungen des Bundesgerichtsgesetzes – vorgebracht und begründet]; ferner

BGr, 29. Juli 2014, 2C_274/2014, E. 1.2, auch zum Folgenden).

Ob die beanspruchte Autonomie im fraglichen Bereich

überhaupt besteht und, bejahendenfalls, auch tatsächlich verletzt wurde, ist

dabei – sofern es nicht von vornherein offensichtlich an einem kommunalen

Autonomiebereich fehlt – nicht eine Frage des Eintretens, sondern der

materiellen Beurteilung (vgl. Bertschi, § 21 N. 104, 118 und 120,

sowie etwa VGr, 4. November 2015, VB.2015.00402, E. 1.3 Abs. 2

mit Hinweisen).

Ob insbesondere angesichts der Anordnung der

Beschwerdeführerin vom 10. August 2020 sodann auch von einem aktuellen

Rechtsschutzinteresse auszugehen wäre, könnte allerdings fraglich erscheinen (vgl.

Bertschi, § 21 Rz. 102 [am Ende] in Verbindung mit

Rz. 24 f.). Hinsichtlich der diesbezüglichen Ausführungen der

Beschwerdeführerin ist jedenfalls festzuhalten, dass nicht ersichtlich ist,

warum bzw. dass kaum je rechtzeitig eine Überprüfung der Frage der Zumutbarkeit

eines entsprechenden Kindergarten- bzw. Schulwegs möglich sein und vom infrage

stehenden Erfordernis daher abgesehen (können) werden sollte. Die

Beschwerdeführerin wird insofern frühzeitig mit der Planung zu beginnen und

insbesondere auch mögliche Rechtsmittelverfahren einzuberechnen haben.

Wie es sich damit verhält, kann allerdings letztlich

offengelassen werden, da die Beschwerde, wie sich nachfolgend zeigt, ohnehin

abzuweisen ist.

2.

Wie bereits erwähnt, teilte die Schulverwaltung den Beschwerdegegnern

am 10. August 2020, mithin (kurz) nach Erlass des vorinstanzlichen

Entscheids vom 5. August 2020 – ohne weitere Ausführungen – die Umteilung von

D in den Kindergarten F mit. Auch die Beschwerdeführerin erklärte in der Replik

mit Bezugnahme hierauf, "[d]ie Zuteilung wurde den Eltern am

10.

August 2020 mit dem offiziellen Formular der Schuladministration

mitgeteilt". D besucht entsprechend seit Beginn des Schuljahrs 2020/2021

den Kindergarten F.

Weitere zehn Tage später, am 20. August 2020, focht

die Beschwerdeführerin den bezirksrätlichen Beschluss vom 5. August 2020

mit Beschwerde an, wobei sie im Hauptantrag darum ersuchte, diesen aufzuheben

und den Beschluss der Schulpflege vom 23. Juni 2020 zu bestätigen, womit

sie die Auffassung vertritt, D sei – ungeachtet dessen, dass er aufgrund ihrer

Anordnung vom 10. August 2020 seit nunmehr drei Monaten den Kindergarten F

besucht – in den Kindergarten E umzuteilen.

2.1

Der in

Art. 5 Abs. 3 und Art. 9 BV verankerte Grundsatz von Treu und

Glauben gebietet ein loyales und vertrauenswürdiges Verhalten im Rechtsverkehr.

Im Verwaltungsrecht wirkt er sich sowohl in der Form des Vertrauensschutzes als

auch in derjenigen des Verbots widersprüchlichen Verhaltens aus (Ulrich

Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann [Hrsg.], Allgemeines Verwaltungsrecht,

8.

A., Zürich/St. Gallen 2020, Rz. 620 ff.; Pierre

Tschannen/Ulrich Zimmerli/Markus Müller, Allgemeines Verwaltungsrecht,

4.

A., Bern 2014, § 22 Rz. 2 ff. [beide auch zum

Folgenden]).

Nach dem Grundsatz des Vertrauensschutzes hat eine Person

Anspruch auf Schutz des berechtigten Vertrauens in behördliche Zusicherungen

oder in anderes, bestimmte Erwartungen begründendes Verhalten der Behörden.

