Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2020.00602

Verwaltungsgericht

des

Kantons Zürich

3. Abteilung

VB.2020.00602

Urteil

der 3. Kammer

vom 17. Dezember 2020

Mitwirkend: Abteilungspräsident Rudolf Bodmer (Vorsitz), Verwaltungsrichter André Moser,

Verwaltungsrichterin Silvia Hunziker, Gerichtsschreiberin Cornelia Moser.

In Sachen

A,

vertreten durch RA F,

Beschwerdeführer,

gegen

Stadtpolizei Zürich,

Beschwerdegegnerin,

betreffend Meldeauflage

und Rayonverbot,

hat sich

ergeben:

Sachverhalt

I.

A. A wird

von der Stadtpolizei Zürich vorgeworfen, als Fan des FC Zürich (FCZ) am 19. Oktober

2019 um ca. 16.00 Uhr zusammen mit weiteren Personen einen Fan des

Grasshopper Clubs Zürich (GCZ) bei der SZU-Haltestelle "G"

angegriffen zu haben. A habe dem GCZ-Fan diverse Gegenstände entrissen und ihm

einen Fusstritt gegen den Kopf versetzt. Die Stadtpolizei ging davon aus, dass

die angegriffene GCZ-Fangruppe auf dem Weg an das am Abend (Anpfiff 19.00 Uhr)

stattfindende Challenge-League-Spiel zwischen GCZ und dem FC Schaffhausen

in Schaffhausen war; der Extrazug ab Zürich Hauptbahnhof fuhr um 16.40 Uhr.

Gegen A wurde ein Strafverfahren wegen Raufhandels (Art. 133 des

Schweizerischen Strafgesetzbuchs vom 21. Dezember 1937 [StGB]) bzw.

Angriffs (Art. 134 StGB) sowie Raubs (Art. 140 StGB) eröffnet.

B. Mit

Verfügung vom 24. Januar 2020 verpflichtete die Stadtpolizei Zürich A,

sich bei den Spielen der 1. Mannschaft des FCZ an noch zu definierenden

Meldedaten und -zeiten bei der Regionalwache H zu melden (Meldeauflage)

und untersagte ihm, während vier Stunden vor und bis vier Stunden nach

Heimspielen des FCZ oder des GCZ die Rayons Bahnhof Altstetten (B), Stadion

Hardturm (C), Stadion Letzigrund (D) und Hauptbahnhof (E) zu

betreten oder darin zu verweilen (Rayonverbot). Beides wurde für den Zeitraum

vom 24. Januar 2020 bis 30. Juni 2021 angeordnet.

Erwägungen

II.

Gegen diese Verfügung erhob A am 27. Februar 2020

Beschwerde beim Zwangsmassnahmengericht des Bezirksgerichts Zürich und

beantragte unter Kosten- und Entschädigungsfolgen die Aufhebung der

angefochtenen Verfügung. Mit Urteil vom 15. Juli 2020 wies das

Zwangsmassnahmengericht die Beschwerde ab und bestätigte die Verfügung der

Stadtpolizei Zürich vom 24. Januar 2020. Die Gerichtskosten wurden A

auferlegt.

III.

A. Mit

Beschwerde vom 4. September 2020 gelangte A an das Verwaltungsgericht und

beantragte die Aufhebung des angefochtenen Urteils unter Kosten- und Entschädigungsfolgen.

B. Das

Bezirksgericht Zürich verzichtete am 11. September 2020 auf eine

Vernehmlassung. Die Stadtpolizei Zürich beantragte in ihrer Beschwerdeantwort

vom 18. September 2020 die Abweisung der Beschwerde. Die Parteien liessen

sich danach nicht mehr vernehmen.

C. Das

Verwaltungsgericht zog die Untersuchungsakten der Staatsanwaltschaft

Zürich-Sihl bei.

Die Kammer erwägt:

1.

Die vorliegend angefochtene Verfügung betrifft ein

Rayonverbot im Sinn von Art. 4 sowie eine Meldeauflage im Sinn von Art. 6

des Konkordats über Massnahmen gegen Gewalt anlässlich von Sportveranstaltungen

vom 15. November 2007 (fortan: Konkordat). Der Text des Konkordats, dem

auch der Kanton Zürich beigetreten ist, findet sich im Anhang des Gesetzes vom

18.

Mai 2009 über den Beitritt zum Konkordat über Massnahmen gegen Gewalt

anlässlich von Sportveranstaltungen. Das Verwaltungsgericht ist zur Beurteilung

von Beschwerden erstinstanzlicher Zivilgerichte betreffend Massnahmen nach Art. 4–9

des Konkordats zuständig (§ 43 Abs. 1 lit. c des

Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 [VRG]). Der vorliegende Fall ist durch die Kammer zu beurteilen, da

er von grundsätzlicher Bedeutung ist (§ 38b Abs. 2 VRG; vgl. E. 4.5).

