Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2020.00655

Verwaltungsgericht

des

Kantons Zürich

4. Abteilung

VB.2020.00655

Urteil

der 4. Kammer

vom 3. März 2021

Mitwirkend: Abteilungspräsidentin Tamara Nüssle (Vorsitz), Verwaltungsrichter Reto Häggi Furrer, Verwaltungsrichter

Martin Bertschi, Gerichtsschreiber

David Henseler.

In Sachen

Politische Gemeinde Herrliberg, vertreten durch RA A,

Beschwerdeführerin,

gegen

Gemeindeamt des Kantons Zürich,

Beschwerdegegner,

betreffend

Bilanzanpassungsbericht und Eingangsbilanz per 1. Januar 2019,

hat sich ergeben:

Sachverhalt

I.

Im Rahmen der Erstellung einer Eingangsbilanz per

1. Januar 2019 gestützt auf § 179 des Gemeindegesetzes vom

20. April 2015 (GG, LS 131.1) verzichtete die Politische Gemeinde

Herrliberg auf eine Neubewertung des Verwaltungsvermögens; in der

Eingangsbilanz wies sie die Bestände des Verwaltungsvermögens zudem teilweise

zum Netto- statt Bruttowert aus und verwendete Sammelpositionen.

Mit Verfügung vom 13. Februar 2020 verpflichtete das

Gemeindeamt des Kantons Zürich die Politische Gemeinde Herrliberg, in der

Eingangsbilanz einerseits die Bestände des Verwaltungsvermögens für alle noch

in Nutzung befindlichen Anlagen und Anlageteile mit den Anschaffungswerten und

den kumulierten Abschreibungen auszuweisen, anderseits den zum Finanzvermögen

zählenden Anteil der Liegenschaft "Forchstrasse 61a" zum

kapitalisierten Ertragswert in der Bilanz zu führen.

Erwägungen

II.

Einen hiergegen erhobenen Rekurs wies die Direktion der

Justiz und des Innern mit Verfügung vom 17. August 2020 ab.

III.

Die Politische Gemeinde Herrliberg erhob hiergegen am

17.

September 2020 Beschwerde beim Verwaltungsgericht und beantragte,

unter Entschädigungsfolge seien der Rekursentscheid und die Verfügung vom

13.

Februar 2020 aufzuheben. Die Direktion der Justiz und des Innern

schloss mit Vernehmlassung vom 24. September 2020 auf Abweisung der

Beschwerde; das Gemeindeamt verzichtete am 6. Oktober 2020 auf Beschwerdebeantwortung.

Die Kammer erwägt:

1.

1.1

Das

Verwaltungsgericht ist für Beschwerden gegen Rekursentscheide der Direktion der

Justiz und des Innern über Anordnungen des Gemeindeamts betreffend die

Rechnungslegung einer Gemeinde nach §§ 41 ff. des

Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2)

zuständig.

1.2

Gemeinden

sind nach § 49 in Verbindung mit § 21 Abs. 2 VRG zur Beschwerde

legitimiert, wenn sie durch die Anordnung wie eine Privatperson berührt sind

und ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder Änderung haben

(lit. a), die Verletzung von Garantien rügen, die ihnen die Kantons- oder

Bundesverfassung gewährt (lit. b), oder bei der Erfüllung von gesetzlichen

Aufgaben in ihren schutzwürdigen Interessen anderweitig verletzt sind,

insbesondere bei einem wesentlichen Eingriff in ihr Finanz- oder

Verwaltungsvermögen (lit. c). Kein legitimationsbegründendes

schutzwürdiges Interesse ist hingegen gegeben, wenn die Gemeinde nicht ihr

eigenes, sondern kantonales Recht oder Bundesrecht anzuwenden hat und es ihr

einzig um die Durchsetzung ihrer eigenen Rechtsauffassung geht (RB 1998

Nr. 14; vgl. auch BGE 125 II 192 E. 2a/aa). Die Gemeinde kann

sich mit anderen Worten nicht für die richtige Auslegung und Anwendung des

kantonalen Rechts wehren (VGr, 31. Mai 2006, VB.2006.00198, E. 2.2

Abs. 3; vgl. auch BGE 138 II 506, E. 2.1.1, und BGr,

19.

August 2010, 8C_1025/2009, E. 3.3.1 [jeweils mit weiteren

Hinweisen]).

1.3

Strittig ist die Anwendung einer Übergangsbestimmung des kantonalen

Rechts im Zusammenhang mit der Einführung des sogenannten Harmonisierten

Rechnungsmodells 2 (HRM 2) und damit eine Rechnungslegungsvorschrift.

Die Beschwerdeführerin ist diesbezüglich nicht wie eine Privatperson betroffen.

