Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2020.00654

Verwaltungsgericht

des

Kantons Zürich

4. Abteilung

VB.2020.00654

Urteil

der 4. Kammer

vom 3. Dezember 2020

Mitwirkend: Abteilungspräsidentin Tamara Nüssle (Vorsitz), Verwaltungsrichter Reto Häggi Furrer, Verwaltungsrichter

Martin Bertschi, Gerichtsschreiber

David Henseler.

In Sachen

Politische Gemeinde Zell, vertreten durch RA A,

Beschwerdeführerin,

gegen

Gemeindeamt des Kantons Zürich,

Beschwerdegegner,

betreffend Bilanzanpassungsbericht

und Eingangsbilanz per 1. Januar 2019,

hat sich ergeben:

Sachverhalt

I.

Im Rahmen der Erstellung einer Eingangsbilanz per

1. Januar 2019 gestützt auf § 179 des Gemeindegesetzes vom

20. April 2015 (GG, LS 131.1) verzichtete die Politische Gemeinde

Zell auf eine Neubewertung des Verwaltungsvermögens und nahm Anlagen, die am

Stichtag bereits vollständig abgeschrieben waren, aber noch genutzt wurden,

nicht in die Anlagebuchhaltung bzw. die Eingangsbilanz auf. Mit Verfügung vom

25. November 2019 verpflichtete das Gemeindeamt des Kantons Zürich die

Politische Gemeinde Zell, den Bilanz­anpassungsbericht sowie die Eingangsbilanz

per 1. Januar 2019 einschliesslich Überleitungstabelle in dem Sinn zu

korrigieren, dass auch am 1. Januar 2019 bereits vollständig

abgeschriebene, aber noch genutzte Anlagen in die Anlagebuchhaltung bzw.

Eingangsbilanz aufzunehmen seien; der "Nachweis der Korrekturen" sei

dem Gemeindeamt innert 30 Tagen ab Rechtskraft der Verfügung zuzustellen.

Erwägungen

II.

Einen hiergegen erhobenen Rekurs wies die Direktion der

Justiz und des Innern mit Verfügung vom 17. August 2020 ab.

III.

Die Politische Gemeinde Zell liess am 17. September

2020.

Beschwerde beim Verwaltungsgericht führen und beantragen, unter

Entschädigungsfolge seien der Rekursentscheid und die Verfügung vom

25.

November 2019 aufzuheben. Die Direktion der Justiz und des Innern

sowie das Gemeindeamt verzichteten je auf Vernehmlassung bzw.

Beschwerdeantwort.

Die Kammer erwägt:

1.

Das Verwaltungsgericht ist für Beschwerden gegen

erstinstanzliche Rekursentscheide der Direktion der Justiz und des Innern über Anordnungen

des Gemeindeamts betreffend die Rechnungslegung einer Gemeinde nach

§§ 41 ff. des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959

(VRG, LS 175.2) zuständig.

2.

2.1

Gemeinden

sind nach § 49 in Verbindung mit § 21 Abs. 2 VRG zur Beschwerde

legitimiert, wenn sie durch die Anordnung wie eine Privatperson berührt sind

und ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder Änderung haben

(lit. a), die Verletzung von Garantien rügen, die ihnen die Kantons- oder

Bundesverfassung gewährt (lit. b), oder bei der Erfüllung von gesetzlichen

Aufgaben in ihren schutzwürdigen Interessen anderweitig verletzt sind,

insbesondere bei einem wesentlichen Eingriff in ihr Finanz- oder

Verwaltungsvermögen (lit. c). Kein legitimationsbegründendes

schutzwürdiges Interesse ist hingegen gegeben, wenn die Gemeinde nicht ihr

eigenes, sondern kantonales Recht oder Bundesrecht anzuwenden hat und es ihr

einzig um die Durchsetzung ihrer eigenen Rechtsauffassung geht (RB 1998

Nr. 14; vgl. auch BGE 125 II 192 E. 2a/aa). Die Gemeinde kann sich

mit anderen Worten nicht für die richtige Auslegung und Anwendung des

kantonalen Rechts wehren (VGr, 31. Mai 2006, VB.2006.00198, E. 2.2

Abs. 3; vgl. auch BGE 138 II 506, E. 2.1.1, und BGr, 19. August

2010, 8C_1025/2009, E. 3.3.1 [jeweils mit weiteren Hinweisen]).