Dies setzt voraus, dass eine genügende Vertrauensgrundlage besteht, auf welche

sie sich in guten Treuen verlassen durfte, und sie im Vertrauen auf die

Richtigkeit des behördlichen Verhaltens Dispositionen getroffen hat, die nicht

ohne Nachteil rückgängig gemacht werden können. Die Berufung auf Treu und

Glauben scheitert schliesslich, wenn ihr überwiegende öffentliche Interessen

entgegenstehen (zum Ganzen BGr, 13. Mai 2019, 2C_706/2018, E. 3.1,

sowie BGE 137 I 69 E. 2.5 f. – je mit weiteren Hinweisen; vgl.

ferner Häfelin/Müller/Uhlmann, Rz. 624 ff.; René Wiederkehr/Paul

Richli, Praxis des allgemeinen Verwaltungsrechts, Bd. I, Bern 2012,

Rz. 1970 ff.).

Äusserungen im Verkehr zwischen Behörden und Privaten sind

so zu interpretieren, wie die jeweils andere Seite sie nach Treu und Glauben

verstehen durfte (vgl. BGE 126 II 97 E. 4b mit Hinweisen; BGr,

11.

Mai 2012, 2C_277/2012, E. 5.2).

Die Verwaltungsbehörden dürfen sich gegenüber anderen

Behörden oder Gemeinwesen und gegenüber Privaten sodann nicht widersprüchlich

verhalten. Insbesondere dürfen sie nicht einen einmal in einer bestimmten Angelegenheit

eingenommenen Standpunkt ohne sachlichen Grund wechseln (Häfelin/Müller/Uhlmann,

Rz. 712 f.; Tschannen/Zimmerli/Müller, § 22 Rz. 21 ff.).

2.2

2.2.1

Die "Umteilung" bzw. Anordnung vom 10. August 2020 stellt eine

Vertrauensgrundlage im erwähnten Sinn dar (zum Charakter einer Klassenumteilung

als Verfügung vgl. VGr, 23. Oktober 2013, VB.2013.00557, E. 2, und

hierzu den bereits oben erwähnten BGr, 19. Juni 2014, 2C_1123/2013,

E. 2.3.1): Im Nachgang zum Entscheid des Bezirksrats vom 5. August

2020.

wurde seitens der Beschwerdeführerin eine Neuzuteilung von D vorgenommen

und diese "Umteilung" und die "neue Klasse" von D den

Eltern mitgeteilt. Diese Anordnung enthielt weder Erläuterung noch

Einschränkung oder Vorbehalt. Die Beschwerdegegner mussten (und durften) sie

folglich so verstehen, dass die Beschwerdeführerin den Entscheid des

Bezirksrats akzeptiert und nun in Nachachtung bzw. Umsetzung der dortigen

Anweisung die Um- bzw. Neuzuteilung von D für das Schuljahr 2020/2021 – damit

gleichzeitig dem beschwerdegegnerischen Gesuch entsprechend – zum Kindergarten F

vorgenommen hatte.

Die Beschwerdegegner hatten zu jenem Zeitpunkt keinerlei

Möglichkeit zu erkennen und keinen Anlass, davon auszugehen, dass diese

Umteilung lediglich "vorsorglich" bzw. "für die Dauer des

Verfahrens" erfolgt sein sollte, wie die Beschwerdeführerin nun im

vorliegenden Beschwerdeverfahren argumentiert, und diese auch nach bzw. trotz

der vorgenommenen Umteilung noch die Absicht haben könnte, den Beschluss des

Bezirksrats beim Verwaltungsgericht anzufechten (vgl. hierzu sogleich unten). Entsprechend

bereiteten sie D in der bis zum Beginn des Schuljahrs verbleibenden Zeit auf

den Eintritt in den Kindergarten F vor.

Die Anordnung vom 10. August 2020 enthielt im Übrigen

auch eine Rechtsmittelbelehrung, der gemäss dagegen innert zehn Tagen nach

Zustellung Einsprache bei der Schulpflege erhoben werden könne. Die

Beschwerdegegner hatten nach dem Gesagten keinen Anlass, sie anzufechten,

sodass sie in der Folge in Rechtskraft erwuchs.

