Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2020.00700

Verwaltungsgericht

des

Kantons Zürich

3. Abteilung

VB.2020.00700

Urteil

der 3. Kammer

vom 21. April 2021

Mitwirkend: Verwaltungsrichterin Silvia Hunziker (Vorsitz), Verwaltungsrichter André Moser, Verwaltungsrichter

Reto Häggi Furrer, Gerichtsschreiber

Yannick Weber.

In Sachen

A,

Beschwerdeführer,

gegen

Stadtrat von B,

Beschwerdegegner,

betreffend Informationszugang

(Bearbeitung von Personendaten),

hat sich ergeben:

Sachverhalt

I.

A. A

wandte sich mit Schreiben vom 24. Mai 2018 an die Stadt B und

beantragte den Erlass einer Verfügung, in welcher festzustellen sei, dass die

Dienstabteilung C widerrechtlich Personendaten über ihn bearbeitet habe,

indem sie Personendaten ohne Ermächtigung an private

Telekommunikationsunternehmen bekannt gegeben habe (Antrag 1). Weiter habe

die Dienstabteilung D jegliche Bearbeitung von Personendaten über ihn für

andere als mit dem Stromversorgungsmonopol zusammenhängende Zwecke mit

sofortiger Wirkung zu unterlassen (Antrag 2).

B. Der

Vorsteher des Departements D der Stadt B wies das

Feststellungsbegehren (Antrag 1) von A mit Verfügung vom 23. Juli

2018 ab, soweit darauf einzutreten sei (Dispositiv-Ziffer 1). Gleichzeitig

hiess er das Unterlassungsbegehren (Antrag 2) gut (Dispositiv-Ziffer 2)

und wies die Dienstabteilung C an, die erforderlichen Massnahmen zu

treffen, damit die Personendaten von A nur im Zusammenhang mit dem

Stromversorgungsmonopol bearbeitet werden (Dispositiv-Ziffer 3).

C. Der

Stadtrat von B wies ein Begehren von A um Neubeurteilung dieser Verfügung

am 9. Januar 2019 ab, soweit er darauf eintrat.

Erwägungen

II.

Dagegen erhob A mit Eingabe vom 17. Februar 2019

Rekurs an den Bezirksrat B, wobei er um Aufhebung des stadträtlichen

Beschlusses und um Gutheissung seines ursprünglichen Feststellungsbegehrens ersuchte.

Der Bezirksrat wies den Rekurs mit Beschluss vom 17. September 2020 ab und

auferlegte A die Verfahrenskosten.

III.

A. Am 7. Oktober

2020.

gelangte A mit Beschwerde an das Verwaltungsgericht und beantragte die

Aufhebung des Beschlusses des Bezirksrats B vom 17. September 2020

sowie die Gutheissung seines ursprünglichen Feststellungsbegehrens.

B. Der

Bezirksrat B beantragte am 14. Oktober 2020 die Abweisung der

Beschwerde, wobei er auf eine Vernehmlassung verzichtete. Die Stadt B stellte

mit Stellungnahme vom 12. November 2020 den nämlichen Antrag. A liess sich

dazu am 22. November 2020 vernehmen. Mit Schreiben vom 1. Dezember

2020.

erklärte die Stadt B Verzicht auf eine weitere Stellungnahme.

Die Kammer erwägt:

1.

Das Verwaltungsgericht ist gemäss § 41 Abs. 1 in

Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. a des

Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG; LS 175.2) für

die Behandlung der vorliegenden Beschwerde zuständig.

2.

2.1

Die

Dienstabteilung betreibt auf dem Gebiet der Stadt B ein Glasfasernetz,

über das private Anbieter angeschlossenen Endkunden

Telekommunikationsdienstleistungen erbringen. Im Jahr 2017 stellte die

Dienstabteilung C den Namen sowie die Anschrift des Beschwerdeführers und

die Zellennummer seines Glasfaseranschlusses zwei solchen Anbietern zu Marketingzwecken

zur Verfügung. Der Beschwerdeführer erachtet dies als unzulässige

Datenbearbeitung und verlangt eine förmliche Feststellung der

Widerrechtlichkeit dieser Zurverfügungstellung seiner Personendaten.