Sodann ist nicht ersichtlich, weshalb die Ausgangsverfügung, die einzig

die buchhalterische Erfassung von Vermögenswerten zum Gegenstand hat, einen

wesentlichen Einfluss auf das Finanz- oder Verwaltungsvermögen der

Beschwerdeführerin haben sollte, denn am realen Wert der einzelnen Anlagen

ändert die Ausgangsverfügung nichts. Die angeordnete Anwendung des

Bruttoprinzips ändert auch am buchhalterischen Gesamtwert des Verwaltungsvermögens

nichts, sind doch auch gemäss Ausgangsverfügung die Anlagen insgesamt mit dem

Restbuchwert per 31. Dezember 2018 in die Eingangsbilanz zu übernehmen.

Allein im Umstand, dass der buchhalterische Wert einzelner Anlagen anders zu

bestimmen ist als von der Beschwerdeführerin vorgesehen, ist im vorliegenden

Kontext kein Eingriff ins Verwaltungsvermögen zu erblicken. Soweit die

Ausgangsverfügung sodann eine Neubewertung der Liegenschaft

"Forchstrasse 61a" verlangt, ist hier nur noch strittig, auf

welchen Zeitpunkt diese Neubewertung vorzunehmen ist. Auch diesbezüglich ist

nicht ersichtlich, weshalb ein Eingriff ins Finanzvermögen vorliegen sollte; im

Übrigen macht die Beschwerdeführerin selber geltend, der fragliche Betrag mache

nur "ein[en] Tausendstel des gesamten Finanzvermögens" aus. Soweit an

anderer Stelle vorgebracht wird, die verlangten Anpassungen verursachten einen

Arbeitsaufwand von "mehreren hundert Stunden mit Kosten von mehreren

zehntausend Franken", bleibt diese Behauptung völlig unsubstanziiert und

fehlt es im Übrigen angesichts einer Bilanzsumme der Beschwerdeführerin von

rund 244 Millionen Franken per 1. Januar 2019 an der Wesentlichkeit

eines damit verbundenen Eingriffs ins Finanz- oder Verwaltungsvermögen.

1.4

Die Beschwerdeführerin beruft sich darüber hinaus auf ihre durch

Art. 50 Abs. 1 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV,

SR 101) und Art. 85 der Verfassung des Kantons Zürich vom

27.

Februar 2005 (KV, LS 101) garantierte Gemeindeautonomie. Sie

macht geltend, Art. 122 KV gewähre den Gemeinden Autonomie im Bereich der

Rechnungslegung. Damit ist sie gestützt auf § 49 in

Verbindung mit § 21 Abs. 2 lit. b VRG zur Beschwerde legitimiert.

Ob die beanspruchte Autonomie im fraglichen Bereich überhaupt besteht

und, bejahendenfalls, auch tatsächlich verletzt wurde, ist dabei – sofern es

nicht von vornherein offensichtlich an einem kommunalen Autonomiebereich fehlt

– nicht eine Frage des Eintretens, sondern der materiellen Beurteilung (VGr, 18. November 2020, VB.2020.00554, E. 1.2.2 Abs. 1 f.

– 4. November 2015, VB.2015.00402, E. 1.3 Abs. 2 mit Hinweisen;

Martin Bertschi, in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum

Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich

etc. 2014 [Kommentar VRG], § 21 N. 104, 118 und 120).

1.5

Da auch

die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde

einzutreten.

2.

2.1

Gemäss

Art. 50 Abs. 1 BV ist die Gemeindeautonomie nach Massgabe des

kantonalen Rechts gewährleistet. Die Gemeinden sind in einem Sachbereich

autonom, wenn das kantonale Recht diesen nicht abschliessend ordnet, sondern

ihn ganz oder teilweise der Gemeinde zur Regelung überlässt und ihr dabei eine

relativ erhebliche Entscheidungsfreiheit einräumt. Der geschützte

Autonomiebereich kann sich auf die Befugnis zum Erlass oder Vollzug eigener

kommunaler Vorschriften beziehen oder einen entsprechenden Spielraum bei der

Anwendung kantonalen oder eidgenössischen Rechts betreffen (BGE 146 I 36

E. 3.1, 145 I 52 E. 3.1).

2.2

Nach

Art. 122 KV sorgen Kanton und Gemeinden für einen gesunden Finanzhaushalt

(Abs. 1). Kanton, Gemeinden und andere Organisationen des öffentlichen

Rechts führen ihren Finanzhaushalt nach den Grundsätzen der Gesetzmässigkeit,

der Sparsamkeit und der Wirtschaftlichkeit (Abs. 2). Budget und Rechnung

richten sich nach den Grundsätzen der Transparenz, Vergleichbarkeit und

Öffentlichkeit (Abs. 3). Bei der Festlegung der Bemessungsgrundlagen von

Abgaben und Staatsbeiträgen wird der Förderung von umweltgerechtem Verhalten besondere

