Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2020.00645

Verwaltungsgericht

des

Kantons Zürich

1. Abteilung

VB.2020.00645

Urteil

der 1. Kammer

vom 15. Juli 2021

Mitwirkend: Abteilungspräsident Lukas Widmer (Vorsitz), Verwaltungsrichterin Sandra Wintsch, Ersatzrichter

Franz Kessler Coendet, Gerichtsschreiberin Regina Meier.

In Sachen

A AG, vertreten durch RA B,

Beschwerdeführerin,

gegen

1. Volkswirtschaftsdirektion des Kantons Zürich, Amt für Wirtschaft

und Arbeit,

2. Baudirektion Kanton Zürich,

Beschwerdegegnerinnen,

und

1.

C AG, vertreten durch RA D,

2. Stadtrat Illnau-Effretikon,

Mitbeteiligte,

betreffend Sanierungsaufforderung,

hat sich ergeben:

Sachverhalt

I.

Die A AG betreibt auf Kat.-Nrn. 01

und 02 in Illnau-Effretikon eine Baustoffrecycling-Anlage. Die Baudirektion des

Kantons Zürich bewilligte am 14. Dezember 2005 die Sanierung der Anlage. Am 3. Juli

2008 bewilligte sie deren Erweiterung. Die C AG ist Eigentümerin des

Nachbargrundstücks Kat.-Nr. 03 in Illnau-Effretikon. Sie beklagt sich über

störende Lärm- und Staubimmissionen.

Das kantonale Amt für Abfall,

Wasser, Energie und Luft (AWEL) forderte die A AG mit Verfügung vom 24. Juni

2019 auf, ein ausführungsreifes, dem Stand der Technik (Einhausung oder

gleichwertige Massnahme) entsprechendes Sanierungsprojekt in lufthygienischer

Sicht betreffend die Bauschuttaufbereitungsanlage am Standort innert vier

Monaten ab Rechtskraft der Verfügung einzureichen. Das Sanierungsprojekt sei

mit der lärmschutzrechtlichen Sanierung zu koordinieren (Dispositiv-Ziffer I).

Gleichzeitig ordnete das AWEL gegenüber der A AG eine vorsorgliche

Massnahme zur Luftreinhaltung an (Beschränkung der Baustoffaufbereitung in der

Anlage auf 66'000 Jahrestonnen und Betrieb der Brecheranlage an höchstens

24 Arbeitstagen pro Jahr; Protokollführungspflicht über den Einsatz der

Brecheranlage; Dispositiv-Ziffer II). Die vorsorgliche Massnahme wurde mit

der Androhung einer Ungehorsamsstrafe gemäss Art. 292 StGB verbunden

(Dispositiv-Ziffer III). Einem allfälligen Rekurs gegen die vorsorgliche

Massnahme entzog das AWEL die aufschiebende Wirkung (Dispositiv-Ziffer V).

Das kantonale Amt für Wirtschaft

und Arbeit (AWA) stellte ebenfalls am 24. Juni 2019 förmlich fest, dass

der Betrieb der A AG am fraglichen Standort die Immissionsgrenzwerte der

Lärmschutz-Verordnung vom 15. Dezember 1986 (LSV) nicht einhalte

(Dispositiv-Ziffer I lit. a). Es seien lärmreduzierende Massnahmen

notwendig; Massnahmen bezüglich der Lärmquellen (Einhausung oder gleichwertige

Massnahme) seien umzusetzen (Dispositiv-Ziffer I lit. b). Es wurde eine

Frist von 120 Tagen ab Rechtskraft der Verfügung angesetzt, um einen Plan

mit den für die Einhaltung der Grenzwerte erforderlichen baulichen Massnahmen

(Sanierungsprojekt) einschliesslich eines Zeitplans für deren Umsetzung

einzureichen (Dispositiv-Ziffer I lit. b/bb).

Erwägungen

II.

Die A AG erhob am 25. Juli 2019 Rekurs an das

Baurekursgericht des Kantons Zürich. Sie

beantragte im Wesentlichen die Aufhebung der angefochtenen Verfügungen von AWEL

und AWA. In prozessualer Hinsicht ersuchte sie darum, es sei von vorsorglichen

Massnahmen abzusehen. Weiter sei auf eine Sanktionsdrohung im

Widerhandlungsfall zu verzichten. Ebenso sei die aufschiebende Wirkung des

Rekurses gegen die AWEL-Verfügung wiederherzustellen.

Mit Präsidialverfügung vom 19. August

2019.

hiess das Baurekursgericht das Gesuch der Rekurrentin um Aufhebung der

vorsorglichen Massnahme teilweise gut. Es engte die vorsorgliche Massnahme auf

die Mengenbeschränkung von 66'000 Jahrestonnen und die

Protokollführungspflicht ein, hob hingegen die zeitliche Einschränkung für den

Betrieb der Brecheranlage auf. Das Gesuch der Rekurrentin um Wiederherstellung

der aufschiebenden Wirkung in Bezug auf die vorsorgliche Massnahme wurde abgewiesen.

Die C AG reichte gegen diese Präsidialverfügung am 2. September 2019

Beschwerde an das Verwaltungsgericht des Kantons Zürich ein und beantragte die

Bestätigung der vorsorglichen Massnahme des AWEL. Das Verwaltungsgericht wies

die Beschwerde mit Urteil vom 22. April 2020 ab, soweit es darauf eintrat

(VB.2019.00565). Dieses Urteil wurde an das Bundesgericht weitergezogen

(Verfahren 1C_251/2020).

Das Baurekursgericht hiess den Rekurs der A AG

vom 25. Juli 2019 mit Entscheid vom 22. Juli 2020 teilweise gut. Es

änderte die angefochtenen Verfügungen wie folgt:

-

Dispositiv-Ziffer I lit. b/bb der

AWA-Verfügung:

"[…]

innert 120 Tagen ab Rechtskraft dieser Verfügung einen Plan mit den für die

Einhaltung der Grenzwerte erforderlichen Massnahmen (Sanierungsvorschlag)

einschliesslich eines Zeitplans für deren Umsetzung."