2.2

Der

angefochtene Beschluss äussert sich nicht zur Zulässigkeit der im Jahr 2017

erfolgten Datenweitergabe. Die Vorinstanz erwog, dem Beschwerdeführer fehle von

vornherein ein schutzwürdiges Feststellungsinteresse, nachdem der Vorsteher des

Departements D das Begehren um Unterlassung solcher Datenbekanntgaben am

23.

Juli 2018 gutgeheissen und die Dienstabteilung C angewiesen habe,

die erforderlichen Massnahmen zu treffen, damit Personendaten des

Beschwerdeführers nur noch im Zusammenhang mit dem Stromversorgungsmonopol

bearbeitet würden. Mangels ausreichenden Rechtsschutzinteresses habe der Feststellungsantrag

nicht in der Sache behandelt werden müssen. Eine Beurteilung der

Rechtmässigkeit der Datenweitergabe erübrige sich vor diesem Hintergrund, weil

das Nichteintreten auf den Feststellungsantrag zu schützen sei. Der

Beschwerdeführer rügt, entgegen der vorinstanzlichen Auffassung komme ihm ein

Rechtsschutzinteresse an der anbegehrten Feststellung der Widerrechtlichkeit

der Datenweitergabe zu, weshalb der angefochtene Beschluss aufzuheben sei. Aus

prozessökonomischen Gründen sei aber auf eine Rückweisung zu verzichten, obwohl

sich die Vorinstanz nicht zur Widerrechtlichkeit der Datenweitergabe geäussert

habe, und sei der Feststellungsantrag im Beschwerdeverfahren einer materiellen

Prüfung zu unterziehen.

3.

3.1

Gemäss Art. 13

Abs. 2 der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April

1999.

(BV; SR 101) hat jede Person Anspruch auf Schutz vor Missbrauch ihrer

persönlichen Daten. Auf kantonaler Ebene konkretisiert das Gesetz über die

Information und den Datenschutz vom 12. Februar 2007 (IDG; LS 170.4)

diesen grundrechtlichen Anspruch. Es bezweckt unter anderem den Schutz der

Grundrechte von Personen, über welche die öffentlichen Organe des Kantons Daten

bearbeiten (§ 1 Abs. 1 lit. B IDG) und vermittelt dem einzelnen

Rechtsansprüche zum Schutz eigener Personendaten. Nach § 21 Abs. 1 lit. d IDG kann eine von einer widerrechtlichen Bearbeitung ihrer Personendaten

betroffene Person vom betreffenden öffentlichen Organ verlangen, dass es die

Widerrechtlichkeit dieser Datenbearbeitung feststellt. Dieser Anspruch steht

neben den weiteren in § 21 Abs. 1 IDG vorgesehenen Ansprüchen zum

Schutz eigener Personendaten, nämlich der Berichtigung oder Vernichtung

unrichtiger Personendaten (lit. a), der Unterlassung widerrechtlicher

Datenbearbeitung (lit. b) und der Beseitigung der Folgen widerrechtlichen

Bearbeitens (lit. c).

3.2

Unter

Berufung auf eine Kommentierung dieser Norm (Barbara Widmer in: Bruno

Baeriswyl/Beat Rudin [Hrsg.], Praxiskommentar zum Informations- und

Datenschutzgesetz des Kantons Zürich [IDG], Zürich 2012 [Praxiskommentar IDG], § 21

N. 16) erwog die Vorinstanz, der Feststellungsanspruch nach § 21 Abs. 1 lit. d IDG sei im Verhältnis zu den Ansprüchen nach lit. b und c

subsidiär und setze ein schutzwürdiges Feststellungsinteresse der betroffenen

Person voraus. Ein Unterlassungsbegehren des Beschwerdeführers sei gutgeheissen

worden, womit der Beschwerdeführer sein Ziel der Verhinderung allenfalls

unzulässiger Datenweitergaben an Telekommunikationsunternehmen, an dem er

offenkundig ein schützenswertes Interesse habe, bereits erreicht habe. Ein über

diese Anordnung hinausgehendes schutzwürdiges Interesse des Beschwerdeführers

an der anbegehrten Feststellung sei zu verneinen.