2.2

Strittig ist die Anwendung einer Übergangsbestimmung des kantonalen

Rechts im Zusammenhang mit der Einführung des sogenannten Harmonisierten

Rechnungsmodells 2 (HRM 2) und damit eine Rechnungslegungsvorschrift.

Die Beschwerdeführerin ist diesbezüglich nicht wie eine Privatperson betroffen.

Sodann ist nicht ersichtlich, weshalb die Ausgangsverfügung, die einzig

die buchhalterische Erfassung von Vermögenswerten zum Gegenstand hat, einen

wesentlichen Einfluss auf das Verwaltungsvermögen der Beschwerdeführerin haben

sollte, denn am realen Wert der einzelnen Anlagen ändert die Ausgangsverfügung

nichts. Der Gesamtwert des Verwaltungsvermögens verändert sich im Übrigen auch

nicht buchhalterisch, sind doch auch gemäss Ausgangsverfügung die Anlagen insgesamt

mit dem Restbuchwert per 31. Dezember 2018 in die Eingangsbilanz zu

übernehmen. Allein im Umstand, dass der buchhalterische Wert einzelner Anlagen

anders zu bestimmen ist als von der Beschwerdeführerin vorgesehen, ist im

vorliegenden Kontext kein Eingriff ins Verwaltungsvermögen zu erblicken. Soweit

an anderer Stelle geltend gemacht wird, die verlangten Anpassungen verursachten

einen Arbeitsaufwand von ein bis eineinhalb Arbeitswochen und Kosten zwischen

Fr. 4'000.- und Fr. 9'000.-, so fehlte es jedenfalls an der

Wesentlichkeit eines damit verbundenen Eingriffs ins Finanz- oder

Verwaltungsvermögen.

2.3

Die Beschwerdeführerin beruft sich darüber hinaus auf ihre durch

Art. 50 Abs. 1 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV,

SR 101) und Art. 85 der Verfassung des Kantons Zürich vom

27.

Februar 2005 (KV, LS 101) garantierte Gemeindeautonomie. Sie

macht geltend, Art. 122 KV gewähre den Gemeinden Autonomie im Bereich der

Rechnungslegung. Damit ist sie gestützt auf § 49 in

Verbindung mit § 21 Abs. 2 lit. b VRG zur Beschwerde legitimiert.

Ob die beanspruchte Autonomie im fraglichen Bereich überhaupt besteht

und, bejahendenfalls, auch tatsächlich verletzt wurde, ist dabei – sofern es

nicht von vornherein offensichtlich an einem kommunalen Autonomiebereich fehlt

– nicht eine Frage des Eintretens, sondern der materiellen Beurteilung (VGr, 18. November 2020, VB.2020.00554, E. 1.2.2

Abs. 1 f. – 4. November 2015, VB.2015.00402, E. 1.3

Abs. 2 mit Hinweisen; Martin Bertschi, in: Alain Griffel

[Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG],

3.

A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], § 21

N. 104, 118 und 120).

2.4

Da auch

die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde

einzutreten.

3.