Die Beschwerdeführerin erklärte in der Replik vom

25.

September 2020, sie sei aufgrund der Anordnung des Bezirksrats im

Beschluss vom 5. August 2020 "gezwungen" gewesen, D in den

Kindergarten F umzuteilen, zumal die Organisation eines Transports mit einem

Schulbus oder eines Begleitdiensts in der kurzen Zeit bis zum Unterrichtsbeginn

am 17. August 2020 nicht mehr möglich gewesen sei. Die Zuteilung sei den

Eltern "am 10. August 2020 mit dem offiziellen Formular der

Schuladministration mitgeteilt" worden. Sie sei aufgrund der Anweisung des

Bezirksrats im vorinstanzlichen Beschluss erfolgt, wonach dieser aufgrund des

Entzugs der aufschiebenden Wirkung sofort vollziehbar sei. Sie, die

Beschwerdeführerin, sei verpflichtet gewesen, der Anweisung des Bezirksrats zu

folgen. Sie habe jedoch aufgrund der im vorinstanzlichen Beschluss

"angebrachten Rechtsmittelbelehrung ohne weiteres davon ausgehen [dürfen],

dass den Beschwerdegegnern bekannt" gewesen sei, dass der Beschluss des

Bezirksrats "während der Dauer der Beschwerdefrist noch angefochten werden

konnte, dieser Beschluss also nicht rechtskräftig" gewesen sei "und

somit die Zuteilung von D zum Kindergarten F lediglich aufgrund des Entzugs der

aufschiebenden Wirkung erfolgte. Abweichende Anordnungen nach Vorliegen der

rechtskräftigen gerichtlichen Beurteilung" seien "somit

vorbehalten" geblieben. "Spätestens angesichts der von der

Beschwerdeführerin wenige Tage nach Beginn des Schuljahres eingereichten

Beschwerde wissen die Beschwerdegegner, dass die Zuteilung gemäss Schreiben vom

10.

August 2020 vorläufig ist".

Entgegen beschwerdeführerischer Auffassung vermag auch die

Rechtsmittelbelehrung im vorinstanzlichen Entscheid nichts daran zu ändern,

dass die Beschwerdegegner auf die "Umteilung" vom 10. August

2020.

bzw. auf die Korrektheit und Verbindlichkeit dieser Anordnung vertraut

haben und vertrauen durften. In der vorliegenden Situation musste der im

Anschluss an den vorinstanzlichen Beschluss ergangene und mitgeteilte

Umteilungsentscheid ihrerseits gerade so verstanden werden, dass die

Beschwerdeführerin den bezirksrätlichen Beschluss akzeptiert – und sich für die

Umteilung entschieden – hatte und aus diesem Grund in dessen Sinn neu verfügte.

Keineswegs mussten sie (einzig der im Beschluss, wie üblich, enthaltenen

Rechtsmittelbelehrung wegen) davon ausgehen, dass die Beschwerdeführerin

allenfalls trotz der Umteilung – und gar nach Beginn des Schuljahres – noch ein

Rechtsmittel einlegen würde.

Entgegen von der Beschwerdeführerin vertretener Auffassung

war sie auch nicht zufolge des Entzugs der aufschiebenden Wirkung durch die

Vorinstanz verpflichtet gewesen, den Anweisungen des Bezirksrats im Sinn einer

Umteilung "unverzüglich Folge zu leisten". Gegen den vorinstanzlichen

Beschluss hätte ihrerseits (auch unmittelbar nach Erlass) Beschwerde erhoben

werden können, sodass in der Folge gegebenenfalls das Verwaltungsgericht bzw.

die Abteilungsvorsitzende das Erforderliche anzuordnen gehabt hätte. So überzeugt

die Argumentation der Beschwerdeführerin bzw. ihr Vorgehen denn auch in prinzipieller

Hinsicht nicht: Dass bzw. warum sie sich angeblich zunächst zur sofortigen

Umsetzung der Anweisung (bzw. der einen der dort genannten

"Alternativen") verpflichtet gesehen habe, um aber zehn Tage später

den Beschluss dennoch anzufechten, ist nicht ohne Weiteres nachvollziehbar und

erscheint – insbesondere auch aus der Sicht der Beschwerdegegner – widersprüchlich.