3.3

Der

Beschwerdeführer bringt dagegen vor, bei einer bereits erfolgten

Datenweitergabe sei der Anspruch auf Feststellung der Widerrechtlichkeit

gegenüber dem Unterlassungsanspruch entgegen der vorinstanzlichen Auffassung

nicht subsidiär, weil der beantragten Feststellung eine zusätzliche Wiedergutmachungsfunktion

zukomme. Zudem kritisiert er das von der Vorinstanz zur Anwendung gebrachte

Erfordernis des aktuellen, praktischen Interesses und bringt zumindest

sinngemäss zum Ausdruck, jedenfalls auch ein so verstandenes Feststellungsinteresse

zu haben.

4.

4.1

Die

Behandlung eines Begehrens nach § 21 Abs. 1 lit. b oder c IDG

setzt notwendigerweise eine Beurteilung der Rechtmässigkeit der beanstandeten

Datenbearbeitung voraus. Nur bei widerrechtlichen Datenbearbeitungen besteht

ein Anspruch auf Unterlassung und auf Beseitigung der daraus entstandenen

Folgen. Die Gutheissung eines Begehrens nach § 21 Abs. 1 lit. b und

c IDG ist mithin erst nach einer vorgängigen Feststellung der

Widerrechtlichkeit der beanstandeten Datenbearbeitung möglich. Die zusätzliche

Behandlung eines Feststellungsbegehrens muss daher voraussetzen, dass dieses

einen eigenständigen Gehalt aufweist und eine Feststellung begehrt, welche

nicht bereits bei der Behandlung des Unterlassungs- bzw. Beseitigungsbegehrens

zu treffen ist (vgl. BGr, 1. Dezember 2020, 1C_377/2019 [zur Publikation

vorgesehen], E. 10.2). Insoweit ist der Anspruch auf Feststellung der

Widerrechtlichkeit einer Datenbearbeitung nach § 21 Abs. 1 lit. d IDG subsidiär. Die Subsidiarität des Feststellungsanspruchs kann dabei

allerdings nur gegenüber an dieselbe Widerrechtlichkeit geknüpften Ansprüchen

bestehen (vgl. zur Rechtslage auf Bundesebene Jan Bangert in: Urs

Maurer-Lambrou/Gabro P. Blechta [Hrsg.], Basler Kommentar

Datenschutzgesetz/Öffentlichkeits­gesetz, 3. A., Basel 2014 [BSK DSG/BGÖ],

Art. 25/25bis DSG N. 75, 78). Der Grundsatz der

Subsidiarität steht dem Eintreten auf ein zusätzliches Feststellungsbegehren

betreffend eine Datenbearbeitung, deren Rechtmässigkeit bei der Beurteilung

eines gleichzeitig gestellten Begehrens nach § 21 Abs. 1 lit. b und

c IDG nicht überprüft wird, demzufolge nicht entgegen.

4.2

Mit

Verfügung vom 23. Juli 2018 wurde dem Unterlassungsbegehren des

Beschwerdeführers entsprochen. Aufgrund dieser bindenden Anordnung besteht

keine Gefahr einer künftigen Weitergabe seiner Personendaten durch die

Dienstabteilung C an private Unternehmen, die über das Glasfasernetz

Endkundendienstleistungen anbieten. Die genannte Verfügung betrachtete weitere

Datenbekanntgaben angesichts des entgegenstehenden Willens des

Beschwerdeführers als unzulässig und wies die Dienstabteilung C an,

inskünftig auf solche zu verzichten. Der Beschwerdeführer konnte mit seinem

Unterlassungsbegehren folglich allfällige künftige widerrechtliche

Datenbearbeitungen verhindern. Seinem Feststellungsbegehren kommt jedoch

insoweit ein eigenständiger Gehalt zu, als er damit um die Feststellung

ersuchte, dass die in der Vergangenheit liegende Datenweitergabe

unzulässig gewesen sei. Über die Rechtmässigkeit der bereits erfolgten

Datenweitergabe wurde bei der Gutheissung des Unterlassungsbegehrens, das auf

die Verhinderung allfälliger künftiger widerrechtlicher Datenbearbeitungen

zielte, gerade nicht befunden. Künftige Weitergaben der Adresse des

Beschwerdeführers erachtete der Vorsteher des Departements D ausdrücklich

aufgrund des entgegenstehenden Willens des Beschwerdeführers als unzulässig.

