Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2020.00607

Verwaltungsgericht

des

Kantons Zürich

4. Abteilung

VB.2020.00607

Urteil

der 4. Kammer

vom 22. Juli 2021

Mitwirkend: Verwaltungsrichter Reto Häggi Furrer (Vorsitz), Verwaltungsrichterin Tamara Nüssle,

Verwaltungsrichter Marco Donatsch, Gerichtsschreiberin Eva Heierle.

In Sachen

A, vertreten

durch RA B,

Beschwerdeführer,

gegen

Stadt

Zürich, vertreten durch den Stadtrat von Zürich,

Beschwerdegegnerin,

betreffend Rechtsschutzgesuch,

hat sich ergeben:

Sachverhalt

I.

A steht als Polizist der Stadtpolizei in einem

Anstellungsverhältnis mit der Stadt Zürich. Die Vorsteherin des

Sicherheitsdepartements gewährte A mit Verfügung vom 11. Juni 2019

Rechtsschutz bzw. Kostenübernahme für das erstinstanzliche Verfahren im Zusammenhang

mit einer Strafuntersuchung gegen einen Staatsanwalt und den Kommandanten der

Stadtpolizei, welche durch eine Strafanzeige der Anwältin von A ausgelöst

wurde.

Am 4. November 2019 ersuchte A um weiteren Rechtsschutz,

da der mit der Strafuntersuchung beauftragte ausserordentliche Staatsanwalt

beabsichtigte, das Verfahren gegen die Beschuldigten einzustellen. Die

Vorsteherin des Sicherheitsdepartements wies dieses Gesuch mit Verfügung vom

18. November 2019 ab. Das von A in der Folge erhobene Begehren um

Neubeurteilung wies der Stadtrat mit Beschluss vom 5. Februar 2020 ab.

Erwägungen

II.

A rekurrierte dagegen an den Bezirksrat Zürich, welcher den

Rekurs mit Beschluss vom 2. Juli 2020 abwies, keine Verfahrenskosten erhob

und A ausgangsgemäss keine Parteientschädigung entrichtete.

III.

Mit Beschwerde vom 8. September

2020.

an das Verwaltungsgericht beantragte A unter Kosten- und

Entschädigungsfolgen die Aufhebung des Bezirksratsbeschlusses vom 2. Juli

2020.

und die Gutheissung seines Rechtsschutzgesuches vom 4. November 2019.

Prozessual beantragte er die Durchführung einer mündlichen öffentlichen

Verhandlung. Der Bezirksrat verzichtete mit Eingabe vom 11. September 2020

auf eine Vernehmlassung; die Stadt Zürich beantragte mit Beschwerdeantwort vom

5.

Oktober 2020 die Abweisung der Beschwerde unter Kosten- und

Entschädigungsfolgen.

Die Kammer erwägt:

1.

1.1

Gegen Rekursentscheide eines Bezirksrats in

personalrechtlichen Angelegenheiten kommunal Angestellter steht die Beschwerde

an das Verwaltungsgericht offen (§§ 41 ff. des

Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 [VRG, LS 175.2];

vgl. § 53 Abs. 1 des Gemeindegesetzes vom 20. April 2015

[GG, LS 131.1]). Da auch die weiteren

Prozessvor­aussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.

1.2

Im Streit liegt die Beurteilung, ob dem

Beschwerdeführer Rechtsschutz zu gewähren sei und nicht die konkrete Höhe des

dafür anfallenden Kostenersatzes. Unter diesen Umständen fehlt ein

bezifferbarer Streitwert, sodass die

Angelegenheit nach § 38 Abs. 1 in Verbindung mit § 38b

Abs. 1 lit. c e contrario VRG in die Zuständigkeit der Kammer

fällt.

2.

Der Beschwerdeführer beantragt

die Durchführung einer mündlichen öffentlichen Verhandlung, damit er "zu

seinem Standpunkt mündlich Stellung nehmen" kann und "zum Zweck der

Beweisabnahme".

2.1

§ 59 Abs. 1 VRG sieht die Durchführung einer

mündlichen Verhandlung vor. Dabei liegt es im Ermessen des Verwaltungsgerichts,

ob es eine mündliche Verhandlung durchführen will. Nach ständiger Praxis sieht

das Verwaltungsgericht von einer solchen ab, wenn die Akten nach durchgeführtem

Schriftenwechsel eine hinreichende Entscheidungsgrundlage bieten (Marco

Donatsch, in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum

Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A.,

Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], § 59 N. 5). Das ist hier der

Fall.