2.

2.1

Das

Konkordat stellt spezifisches Polizeirecht dar. Es ist auf die besondere

Erscheinung der Gewalt an Sportveranstaltungen ausgerichtet und bezweckt, mit

speziellen, kaskadenartig aufeinander abgestimmten Massnahmen wie

Rayonverboten, Meldeauflagen und Polizeigewahrsam solche Gewalttaten zu

verhindern und auf diese Weise eine friedliche Durchführung von grossen

Sportanlässen zu ermöglichen. Dabei steht die Prävention im Vordergrund. Die im

Konkordat vorgesehenen Massnahmen sollen der Gefährdung der öffentlichen

Sicherheit durch Gewalttaten unterschiedlichster Art entgegenwirken (BGE 140 I 2 E. 5.1 und E. 6.1; BGE 137 I 31 E. 3 und E. 4.3). Gewalttätiges Verhalten und Gewalttätigkeiten liegen

namentlich vor, wenn eine Person im Vorfeld einer Sportveranstaltung, während

der Veranstaltung oder im Nachgang dazu eine nicht abschliessende Aufzählung

von Verhaltensweisen begangen oder dazu angestiftet hat, welche als

gewalttätig einzustufen sind (Art. 2 Abs. 1

des Konkordats). Bei allen darin genannten Strafbestimmungen ist die

Anwendung oder die Androhung von Gewalt das zentrale Tatbestandsmerkmal, wobei

Gewalt als Einsatz der physischen Kraft gegen Personen oder Sachen zu verstehen

ist (vgl. dazu die Empfehlungen der Konferenz der Kantonalen Justiz- und

Polizeidirektorinnen und -direktoren [KKJPD] über die Umsetzung von Massnahmen

des Konkordates über Massnahmen gegen Gewalt anlässlich von

Sportveranstaltungen vom 31. Januar 2014 [Empfehlungen der KKJPD], S. 3 f.).

Dazu gehören nicht nur schwere Formen von Gewalt, sondern auch weniger

schwerwiegende Übertretungen wie zum Beispiel Tätlichkeiten. Die

Konkordatsmassnahmen können unabhängig von einem Strafverfahren angeordnet

Dispositiv

werden. Auch Personen, die zwar als Gewalttäter erkannt, deswegen jedoch (noch)

nicht strafrechtlich verurteilt worden sind, sollen von Sportanlässen ferngehalten

werden können.

2.2 Nach Art. 4

Abs. 1 des Konkordats kann gegenüber einer Person, die sich anlässlich von

Sportveranstaltungen nachweislich an Gewalttätigkeiten gegen Personen oder

Sachen beteiligt hat, ein Rayonverbot ausgesprochen werden. Grundsätzlich ist

es somit nicht ausgeschlossen, ein Rayonverbot zur Verhinderung von

Übertretungen zu verfügen, welche als gewalttätiges Verhalten im Sinn von Art. 2

des Konkordats zu qualifizieren sind (BGE 140 I 2 E. 11.2.2). Mit einer

Meldeauflage soll sichergestellt werden, dass die betroffene Person sich vor,

während und nach bestimmten Sportveranstaltungen nicht am Austragungsort

aufhält (BGE 140 I 2 E. 12.1). Nach Art. 6 Abs. 1 lit. a

des Konkordats kann eine Meldeauflage für eine Dauer von bis zu drei Jahren

angeordnet werden, wenn sich eine Person anlässlich von Sportveranstaltungen

nachweislich an Gewalttätigkeiten gegen Personen im Sinn von Art. 2 Abs. 1

lit. a und lit. c–j des Konkordats beteiligt hat. Ausgenommen werden

Tätlichkeiten als mildeste Form der Gewalt gegen Personen (BGE 140 I 2 E. 12.2;

Empfehlungen KKJPD, S. 14).

3.