Mit der Gutheissung des Unterlassungsbegehrens äusserte sich die Verfügung vom

23.

Juli 2018 daher nicht zur Rechtmässigkeit der bereits erfolgten

Datenweitergabe. Als entscheidend erweist sich vor diesem Hintergrund, ob die

Vorinstanz gleichwohl ein schutzwürdiges Interesse des Beschwerdeführers an der

Behandlung seines Feststellungsbegehrens verneinen durfte.

4.3

Rein

theoretische oder abstrakte bzw. hypothetische Rechtsfragen sind nicht

feststellungsfähig, weil eine Feststellungsverfügung wie jede andere Verfügung

die Rechtslage im Einzelfall zu klären bezweckt (BGer, 21. Juli 2009,

2C_803/2008, E. 4.2.2). Über Rechtsfragen theoretischer Natur kann auch

kein Rechtsmittelverfahren geführt werden (Martin Bertschi in: Alain Griffel

[Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG],

3.

A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], § 21 N. 25). Das

Feststellungsbegehren des Beschwerdeführers zielt jedoch nicht auf die Klärung

einer lediglich theoretischen Fragestellung, sondern auf die Beurteilung der

Rechtmässigkeit einer konkreten Handlung. Der genannte Grundsatz steht einem

Eintreten auf das Begehren mithin nicht entgegen.

5.

5.1

Ein

Feststellungsanspruch nach § 21 Abs. 1 lit. d IDG erfordert ein

entsprechendes Feststellungsinteresse (VGr, 1. September 2020,

VB.2020.00120, E. 1.2). Dieses hat nach der Lehre schutzwürdig zu sein,

damit auf das Feststellungsbegehren einzutreten ist (Widmer, Praxiskommentar

IDG, § 21 N. 2 in Verbindung mit N. 16). In diesem Sinn regelte § 19

Abs. 1 lit. c des früheren Gesetzes über den Schutz von Personendaten

vom 6. Juni 1993 (OS 52 452; in Kraft bis 1. Oktober 2008)

ausdrücklich, dass die Feststellung der Widerrechtlichkeit einer

Datenbearbeitung vom verantwortlichen Organ verlangen kann, wer ein

schützenswertes Interesse hat. Beim Erlass des IDG wurde diese Bestimmung

gekürzt. Der Gesetzgeber beabsichtigte damit indes ausdrücklich nicht, eine

Änderung der Rechtslage herbeizuführen (Weisung des Regierungsrates vom 9. November

2005.

zum Gesetz über die Information und den Datenschutz, ABl 2005 1296, S. 1314).

Art. 25 Abs. 1 lit. c des Bundesgesetzes über den Datenschutz

vom 19. Juni 1992 (DSG; SR 235.1) sieht das Erfordernis des schutzwürdigen

Interesses für den Feststellungsanspruch bei widerrechtlichen

Datenbearbeitungen durch Bundesorgane ebenfalls ausdrücklich vor. Ob ein

ausreichendes Feststellungsinteresse vorliegt, beantwortet die Lehre zum DSG in

Anlehnung an die bundesgerichtliche Rechtsprechung zum Feststellungsinteresse

bei Persönlichkeitsverletzungen: Letzteres wird namentlich dann als gegeben

erachtet, wenn sich die Persönlichkeitsverletzung weiterhin störend auswirkt

(Bangert, BSK DSG/BGÖ, Art. 25/25bis DSG N. 76; Bernhard

Waldmann/Jürg Bickel in: Eva Maria Belser/Astrid Epiney/Bernhard Waldmann

[Hrsg.], Datenschutzrecht, Bern 2011, S. 757 f.; Yvonne Jöhri in:

David Rosenthal/Yvonne Jöhri [Hrsg.], Handkommentar zum Datenschutzgesetz

[Handkommentar DSG], Zürich 2008, Art. 25 N. 20).

