Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2020.00627

Verwaltungsgericht

des

Kantons Zürich

2. Abteilung

VB.2020.00627

Urteil

der 2. Kammer

vom 2. Dezember 2020

Mitwirkend: Abteilungspräsident Andreas Frei (Vorsitz), Verwaltungsrichterin Elisabeth Trachsel,

Verwaltungsrichterin Silvia Hunziker, Gerichtsschreiberin Nicole Aellen.

In Sachen

A,

Beschwerdeführer,

gegen

Migrationsamt des Kantons Zürich,

Beschwerdegegner,

betreffend

Widerruf der Niederlassungsbewilligung (Rückstufung),

hat sich

ergeben:

Sachverhalt

I.

A. A,

geboren 1964, Staatsangehöriger von Bosnien-Herzegowina, hielt sich in den

Jahren 1989 bis 1991 als Saisonnier in der Schweiz auf. 1992 wurden

er und B, geboren 1969, heute Staatsangehörige von Kosovo, Eltern des

gemeinsamen Sohnes C, worauf sie am 3. August 1992 heirateten. Am

16. Dezember 1992 erteilte das Migrationsamt des Kantons Zürich A eine

Aufenthaltsbewilligung, die in der Folge regelmässig verlängert wurde.

B. Am

23. Juni 1995 erlitt A während seines damaligen, bereits gekündigten

Arbeitsverhältnisses einen Arbeitsunfall. In der Folge bezog er bis

31. Juli 1995 Unfalltaggelder. Die Ehe zwischen A und B wurde mit Urteil

des Bezirksgerichts Uster vom 28. August 1997 geschieden. Mit Verfügung

vom 26. Juli 2002 sprach ihm die IV-Stelle der D-Versicherung, ausgehend

vom Invaliditätsgrad von 100 %, eine unbefristete, volle Invalidenrente ab

1. Dezember 1997 zu.

C. A wurde

am 23. Mai 2003 mit Gültigkeit ab 9. Januar 2003 die

Niederlassungsbewilligung erteilt. Gemäss seinen Angaben wurde er 2006 Vater

einer Tochter. Am 21. November 2006 heiratete er in Bosnien-Herzegowina

die serbische Staatsangehörige E (geboren 1969). Diese reiste am

3. Oktober 2007 mit einem Einreisevisum zwecks Familiennachzugs in die

Schweiz ein und erhielt eine Aufenthaltsbewilligung zum Verbleib beim Ehemann,

die kontinuierlich verlängert wurde. 2007, 2009 und 2011 wurden die gemeinsamen

Kinder F, G und H geboren.

D. Mit

Verfügung der D-Versicherung vom 8. März 2012 wurde die IV-Rente von A im

Zuge einer amtlichen Rentenrevision aufgrund einer gutachterlich festgestellten

Verbesserung des Gesundheitszustands unter Annahme einer Arbeitsfähigkeit von

100 % per Ende April 2012 eingestellt. Die gegen diesen Entscheid

erhobenen Beschwerden blieben sowohl beim Sozialversicherungsgericht des Kantons

Zürich als auch beim Bundesgericht erfolglos.

E. A und

seine Familie wurden per 1. September 2012 sozialhilfeabhängig. Mit

Strafbefehl der Staatsanwaltschaft des Kantons I vom 5. Juni 2015

wurde er wegen grober Verletzung der Verkehrsregeln und Mitführens von zwei

nicht gesicherten Kindern unter 12 Jahren verurteilt und mit einer

bedingten Geldstrafe von 30 Tagessätzen zu je Fr. 60.- (Probezeit

2 Jahre) sowie einer Busse von Fr. 600.- bestraft.

F. Mit

Eingabe vom 18. Dezember 2015 ersuchte A um erneute Zusprechung einer

Invalidenrente. Dieses Begehren wies die IV-Stelle mit Verfügung vom

1. November 2016 ab, was das Sozialversicherungsgericht am

26. Februar 2018 und das Bundesgericht am 1. Juni 2018 schützten.

Zwischenzeitlich, das heisst am 8. Dezember 2017, wies das Migrationsamt A

darauf hin, dass der Widerruf seiner Niederlassungsbewilligung geprüft werde,

falls er oder seine Familie weiterhin nicht in der Lage sein sollte, ihren

Lebensunterhalt aus eigenen Kräften zu bestreiten. Am 7. Januar 2020

teilte die Sozialabteilung der Stadt J dem Migrationsamt auf Anfrage mit, dass

sich die A und seiner Familie ausgerichteten Unterstützungsleistungen

inzwischen auf Fr. 376'650.80 beliefen. Mit Verfügung vom 11. März

2020 widerrief das Migrationsamt die Niederlassungsbewilligung von A und

stellte ihm gleichzeitig in Aussicht, ihm nach Inkrafttreten der Verfügung eine

Aufenthaltsbewilligung auszustellen (Rückstufung).