2.2

Der vom Beschwerdeführer ergänzend angerufene

Art. 30 Abs. 3 der Bundesverfassung vom 18. April 1999

(SR 101) vermittelt nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung kein Recht

auf eine mündliche Verhandlung, sondern garantiert einzig, dass, wenn eine

Gerichtsverhandlung stattzufinden hat, diese in der Regel öffentlich sein muss

(BGE 146 I 30 E. 2.1, 128 I 288 E. 2.3 ff.). Zu Recht

behauptet der Beschwerdeführer sodann nicht, dass hier eine zivilrechtliche

Streitigkeit im Sinn von Art. 6 Abs. 1 der Europäischen

Menschenrechtskonvention (EMRK, SR 0.101) zu beurteilen wäre. Wohl fallen

nach der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte auch

Lohnforderungen staatlicher Angestellter unter den Begriff der zivilrechtlichen

Streitigkeit (EGMR, 19. April 2007, Vilho

Eskelinen et al., 63235/00, § 62; www.echr.coe.int). Hier geht es

indes nicht um derartige Leistungen, sondern um ein Begehren des

Beschwerdeführers um Rechtsschutz in seiner amtlichen Funktion als Polizist.

Der Beschwerdeführer verweist denn auch ausdrücklich auf seine Aufgaben als

Polizist, in denen er betroffen sei. Damit ist der Beschwerdeführer – anders

als bei einer Lohnforderung – nicht als Privatperson betroffen, weshalb die

vorliegende Angelegenheit nicht als zivilrechtliche Streitigkeit im Sinn von

Art. 6 Abs. 1 EMRK zu qualifizieren ist.

3.

3.1

Das

kantonale Recht macht den Gemeinden im Bereich des Personalrechts nur wenige

Vorgaben. Nach Art. 47 Abs. 1 der Kantonsverfassung vom

27.

Februar 2005 (LS 101) untersteht das Arbeitsverhältnis des

Gemeindepersonals dem öffentlichen Recht. § 53 Abs. 1 GG wiederholt

diese Regelung. Daneben sieht § 53 Abs. 2 GG vor, dass das kantonale Personalrecht

sinngemäss anzuwenden ist, sofern eine Gemeinde keine eigenen Vorschriften

erlässt (so bereits § 72 Abs. 1 f. des auf 1. Januar 2018

aufgehobenen Gemeindegesetzes vom 6. Juni 1926 [OS 60, 71]). Die

Dispositiv

Regelung des Personalrechts fällt demnach in den Kompetenzbereich der

Gemeinden, wobei ihnen ein erheblicher Gestaltungsspielraum zukommt.

3.2 Die Stadt

Zürich hat von dieser Kompetenz mit Erlass des (Stadtzürcher) Personalrechts

vom 6. Februar 2002 (PR, AS 177.100) sowie der dazugehörigen Ausführungserlasse

Gebrauch gemacht. Der Vollzug des

entsprechenden Rechts wird vom Schutzbereich der Gemeindeautonomie erfasst, und

den Behörden der Stadt Zürich kommt

dabei ein erheblicher Ermessens- bzw. Beurteilungsspielraum zu. Bei der

Auslegung des kommunalen Rechts dürfen die Rechtsmittelinstanzen nicht unter

mehreren verfügbaren und angemessenen Auslegungsmöglichkeiten eine sinnvolle,

zweckmässige Interpretation einer kommunalen Norm durch die Gemeinde durch ihre

eigene Auslegung ersetzen (BGr, 11. Juli

2017, 1C_572/2016, E. 2.1; VGr, 24. September 2020, VB.2019.00718, E. 2.2;

Donatsch,

§ 20 N. 57 ff.).

3.3 Die

Beschwerdegegnerin schützt ihre Angestellten vor ungerechtfertigten Angriffen

und Ansprüchen (Art. 36 Abs. 1 PR). Dazu regelt der Stadtrat nach

Art. 36 Abs. 2 PR die volle oder teilweise Übernahme der Kosten für

den Rechtsschutz der Angestellten, wenn diese im Zusammenhang mit der Ausübung

ihres Dienstes auf dem Rechtsweg belangt werden (lit. a); wenn sich zur

Wahrung ihrer Rechte gegenüber Dritten die Beschreitung des Rechtswegs oder

anderweitige rechtliche Unterstützung als notwendig erweist (lit. b) oder

wenn sie Betroffene eines Deliktes, von Diskriminierung, von sexistischer oder

von sexueller Belästigung am Arbeitsplatz sind (lit. c).

3.4 In den Ausführungsbestimmungen

zur Verordnung über das Arbeitsverhältnis des städtischen Personals vom

27. März 2002 (AB PR, AS 177.101) wird dazu vom Stadtrat insbesondere

geregelt, dass die Stadt mindestens die Kosten des erstinstanzlichen

Rechtsschutzes übernimmt, wenn Angestellte im Zusammenhang mit der Ausübung

ihres Dienstes auf dem Rechtsweg belangt werden oder sich zur Wahrung ihrer

Rechte gegenüber Dritten die Beschreitung des Rechtsweges als notwendig erweist

(Art. 42 Abs. 1 Satz 1 AB PR).