-

Dispositiv-Ziffer I der AWEL-Verfügung:

"Die A AG

wird aufgefordert, dem AWEL einen dem Stand der Technik (Einhausung oder

gleichwertige Massnahme) entsprechenden Sanierungsvorschlag in lufthygienischer

Hinsicht betreffend die Bauschuttaufbereitungsanlage […] innert vier Monaten ab

Rechtskraft dieser Verfügung einzureichen. Der Sanierungsvorschlag ist mit der

lärmschutzrechtlichen Sanierung zu koordinieren."

-

Dispositiv Ziffer III der AWEL-Verfügung:

Dispositiv-Ziffer III der Verfügung der

Baudirektion (AWEL) vom 24. Juni 2019 wird aufgehoben.

Im Übrigen wies

das Baurekursgericht den Rekurs ab.

III.

Gegen

den Rekursentscheid erhob die A AG mit Eingabe vom 14. September 2020

Beschwerde an das Verwaltungsgericht. Sie beantragte, es seien der angefochtene

Rekursentscheid und die AWEL-Verfügung – mit Ausnahme des noch relevanten

Inhalts der vorsorglichen Massnahme – aufzuheben. Eventualiter sei die Sache

zur Neubeurteilung an die Vorinstanz zurückzuweisen. Subeventualiter sei vom

Zusatz in der Klammer zum Stand der Technik in der AWEL-Verfügung abzusehen.

Subsubeventualiter seien die erstinstanzlichen Gebühren des AWEL auf höchstens Fr. 6'000.-

und des AWA auf höchstens Fr. 4'000.- festzusetzen; alles unter Kosten-

und Entschädigungsfolgen.

Das

AWA ersuchte am 2. Oktober 2020 um Abweisung der Beschwerde, soweit darauf

einzutreten sei. Das Baurekursgericht beantragte am 5. Oktober 2020 ohne

weitere Bemerkungen die Abweisung der Beschwerde. Die Baudirektion schloss am

14.

Oktober 2020 ebenfalls auf Abweisung der Beschwerde. Die C AG und

der Stadtrat Illnau-Effretikon liessen sich innert angesetzter Frist nicht

vernehmen. In der Replik vom 30. November 2020 hielt die Beschwerdeführerin

an ihren Anträgen fest. Die Baudirektion reichte dazu am 11. Dezember 2020

Gegenbemerkungen ein. Die Beschwerdeführerin hielt in der Triplik vom 13. Januar

2021.

wiederum an ihren Anträgen fest. Mit Eingabe vom 22. Januar 2021

erklärte das AWA Verzicht auf Gegenbemerkungen.

Die Kammer erwägt:

1.

1.1

Das

Verwaltungsgericht ist gemäss § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19

Abs. 1 lit. a des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai

1959.

(VRG) zur Behandlung der vorliegenden Beschwerde zuständig.

1.2

Die

Vorinstanz hat die Aufforderung an die Beschwerdeführerin zur Einreichung von

Vorschlägen für die Reduktion der Staub- und Lärmbelastung aus der betroffenen

Anlage im Wesentlichen bestätigt. Die Beschwerde wendet sich teilweise gegen

die entsprechende Verpflichtung. Dabei wird die bereits vorsorglich angeordnete

Beschränkung der Höchstmenge der Bauschuttaufbereitung auf 66'000 Jahrestonnen

ausdrücklich nicht angefochten. Damit erweist sich der angefochtene Entscheid

als Zwischenentscheid gemäss § 41 Abs. 3 in Verbindung mit § 19a Abs. 2 VRG. Die Anfechtbarkeit von Teil-, Vor- und Zwischenentscheiden

richtet sich gemäss § 41 Abs. 3 in Verbindung mit § 19a Abs. 2 VRG sinngemäss nach den Art. 91–93 des Bundesgesetzes über das

Bundesgericht vom 17. Juni 2005 (BGG). Soweit selbständig eröffnete

Zwischenentscheide nicht die Zuständigkeit oder den Ausstand betreffen, sind

sie gemäss Art. 93 Abs. 1 lit. b BGG nur dann direkt anfechtbar,

wenn die Gutheissung der Beschwerde sofort einen Endentscheid herbeiführen und

damit einen bedeutenden Aufwand an Zeit oder Kosten für ein weitläufiges

Beweisverfahren ersparen würde. Wenn die vorliegende Beschwerde durchdringen

würde, so wäre das Verfahren abgeschlossen und der Beschwerdeführerin bliebe

der gesamte Aufwand für die Ausarbeitung der von ihr verlangten Vorschläge und

die daran anschliessenden Schritte und Massnahmen erspart. Demzufolge sind die

Voraussetzungen nach Art. 93 Abs. 1 lit. b BGG im vorliegenden

Fall erfüllt (vgl. BGE 134 II 142 E. 1.2.4).

1.3

Die

übrigen Eintretensvoraussetzungen geben zu keinen Bemerkungen Anlass. Auf die

Beschwerde ist einzutreten.

2.

2.1

Bei der

Anlage der Beschwerdeführerin geht es um eine stationäre Anlage im Sinn von Art. 7

Abs. 7 des Bundesgesetzes über den Umweltschutz vom 7. Oktober 1983

(USG) und Art. 2 Abs. 1 lit. a der Luftreinhalte-Verordnung vom

16.