3.1 Der

Vorinstanz zufolge sei hinlänglich erwiesen, dass der Beschwerdeführer zusammen

mit weiteren Personen den GCZ-Fan um ca. 16.00 Uhr, mithin rund drei

Stunden vor dem Spielbeginn, an der SZU-Haltestelle "G"

angegriffen habe. Da der Extrazug ab Zürich nach Schaffhausen um 16.40 Uhr

gefahren sei und der angegriffene GCZ-Fan einen Fanschal und eine Pyrofackel

mit sich geführt habe, sei davon auszugehen, dass sich dieser – von I her kommend

– auf dem Weg zum Auswärtsspiel in Schaffhausen befunden habe und damit auf dem

Anreiseweg an eine Sportveranstaltung. Dass für den angegriffenen GCZ-Fan ein

Rayonverbot am Hauptbahnhof Zürich bestanden habe, müsse nicht heissen, dass

sich dieser nicht an das Auswärtsspiel habe begeben wollen. Ohnehin sei aber

nur mass­gebend, dass ein Grossteil der angegriffenen Fangruppe, mit welcher

der angegriffene GCZ-Fan an der SZU-Haltestelle gewesen sei, das Spiel in

Schaffhausen habe besuchen wollen. Zudem sei das Entwenden und Zerstören von

Fan-Utensilien ein typisches Verhalten von rivalisierenden Anhängerschaften von

Sportclubs. Damit sei sowohl der zeitliche und räumliche als auch der

thematische Zusammenhang zwischen der Sportveranstaltung in Schaffhausen und

dem daran interessierten angegriffenen GC-Fan ohne Weiteres gegeben. Das

Konkordat erfasse zudem nicht nur die spezifisch von der Anhängerschaft des

betreffenden Spiels ausgehende Gewalt, sondern auch Gewalt, die sich gegen die

Anhängerschaft einer der beteiligten Mannschaften richte. Die Anhängerschaft

einer Person zu einem bestimmten Klub bestimme sich danach, ob sie sich bei der

fraglichen Gewalttat im Rahmen einer Fangruppierung bewegt habe oder ob sie

aufgrund von Fanutensilien als Anhänger eines bestimmten Klubs erkennbar

gewesen sei. Damit falle der vom Beschwerdeführer ausgegangene Angriff unter

den Anwendungsbereich des Konkordats. Angesichts des vom Beschwerdeführer an

den Tag gelegten Verhaltens (massive Gewalteinwirkung) sei von einer nicht

unerheblichen Gefahr auszugehen, dass dieser im Zusammenhang mit einer

Sportveranstaltung auch in Zukunft wieder gewalttätig werden könnte. Damit

erwiesen sich die verfügten Massnahmen (Rayonverbot und Meldeauflage) als

verhältnismässig.

3.2 Der

Beschwerdeführer macht geltend, es dürfe nicht davon ausgegangen werden, dass

sich der Geschädigte auf dem Weg zum Auswärtsspiel befunden habe, da dieser

wegen eines Rayonverbots gar nicht mit dem Extrazug vom Hauptbahnhof Zürich aus

hätte reisen dürfen. Ebenfalls dürfe aus dem Mitführen von Fanschal und

Pyrofackel nicht direkt auf eine Anreise zum GCZ-Match geschlossen werden,

zumal aktenkundig sei, dass die GCZ-Fans der Gruppierung J im Gebiet I ein

Fest gefeiert hätten. Viel eher sei davon auszugehen, dass sich der Geschädigte

auf dem Rückweg von eben diesem Fest und nicht auf der Anreise zu einem Fussballmatch

befunden habe. Zudem fehle es an der von Rechtsprechung und Lehre geforderten

zielgerichteten Verdichtung anreisender Fans (Besucherströme), zumal ein Grossteil

der angegriffenen Fangruppe ohnehin mit einem Rayon- und Stadionverbot belastet

gewesen sein dürfte. Da der Beschwerdeführer sodann ein nicht am fraglichen

Spiel beteiligter FCZ-Fan sei, und damit nicht ein Anhänger einer der

beteiligten Mannschaften, würden die entsprechenden Gewalttätigen nicht vom

Konkordat erfasst.

3.3 Die

Beschwerdegegnerin führt in ihrer Beschwerdeantwort aus, das Mitführen der

Pyrofackel durch den Geschädigten sei ein gewichtiges Indiz dafür, dass dieser

tatsächlich auf dem Weg an den GCZ-Match gewesen sei. Ohnehin habe sich der

Angriff aber gegen die GCZ-Gruppierung als Ganzes und nicht nur gegen den

Geschädigten gerichtet, und die Gruppierung habe sich ohne Zweifel auf dem

Anreiseweg an das Fussballspiel befunden. Das Konkordat finde deshalb sowohl in

zeitlicher als auch räumlicher Hinsicht Anwendung.

4.