3.5 Für das

erstinstanzliche Verfahren im Zusammenhang mit einer Strafuntersuchung gegen

einen Staatsanwalt und den Kommandanten der Stadtpolizei wurde dem

Beschwerdeführer – in seiner Rolle als Anzeiger eines Strafdelikts – der

Rechtsschutz bzw. die Kostenübernahme gewährt. Das Strafverfahren wurde mit

Verfügung vom 4. März 2020 eingestellt. Diese strafrechtliche Beurteilung bildet nicht Gegenstand des

vorliegenden Beschwerdeverfahrens. Entscheidend ist einzig, ob sich aus dem

kommunalen Personalrecht ein Anspruch ableiten lässt, den betroffenen

Angestellten in jedem Fall auch für ein zweitinstanzliches Verfahren

Unterstützung zu gewähren. Mit der Formulierung, dass "die Stadt

mindestens die Kosten des erstinstanzlichen Rechtsschutzes übernimmt"

(Art. 42 Abs. 1 Satz 1 AB PR), wird gemäss der Praxis der

Beschwerdegegnerin zum Ausdruck gebracht, dass es zum Schutz der Angestellten

nicht erforderlich ist, diese beim Durchlaufen eines mehrstufigen

Instanzenzuges zu unterstützen, es sei denn, eine Angestellte oder ein

Angestellter werde ohne eigenes Zutun nach dem Vorliegen eines

erstinstanzlichen Entscheids in ein zweitinstanzliches Verfahren involviert.

Diese Auslegung ist vom Sinn und Zweck von Art. 36 PR ohne Weiteres

gedeckt. So hat es vorliegend die Beschwerdegegnerin dem Beschwerdeführer

ermöglicht, sich in das Strafverfahren einzubringen. Der Ausgang des

Strafverfahrens – hier dessen Einstellung – führt nicht zu weitergehenden

personalrechtlichen Ansprüchen des Beschwerdeführers gestützt auf Art. 36

PR in Verbindung mit Art. 42 Abs. 1 AB PR. Die Ablehnung des Gesuchs

des Beschwerdeführers vom 4. November 2019 um weiteren Rechtsschutz durch

die Beschwerdegegnerin ist daher nicht zu beanstanden.

4.

Nach dem Gesagten ist die

Beschwerde abzuweisen.

5.

Gemäss § 65a Abs. 3 VRG geniessen die Parteien in personalrechtlichen Angelegenheiten mit einem

Streitwert bis Fr. 30'000.- Unentgeltlichkeit, sofern sie wie hier keinen

unangemessenen Aufwand verursacht haben (vgl. Kaspar Plüss, Kommentar VRG,

§ 65a N. 39 in Verbindung mit § 13 N. 88). Fehlt ein

Streitwert, werden nur Kosten erhoben, wenn es sich um eine Streitigkeit von

grosser Tragweite handelt (Plüss, § 65a N. 29 f.; vgl. VGr,

9. Januar 2019, VB.2018.00458, E. 5.1 mit Hinweis). Dies ist hier

nicht der Fall. Demnach sind die Kosten auf die Gerichtskasse zu nehmen.

Der unterliegende

Beschwerdeführer hat keinen Anspruch auf eine Parteientschädigung. Die

Beschwerdegegnerin beantragt ebenfalls eine Parteientschädigung. Das

Gemeinwesen besitzt praxisgemäss in der vorliegenden Konstellation

grundsätzlich keinen Anspruch auf eine Parteientschädigung. Die Prozessführung

verursachte sodann keinen besonderen Aufwand, der vorliegend ein Abweichen von

diesem Grundsatz rechtfertigte. Der Beschwerdegegnerin ist keine Parteientschädigung

zuzusprechen (§ 17 Abs. 2 VRG).

6.

Gemäss Art. 83

lit. g des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG,

SR 173.110) ist die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten

auf dem Gebiet öffentlich-rechtlicher Arbeitsverhältnisse ausgeschlossen, wenn

sie eine nicht vermögensrechtliche Angelegenheit, nicht aber die Gleichstellung

der Geschlechter betrifft. Bei vermögensrechtlichen Streitigkeiten muss der

Streitwert mehr als Fr. 15'000.- betragen, oder es muss sich eine

Rechtsfrage von grundsätzlicher Bedeutung stellen (Art. 85 Abs. 1

lit. b und Abs. 2 BGG). Vorliegend fehlt ein bezifferbarer Streitwert

(vorne 1.2). Wäre die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten

nicht zulässig, stünde die subsidiäre Verfassungsbeschwerde nach

Art. 113 ff. BGG offen. Sollten beide Rechtsmittel ergriffen werden,

müsste dies in derselben Rechtsschrift erfolgen (Art. 119 Abs. 1

BGG).

Demgemäss erkennt die Kammer:

1. Die

Beschwerde wird abgewiesen.

2. Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 1'500.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 95.-- Zustellkosten,

Fr. 1'595.-- Total der Kosten.

3. Die Gerichtskosten werden auf die

Gerichtskasse genommen.

4. Es werden keine Parteientschädigungen

zugesprochen.

5. Gegen dieses Urteil kann im Sinn der

Erwägungen Beschwerde erhoben werden. Sie ist binnen 30 Tagen ab

Zustellung einzureichen beim Bundesgericht, Schweizerhofquai 6,

6004 Luzern.

6. Mitteilung an …