Dezember 1985 (LRV). Sie erzeugt – insbesondere durch Staub –

Luftverunreinigungen im Sinn von Art. 7 Abs. 3 USG. Dabei handelt es

sich um Einwirkungen im Sinn von Art. 7 Abs. 1 USG. Luftverunreinigungen

sind grundsätzlich durch Massnahmen bei der Quelle zu begrenzen (Art. 11 Abs. 1

USG). Stationäre Anlagen müssen so ausgerüstet und betrieben werden, dass sie

die in den Anhängen 1–4 zur LRV festgelegten Emissionsbegrenzungen

einhalten (Art. 3 in Verbindung mit Art. 7 LRV). Mangels spezifischer

Emissionswerte sind die Emissionen vorsorglich so weit zu begrenzen, als dies

technisch und betrieblich möglich und wirtschaftlich tragbar ist (Art. 11 Abs. 2

USG und Art. 4 Abs. 1 LRV). Die Emissionsbegrenzungen werden

verschärft, wenn feststeht oder zu erwarten ist, dass die Einwirkungen unter

Berücksichtigung der bestehenden Umweltbelastung schädlich oder lästig werden (Art. 11

Abs. 3 USG). Dabei differenziert die LRV wie folgt: Verursacht eine Anlage

allein übermässige Immissionen, obwohl die vorsorglichen Emissionsbegrenzungen

eingehalten sind, so müssen ergänzende oder verschärfte Emissionsbegrenzungen

gegenüber deren Betreiber angeordnet werden (Art. 5 LRV). Ist dagegen zu

erwarten, dass schädliche oder lästige Einwirkungen von Luftverunreinigungen

durch mehrere Anlagen bzw. Quellen gemeinsam verursacht werden, so erstellt die zuständige

Behörde einen Plan der Massnahmen, die zur Verminderung oder Beseitigung dieser

Einwirkungen innert angesetzter Frist beitragen (Art. 44a USG und Art. 31 ff.

LRV; vgl. BGr, 7. Februar 2017, 1C_367/2016, E. 8; VGr, 8. August

2012, VB.2011.00800, E. 5.1). Im Streit liegt zur Hauptsache, ob die

Anlage der Beschwerdeführerin den Immissionsgrenzwert für Staubniederschlag

einhält. Dieser beträgt 200 mg/(m2 x d), mit der

statistischen Definition "Jahresmittelwert (arithmetischer Mittelwert)"

(vgl. Art. 2 Abs. 5 in Verbindung mit Anhang 7 LRV).

2.2

Das AWEL

hat den Staubniederschlag bei der betroffenen Anlage mit Messungen nach der

Bergerhoff-Methode im Zeitraum vom 24. August 2017 bis zum 9. Januar

2018.

ermittelt. Die Messungen erfolgten mit vier je einen guten Monat dauernden

Messreihen. Dabei wurden die Staubimmissionen an fünf Messpunkten im Nahbereich

der Anlage erfasst; ein entfernter sechster Messpunkt diente zur Ermittlung des

regionalen Hintergrunds beim Staubniederschlag. Das AWEL stellte fest, es sei

bei fünf Monatsmessungen zur Überschreitung des Jahresmittelgrenzwerts für

Staubniederschlag gekommen, und zwar beim Messpunkt 2 während den

Messreihen 1, 2 und 3 und beim Messpunkt 3 während den

Messreihen 1 und 2. Mit Abstand am höchsten seien die Messwerte während

der Messreihe 1 beim Messpunkt 2 gewesen. Bei einer Mittelung aller

Messwerte ergebe sich eine deutliche Überschreitung des Grenzwerts. Die

Beschwerdeführerin bestritt jedoch die Verwertbarkeit der Messresultate der

Messreihe 1 beim Messpunkt 2. Diesen Einwänden gab die Vorinstanz

statt und stellte einen Mittelwert von 254 mg/(m2 x d) für

den Messpunkt 2 unter Ausklammerung der Ergebnisse der Messreihe 1

fest. Dies hat aber nach Ansicht der Vorinstanz nichts daran geändert, dass

sich aus den Messungen eine Überschreitung des Jahresmittelgrenzwerts für

Staubniederschlag nicht nur am Messpunkt 2, sondern auch (während den

Messreihen 1 und 2) am Messpunkt 3 ableiten lasse. Das Argument der

Beschwerdeführerin, wonach von den Messergebnissen für die Messpunkte im

Nahbereich jeweils die regionale Hintergrundbelastung (entsprechend jener am

entfernten Messpunkt) abzuziehen sei, hat die Vorinstanz abgelehnt. Weiter

stehe nichts entgegen, aufgrund der Messergebnisse aus 4,5 Monaten eine

Hochrechnung für ein ganzes Jahr anzustellen. Ausserdem folge ebenso aus den

Schilderungen der mitbeteiligten C AG glaubhaft, dass aus der Anlage

problematische Staubimmissionen auf das Nachbargrundstück Kat.-Nr. 03

resultieren würden. Im Ergebnis sei vom Ausweis einer moderaten Überschreitung

des Jahresmittelgrenzwerts für Staubniederschlag auszugehen.

2.3

Die

Beschwerdeführerin stellt das Vorliegen einer Grenzwertüberschreitung in

Abrede. Sie erhebt den Vorwurf einer mangelhaften Sachverhaltsabklärung und

Entscheidbegründung im Hinblick auf die Feststellung der Staubimmissionen.

Dadurch sei der Untersuchungsgrundsatz verletzt worden. Weiter rügt sie eine

Verletzung der Rechtsweggarantie. Ausserdem beantragt sie die Einholung einer

gerichtlichen Expertise in diesem Zusammenhang.

2.4

Der Untersuchungsgrundsatz gemäss § 7 Abs. 1 VRG verpflichtet die Verwaltungsbehörden von Amtes wegen dazu, für die richtige

und vollständige Abklärung des rechtserheblichen Sachverhalts zu sorgen (Kaspar

Plüss, in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz

des Kantons Zürich, 3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], § 7 N. 10).

Aus dem in Art. 29 Abs. 2 der Bundesverfassung vom 18. April

1999.

(BV) verankerten Anspruch auf rechtliches Gehör ergibt sich für die

Behörden zudem die Verpflichtung, die Vorbringen der Parteien auch tatsächlich

zu hören, zu prüfen und in der Entscheidfindung zu berücksichtigen sowie die

von ihnen angebotenen Beweismittel über erhebliche Tatsachen abzunehmen, wenn

diese zur Abklärung des Sachverhalts tauglich erscheinen. Umgekehrt liegt keine

Verletzung des rechtlichen Gehörs vor, wenn eine Behörde auf die Abnahme

beantragter Beweismittel verzichtet, weil sie auf Grund der bereits

abgenommenen Beweise ihre Überzeugung gebildet hat und in zulässiger vorweggenommener

(antizipierter) Beweiswürdigung annehmen kann, dass ihre Überzeugung durch

weitere Beweiserhebungen nicht geändert würde (vgl. BGE 141 I 60 E. 3.3

mit Hinweisen; Plüss, a. a. O., § 7 N. 18).