Erwägungen

II.

Den hiergegen erhobenen Rekurs wies die

Sicherheitsdirektion mit Entscheid vom 22. Juli 2020 ab, unter Gewährung

der unentgeltlichen Prozessführung für das Rekursverfahren.

III.

Mit Beschwerde vom 14. September 2020 beantragte A

(Beschwerdeführer) dem Verwaltungsgericht, der Rekursentscheid Nr. 01 vom

22.

April 2020 (recte: 22. Juli 2020) sei aufzuheben, und es sei von

einer Rückstufung der Niederlassungsbewilligung auf eine Aufenthaltsbewilligung

abzusehen. Weiter beantragte er, ihm sei die unentgeltliche Rechtspflege zu

gestatten.

Während die Sicherheitsdirektion auf eine Vernehmlassung

verzichtete, reichte das Migrationsamt keine Beschwerdeantwort ein.

Die Kammer erwägt:

1.

Mit der Beschwerde an das Verwaltungsgericht können

Rechtsverletzungen einschliesslich Ermessensmissbrauch, Ermessensüberschreitung

oder Ermessensunterschreitung und die unrichtige oder ungenügende Feststellung

des Sachverhalts gerügt werden (§ 20 in Verbindung mit § 50 des

Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 [VRG]).

2.

2.1

Umstritten

und zu prüfen ist, ob die Niederlassungsbewilligung des Beschwerdeführers widerrufen

und durch eine Aufenthaltsbewilligung ersetzt werden durfte (sog. Rückstufung

nach Art. 63 Abs. 2 AIG).

2.2

Die

Sicherheitsdirektion gelangte zum Schluss, dass der Widerrufsgrund von

Art. 63 Abs. 1 lit. c AIG erfüllt, der Widerruf der

Niederlassungsbewilligung sowie die Wegweisung des Beschwerdeführers jedoch unverhältnismässig

wäre. Da wegen Missachtens der öffentlichen Sicherheit und Ordnung sowie mangels

Integration in wirtschaftlicher Hinsicht aber die Integrationskriterien von

Art. 58a Abs. 1 lit. a und lit. d AIG nicht erfüllt seien,

seien die Voraussetzungen für die Rückstufung als mildere Massnahme zur

direkten Aufenthaltsbeendigung grundsätzlich gegeben. Eine solche erweise sich

auch als verhältnismässig.

2.3

Der

Beschwerdeführer wendet hiergegen im Wesentlichen ein, er sei infolge Krankheit

aktuell und weiterhin arbeitsunfähig. Die Krankheit sei dokumentiert. Er sei

seit seinem Arbeitsunfall im Jahr 1995 nicht mehr arbeitsfähig; die verschiedenen

Arztberichte würden ausführlich darlegen, weshalb er aufgrund einer

schwerwiegenden Erkrankung nicht arbeitsfähig sei. Die Invalidenversicherung

(IV) habe seine gesundheitliche Situation im Jahr 2010 letztmals

ausführlich untersuchen lassen. Seither habe keine umfassende medizinische

Abklärung durch die IV mehr stattgefunden, obwohl er ärztliche Berichte

eingereicht habe, welche seine Krankheit belegen und aufzeigen würden, dass

sich seine Gesundheit seit 2010 auch verschlechtert habe. Zwischenzeitlich habe

er wieder ein IV-Begehren eingereicht; darüber sei noch nicht entschieden

worden. Der Sozialhilfebezug sei nicht selbstverschuldet. Dieser Umstand

rechtfertige daher keine Rückstufung der Niederlassungsbewilligung auf die

Aufenthaltsbewilligung. Hinzu komme, dass er die mit der Rückstufung

angeordneten Bedingungen nicht werde erfüllen können. Es werde ihm aus

gesundheitlichen Gründen nicht möglich sein, eine Erwerbstätigkeit im ersten

Arbeitsmarkt zu finden und aufzunehmen. Er könne auch nicht garantieren, dass

er immer ideal mit dem Migrationsamt kooperieren werde, da Nachlässigkeiten

dieser Art gerade bei seiner Krankheit typischerweise auftreten könnten.

3.

3.1

Die

Niederlassungsbewilligung kann gemäss Art. 63 Abs. 2 AIG widerrufen und durch

eine Aufenthaltsbewilligung ersetzt werden, wenn die Integrationskriterien nach

Art. 58a AIG nicht erfüllt sind. Es handelt sich dabei um eine sogenannte

Rückstufung von der Niederlassungsbewilligung auf die Aufenthaltsbewilligung.

Sie kann gemäss Art. 62a der Verordnung über Zulassung, Aufenthalt und

Erwerbstätigkeit vom 24. Oktober 2007 (VZAE) mit einer

Integrationsvereinbarung oder Integrationsempfehlung nach Art. 58b AIG

verbunden werden. Falls dies nicht geschieht, muss in der Rückstufungsverfügung

festgehalten werden, welche Integrationskriterien der Betroffene nicht erfüllt

hat, welche Gültigkeitsdauer die Aufenthaltsbewilligung hat, an welche

Bedingungen deren Erteilung geknüpft wird und welche Folgen die Nichteinhaltung

derselben für den Aufenthalt hat (Art. 62a Abs. 2 VZAE).