4.1 Der

Beschwerdeführer bestreitet grundsätzlich nicht, eine Gewalttätigkeit im Sinn

von Art. 2 Abs. 1 des Konkordats begangen zu haben. Dies ist mit den

Akten der Beschwerdegegnerin – namentlich die Videoaufzeichnungen sowie die

polizeilichen Ermittlungen und der Rapport an die Staatsanwaltschaft – denn

auch in rechtsgenüglicher Weise nachgewiesen. Der Beschwerdeführer behauptet

lediglich, die Gewalttätigkeit habe nicht anlässlich einer Sportveranstaltung

stattgefunden; es bestehe insbesondere kein thematischer Zusammenhang zwischen

dem gewalttätigen Verhalten und dem Fussballspiel zwischen dem GCZ und dem FC Schaffhausen

in Schaffhausen, und er sei weder Anhänger der einen noch der anderen am

Fussballspiel beteiligten Mannschaften. Dieses beschwerdeführerische Vorbringen

gilt es nachfolgend zu prüfen:

4.2 Art. 2

Abs. 1 des Konkordats, welcher in seiner geänderten Form im Kanton Zürich

am 1. August 2013 in Kraft getreten ist, bringt in Verbindung mit Art. 1

des Konkordats klar zum Ausdruck, dass der Bezug zu einer Sportveranstaltung

dann als gegeben erachtet werden soll, wenn eine zeitliche und thematische Nähe

zur Veranstaltung besteht und die Tat einen Zusammenhang mit der Anhängerschaft

zu einer der beteiligten Mannschaften aufweist. Es steht ausser Frage, dass ein

gewisser Zeitraum von einigen Stunden vor und nach den Spielen abgedeckt werden

muss, um das Ziel der Gewaltprävention zu erreichen. Der Anwendungsbereich von Art. 2

Abs. 1 muss aber auch im Hinblick auf (den unveränderten) Art. 2 Abs. 2

des Konkordats gelesen werden, welcher sich auf die Sportstätten, deren

Umgebung sowie den An- und Rückreiseweg bezieht; der sich aus Abs. 1 und Abs. 2

ergebende Zurechnungszusammenhang soll jeweils gleich ausgelegt werden (Florian

Samuel Fleischmann, Polizeirechtliche Massnahmen zur Bekämpfung der Gewalt

anlässlich von Sportveranstaltungen, Zürich/Basel/Genf 2019, S. 34).

Grundsätzlich soll nur solches gewalttätiges Verhalten zu Massnahmen des

Konkordats führen, welches einen konkreten Zusammenhang mit der

Sportveranstaltung und der Anhängerschaft bei einer der Mannschaften aufweist (zum

Ganzen: BGE 140 I 2 E. 7.2; Empfehlungen der KKJPD, S. 4).

Da das Konkordat bezweckt, Gewalttätigkeiten rund um

Sportanlässe sowie in den Innenstädten der Austragungsorte zu erfassen, darf

dessen Anwendungsbereich nicht zu eng gefasst werden. Zudem ist auf eine starre

Abgrenzung zu verzichten, da die konkreten Ereignisse sehr unterschiedliche

Formen annehmen können (BBl 2005 5613 ff. 5617; BGE 140 I 2 E. 7.2).

Der Anwendungsbereich muss jedoch in jedem Fall mit der Zielsetzung des

Konkordats, nämlich der frühzeitigen Erkennung und Verhinderung von Gewalt

anlässlich von Sportanlässen, gesehen und verfassungskonform ausgelegt werden.

So dienen die Massnahmen des Konkordats allgemein dem Schutz von

Sportveranstaltungen vor Gewalt und im Besonderen dem Schutz individueller

Rechtsgüter, mithin soll eine friedliche Durchführung von grossen Sportanlässen

ermöglicht werden. Dahinter steht insbesondere die

Motivation, friedliche Besucher, die sich in die Stadien begeben, vor einer

Konfrontation mit gewaltbereiten Gruppen zu schützen, welche erfahrungsgemäss

die Austragungsorte aufsuchen, um diese als Plattform für ihre

Gewalttätigkeiten zu missbrauchen, und dort den Schutz der Masse zur Wahrung

ihrer Anonymität nutzen (vgl. BBl 2005 5613 ff., 5617, 5625 f.; VGr, 8. September

2011, VB.2011.00465, E. 4.2). Gewalttätigkeiten, denen es an einem

konkreten Zusammenhang zu einem Sportereignis, mithin an einer kontinuierlichen

Ereigniskette, fehlt, werden vom Konkordat hingegen nicht erfasst.