5.2

Die

Rechtsprechung zum zivilrechtlichen Persönlichkeitsschutz kann nicht unbesehen

auf die hier interessierende datenschutzrechtliche Konstellation übertragen

werden. Eine Feststellungsklage wegen Persönlichkeitsverletzung gemäss Art. 28a

Abs. 1 Ziff. 3 des Schweizerischen Zivilgesetzbuches (ZGB; SR 210)

richtet sich gegen den privaten Urheber einer Verletzungshandlung (Andreas

Meili in: Thomas Geiser/Christina Fountoulakis [Hrsg.], Basler Kommentar

Zivilgesetzbuch I, 6. A., Basel 2018, Art. 28 N 37). Dieser soll keinen

Prozess führen müssen, der dem Kläger keinen praktischen Nutzen (mehr)

einzutragen vermag. Der Anspruch auf Feststellung einer widerrechtlichen

Datenbearbeitung wird hingegen gegenüber grundrechtsgebundenen

staatlichen Organen geltend gemacht (Art. 35 Abs. 2 BV). Nach der

bundesgerichtlichen Rechtsprechung ist ein schutzwürdiges Interesse im Sinn von

Art. 25 Abs. 1 DSG denn auch insbesondere anzuerkennen, wenn dies

erforderlich ist, um hinreichenden Grundrechtsschutz nach Art. 13 BV zu

gewährleisten (BGr, 1. Dezember 2020, 1C_377/2019 [zur Publikation

vorgesehen], E. 6.2.1). Jede Bearbeitung von Personendaten ist ein

Eingriff in das Grundrecht auf informationelle Selbstbestimmung und eine

betroffene Person hat somit stets ein aktuelles rechtliches Interesse daran,

ungerechtfertigte Eingriffe abzuwehren (Jöhri, Handkommentar DSG, Art. 25 N. 9).

Bei irreversiblen Eingriffen in den Schutzbereich von Art. 13 Abs. 2

BV durch widerrechtliche Datenbearbeitungen ist ein schützenswertes

Feststellungsinteresse daher grundsätzlich zu bejahen.

5.3

Das

Bundesgericht betrachtet Art. 25 Abs. 1 DSG gegenüber Art. 25a

des Bundesgesetzes über das Verwaltungsverfahren vom 20. Dezember 1968 (VwVG;

SR 172.021) als lex specialis (BGr, 1. Dezember 2020, 1C_377/2019 [zur

Publikation vorgesehen], E. 5.2). Analog dazu stellt § 21 Abs. 1 IDG auf kantonaler Ebene die gegenüber § 10c Abs. 1 lit. c VRG

speziellere Rechtsschutzmöglichkeit gegen den Realakt der widerrechtlichen

Datenbearbeitung zur Verfügung. Entsprechend ist § 21 Abs. 1 lit. d IDG mit Blick auf die zu den allgemeinen Voraussetzungen für den Erlass einer

Feststellungsverfügung über einen Realakt entwickelten Grundsätze auszulegen.

Eine derartige Feststellungsverfügung ist ohne schutzwürdiges Interesse des

Betroffenen nach dem Gesetzeswortlaut ausgeschlossen. Überdies muss der Realakt

geeignet sein, Rechte oder Pflichten zu berühren, womit eine gewisse Intensität

der Betroffenheit in der eigenen Rechtssphäre vorausgesetzt wird (Alain Griffel,

Kommentar VRG, §10c N. 19). Schützenswerte Rechtspositionen ergeben sich

vor allem aus Grundrechten; ein eigentlicher Eingriff in den Schutzbereich

eines Grundrechts ist allerdings nicht erforderlich. Es reicht aus, wenn die

gesuchstellende Person darzulegen vermag, dass ein von einem Realakt

ausgehender Reflex grundrechtsrelevant ist, mithin den Grad eines Eingriffs

annehmen könnte (so zu Art. 25a VwVG BGE 146 I 145 E. 4.4). Da das

IDG den grundrechtlichen Anspruch auf Schutz persönlicher Daten konkretisiert (hiervor

E. 3.1), entspricht eine nach dem IDG widerrechtliche Datenbearbeitung

einem Grundrechtseingriff, der einen Anspruch auf eine Feststellungsverfügung

zu vermitteln vermag.