3.2

Die

erwähnten Regelungen von Art. 63 Abs. 2 und Art. 58a AIG wurden

mit der Revision des Ausländergesetzes (AuG) und dessen Umbenennung zum AIG

(Änderung vom 16. Dezember 2016; AS 2017 6521, 2018 3171; Bundesblatt

[BBl] 2013 2397, 2016 2821) neu ins Gesetz eingefügt und per 1. Januar

2019.

in Kraft gesetzt. Mangels übergangsrechtlicher Regelung bestimmt sich das

Übergangsrecht nach allgemeinen Grundsätzen bzw. in analoger Anwendung von

Dispositiv

Art. 126 AIG. Bei Widerrufsgründen ist demnach grundsätzlich weiterhin auf

den Zeitpunkt abzustellen, in welchem der betroffene Ausländer von der

Einleitung des zum Bewilligungswiderruf führenden Verfahrens in Kenntnis

gesetzt wurde (vgl. BGr, 11. November 2010, 2C_445/2010, E. 2 und

BGr, 27. Mai 2010, 2C_837/2009, E. 1). Dies muss auch für

nichtaufenthaltsbeendende Bewilligungswiderrufe im Rahmen neurechtlicher

Rückstufungen gelten.

Dem Beschwerdeführer wurde mit

migrationsamtlichen Schreiben vom 8. Dezember 2017 unter anderem

mitgeteilt, dass der Widerruf der Niederlassungsbewilligung mit Inkrafttreten

der Gesetzesänderungen per 1. Januar 2018 unabhängig von der Dauer des

Aufenthalts möglich sein werde. Weiter wurde dem Beschwerdeführer die

Einleitung eines Widerrufsverfahrens in Aussicht gestellt, sollten er oder

seine Familie weiterhin nicht in der Lage sein, den Lebensunterhalt aus eigenen

Kräften und ohne Sozialhilfe zu bestreiten. Mit Schreiben vom 18. Dezember

2019 teilte das Migrationsamt dem Beschwerdeführer mit, es werde beabsichtigt,

seine Niederlassungsbewilligung zu widerrufen und durch eine auf ein Jahr

befristete Aufenthaltsbewilligung zu ersetzen, und gewährte ihm hierzu das

rechtliche Gehör. Auf das vorliegende Verfahren finden damit unstreitig bereits

die neurechtlichen Bestimmungen von Art. 63 Abs. 2 in Verbindung mit

Art. 58a AIG sowie die dazugehörigen Ausführungsbestimmungen Anwendung.

3.3 Die

Rückstufung ist gemäss dem klaren Wortlaut von Art. 63 Abs. 2 AIG

bereits zulässig, wenn ein Integrationsdefizit im Sinn von Art. 58a AIG

vorliegt. Es muss nicht gleichzeitig auch ein Widerrufsgrund nach Art. 63

Abs. 1 AIG gesetzt worden sein. Sind die strengeren Voraussetzungen für

einen Widerruf der Niederlassungsbewilligung erfüllt, ist auf eine Rückstufung

zu verzichten und der Widerruf anzuordnen. Für eine Rückstufung besteht

folglich dann kein Spielraum, wenn im Einzelfall ein Widerrufsgrund nach

Art. 63 Abs. 1 AIG gegeben und der Widerruf verhältnismässig ist

(vgl. dazu die aktuellen Weisungen und Erläuterungen Ausländerbereich

[Weisungen AIG] des Staatssekretariats für Migration [SEM], Ziff. 8.3.3;

vgl. auch BGr, 10. Februar 2020, 2C_782/2019, E. 3.3.4;

15. Januar 2020, 2C_945/2019, E. 3.3.3). Der Rückstufung kommt somit

eine eigenständige, vom Widerruf der Niederlassungsbewilligung unabhängige

Bedeutung zu (Weisungen AIG, Ziff. 8.3.3; SEM, Änderung der Verordnung

über Zulassung, Aufenthalt und Erwerbstätigkeit, Erläuternder Bericht vom

7. November 2017 zur Inkraftsetzung der Änderung des Ausländergesetzes vom

16. Dezember 2016 [im Folgenden: Erläuternder Bericht Integration],

Erläuterungen zu Art. 62a VZAE unter Ziff. 5.4).