Nicht ersichtlich ist, inwiefern die von der Beschwerdeführerin angerufene

Rechtsweggarantie (Art. 29a BV) ihr im vorliegenden Zusammenhang darüber

hinausgehende Ansprüche vermitteln könnte.

2.5

Wie die Vorinstanz dargelegt hat, unterscheiden die

massgeblichen LRV-Vorschriften zwischen Emissions- und Immissionsgrenzwerten.

Der vorliegend relevante Grenzwert gemäss Anhang 7 betrifft den Wert "Staubniederschlag

insgesamt". Die Regelung in der LRV, welche verschärfte Massnahmen zur

Luftreinhaltung bei Überschreitung der Immissionsgrenzwerte vorschreibt,

knüpft daran an, dass eine solche Belastung wegen einer oder mehrerer

Emissionsquellen eintritt und sieht dafür differenzierte Massnahmen vor (vgl.

oben E. 2.1). Daher ist es bei der Anwendung dieser Vorschriften

sachgerecht, jeweils ohne Weiteres auf den ermittelten Immissionswert aus dem

Staubniederschlag, d. h.

ohne Abzug einer Hintergrundbelastung, abzustellen. Der entsprechenden

Auffassung der Vorinstanz ist beizupflichten. Im Übrigen führt die

Beschwerdeführerin vor Verwaltungsgericht keine anderen konkreten Quellen ins

Feld, die gemeinsam mit ihrer Anlage für den ermittelten Staubniederschlag

verantwortlich wären. Vielmehr behauptet sie, die Hintergrundbelastung werde durch

eine Vielzahl räumlich verteilter, unbekannter Quellen verursacht. Unter diesen

Umständen besteht kein Anlass, im vorliegenden Fall das Instrument des

Massnahmenplans nach Art. 44a USG näher zu prüfen.

2.6

Was die

Messmethode betrifft, so handelt es sich beim Bergerhoff-Verfahren um das

Referenzverfahren für die Messung von Staubniederschlag (vgl. BAFU [Hrsg.],

Immissionsmessung von Luftfremdstoffen – Messempfehlungen, 2. A. 2021, Ziff. 1.6).

In der soeben genannten Vollzugshilfe wird allgemein empfohlen, über den

Zeitraum eines Jahres zu messen (a. a. O.,

Ziff. 3.1). Im vorliegenden Fall beruht die Tatsachenfeststellung indessen

auf weniger lang dauernden Messungen. Dazu ist Folgendes zu berücksichtigen.

2.6.1

Wie im Urteil VB.2019.00565 vom 22. April 2020 erwogen wurde, bildet

die Brecheranlage mutmasslich eine hauptsächliche Staubquelle, aber Staub kann

auch bei weiteren Tätigkeiten – wie etwa dem Materialumschlag – freigesetzt

werden. In diesem Sinn wurde eine Abhängigkeit des Staubniederschlags von der

Menge der Bauschuttaufbereitung bejaht (a. a. O.,

E. 3.4). Während der erfolgten Messung wurden nach Angaben des AWEL im

Durchschnitt in der Anlage 5'212 t Bauschutt pro Monat aufbereitet;

hochgerechnet auf das ganze Jahr ergibt dies rund 62'550 t. Wenn bereits

bei einer entsprechenden Verarbeitungsmenge ein Staubniederschlag über dem

Jahresmittelgrenzwert zu erwarten ist, lässt sich dies in allgemeiner Weise

umso mehr bei einer noch grösseren Behandlungskapazität annehmen.

2.6.2

Die Beschwerdeführerin entgegnet unter Hinweis auf einen Fachbericht der

von ihr beigezogenen E AG, dass die Bergerhoff-Methode keine grosse

Genauigkeit aufweise. Deshalb sei die Messperiode von rund vier Monaten viel zu

kurz gewesen. Viele Faktoren, wie Brechmaterial und meteorologische Einflüsse,

würden sich auf die Staubimmissionen auswirken. Die Streuung der

Monatsmittelwerte sei extrem gross. Die Messwerte beim Messpunkt 3 hätten

während der Messreihe 4 sogar höhere Staubimmissionen angezeigt als

während der Messreihe 3, obwohl im Zeitraum der Messreihe 4 gar kein

Bauschutt gebrochen worden sei. Auch im Übrigen vermöge der jeweilige Umfang an

gebrochener Menge nur zu einem geringen Teil die Unterschiede zwischen den

Messwerten zu erklären.

2.6.3

Mit diesen Vorbringen erschüttert die Beschwerdeführerin jedoch nicht die

Annahme, dass die ermittelten Messergebnisse genügend repräsentativ für die

Staubimmissionen aus einer Bauschuttaufbereitung von rund 62'550 Jahrestonnen

bei der betroffenen Anlage sind. Die Vorinstanz durfte in dieser Hinsicht

ergänzend die Schilderungen der mitbeteiligten C AG berücksichtigen.

Gemäss dem Übersichtsplan im aktenkundigen Messbericht des AWEL vom 12. April

2018.

befindet sich der am stärksten belastete Messpunkt 2 auf der Seite

der Anlage gegen das Grundstück Kat.-Nr. 03 der C AG hin. Die

fraglichen Messergebnisse stützen somit insoweit deren Schilderungen. Insgesamt

lassen die dargelegten Umstände die Schlussfolgerung zu, dass mit der

vorliegenden Messung von 4,5 Monaten die Überschreitung des

Jahresmittelgrenzwerts für Staubniederschlag bei einer Verarbeitungsmenge von

rund 62'550 Jahrestonnen für die betroffene Anlage genügend nachgewiesen

worden ist. Es kommt daher im vorliegenden Zusammenhang nicht darauf an, dass im

Kalenderjahr 2017 nach den Feststellungen der Vorinstanz eigentlich knapp 96'000 t

Bauschutt verarbeitet wurden. Entgegen der Meinung der Beschwerdeführerin ist

der Wert von 254 mg/(m2 x d) in Bezug zu einer

Verarbeitungsmenge von rund 62'550 Jahrestonnen, hochgerechnet aus den

Messergebnissen, und nicht zu jener von knapp 96'000 Jahrestonnen über das

ganze Kalenderjahr 2017 zu setzen. Damit ist gleichzeitig gesagt, dass bei

einer Beschränkung der Verarbeitungsmenge auf 66'000 Jahrestonnen, wozu

sich die Beschwerdeführerin seit den vorsorglichen Massnahmen bereit erklärt

hat, ebenfalls von einer Überschreitung des Immissionsgrenzwerts für

Staubniederschlag auszugehen ist. Diesem Ergebnis steht nicht entgegen, dass im

Rahmen einer summarischen Beurteilung im Urteil VB.2019.00565 vom 22. April

2020.

gesicherte Anhaltspunkte für eine (massive) Überschreitung des fraglichen

Grenzwerts bei einer Verarbeitungsmenge von 66'000 Jahrestonnen verneint

worden sind (a. a. O., E.3.5).