Zuhanden der Vorinstanz ist in diesem Zusammenhang festzuhalten,

dass darauf zu achten ist, dass die Entscheiddispositive ihrer Beschlüsse nicht

im Sinn von Alternativen zuhanden der Beschwerdeführerin bzw. der

Schulgemeinden zu formulieren sind.

2.2.2

Zufolge der "Umteilung" vom 10. August 2020 besucht D, wie

erwähnt, seit Beginn des Schuljahres, also seit dem 17. August 2020, den

Kindergarten F, wozu er bzw. seine Eltern im Übrigen verpflichtet wurden. Er

hat sich dort einleben und an den Kindergarten(betrieb) gewöhnen müssen,

zahlreiche neue Menschen kennengelernt und Beziehungen zu seinen Lehrpersonen

und Klassenkameraden/-innen geknüpft (vgl. beispielweise auch BGE 137 I 69

E. 2.5.3 für anderweitige Dispositionen). Der Eintritt in den Kindergarten

erweist sich für die Kinder im Allgemeinen als (sehr) anspruchsvoll.

Gemäss § 50 Abs. 1 VSG hat sich der Schulbetrieb

am Wohl der Schüler/innen zu orientieren (vgl. auch Art. 11 BV und

Art. 3 Abs. 1 des Übereinkommens vom 20. November 1989 über die

Rechte des Kindes [SR 0.107]). In besonderem Mass gilt dies, wenn es nicht

um die erstmalige Zuteilung zu einer Klasse, sondern darum geht, dass ein Kind

aus bestehenden Strukturen "herausgerissen" würde (vgl. hierzu VGr,

23.

Oktober 2013, VB.2013.00557, E. 3 [in welchem Fall es im Übrigen

um einen künftigen Zweitklässler sowie um einen auf ein neues Schuljahr hin

geplanten Klassenwechsel ging], und das hierzu ergangene Urteil BGr,

19.

Juni 2014, 2C_1123/2014, E. 2.3.2 gegen Ende). Umso mehr muss dies

für ein Kind im ersten Kindergartenjahr gelten.

Angesichts dessen, dass nach dem Dargelegten das Kindsinteresse

(am Verbleib in der betreffenden Klasse) vorliegend als sehr hoch zu gewichten

ist, müsste entsprechend ein gewichtiges öffentliches Interesse vorliegen, um

einzugreifen. Die Beschwerdeführerin legt indes ihrerseits überhaupt kein öffentliches

Interesse dar.

2.2.3

Das Vertrauensschutzinteresse der Beschwerdegegner erweist sich nach dem

Gesagten als erheblich.

2.3

Die

Voraussetzungen für eine Berufung auf den Grundsatz des Vertrauensschutzes sind

Dispositiv

folglich erfüllt. Die Beschwerdeführerin ist demnach an die Vertrauensgrundlage

– die vorbehaltlos mitgeteilte Umteilung von D bzw. dessen Neuzuteilung zur 1.

Kindergartenklasse im Kindergarten F – gebunden (vgl. Häfelin/Müller/Uhlmann,

Rz. 700 ff.; Tschannen/Zimmerli/Müller, § 22 Rz. 14; sowie

etwa BGE 137 I 69 E. 2.6.3).

3.

Nach dem Gesagten ist die Beschwerde abzuweisen.

4.

Ausgangsgemäss sind die Gerichtskosten der

Beschwerdeführerin aufzuerlegen und steht ihr schon aus diesem Grund keine

Parteientschädigung zu (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13

Abs. 2 Satz 1 VRG sowie § 17 Abs. 2 VRG)

Demgemäss erkennt die

Kammer:

1. Die

Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf einzutreten ist.

2. Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 2'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 120.-- Zustellkosten,

Fr. 2'120.-- Total der Kosten.

3. Die

Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin auferlegt.

4. Eine

Parteientschädigung wird nicht zugesprochen.

5. Gegen

dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach

Art. 82 ff. BGG erhoben werden. Sie ist binnen 30 Tagen ab

Zustellung einzureichen beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14.

6. Mitteilung an …