4.3 Vorab ist

festzuhalten, dass es keine Rolle spielt, dass der Beschwerdeführer nicht

Anhänger einer der am besagten Fussballspiel beteiligten Mannschaften ist. Vielmehr

genügt es nach dem Wortlaut von Art. 2 Abs. 1 des Konkordats, dass

sich eine Person im Vorfeld einer Sportveranstaltung, während der Veranstaltung

oder im Nachgang dazu gewalttätig verhält. Um Massnahmen des Konkordats nach

sich zu ziehen, muss das gewalttätige Verhalten einen konkreten Zusammenhang

mit einer Sportveranstaltung und der Anhängerschaft bei einer der Mannschaften

aufweisen (vgl. BGE 140 I 2 E. 7.2; oben E. 4.2). Das bedeutet, dass

die Gewalt nicht zwingend von den Anhängern der an der Sportveranstaltung

beteiligten Mannschaften ausgehen muss, sondern sich auch gegen sie richten

kann. So ist es nach der Rechtsprechung des Verwaltungsgerichts rechtmässig,

dem Umstand, dass in der Stadt Zürich gleich zwei Clubs auf hohem Niveau

spielen, Rechnung zu tragen. Da dadurch das Risiko erhöht ist, dass es zu Auseinandersetzungen

zwischen den Anhängern der beiden Rivalen kommt, gilt es zu verhindern, dass

gewaltbereite Anhänger des einen Clubs in die Umgebung des Austragungsorts

gelangen, wo der jeweils andere Club spielt (VGr, 19. Juni 2020,

VB.2020.00191, E. 3.6.3; VGr, 24. September 2014, VB.2014.00407, E. 3.3.2).

Diese Rechtsprechung steht insbesondere auch mit dem Zweck des Konkordats im

Einklang, Personen, die den Behörden als gewalttätig bekannt sind, die

Gelegenheit zur Ausübung von Gewalt zu nehmen, indem sie von

Sportveranstaltungen ferngehalten werden (vgl. BBl 2005 5625).

4.4 Zur

zeitlichen und thematischen Nähe zu einer Sportveranstaltung hat sich das

Verwaltungsgericht in einem Entscheid aus dem Jahr 2011 geäussert: Das

Verwaltungsgericht hatte zu beurteilen, ob ein solcher Zusammenhang zwischen

einer Sportveranstaltung in Luzern und darauffolgenden Gewalttätigkeiten in der

Stadt Zürich gegeben war. Damals formierten sich nach Ankunft des Extrazugs vom

Fussballspiel zwischen dem FC Luzern und dem FC Zürich rund 100 FCZ-Anhänger

im Hauptbahnhof Zürich zu einer Gruppe und begaben sich zu einer Party ins FCZ-Fanlokal,

wobei sie entlang der Route zahlreiche Sprayereien an Gebäuden und öffentlichen

Verkehrsmitteln hinterliessen. Das Verwaltungsgericht kam zum Schluss, dass

zwar grundsätzlich Gewalttätigkeiten auf dem An- und Rückreiseweg noch als

"anlässlich von Sportveranstaltungen" begangen betrachtet werden

können. Im zu beurteilenden Fall fehlte es jedoch an einem direkten Bezug

zwischen der Party im FCZ-Fanlokal und dem Fussballspiel, weshalb die Rückreise

spätestens am Hauptbahnhof Zürich beendet gewesen sei und die verübte Gewalttätigkeit auf dem Weg zum Party-Lokal nicht mehr als anlässlich einer Sportveranstaltung erachtet

werden könne; das Konkordat sei folglich nicht anwendbar (vgl. VGr, 8. September

2011, VB.2011.00465, E. 4.1 und 4.2).

Dem Urteil des

Verwaltungsgerichts vom 8. September 2011 lag die damalige Bestimmung von aArt. 2

des Konkordats zugrunde. Dessen Abs. 1 enthielt zum damaligen Zeitpunkt

die Präzisierung im Vorfeld einer Sportveranstaltung, während der

Veranstaltung oder im Nachgang dazu noch nicht (E. 2.1). Das

Verwaltungsgericht erwog damals, dass die Bestimmung des heute unveränderten Art. 2

Abs. 2 des Konkordats den Begriff des gewalttätigen Verhaltens nach dem

damaligen aArt. 2 Abs. 1 des Konkordats nicht nur um den An-

und Rückreiseweg erweitere, sondern damit auch den äusseren Rahmen dessen

absteckte, was noch zu einer Sportveranstaltung zu zählen sei (VGr, 8. September

2011, VB.2011.00465, E. 4.2).

4.5 Fraglich

ist, ob diese Rechtsprechung zur zeitlichen, räumlichen und thematischen Nähe

zu einer Sportveranstaltung (E. 4.4) durch den neuen Art. 2 Abs. 1

des Konkordats eine Veränderung erfahren hat. Konkret ist mithilfe einer

Auslegung von Art. 2 Abs. 1 des Konkordats zu beurteilen, ob der

vorliegende – allerdings umstrittene – Sachverhalt die erforderliche zeitliche,

räumliche und thematische Nähe zu einer Sportveranstaltung aufweist oder nicht.