2.7

Unter

diesen Umständen ist der massgebliche Sachverhalt aufgrund der Akten genügend

erstellt. Wie dargelegt (oben E. 2.6), bildet es für das vorliegende

Verfahrensstadium keinen Mangel, dass die Immissionsmessung 4,5 Monate

statt ein Jahr gedauert hat. Auch ist die Aussagekraft dieser Messergebnisse

keineswegs überholt, wenn die Verarbeitungsmenge im Nachhinein auf 66'000

Jahrestonnen reduziert worden ist. Ebenso wenig ist ein gerichtliches Gutachten

zur fachlichen Bewertung der Staubmessungen bzw. der daraus gezogenen Schlüsse

erforderlich. Die Vorinstanz durfte die Anträge der Beschwerdeführerin um

entsprechende Abklärungen in antizipierter Beweiswürdigung ohne

Gehörsverletzung ablehnen. Nichts anderes folgt aus dem Untersuchungsgrundsatz

gemäss § 7 Abs. 1 VRG. Das Begehren um Einholung eines Gutachtens im

verwaltungsgerichtlichen Verfahren ist aus denselben Gründen abzuweisen. Im

Übrigen hat sich die Vorinstanz genügend mit der Kritik am erstinstanzlichen

Entscheid und den Verfahrensanträgen der Beschwerdeführerin befasst. Die Vorinstanz

war nicht gehalten, sich ausdrücklich mit jeder tatbeständlichen Behauptung und

jedem rechtlichen Einwand auseinandersetzen, sondern konnte sich auf die für

den Entscheid wesentlichen Gesichtspunkte beschränken (vgl. BGE 142 II 49 E. 9.2

mit Hinweisen).

3.

3.1

Gemäss dem

angefochtenen Entscheid ist die Beschwerdeführerin verpflichtet, dem AWEL

innert angesetzter Frist einen dem Stand der Technik entsprechenden

Sanierungsvorschlag in lufthygienischer Hinsicht einzureichen. Zum Stand der

Technik wird dabei auf eine Einhausung oder eine gleichwertige Massnahme

verwiesen. Aufgehoben hat die Vorinstanz eine allenfalls darüber hinausgehende

Anforderung in der erstinstanzlichen Verfügung, wonach es sich um ein

ausführungsreifes Sanierungsprojekt handeln müsse. Die Vorinstanz erwog, die

erstinstanzliche Verfügung lasse sich nach Treu und Glauben nicht anders

verstehen, als dass die Beschwerdeführerin damit bloss zur Einreichung von

Sanierungsvorschlägen im Sinn von Art. 16 Abs. 3 USG verpflichtet

worden sei. Es müsse folglich nicht näher darauf eingegangen werden, ob das

AWEL von der Beschwerdeführerin als einschneidendere Massnahme auch ein

ausführungsreifes Sanierungsprojekt hätte verlangen können. Immerhin sei es

nicht zu beanstanden, dass der relevante Standard wie eine Einhausung im

Hinblick auf den fraglichen Sanierungsvorschlag festgelegt worden sei. Die

Behörde müsse sich nicht mit jeder vorgeschlagenen Sanierungsmassnahme

einlässlich beschäftigen, wenn von vornherein absehbar sei, dass sie kaum

geeignet sei, die Einhaltung des Immissionsgrenzwerts für Staubimmissionen

einzuhalten.

3.2

Die

Beschwerdeführerin beanstandet eine Missachtung des

Verhältnismässigkeitsprinzips. Sie kritisiert den Standard einer Einhausung

oder einer gleichwertigen Massnahme als zu strenge Anforderung. Eine

Produktionsbeschränkung auf 66'000 Jahrestonnen bilde eine mildere und

ebenfalls taugliche Massnahme.

3.3

Nach Art. 16

Abs. 3 USG holt die Behörde vom Inhaber der Anlage Sanierungsvorschläge

ein, bevor sie erhebliche Sanierungsmassnahmen anordnet. Die Bestimmungen über

die Sanierung gemäss Art. 16 ff. USG beziehen sich auf Anlagen, die

älter sind als die Vorschriften, denen sie nicht genügen. Die nachträgliche

Korrektur eines allenfalls vorschriftswidrigen Zustands einer Anlage, die

bereits bei ihrer Errichtung den geltenden umweltrechtlichen Vorschriften nicht

entsprochen hat, lässt sich auf die Vorschriften über die Emissionsbegrenzung

nach Art. 11 ff. USG stützen. Die Prüfung der nachträglichen

Anordnung von Massnahmen zur Emissionsbegrenzung erscheint gerade in Fällen

angezeigt, wo die Immissionen bei Erteilen der Bewilligung nicht oder nicht

vollständig vorausgesehen wurden oder wo eine zuverlässige Prognose schwierig

ist (vgl. BGr, 9. Februar 2012, 1C_177/2011, E. 4.2). Bei der

betroffenen Anlage ist von einer Überschreitung des Immissionsgrenzwerts für

Staubniederschlag nicht nur bei einer Verarbeitungsmenge von knapp 96'000

Jahrestonnen (wie im Kalenderjahr 2017), sondern auch bei einer solchen von 66'000

Jahrestonnen (wie gemäss den vorsorglichen Massnahmen) auszugehen (vgl. oben E. 2).