Beachtung geschenkt (Abs. 4). Die Absätze 2 und 3 dieser Verfassungsbestimmung

enthalten grundlegende Vorgaben an die Haushaltsführung und die Rechnungslegung

durch den Kanton und die Gemeinden. Die darin normierten Grundsätze haben den

Zweck, das Finanzgebaren von Kanton und Gemeinden für die Öffentlichkeit

nachvollziehbar und kontrollierbar darzustellen (Ulrich Hubler/Michael Beusch,

in: Isabelle Häner/Markus Rüssli/Evi Schwarzenbach [Hrsg.], Kommentar zur

Zürcher Kantonsverfassung, Zürich etc. 2007, Art. 122 N. 19). Es

ist nicht ersichtlich, inwiefern sich daraus eine Autonomie der Gemeinden im

Bereich der Rechnungslegung ergeben sollte. Allein aus dem Umstand, dass die

Gemeinden einen eigenen Finanzhaushalt führen, lässt sich jedenfalls keine

derartige Autonomie herleiten. Im Gegenteil ist das Rechnungslegungsrecht auch

für die Gemeinden kantonalrechtlich normiert und bleibt kein Raum für kommunale

Vorschriften (vgl. §§ 118 ff. GG und §§ 17 ff. der

Gemeindeverordnung vom 29. Juni 2016 [VGG, LS 131.11]). Das ergibt

sich schon aus dem Grundsatz der Vergleichbarkeit nach Art. 122

Abs. 3 KV, dem eine unterschiedliche Anwendung von

Rechnungslegungsvorschriften durch die Gemeinden zuwiderlaufen würde (vgl. auch

§ 119 Abs. 1 GG und hierzu Andreas Bergmann/Christoph Schuler, in: Tobias

Jaag/Markus Rüssli/Vittorio Jenni [Hrsg.], Kommentar zum Zürcher

Gemeindegesetz, Zürich etc. 2017, § 119 N. 15). § 179 Abs. 2 GG belässt den Gemeinden sodann einzig hinsichtlich der Frage, ob

sie das Verwaltungsvermögen per 1. Januar 2019 gemäss den neuen

Rechnungslegungsvorschriften neu bewerten oder den Restbuchwert linear

abschreiben wollen, ein Entscheidungsermessen. Wie mit den zum Restbuchwert

übernommenen Anlagen des Verwaltungsvermögens zu verfahren ist, regelt das

kantonale Recht jedoch abschliessend (§ 179 Abs. 2 Satz 3 GG

sowie §§ 35 ff. und Anhang 2 Ziff. 4 VGG). Ebenso regelt

das kantonale Recht abschliessend, dass das Finanzvermögen auf den 1. Januar

des auf die Inkraftsetzung des Gemeindegesetzes folgenden Jahres nach den

Verkehrswerten neu zu bewerten ist (§ 179 Abs. 1 Ingress und

lit. a GG), wobei für den hier strittigen Fall Ziff. 1 Unterziffer 15

Anhang 2 VGG die Bewertung zum kapitalisierten Ertragswert vorschreibt.

Wenn die Beschwerdeführerin geltend macht, gestützt auf § 24 VGG, wonach

Grundstücke, Grundeigentumsanteile und Gebäude in einer Legislaturperiode

mindestens einmal neu zu bewerten sind, stehe ihr innerhalb der

Legislaturperiode über den Bewertungszeitpunkt ein Ermessen zu, ist ihr nicht

zu folgen. Hier geht es nicht um die in § 24 VGG geregelte periodische

Neubewertung, sondern um die in § 179 Abs. 1 GG geregelte erstmalige

Neubewertung unter neuem Recht. Die genannten Bestimmungen regeln

unterschiedliche Sachverhalte und stehen nicht in einem Widerspruch. Im Übrigen

ginge die im Gesetz enthaltene Bestimmung von § 179 Abs. 1 GG einer

anderslautenden Verordnungsbestimmung ohnehin vor.

Dispositiv

Demnach kommt der Gemeinde im hier strittigen Bereich

keine Autonomie zu. Die Beschwerde ist deshalb abzuweisen.

3.

Ausgangsgemäss sind die Gerichtskosten der Beschwerdeführerin

aufzuerlegen und ist dieser keine Parteientschädigung zuzusprechen (§ 65a

Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 und § 17 Abs. 2 VRG).

Demgemäss erkennt die

Kammer:

1. Die

Beschwerde wird abgewiesen.

2. Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 1'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 70.-- Zustellkosten,

Fr. 1'070.-- Total der Kosten.

3. Die

Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin auferlegt.

4. Eine

Parteientschädigung wird nicht zugesprochen.

5. Gegen

dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach

Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Sie ist binnen

30 Tagen ab Zustellung einzureichen beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14.

6. Mitteilung an …