3.4 Vorliegend

gelangte die Sicherheitsdirektion im Zusammenhang mit einem möglichen Widerruf

gestützt auf Art. 63 Abs. 1 lit. c AIG zum Schluss, dass der

nämliche Widerrufsgrund erfüllt sei, der Widerruf bzw. eine Wegweisung jedoch

nicht verhältnismässig wäre. Dabei nahm sie freilich keine eigentliche

Verhältnismässigkeitsprüfung vor. Die Frage, ob der Widerruf der

Niederlassungsbewilligung und die Wegweisung des Beschwerdeführers mit

Art. 8 der Europäischen Menschenrechtskonvention (EMRK) sowie Art. 13

der Schweizerischen Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV) vereinbar

seien, liess sie ausdrücklich offen. Auch das Migrationsamt hatte keine

umfassende Verhältnismässigkeitsprüfung vorgenommen, sondern lediglich erwogen,

eine Interessenabwägung im Rahmen von Art. 8 EMRK erübrige sich, da in das

Recht auf Achtung des Privat- und Familienlebens erst eingegriffen werde, wenn

eine staatliche Entfernungs- oder Fernhaltemassnahme erfolge, was in Bezug auf

den Beschwerdeführer nicht vorliege. Prozessgegenstand bildet damit vorliegend

einzig die Frage, ob eine Rückstufung der Niederlassungsbewilligung des

Beschwerdeführers auf eine Aufenthaltsbewilligung recht- und verhältnismässig

ist (weiterführend VGr, 2. Dezember 2020, VB.2020.252, E. 3.1 [zur

Publikation vorgesehen, nicht rechtskräftig]). Folglich ist zu prüfen, ob die

Integrationskriterien nach Art. 58a AIG nicht erfüllt sind (Art. 63

Abs. 2 AIG).

4.

4.1 Laut Art. 63 Abs. 2 in Verbindung mit Art. 58a

Abs. 1 lit. d AIG kann unter anderem eine mangelhafte Teilnahme am

Wirtschaftsleben einen Rückstufungsgrund bilden. Gemäss Art. 77e

Abs. 1 VZAE nimmt eine Person am Wirtschaftsleben teil, wenn sie die

Lebenshaltungskosten und Unterhaltsverpflichtungen durch Einkommen, Vermögen

oder Leistungen Dritter deckt, auf die ein Rechtsanspruch besteht. Ob und

inwieweit die betroffene Person ein Verschulden an ihrer fehlenden

wirtschaftlichen Integration bzw. der hieraus regelmässig resultierenden

Sozialhilfebedürftigkeit trifft, beschlägt nicht die Frage des Rückstufungsgrundes,

sondern die Verhältnismässigkeitsprüfung (vgl. hierzu in Bezug auf den

aufenthaltsbeendenden Widerrufsgrund der Sozialhilfeabhängigkeit BGr, 16. November

2018, 2C_13/2018, E. 3.2 und 3.4).

4.2 Der

Beschwerdeführer und seine Familie müssen seit dem 1. September 2012 von

der öffentlichen Fürsorge unterstützt werden. Die ausgerichteten

Unterstützungsleistungen beliefen sich zuletzt auf Fr. 376'650.80 (Stand

am 7. Januar 2020). Ausserdem hat der Beschwerdeführer gemäss dem bei den

Akten liegenden Betreibungsregisterauszug vom 14. Juni 2019 Schulden. Der

Beschwerdeführer stellt sich gestützt auf die jüngsten, auch im vorliegenden

Verfahren eingereichten Arztberichte nach wie vor auf den Standpunkt, dass er

zu 100 % arbeitsunfähig sei. Angesichts dessen sowie des Umstands, dass er

seit mehr als 20 Jahren über keine feste Anstellung verfügt, ist davon

auszugehen, dass eine Loslösung von der Sozialhilfe beim Beschwerdeführer nicht

absehbar ist.

4.3 Die

Vorinstanz gelangte vor diesem Hintergrund zutreffend zum Schluss, dass die

Kriterien der Dauerhaftigkeit und Erheblichkeit des Sozialhilfebezugs erfüllt

sind und der Beschwerdeführer den Widerrufsgrund gemäss Art. 63

Abs. 1 lit. c AIG gesetzt hat (vgl. zu den genannten Voraussetzungen

BGr, 7. November 2018, 2C_98/2018, E. 4.1 f., mit Hinweisen). Würden

Umfang und Dauer des bisherigen Sozialhilfebezugs sogar zur

Bejahung eines aufenthaltsbeendenden Widerrufsgrunds ausreichen, muss a maiore

ad minus erst recht der Rückstufungsgrund der mangelhaften Teilnahme am Wirtschaftsleben

im Sinn von Art. 63 Abs. 2 in Verbindung mit Art. 58a

Abs. 1 lit. d AIG und Art. 77e Abs. 1 VZAE bejaht werden.

5.

5.1 Wie jede behördliche Massnahme muss auch die Rückstufung

verhältnismässig sein (Art. 5 Abs. 2 der BV und Art. 96 AIG).