Im Bereich der Luftreinhaltung kommt bei einer Überschreitung des

Immissionsgrenzwerts eine Verschärfung der Emissionsbegrenzungen in Betracht

(vgl. Art. 11 Abs. 3 USG in Verbindung mit Art. 5 LRV). Für das

vorliegende Verfahrens­stadium spielt es somit keine entscheidende Rolle, ob

sich die im Streit liegende Anordnung auf Art. 16 Abs. 3 USG oder auf

Art. 11 Abs. 3 USG stützt. Vor diesem Hintergrund muss auch nicht

darauf eingegangen werden, ob allfällige Massnahmen bereits im Rahmen der

Vorsorge gemäss Art. 11 Abs. 2 USG angeordnet werden könnten, wie in

der erstinstanzlichen Verfügung ergänzend geltend gemacht worden ist.

3.4

Es ist zu

beachten, dass die Bewilligung von 2008 die Beschwerdeführerin bereits verpflichtet,

die Staubentwicklung auf dem Areal u. a. durch das Versprühen von Wasser einzudämmen (vgl. VGr, 22. April

2020, VB.2019.00565, E. 3.5). Wie aus den vorstehenden Erwägungen folgt,

ist dennoch selbst bei einer Beschränkung der Verarbeitungsmenge auf 66'000 Jahrestonnen

eine mindestens moderate Überschreitung des Jahresmittelgrenzwerts für

Staubniederschlag anzunehmen. Unter diesen Umständen geht die

Beschwerdeführerin fehl, wenn sie eine derartige Produktionsbeschränkung als

ausreichende bzw. verhältnismässige Massnahme hinzustellen versucht. Es ist

somit nicht zu beanstanden, wenn die Beschwerdeführerin Vorschläge zu darüber

hinausgehenden Massnahmen zur Einhaltung des fraglichen Immissionsgrenzwerts

beibringen muss.

3.5

Ziff. 43 Abs. 1 des Anhangs 1

zur LRV sieht die Erfassung staubhaltiger Abgase und deren Zuführung zu einer

Entstaubungsanlage vor, wenn in gewerblichen oder industriellen Betrieben durch

Vorgänge wie Fördern, Zerkleinern, Klassieren oder Abfüllen staubender Güter

erhebliche Staubemissionen entstehen können. Nach Art. 6 Abs. 1 LRV

sind Emissionen möglichst nahe am Ort ihrer Entstehung möglichst vollständig zu

erfassen und so abzuleiten, dass keine übermässigen Immissionen entstehen. Das

BUWAL (heute: BAFU) hat in der Vollzugshilfe "Kieswerke, Steinbrüche und

ähnliche Anlagen" (Mitteilungen zur LRV Nr. 14, 2003, Ziff. 1 in

Verbindung mit Ziff. 2.6) präzisiert, dass die Technik der Kapselung oder

Einhausung bei Prozessen wie Fördern, Zerkleinern, Klassieren, Dosieren oder

Abfüllen staubender Güter möglichst überall in Bauschuttrecycling­anlagen

einzusetzen ist. Auch wenn sich die Grenzwertüberschreitung vorliegend in einem

moderaten Umfang bewegt, ist entscheidend, dass die bisher getroffenen

Vorkehren gegen übermässigen Staubniederschlag nicht ausgereicht haben. Vor

diesem Hintergrund ist es gerechtfertigt, bei der betroffenen Anlage verstärkte

Massnahmen mit dem erhöhten Standard einer Einhausung konkret in Betracht zu

ziehen. Deshalb ist es verhältnismässig, von der Beschwerdeführerin trotz des

damit verbundenen Projektierungsaufwands entsprechende Vorschläge zu verlangen.

4.

Ferner wehrt sich die Beschwerdeführerin gegen die Kostenauflage in den

erstinstanzlichen Entscheiden von AWEL und AWA.

4.1

Gemäss Art. 46

Abs. 1 USG ist jedermann verpflichtet, den Behörden die für den Vollzug

erforderlichen Auskünfte zu erteilen, nötigenfalls Abklärungen durchzuführen

oder zu dulden. Art. 48 Abs. 1 USG sieht vor, dass für Bewilligungen,

Kontrollen und besondere Dienstleistungen nach diesem Gesetz eine Gebühr

erhoben wird. Art. 48 Abs. 1 USG konkretisiert das Verursacherprinzip

nach Art. 2 USG, indem es die Überwälzung von Kosten, die dem Gemeinwesen

im Zusammenhang mit dem Vollzug des Umweltschutzgesetzes entstehen, in Form von

Gebühren anordnet. Dies setzt jedoch bei kantonalen Gebühren im Umweltrecht

ergänzendes Ausführungsrecht des Kantons voraus, namentlich für die

Gebührenansätze (vgl. Art. 48 Abs. 2 USG; BGr, 10. Oktober 2012,

1C_78/2012, E. 5.1 und 5.3). § 13 VRG verleiht den Verwaltungsbehörden

die grundsätzliche Kompetenz, für ihre Amtshandlungen Gebühren und Kosten

aufzuerlegen (Abs. 1) und enthält dafür das Erfolgs- und das

Verursacherprinzip als Kostenverteilungsgrundsätze (Abs. 2). Aufgrund der

Gesetzesdelegation in § 13 Abs. 1 Satz 2 VRG erfolgt die nähere

Ausgestaltung der Gebührenbemessung auf Verordnungsstufe. Die Angemessenheit

der im Einzelfall auferlegten Gebühren ist anhand des Kostendeckungs- und des

Äquivalenzprinzips überprüfbar; dabei sind bis zu einem gewissen Grad auch pauschalisierte

Gebühren zulässig (vgl. Plüss, in: Kommentar VRG, § 13 N. 3, 13). Die

Gebührenverordnung vom 3. November 1993 zum Vollzug des Umweltrechts (GebV

UR) bildet eine gesetzliche Grundlage für die Kostenerhebung zur Umsetzung von Art. 48

USG (vgl. VGr, 7. Dezember 2011, VB.2011.00390, E. 5.2).