3.1

Gemäss Art. 50

Abs. 1 BV ist die Gemeindeautonomie nach Massgabe des kantonalen Rechts

gewährleistet. Die Gemeinden sind in einem Sachbereich autonom, wenn das

kantonale Recht diesen nicht abschliessend ordnet, sondern ihn ganz oder

teilweise der Gemeinde zur Regelung überlässt und ihr dabei eine relativ

erhebliche Entscheidungsfreiheit einräumt. Der geschützte Autonomiebereich kann

sich auf die Befugnis zum Erlass oder Vollzug eigener kommunaler Vorschriften

beziehen oder einen entsprechenden Spielraum bei der Anwendung kantonalen oder

eidgenössischen Rechts betreffen (BGE 146 I 36 E. 3.1, 145 I 52

E. 3.1).

3.2

Nach

Art. 122 KV sorgen Kanton und Gemeinden für einen gesunden Finanzhaushalt

(Abs. 1). Kanton, Gemeinden und andere Organisationen des öffentlichen

Rechts führen ihren Finanzhaushalt nach den Grundsätzen der Gesetzmässigkeit,

der Sparsamkeit und der Wirtschaftlichkeit (Abs. 2). Budget und Rechnung

richten sich nach den Grundsätzen der Transparenz, Vergleichbarkeit und

Öffentlichkeit (Abs. 3). Bei der Festlegung der Bemessungsgrundlagen von

Abgaben und Staatsbeiträgen wird der Förderung von umweltgerechtem Verhalten besondere

Beachtung geschenkt (Abs. 4). Die Absätze 2 und 3 dieser Verfassungsbestimmung

enthalten grundlegende Vorgaben an die Haushaltsführung und die Rechnungslegung

durch den Kanton und die Gemeinden. Die darin normierten Grundsätze haben den

Zweck, das Finanzgebaren von Kanton und Gemeinden für die Öffentlichkeit

nachvollziehbar und kontrollierbar darzustellen (Ulrich Hubler/Michael Beusch,

in: Isabelle Häner/Markus Rüssli/Evi Schwarzenbach [Hrsg.], Kommentar zur

Zürcher Kantonsverfassung, Zürich etc. 2007, Art. 122 N. 19). Es

ist nicht ersichtlich, inwiefern sich daraus eine Autonomie der Gemeinden im

Bereich der Rechnungslegung ergeben sollte. Allein aus dem Umstand, dass die

Gemeinden einen eigenen Finanzhaushalt führen, lässt sich jedenfalls keine

derartige Autonomie herleiten. Im Gegenteil ist das Rechnungslegungsrecht auch

für die Gemeinden kantonalrechtlich normiert und bleibt kein Raum für kommunale

Vorschriften (vgl. §§ 118 ff. GG und §§ 17 ff. der

Gemeindeverordnung vom 29. Juni 2016 [VGG, LS 131.11]). Das ergibt

sich schon aus dem Grundsatz der Vergleichbarkeit nach Art. 122

Abs. 3 KV, dem eine unterschiedliche Anwendung von Rechnungslegungsvorschriften

durch die Gemeinden zuwiderlaufen würde (vgl. auch § 119 Abs. 1 GG

und hierzu Andreas Bergmann/Christoph Schuler, in: Tobias Jaag/Markus

Rüssli/Vittorio Jenni [Hrsg.], Kommentar zum Zürcher Gemeindegesetz, Zürich

etc. 2017, § 119 N. 15). § 179 Abs. 2 GG belässt den

Gemeinden sodann einzig hinsichtlich der Frage, ob sie das Verwaltungsvermögen

per 1. Januar 2019 gemäss den neuen Rechnungslegungsvorschriften neu

bewerten oder den Restbuchwert linear abschreiben wollen, ein Entscheidungsermessen.

Wie mit den zum Restbuchwert übernommenen Anlagen zu verfahren ist, regelt das

kantonale Recht jedoch abschliessend (§ 179 Abs. 2 Satz 3 GG und

§§ 35 ff. sowie Anhang 2 Ziff. 4 VGG).

Dispositiv

Demnach kommt der Gemeinde im hier strittigen Bereich keine

Autonomie zu. Die Beschwerde ist deshalb abzuweisen.

4.

Ausgangsgemäss sind die Gerichtskosten der

Beschwerdeführerin aufzuerlegen und ist dieser keine Parteientschädigung

zuzusprechen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2

Satz 1 und §17 Abs. 2 VRG).

Demgemäss erkennt die

Kammer:

1. Die

Beschwerde wird abgewiesen.

2. Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 1'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 70.-- Zustellkosten,

Fr. 1'070.-- Total der Kosten.

3. Die

Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin auferlegt.

4. Eine

Parteientschädigung wird nicht zugesprochen.

5. Gegen

dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach

Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Sie ist innert

30 Tagen ab Zustellung einzureichen beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14.

6. Mitteilung an …