Dementsprechend ist zu prüfen, ob es im vorliegenden Fall verhältnismässig war,

die Niederlassungsbewilligung des Beschwerdeführers zu widerrufen und ihm

stattdessen eine Aufenthaltsbewilligung zu erteilen. Mithin ist die Eignung und

Erforderlichkeit der Rückstufung zu prüfen und sind die entgegenstehenden

öffentlichen und privaten Interessen gegeneinander abzuwägen.

5.2

5.2.1

Im Rahmen der Eignungsprüfung ist insbesondere dem Verschulden am

Integrationsdefizit Rechnung zu tragen, da unverschuldete Integrationsdefizite

dem Betroffenen nicht vorzuwerfen sind und bei fehlender Integrationsfähigkeit

eine Rückstufung auch keine Verhaltensänderung bewirken könnte, mithin eine

ungeeignete Massnahme darstellen würde. Hierbei darf grundsätzlich das

Verhalten während des gesamten Aufenthalts in der Schweiz berücksichtigt werden

– und nicht bloss dasjenige seit Inkrafttreten von Art. 63 Abs. 2 und

Art. 58a AIG am 1. Januar 2019 (vgl. VGr, 11. November 2020,

VB.2020.00634, E. 3.3 [zur Publikation vorgesehen, nicht rechtskräftig]).

Ein schuldhafter Sozialhilfebezug wurde bereits altrechtlich (sowohl im

Ausländer- als auch im Sozialhilferecht) missbilligt, weshalb sich Betroffene

auch nicht darauf berufen können, ihr Verhalten an der früheren Rechtslage

ausgerichtet und nun durch die Gesetzesänderung überrascht worden zu sein (für

eine zurückhaltende Anwendung jedoch Anne Kneer/Benjamin Schindler, Schutz des

Kontinuitätsvertrauens in die Rechtsordnung bei Rückstufung und Widerruf der

Niederlassungsbewilligung, in: Alberto Achermann et al. [Hrsg.], Jahrbuch für

Migration 2020, Bern 2020, S. 35 ff.).

Gemäss Art. 58a Abs. 2

AIG ist aber der Situation von Personen, welche die Integrationskriterien von

Art. 58a Abs. 1 lit. c und d AIG aufgrund einer Behinderung oder

Krankheit oder anderen gewichtigen persönlichen Umständen nicht oder nur unter

erschwerten Bedingungen erfüllen können, angemessen Rechnung zu tragen. In

Art. 77f VZAE ist eine Abweichung von diesen Integrationskriterien

möglich, wenn die Ausländerin oder der Ausländer sie nicht oder nur unter

erschwerten Bedingungen erfüllen kann aufgrund: einer körperlichen, geistigen

oder psychischen Behinderung (lit. a); einer schweren oder lang andauernden

Krankheit (lit. b); anderer gewichtiger persönlicher Umständen, namentlich

wegen einer ausgeprägte Lern-, Lese- oder Schreibschwäche, wegen Erwerbsarmut

oder der Wahrnehmung von Betreuungsaufgaben (lit. c; vgl. dazu auch die Kommentierung

des Artikels im erläuternden Bericht des SEM zu den Änderungen der VZAE vom

7. November 2017, S. 22 f. [abrufbar unter www.sem.admin.ch]).

5.2.2

Die Rückstufung erscheint erforderlich, wenn kein milderes

Mittel gleichermassen geeignet erscheint, eine Verhaltensänderung

herbeizuführen. Als milderes Mittel kommt namentlich eine blosse Verwarnung im

Sinn von Art. 96 Abs. 2 AIG in Betracht. Die Rückstufung und die

Androhung einer Verwarnung lassen sich allerdings nicht ohne Weiteres in eine

Stufenfolge bringen, da die Androhung eines Bewilligungswiderrufs mit

Wegweisung keine Vorstufe der Rückstufung bildet und gemäss Art. 96

Abs. 2 AIG zudem nur angedroht werden kann, wo aufenthaltsbeendende

Widerrufsgründe nach Art. 63 Abs. 1 AIG zwar begründet, aber noch

nicht angemessen erscheinen. Im Gegensatz dazu ist eine Rückstufung bereits bei

Integrationsdefiziten möglich, welche noch keinen aufenthaltsbeendenden

Widerrufsgrund begründen würden. Die Rückstufung unterliegt damit geringeren

Anordnungshürden als die Wegweisungsandrohung, weshalb sie nur bedingt als die

härtere Massnahme betrachtet werden kann. Da es sich bei der Rückstufung um

eine eigenständige ausländerrechtliche Massnahme handelt und mit der

Rückstufung auch noch keine Wegweisung angedroht wird, ist es zudem denkbar,

neben der Androhung einer Wegweisung die Rückstufung anzudrohen.