5.4

Die

Feststellungsverfügung über die Widerrechtlichkeit eines Realakts erfüllt eine

Wiedergutmachungsfunktion und bezweckt unter Umständen auch eine gewisse

Präventivwirkung (Griffel, Kommentar VRG, § 10c N. 29). Entgegen der

vorinstanzlichen Auffassung entfiele der Bedarf an einer Wiedergutmachung ­–

falls sich die beanstandete Datenweitergabe denn als widerrechtlich erweisen

sollte (dazu nachstehend E. 6.3 ff.) – hier nicht durch die

Beseitigung ihrer Folgen oder die Gutheissung des Unterlassungsanspruches. Die

Rechtmässigkeit der beanstandeten Handlung wurde bislang nicht beurteilt

(hiervor E. 4.2), weshalb den angefochtenen Verfügungen keine

Wiedergutmachungswirkung zukommen kann. Vielmehr ist den Erwägungen der

Verfügungen vom 23. Juli 2018 und vom 9. Januar 2019 ausdrücklich zu

entnehmen, dass der Vorsteher des Departements D und der Stadtrat die bereits

erfolgte Weitergabe der Adressdaten des Beschwerdeführers als rechtmässig

erachteten, infolge Verneinung eines Feststellungsanspruches diese Frage

letztlich aber nicht beantworteten. Sofern die beanstandete Datenbekanntgabe eine

Grundrechtsverletzung bedeutete, so wäre diese förmlich im Dispositiv

festzustellen, weil sie einen irreversiblen Realakt darstellt, der und dessen

Folgen nicht rückgängig gemacht werden können (vgl. Bernhard Rütsche,

Rechtsfolgen von Grundrechtsverletzungen, Basel 2002, S. 129, 134 ff.,

163) und die Gutheissung des Unterlassungsbegehrens aufgrund ihrer

ausschliesslich zukunftsbezogenen Begründung noch keine entsprechende

Feststellung der Unrechtmässigkeit der bereits erfolgten Datenweitergabe

enthielt.

5.5

Der

Anwendungsbereich von § 21 Abs. 1 lit. d IDG umfasst nach dem

Ausgeführten grundsätzlich nicht diejenigen Fälle, in denen sich eine in der

Vergangenheit erfolgte widerrechtliche Datenbearbeitung weiterhin negativ auswirkt,

wie die Vorinstanz annahm. Bestehen gegenwärtige Folgen einer unrechtmässigen

Datenbearbeitung, so kann nach § 21 Abs. 1 lit. c IDG deren

Beseitigung verlangt werden, beispielsweise durch eine Urteilspublikation

zwecks Korrektur eines Reputationsschadens (vgl. Bangert, BSK DSG/BGÖ, Art. 25/25bis

DSG N. 71). Dem Feststellungsanspruch nach lit. d kommt in der Regel

erst dann Bedeutung zu, wenn eine widerrechtliche Datenbearbeitung keine

behebbaren Folgen mehr zeitigt, allein aufgrund der Grundrechtsrelevanz der

gerügten Verletzung des IDG aber gleichwohl ein schützenswertes

Feststellungsinteresse besteht.

6.

6.1

Die

Vorinstanz verneinte aus den dargelegten Gründen zu Unrecht ein schutzwürdiges

Rechtsschutzinteresse des Beschwerdeführers an der Feststellung der

Widerrechtlichkeit einer Datenbearbeitung nach § 21 Abs. 1 lit. d IDG. Die Beschwerde erweist sich demzufolge als begründet, weshalb der

angefochtene Beschluss aufzuheben ist.

6.2

Hebt das

Verwaltungsgericht die angefochtene Anordnung auf, so entscheidet es selbst (§ 63 Abs. 1 VRG). Ist die Vorinstanz zu Unrecht nicht auf die Sache

eingetreten, bildet zwar die Rückweisung zur materiellen Beurteilung die Regel

(Marco Donatsch, Kommentar VRG, § 64 N. 7). Aus

verfahrensökonomischen Gründen drängt sich vorliegend indessen eine Beurteilung

in der Sache auf, zumal die Verfahrensbeteiligten im bisherigen Verfahrensverlauf

sowie im Beschwerdeverfahren ausführlich zur sich stellenden Rechtsfrage

Stellung nahmen und keine weiteren Sachverhaltsabklärungen erforderlich sind.