4.2

§ 2 GebV UR enthält eine nicht

abschliessende Aufzählung gebührenpflichtiger Tatbestände. Insbesondere erfasst

die Gebührenpflicht Bewilligungsverfahren (lit. a), mit besonderem Aufwand

verbundene Anordnungen von Sanierungen (lit. b) und Kontrollen bestehender

Anlagen (lit. d). § 3 GebV UR sieht Ausnahmen von der Gebührenpflicht

vor. Wie sich den erstinstanzlichen Verfügungen entnehmen lässt, veranlassten

Staub- und Lärmklagen aus der Nachbarschaft das AWEL und das AWA, ab Mitte Juli

2017.

diesbezügliche Immis­sionsmessungen im Zusammenhang mit der betroffenen

Anlage durchzuführen. Daran schlossen sich weitere Abklärungsschritte an,

namentlich am 7. September 2018 ein Augenschein mit Vertretern von AWEL

und AWA. Die Verfahren mündeten in die beiden erstinstanzlichen Verfügungen,

die am Ausgangspunkt des Rechtsmittelverfahrens stehen. Im vorliegenden Fall

hatten das AWEL und das AWA begründeten Anlass zur Durchführung der Kontrollen,

und es zeigte sich eine übermässige Staub- und Lärmbelastung für die Umgebung;

die beiden Amtsstellen waren verpflichtet, für Abhilfe zu sorgen. Entsprechend

hat die Beschwerdeführerin als Inhaberin der betroffenen Anlage als

Verursacherin für diese Kosten aufzukommen (vgl. Ursula Brunner, in: Kommentar USG, 2. A. 2001, Art. 48

N. 11). Die in Rechnung gestellten Tätigkeiten für die fraglichen

Messungen und Abklärungen sowie für den Erlass der erstinstanzlichen

Verfügungen fallen unter § 2 GebV UR. Dass eine Ausnahme gemäss § 3 GebV vorliegen soll, ist weder geltend gemacht noch ersichtlich.

4.3

§ 4 GebV UR regelt, dass sich die Gebühren

grundsätzlich nach dem Aufwand bestimmen. Bei den Ansätzen wird unterschieden,

ob Aufwand für Tätigkeiten von Mitarbeitenden der Verwaltung (§§ 5–7 GebV

UR) oder für Expertisen von Drittpersonen überwälzt wird; Expertisen werden zu

den tatsächlichen Kosten belastet (§ 8 GebV UR). Nach § 9 GebV UR

können die Gebühren herabgesetzt oder erlassen werden, wenn die nach Aufwand

berechneten Gebühren in einem offensichtlichen Missverhältnis zur Bedeutung der

Verrichtung für den Gebührenschuldner stehen oder wenn ein überwiegendes

öffentliches Interesse es rechtfertigt. § 10 GebV UR bestimmt, dass die

Gebühren im Einzelfall die Summe von Fr. 25'000.- in der Regel nicht

übersteigen dürfen.

4.4

Das AWEL stellte in seiner Verfügung den Betrag

von Fr. 25'639.- (exkl. Mehrwertsteuer) in Rechnung, hinzu kommen die

Kosten gemäss AWA-Verfügung von Fr. 6'927.60. Die vom AWEL verrechneten

Kosten setzen sich zusammen aus Fr. 5'614.- für die vom Amt durchgeführte

Immissionskontrolle, Fr. 6'537.- für die Verfahrensführung und die

Verfügung sowie Fr. 528.- als Ausfertigungsgebühr. Der Stundenansatz nach

Zeitansatz gemäss § 5 GebV UR beträgt Fr. 132.40. Im Betrag von Fr. 25'639.-

enthalten ist auch die Überwälzung der Kosten von Fr. 12'960.- für die

Laboranalysen der Bergerhoff-Proben. Den Vorbringen des AWA vor

Verwaltungsgericht lässt sich entnehmen, dass es bei dem von ihm in Rechnung

gestellten Personalaufwand von Fr. 6'570.- für Messung, Verfahrensführung

und Verfügung denselben Stundensatz verwendet hat wie das AWEL; zusätzlich

fordert es Fr. 345.- für Schreibgebühren und Fr. 12.60 für Porti.

4.5

Die Beschwerdeführerin hat im

Eventualstandpunkt eine Reduktion der erstinstanzlichen Gebühren auf höchstens Fr. 6'000

für jene des AWEL und höchstens Fr. 4'000.- für jene des AWA beantragt.