5.2.3

Hinsichtlich des privaten Interesses einer

niederlassungsberechtigten Person, nicht im Sinn von Art. 63 Abs. 2

AIG auf eine Aufenthaltsbewilligung zurückgestuft zu werden, ist zu

berücksichtigen, dass mit einer Rückstufung keine unmittelbaren Entfernungs-

oder Fernhaltemassnahmen einhergehen. Entsprechend werden durch eine

Rückstufung auch die grundrechtlichen Ansprüche des oder der Zurückgestuften

auf Achtung des Privatlebens und auf Achtung des Familienlebens (Art. 8 EMRK;

Art. 13 Abs. 1 BV; Art. 17 des Internationalen Pakts über

bürgerliche und politische Rechte vom 16. Dezember 1966 [IPBPR bzw.

UNO-Pakt II) nicht tangiert. Gleichwohl ist zu berücksichtigen, dass der Widerruf

der Niederlassungsbewilligung und deren Ersatz durch eine

Aufenthaltsbewilligung für die be­troffene ausländische Person in verschiedener

Hinsicht (z. B. beim Familiennachzug und bei inskünftigen Widerrufshürden) zu einer

substanziellen Verschlechterung ihrer Rechtsposition führt. Letzteres ist

jedoch ein durchaus erwünschter Effekt, damit mit Blick auf eine spätere

Wiedererteilung der Niederlassungsbewilligung eine Verhaltensänderung beim

Betroffenen erzielt werden kann.

5.3

5.3.1

Der bald 57-jährige Beschwerdeführer lebt seit seinem 28. Lebensjahr

in der Schweiz und macht geltend, zu 100 % arbeitsunfähig zu sein.

5.3.2

Am 23. Juni 1995 erlitt der Beschwerdeführer während seines damaligen,

bereits gekündigten Arbeitsverhältnisses einen Arbeitsunfall. In der Folge

bezog er bis 31. Juli 1995 Unfalltaggelder. Mit Verfügung vom

26. Juli 2002 sprach ihm die D-Versicherung, ausgehend vom

Invaliditätsgrad von 100 %, eine unbefristete, volle Invalidenrente ab

1. Dezember 1997 zu. Diese wurde mit Verfügung der D-Versicherung Zürich

vom 8. März 2012 eingestellt. Hierbei wurde festgehalten, dass spätestens

seit der Begutachtung vom 17. September 2010 sowohl in der bisherigen als

auch in einer angepassten Tätigkeit eine Arbeitsfähigkeit von 100 %

bestehe. Die nämliche Verfügung wurde vom Sozialversicherungsgericht des

Kantons Zürich mit Entscheid vom 29. November 2013 bestätigt (Urteil

IV.2012.00435). Auf die dagegen erhobene Beschwerde trat das Bundesgericht mit

Urteil vom 3. März 2014 (9C_57/2014) nicht ein. Am 8. Dezember 2015

beantragte der Beschwerdeführer erneut eine IV-Rente. Hierauf trat die D-Versicherung

Zürich nicht ein. Dies mit der Begründung, dass eine klare Zuordnung der

gezeigten Symptome zu einer psychischen Störung nicht möglich sei und die neu

eingereichten medizinischen Unterlagen ein im Wesentlichen unverändertes

Zustandsbild zeigten. Es sei nicht glaubhaft dargelegt worden, dass sich die

tatsächlichen Verhältnisse seit der letzten Verfügung wesentlich verändert

hätten. Das Sozialversicherungsgericht wies die vom Beschwerdeführer dagegen

erhobene Beschwerde mit Urteil vom 26. Februar 2018 (IV.2016.01344) ab.

Nachdem es sich mit den bisherigen medizinischen Unterlagen sowie den neusten

Arztberichten auseinandergesetzt hatte, hielt es zusammenfassend fest, mit den

im Rahmen der Neuanmeldung eingereichten medizinischen Akten sei keine

anspruchsrelevante Verschlechterung des Gesundheitszustands des

Beschwerdeführers glaubhaft gemacht worden, weshalb die D-Versicherung Zürich

zu Recht nicht auf das neue Gesuch eingetreten sei. Auf die hiergegen beim

Bundesgericht erhobene Beschwerde trat dieses mit Entscheid vom 1. Juni

2018 nicht ein (9C_390/2018). Am 15. Mai 2020 hat der Beschwerdeführer

erneut ein Gesuch um Zuspruch einer IV-Rente eingereicht. Diesbezüglich machte

er geltend, sein Gesundheitszustand habe sich weiter verschlechtert, und reichte

neue Arztberichte ein. Das nämliche Verfahren ist soweit ersichtlich noch

rechtshängig.

5.3.3

Aus dem Bericht vom 17. Juni 2020 des behandelnden Arztes Dr. med. K geht hervor,

dass die Arbeitsfähigkeit des Beschwerdeführers – unter Ausklammerung seiner

psychischen Beschwerden – in erheblichem Mass reduziert sei. Zusammen mit der

psychischen Erkrankung, welche als schwer eingestuft werde, mit unveränderter

Therapieresistenz, sei eine Integration ins Arbeitsleben nicht mehr möglich.