Der zeitliche Zusammenhang ist dabei von vornherein als gegeben zu erachten,

fanden die Gewalttätigkeiten doch nur rund drei Stunden vor Spielbeginn mit einer

der Mannschaften, deren Fans in die Auseinandersetzung verwickelt waren, statt.

Unbestrittenermassen kam die angegriffene GCZ-Fangruppe von I her und

wurde um ca. 16 Uhr bei der SZU-Haltestelle "G" angegriffen.

Selbst wenn die GCZ-Fangruppe von einer Feier im Gebiet I kam, so ist doch mit

der Vorinstanz davon auszugehen, dass sie sich auf der Anreise zum Fussballspiel

in Schaffhausen befunden hat, zumal der Extrazug von Zürich nach Schaffhausen

um 16.40 Uhr fuhr und der angegriffene GCZ-Fan einen Fanschal und eine

Pyrofackel mit sich führte. Nach der bisherigen Rechtsprechung (E. 4.4)

würde es wohl an einem direkten Bezug zwischen der Feier bzw. dem vorangehenden

Treffen der GCZ-Fans im Gebiet I und dem Fussballspiel fehlen. Der Bericht der

KKJPD vom 2. Februar 2012 über die Änderung des Konkordats erachtete diese

Rechtsprechung indes als "problematisch"; mit der neuen Umschreibung

in Art. 2 Abs. 1 des Konkordats soll klargestellt werden, dass die

zeitliche und thematische Nähe zur Sportveranstaltung auch dann noch als

gegeben erachtet werden soll, wenn Fangruppen beispielsweise nach der

Rückreise von einem Spiel Personen angreifen oder Sachbeschädigungen

begehen. In der Volksabstimmung vom 9. Juni 2013 wurde das geänderte

Konkordat vom Zürcher Stimmvolk angenommen. Im Sinn einer historischen und

teleologischen Auslegung ist demnach festzuhalten, dass mit der Änderung eine

Ausweitung des zeitlichen, räumlichen und thematischen Zusammenhangs angestrebt

wurde, nachdem die bisherige Regelung und die dazu ergangene Rechtsprechung als

ungenügend empfunden worden waren. Dass ein Bedürfnis nach einer gewissen

Ausweitung des zeitlichen und räumlichen Anwendungsbereichs bestehen kann,

hielt auch das Bundesgericht in der abstrakten Normenkontrolle des geänderten Art. 2

Abs. 1 des Konkordats fest (BGE 140 I 2 E. 7.2). Es kam zum Schluss,

dass sich die geänderte Bestimmung ohne Weiteres verfassungskonform auslegen

und anwenden lasse. Wie erwähnt, legen die Umstände nahe, dass sich ein

Grossteil der GCZ-Fangruppe auf der Anreise zum Auswärtsspiel nach Schaffhausen

befand. Gerade der Umstand, dass sie sich u. a. zwecks gemeinsamer Anreise getroffen hatten,

spricht dafür, diese Anreise als vom erweiterten Anwendungsbereich von Art. 2

Abs. 1 des Konkordats erfasst zu betrachten, ereignen sich doch

gewalttätige Auseinandersetzungen weit häufiger bei gemeinsamer Reise. Ob sich

die Fans mit oder ohne Feier zur gemeinsamen Anreise getroffen haben, kann

keine Rolle spielen. Ebenso wenig wirkt sich auf die Anwendbarkeit des

Konkordats aus, ob der Beschwerdeführer den Angriff im Voraus geplant und die

GCZ-Fangruppe abgepasst hat; eine entsprechende Gewalttätigkeit im Vorfeld

einer Sportveranstaltung genügt. Ohnehin wäre aufgrund allgemeiner

Lebenserfahrung davon auszugehen, dass der Beschwerdeführer als FCZ-Fan bzw.

allgemein als Fussballfan wusste, dass GC an jenem Abend in Schaffhausen spielen

würde. Nach dem Gesagten haben die Vorinstanzen das Konkordat zu Recht auf den

vorliegenden Fall angewendet. Zu Recht haben sie auch bejaht, dass die

öffentliche Ordnung und Sicherheit durch den vom Beschwerdeführer und seinen

Gleichgesinnten ausgehenden Angriff auf die GCZ-Fangruppe gefährdet war.