Sie rügt eine Überschreitung des Gebührenrahmens nach § 10 GebV UR und

eine Missachtung des in § 9 GebV UR verankerten Äquivalenzprinzips. Es sei

eine Gesamtbetrachtung aller erstinstanzlichen Gebühren erforderlich. Weiter

knüpft die Argumentation an jene der beschwerdeführenden Partei in BGE 145 I 52

E. 5.1 an. Dort war geltend gemacht worden, die Gerichtsgebühren in

baurechtlichen Verfahren würden im Normalfall Fr. 5'000.- bis Fr. 8'000.-

betragen, sodass bei einer Gebühr von Fr. 13'000.- in einem nicht

besonders aufwendigen Fall ein offensichtliches Missverhältnis zwischen der

Gebührenhöhe und dem objektiven Wert des Urteils vorliege. Beim betroffenen

Fall verhält es sich nach Meinung der Beschwerdeführerin analog. Die Vorinstanz

habe ihr zu Unrecht vorgehalten, die Gebührenhöhe ungenügend substanziiert

bestritten zu haben. Die Gebührenbemessung sei grösstenteils aufwandbezogen

begründet worden. Hiergegen genüge der Vorwurf, es fehle an Vergleichsgrössen

aus anderen derartigen Umweltverfahren. Es überzeuge nicht, wenn die Vorinstanz

die Gebührensumme angesichts der Grösse des Gewerbes der Beschwerdeführerin und

der Lebenserfahrung als nicht übermässig angesehen habe. Im Gegenteil dürften

die Messungen, die vorliegend durchgeführt worden seien, nicht als derart

aussergewöhnlich eingestuft werden, dass sie sogar Kosten oberhalb des

Gebührenrahmens rechtfertigen würden. Im Übrigen habe die Vorinstanz bei der

Überprüfung der Kostenhöhe ihre eigene Beurteilung in der Sache ungenügend

berücksichtigt: Gemäss der Vorinstanz sei die festgestellte Überschreitung des

Grenzwerts für Staubimmissionen nicht deutlich (wie gemäss AWEL), sondern nur

moderat. Es bestehe aber ein offensichtliches Missverhältnis zwischen einem

solchen Ausmass bei der Luftbelastung und dem enormen Kontrollaufwand des AWEL

mit den entsprechenden Kosten. Zudem seien die Messungen des AWEL fehlerhaft

gewesen. Es könne nicht der angeblich volle Aufwand verrechnet werden. Die

Beschwerdeführerin habe die von Dritten behauptete Übermässigkeit der

Umweltbelastung konsistent bestritten und unter Beizug ihrer Fachexpertin an

der Sachverhaltsermittlung mitgewirkt. Daher habe die Beschwerdeführerin die

Verfahrenskosten des AWEL nicht in der verrechneten Höhe verursacht.

4.6

Die betroffene umweltrechtliche

Gebührenverordnung zeichnet sich im Hinblick auf die Kostenbemessung dadurch

aus, dass sie es erlaubt, den angefallenen Verfahrensaufwand bei gegebenem

Anlass den Verursachern durchwegs zu belasten. In dieser Hinsicht unterscheidet

sie sich erheblich von der Regelung für Gerichtsgebühren. Entgegen der

Beschwerdeführerin muss nicht ein Kostenrahmen für die erste Instanz in

Standardverfahren bei Lärm- und Staubimmissionen bestimmt werden. Vielmehr

genügt es, dass § 10 GebV UR einen Rahmen von Fr. 25'000.- für

Regelfälle enthält. Auch wenn die massgebende Verordnung keine Maximalgrenze

vorsieht, darf die Gebühr in besonders aufwendigen Verfahren gemäss der

Rechtsprechung höchstens auf das Doppelte des Höchstbetrags für Regelfälle

angehoben werden (vgl. Plüss, in: Kommentar VRG, § 13 N. 35). Es

kommt somit nicht darauf an, ob eine Gesamtbetrachtung für alle überwälzten

Kosten des erstinstanzlichen Verfahrens erforderlich ist. Selbst wenn alle

Kosten zusammengenommen werden, bewegt sich der Betrag immer noch im Rahmen des

Doppelten von Fr. 25'000.-. Die gerügte Überschreitung des Gebührenrahmens

nach § 10 GebV UR liegt nicht vor.

4.7

Das Äquivalenzprinzip bestimmt, dass eine

Gebühr nicht in einem offensichtlichen Missverhältnis zum objektiven Wert der abzugeltenden

Leistung stehen darf und sich in vernünftigen Grenzen halten muss (vgl. BGE 145 I 52 E. 5.2.3; 143 I 227 E. 4.2.2). Im vorliegenden Fall gelten die

überbundenen Kosten den Verwaltungsaufwand für eine Abfolge von

Verfahrensschritten zur Klärung der Übermässigkeit der Lärm- und Staubbelastung

und zur Vorbereitung der daraus abgeleiteten Massnahmen bzw. Verfügungen ab.

Auch wenn das Bergerhoff-Verfahren relativ kostenintensiv sein mag, so handelt

es sich dabei um ein Referenzverfahren für die Messung von Staubniederschlag (vgl.

oben E. 2.6). Weiter stand es der Beschwerdeführerin zu, sich in den

Verfahren vor AWEL und AWA für ihre Rechtspositionen einzusetzen. Es war für

sie objektiv aber absehbar, dass dies mit einem entsprechend höheren

Verfahrensaufwand und deshalb mit höheren Gebühren verbunden sein würde. Zu

Unrecht erhebt die Beschwerdeführerin den Vorwurf, das AWEL habe einen

übermässigen Aufwand betrieben. In dieser Hinsicht hat die Vorinstanz auch den

Sachverhalt genügend abgeklärt. Entgegen der Beschwerdeführerin ist von einem

besonders aufwendigen Fall auszugehen, der eine entsprechende Kostenüberwälzung

rechtfertigt. Die Grösse und die umweltrechtliche Komplexität der betroffenen

Anlage relativieren die Kostenhöhe; der Vorinstanz ist insoweit beizupflichten.

Der Umstand, dass einzelne Messergebnisse bei der Staubmessung für nicht

belastbar erklärt wurden, vermindert den objektiven Wert dieser Untersuchung

über das Ganze gesehen nicht. Im Übrigen widerspricht es auch nicht dem

Äquivalenzprinzip, die vollen angefallenen Kosten selbst bei einer moderaten

Überschreitung der Belastungsgrenzwerte aufzuerlegen. Die umstrittenen Gebühren

bewegen sich insgesamt in einem ausgewogenen Verhältnis zur betroffenen Sache.

Zusammengefasst sind die Einwände gegen die Gebührenbemessung nicht

stichhaltig.

5.

Die Beschwerde ist demzufolge abzuweisen. Ausgangsgemäss hat die

Beschwerdeführerin für die Gerichtskosten aufzukommen (§ 65a in Verbindung

mit § 13 Abs. 2 VRG) und bleibt ihr eine Parteientschädigung versagt

(§ 17 Abs. 2 VRG). Die Beschwerdegegnerinnen und die Mitbeteiligten

haben keine Parteientschädigungen beantragt.

6.

Soweit es sich beim

vorliegenden Urteil um einen Zwischenentscheid handelt, ist hinsichtlich der

Rechtsmittelbelehrung darauf hinzuweisen, dass ein solcher nur selbständig

angefochten werden kann, wenn die Voraussetzungen von Art. 93 BGG erfüllt

sind.

Demgemäss erkennt die

Kammer:

1.

Die

Beschwerde wird abgewiesen.

2.

Die Gerichtsgebühr

wird festgesetzt auf

Fr. 8'000.-; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 400.- Zustellkosten,

Fr. 8'400.- Total der Kosten.

3.

Die

Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin auferlegt.

4.

Eine

Parteientschädigung wird nicht zugesprochen.

5.

Gegen

dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff.

des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen,

von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,

einzureichen.

6.

Mitteilung an …