Soweit er den Beschwerdeführer kenne, bestehe keine verwertbare

Arbeitsfähigkeit mehr; dieser sei schon seit Jahren zu 100 % Arbeitsunfähig.

Dem Bericht von Dr. med. L,

welcher den Beschwerdeführer seit 2003 behandelt, kann im Wesentlichen

entnommen werden, dass der Beschwerdeführer zu 100 % dauerhaft

arbeitsunfähig sei. Beim Verlaufsbericht des medizinischen Zentrums M vom

2. März 2020 handelt es sich um ein Aktengutachten, welches nicht auf einer

medizinischen Begutachtung, sondern auf den Informationen des Beschwerdeführers

und den gesamten IV-Akten sowie Unfall-Haftpflichtakten beruht.

5.3.4

Die von behandelnden Ärzten stammenden Berichte stellen keine unabhängige

Begutachtung dar, während der Einschätzung der IV-Stelle eine erhöhte

Glaubwürdigkeit zukommt (vgl. BGE 136 V 376; BGr, 10. Juni 2010,

2C_74/2010, E. 4.3 f.; BGE 125 V 351 E. 3b/cc; VGr, 20. März

2019, VB.2018.00783, E. 3.2.2; VGr, 12. Dezember 2017, VB.2017.00541,

E. 2.4.4; VGr, 25. Oktober 2017, VB.2017.00398, E. 2.2.4; vgl. auch

BGE 141 V 281 E. 3.7.1). Es ist daher davon auszugehen, dass der

Beschwerdeführer spätestens seit der Begutachtung vom 17. September 2010 bis

zum Abschluss des zweiten IV-Revisionsverfahrens am 1. Juni 2018 voll

arbeitsfähig gewesen wäre. Dass er sich in dieser Zeit um eine Anstellung

bemüht hätte, ergibt sich aus den Akten nicht.

5.3.5

Aus den Akten folgt schliesslich, dass sich der Beschwerdeführer und dessen

Ehefrau im vorliegenden Verfahren wie auch gegenüber den Sozialbehörden wenig

kooperativ gezeigt haben. Demgegenüber fällt auf, dass der Beschwerdeführer im

Rahmen der von ihm initiierten IV-Verfahren einen gewissen Übereifer an den Tag

legte, indem er immer wieder zahlreiche ärztliche Berichte anfertigen liess,

die seine Darstellung des Sachverhalts stützen sollten. Dass seine Versäumnisse

in den ausländer- und sozialhilferechtlichen Verfahren krankheitsbedingt sein

sollen, wie er in seiner Beschwerdeschrift sinngemäss vorträgt, erweist sich

vor diesem Hintergrund als wenig glaubhaft. Insgesamt ist aufgrund der (auch

medizinischen) Akten zu schliessen, dass der Beschwerdeführer nicht das ihm

zumutbare unternahm, um seine Arbeitsfähigkeit zu erhalten. Die behaupteten

gesundheitlichen Einschränkungen des Beschwerdeführers vermögen damit seine

jahrelang unzureichenden Arbeitsbemühungen nicht zu entschuldigen. Auf die

erneute Anmeldung bei der IV ist nicht weiter einzugehen, nachdem sein letztes

Gesuch erst vor rund zwei Jahren letztinstanzlich abgewiesen wurde.

5.3.6

Es kann damit davon ausgegangen werden, dass dem

Beschwerdeführer seine ungenügende wirtschaftliche Integration und die daraus

resultierende Sozialhilfeabhängigkeit seiner Familie überwiegend vorzuwerfen

ist. Aufgrund seiner mangelhaften wirtschaftlichen Integration sowie der Dauer

und der Höhe des hieraus resultierenden Sozialhilfebezugs weist er ein

gewichtiges Integrationsdefizit auf. Die Rückstufung seiner Bewilligung stellt

damit ein geeignetes Mittel dar, ihn an seine Integrationsverpflichtung zu erinnern

und ihn zu einer Ausschöpfung seines Erwerbspotenzials anzuhalten.

5.4 Dem

Beschwerdeführer wurde bereits mit migrationsamtlichem Schreiben vom 8. Dezember

2017 der Widerruf seiner Niederlassungsbewilligung in Aussicht gestellt, sollten

er und seine Familie weiterhin nicht in der Lage sein, den Lebensunterhalt aus

eigenen Kräften und ohne Sozialhilfe zu bestreiten. Eine formelle Verwarnung

unter Androhung einer Wegweisung oder einer Rückstufung war bis zum Inkrafttreten

der Gesetzesrevision vom 1. Januar 2019 hingegen unzulässig, da der

Widerruf der Niederlassungsbewilligung nach mehr als 15-jähriger ordentlicher

Landesanwesenheit gemäss der damals noch in Kraft stehenden Fassung von

Art. 63 Abs. 2 AuG ausgeschlossen und die Rückstufung gesetzlich noch

nicht vorgesehen war. Mit Schreiben vom 18. Dezember 2019 wurde dem

Beschwerdeführer das rechtliche Gehör zur beabsichtigten Rückstufung gewährt.