4.6 Nach Art. 4

Abs. 1 des Konkordats kann gegenüber einer Person, die sich anlässlich von

Sportveranstaltungen nachweislich an Gewalttätigkeiten gegen Personen oder

Sachen beteiligt hat, ein Rayonverbot ausgesprochen werden (oben, E. 2.2).

Mit der Meldeauflage wird die betroffene Person verpflichtet, sich bei der

zuständigen Amtsstelle zu der Zeit persönlich zu melden, in der ein Spiel der

Sportmannschaft stattfindet, der sie sich verbunden fühlt (Art. 6 Abs. 1

des Konkordats). Damit wird wie auch mit einem Rayonverbot die

Bewegungsfreiheit beeinträchtigt.

Die Bewegungsfreiheit ist als Teil der persönlichen Freiheit

im Sinn von Art. 10 Abs. 2 der Bundesverfassung der Schweizerischen

Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 (BV) garantiert. Sie kann wie andere

Grundrechte nach den Kriterien von Art. 36 BV eingeschränkt werden.

Einschränkungen bedürfen einer gesetzlichen Grundlage, müssen durch ein

öffentliches Interesse oder durch den Schutz von Grundrechten Dritter

gerechtfertigt sein und haben sich schliesslich als verhältnismässig zu

erweisen. Die Kerngehaltsgarantie ist im vorliegenden Zusammenhang ohne Belang

(vgl. BGE 140 I 2 E. 9.1; 137 I 31 E. 6.2; VGr, 24. September

2014, VB.2014.00407, E. 3.1).

4.6.1

Das Konkordat bildet als autonomes kantonales Recht, das dem fakultativen

Referendum unterstand, eine hinreichende gesetzliche Grundlage für die

Einschränkung von Grundrechten. Ebenso ist unbestritten, dass ein gewichtiges

öffentliches Interesse daran besteht, Gewalttätigkeiten anlässlich von

Sportveranstaltungen – und damit Störungen und Gefährdungen der öffentlichen

Ordnung – zu verhindern. Ausserdem sind unbeteiligte Besucher und Veranstalter

von Sportanlässen durch Gewalttätigkeiten in ihren privaten Interessen beeinträchtigt

und in ihren Grundrechten betroffen (BGE 137 I 31 E. 6.4; VGr, 24. September

2014, VB.2014.00407, E. 3.2).

4.6.2

In Bezug auf die Verhältnismässigkeit bildet das Rayonverbot nach Art. 4

des Konkordats die mildeste Massnahme zur Verhinderung von Gewalt anlässlich

von Sportveranstaltungen. Die Meldeauflage nach Art. 6 des Konkordats

stellt grundsätzlich einen stärkeren Eingriff in die Grundrechte, namentlich

die Bewegungsfreiheit, dar als das Rayonverbot (BGE 140 I 2 E. 12; BGE 137 I 31 E. 7.5.2; Empfehlungen KKJPD, S. 5). Das im Konkordat angelegte

Kaskadensystem wird dadurch beibehalten, dass für weniger schwerwiegende

Gewaltakte, die durch eine Person ausgeübt werden, die zum ersten Mal durch

gewalttätiges Verhalten auffällt, nach wie vor ein Rayonverbot als mildeste

Massnahme ausgesprochen wird. Bei schwerwiegenden Gewalttaten darf dagegen im

Interesse einer wirksamen Gewaltprävention wegen der erkennbaren

Gewaltbereitschaft der betroffenen Person unmittelbar eine Meldeauflage

angeordnet werden (BGE 140 I 2 E. 12.2.1). Nach den Empfehlungen der KKJPD

soll die Grenze zwischen weniger schwerwiegenden Gewaltakten und Delikten,

welche präventionshalber eine Meldeauflage erfordern, dort gezogen werden, wo

eine schwere Sachbeschädigung im Sinn von Art. 144 Abs. 2 und 3 StGB

oder Gewalt gegen Personen – mit der Ausnahme von Tätlichkeiten – begangen wird

(Empfehlungen KKJPD, S. 14). Diese wird damit begründet, dass sich

gewalttätige Personen durch eine Meldeauflage deutlich wirksamer vom Umfeld der

Sportveranstaltungen fernhalten lassen (Bericht der KKJPD zur Änderung des

Konkordats vom 2. Februar 2012, S. 26).

4.6.3

Vor diesem Hintergrund erscheint die gegen den Beschwerdeführer verfügte

Meldeauflage für eine Dauer von 1,5 Jahren jedenfalls nicht als

unverhältnismässig. Bei den vom Beschwerdeführer unbestrittenen

Gewalttätigkeiten handelt es sich nicht mehr um ein leichtes Delikt, für

welches bloss ein Rayonverbot auszusprechen wäre. Vielmehr werden dem

Beschwerdeführer Verbrechen und Vergehen gegen Leib und Leben vorgeworfen,

welche die Intensität von blossen Tätlichkeiten überschreiten und daher eine

Meldeauflage erfordern. Die Meldeauflage erweist sich sodann als geeignete

Massnahme, um Personen, von denen Gewalttätigkeiten ausgehen könnten, zu

kritischen Zeiten – das heisst zu Beginn und nach Schluss von

Sportveranstaltungen – vom Austragungsort fernzuhalten. Die Meldeauflage wird

sogar als wirksameres Mittel zur Verhinderung von Gewalttätigkeiten betrachtet

als das Rayonverbot. Da Rayonverbote häufig relativ grosse und unüberschaubare

Gebiete umfassen, sind sie durch die Polizeibehörden nur schwierig zu

überprüfen und durchzusetzen (vgl. BGE 140 I 2 E. 12.2 sowie den Bericht

der KKJPD zur Änderung des Konkordats vom 2. Februar 2012, S. 26).

Schliesslich gelingt es dem Beschwerdeführer nicht, aufzuzeigen, inwiefern

seine Interessen an der Aufhebung der Meldeauflage höher zu gewichten wären,

als das öffentliche Interesse an der Verhinderung von Gewalt an

Sportveranstaltungen. Es ist für den Beschwerdeführer zweifellos mit einer

gewissen Härte verbunden, wenn er an den Spieltagen der 1. Mannschaft des FCZ

aufgrund der Meldepflicht in seiner Bewegungsfreiheit und damit in der Planung

seiner Freizeit und Ferienaktivitäten eingeschränkt ist. Angesichts der

erkennbaren und wiederholten Gewaltbereitschaft des Beschwerdeführers

überwiegen diese privaten Interessen das entgegenstehende Interesse an der

Gewaltprävention jedoch nicht, zumal gemäss Verfügung auch darauf Rücksicht

genommen werden kann, wenn eine Meldung bei der zuständigen Polizeistelle aus

wichtigen und belegbaren Gründen nicht möglich ist.

Die Anordnung der Meldeauflage

vom 24. Januar 2020 erweist sich damit als gerechtfertigt. Sie bewegt sich

auch in zeitlicher Hinsicht im Rahmen des Ermessens der Beschwerdegegnerin und

der Vorinstanz. Die gesetzlich vorgesehene Höchstdauer von drei Jahren (vgl. Art. 6

Abs. 1 des Konkordats) wird nicht ausgeschöpft.

4.6.4

Das Ziel des Rayonverbots ist die Vorbeugung gegen gewalttätiges Verhalten

im Sinn von Art. 2 des Konkordats. Dazu gehören im Anwendungsbereich des

Konkordats nicht nur schwere Formen von Gewalt, sondern auch weniger schwerwiegende

Übertretungen wie zum Beispiel Tätlichkeiten (BGE 140 I 2 E. 11.2.2). Dazu

ist es auch grundsätzlich geeignet und aufgrund der obgenannten Vorkommnisse

auch erforderlich. Der Beschwerdeführer ist aufgrund des Rayonverbots zwar in

seiner Bewegungsfreiheit eingeschränkt; diese Einschränkung erweist sich jedoch

als gering, beschlägt es doch nur eine beschränkte Zeitdauer von vier Stunden

vor bis vier Stunden nach Heimspielen des FCZ oder des GCZ. Die privaten

Interessen des Beschwerdeführers vermögen das öffentliche Interesse an der

Verhinderung von Gewalt während Sportveranstaltungen nicht zu überwiegen. Auch

die Dauer (bis 30. Juni 2021) erweist sich als angemessen. Daher erweist

sich das Rayonverbot betreffend Spiele des FCZ und GCZ als verhältnismässig und

die Beschwerde ist abzuweisen.

5.

Die Gerichtskosten sind

ausgangsgemäss dem Beschwerdeführer aufzuerlegen (§ 65a Abs. 1 in

Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG). Aufgrund seines Unterliegens ist ihm

keine Parteientschädigung zuzusprechen (§ 17 Abs. 2 VRG).

Demgemäss erkennt die

Kammer:

1. Die

Beschwerde wird abgewiesen.

2. Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 2'200.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 105.-- Zustellkosten,

Fr. 2'305.-- Total der Kosten.

3. Die

Gerichtskosten werden dem Beschwerdeführer auferlegt.

4. Es

werden keine Parteientschädigungen zugesprochen.

5. Gegen

dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff.

des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen,

von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,

einzureichen.

6. Mitteilung an …