Angesichts der jahrelangen Sozialhilfeabhängigkeit, der erfolglosen Ermahnung

des Beschwerdeführers und insbesondere dessen unkooperativen Verhaltens

erscheint eine formelle Verwarnung nicht erfolgversprechend. Die Rückstufung erweist

sich damit auch als erforderlich, um den Beschwerdeführer mit dem nötigen

Nachdruck an seine Integrationsverpflichtung zu erinnern und diesen zu einer Ausschöpfung

seines Erwerbspotenzials zu motivieren.

5.5 Auch wenn

die Rückstufung der ausländerrechtlichen Bewilligung für den Beschwerdeführer

mit einer empfindlichen Statusverschlechterung einhergeht, ist sein weiterer

Aufenthalt in der Schweiz derzeit nicht gefährdet und von seinen zukünftigen

Anstrengungen bei der Suche nach einer existenzsichernden Erwerbstätigkeit

abhängig. Seine sprachliche und soziale Integration geht nicht über übliche

Integrationserwartungen hinaus und darf grundsätzlich vorausgesetzt werden.

Damit vermag die Integration des Beschwerdeführers in anderen Bereichen die

Defizite bei seiner wirtschaftlichen Integration auch in einer Gesamtwürdigung

nicht aufzuwiegen (vgl. auch Marc Spescha in: Marc Spescha [Hrsg.], Kommentar

Migrationsrecht, 5. A., Zürich 2019, Art. 58a AIG N. 1, mit

Hinweisen). Das private Interesse des Beschwerdeführers, den privilegierten

migrationsrechtlichen Status der Niederlassungsbewilligung zu behalten, ist

demgemäss geringer zu gewichten als das öffentliche Interesse, ihn mittels

Rückstufung mit Nachdruck an seine Integrationsverpflichtung zu erinnern.

5.6 Demnach

besteht ein überwiegendes öffentliches Interesse an der Rückstufung der Bewilligung

des Beschwerdeführers, womit sich die Massnahme insgesamt als verhältnismässig

erweist.

Dies führt zur Abweisung der Beschwerde.

6.

6.1 Bei diesem

Verfahrensausgang sind die Kosten des Beschwerdeverfahrens dem Beschwerdeführer

aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2

Satz 1 VRG).

6.2 Der

Beschwerdeführer hat um die Gewährung der unentgeltlichen Prozessführung

ersucht.

6.3

6.3.1

Nach § 16 Abs. 1 VRG ist Privaten, welchen die nötigen Mittel

fehlen und deren Begehren nicht offensichtlich aussichtslos erscheinen, auf

entsprechendes Ersuchen die Bezahlung von Verfahrenskosten und

Kostenvorschüssen zu erlassen.

6.3.2

Der Beschwerdeführer ist offensichtlich mittellos, weshalb

ihm bereits im vorinstanzlichen Verfahren die unentgeltliche Prozessführung

gewährt wurde. Seine Anträge erweisen sich nicht als offensichtlich

aussichtslos. Ihm ist deshalb auch vor Verwaltungsgericht die unentgeltliche

Prozessführung zu gewähren. Der Beschwerdeführer ist gestützt auf § 65a

Abs. 2 in Verbindung mit § 16 Abs. 4 VRG darauf aufmerksam zu

machen, dass er Nachzahlung leisten muss, sobald er dazu in der Lage ist. Der

Anspruch des Kantons verjährt zehn Jahre nach Abschluss des Verfahrens.

7.

Der vorliegende Entscheid kann mit Beschwerde in

öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des

Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG) angefochten werden, soweit

ein Rechtsanspruch auf eine fremdenpolizeiliche Bewilligung geltend gemacht

wird. Ansonsten steht die subsidiäre Verfassungsbeschwerde nach Art. 113 ff.

BGG offen. Werden beide Rechtsmittel ergriffen, hat dies in der gleichen Rechtsschrift

zu geschehen (Art. 119 Abs. 1 BGG).

Demgemäss erkennt die

Kammer:

1. Dem

Beschwerdeführer wird für das Beschwerdeverfahren die unentgeltliche

Prozessführung gewährt.

2. Die

Beschwerde wird abgewiesen.

3. Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 2'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 70.-- Zustellkosten,

Fr. 2'070.-- Total der Kosten.

4. Die

Gerichtskosten werden dem Beschwerdeführer auferlegt, jedoch einstweilen

zufolge Gewährung der unentgeltlichen Prozessführung auf die Gerichtskasse

genommen. Die Nachzahlungspflicht des Beschwerdeführers nach § 16 Abs. 4 VRG bleibt vorbehalten.

5. Gegen

dieses Urteil kann Beschwerde im Sinn der Erwägungen erhoben werden. Die

Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim

Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.

6. Mitteilung an …