6.3

Der

Beschwerdegegner betrachtete die Datenbekanntgabe durch die Dienstabteilung C

als "Bearbeiten im Auftrag" im Sinn von § 6 IDG. Gemäss dieser

Bestimmung kann ein öffentliches Organ das Bearbeiten von Informationen Dritten

übertragen, sofern keine rechtliche Bestimmung oder vertragliche Vereinbarung

entgegensteht (Abs. 1). Es bleibt dabei für den Umgang mit Informationen

nach dem IDG verantwortlich (Abs. 2). Als solche Auslagerung gilt ein

Bearbeiten von Informationen im Rahmen der Kompetenzen und für die Zwecke des

Auftraggebers durch Private oder andere öffentliche Organe, die damit eine Hilfsfunktion

wahrnehmen (Veronica Blattmann, Praxiskommentar IDG, § 6 N. 1 f.).

Nach dem beschwerdegegnerischen Verständnis ist die Zulässigkeit einer

Datenbearbeitung nach Massgabe von § 6 IDG zu beurteilen, wenn diese

hauptsächlich im Interesse des öffentlichen Organs erfolge. Die Verwendung der

Adressdaten zur Kontaktaufnahme mit (potenziellen) Endkunden zu

Marketingzwecken diene hauptsächlich eigenen Zwecken der Stadt B, selbst

wenn die Service Provider damit gleichzeitig auch ihre eigenen Dienstleistungen

bewerben.

Zwar ist die Dienstabteilung C zur Erzielung von

Erträgen zweifellos darauf angewiesen, dass über das Glasfasernetz

Endkundendienstleistungen bezogen werden, womit ihm ein mittelbares

finanzielles Interesse an der Netzbenützung zukommt. Die Anwendbarkeit von § 6 IDG setzt indessen die Auslagerung einer Tätigkeit voraus, welche die fragliche

Datenbearbeitung zum Zweck hat oder diese notwendigerweise mit sich bringt.

Davon ist die zu beurteilende Konstellation zu unterscheiden. Die einzelnen Telekommunikationsanbieter

vermarkten ihre jeweiligen Endkundendienstleistungen nicht im Auftrag der

Dienstabteilung C, das selber keine solchen erbringt, sondern lediglich

die dafür notwendige Infrastruktur wettbewerbsneutral zur Verfügung stellt (Ziff. 5

Abs. 2 des Gemeinderatsbeschlusses vom 20. Dezember 2006,

Leistungsauftrag für das Erbringen von Telekommunikationsdienstleistungen, AS

732.110

[im Folgenden: Leistungsauftrag]). Sie erfüllen durch ihre Ansprache

von potenziellen Endkunden keine Hilfsfunktion für die Dienstabteilung C,

dessen Leistungsauftrag sich in der Bereitstellung der Infrastruktur erschöpft,

sondern nutzen das Glasfasernetz für eigene privatwirtschaftliche Tätigkeiten.

Die Zulässigkeit der zu beurteilenden Datenweitergabe richtet sich folglich

nicht nach § 6 IDG.

6.4

Ein

öffentliches Organ ist zur Bekanntgabe von Personendaten unter anderem dann

befugt, wenn eine rechtliche Bestimmung dazu ermächtigt (§ 16 Abs. 1 lit. a IDG). Als derartige Ermächtigung kann eine Rechtsgrundlage im kantonalen oder

Bundesrecht dienen, die eine ausdrückliche Ermächtigung oder Verpflichtung

eines öffentlichen Organs zur Datenbekanntgabe, ein Recht eines anderen

öffentlichen Organs oder Privater, eine Datenbekanntgabe zu verlangen, oder

eine Ausnahme von einer Schweigepflicht statuiert (Beat Rudin, Praxiskommentar

IDG, § 16 N. 3). Da jede Bearbeitung von Personendaten einen Eingriff

in das Grundrecht auf informationelle Selbstbestimmung bedeutet (hiervor E. 5.2),

muss die zu einem solchen Eingriff ermächtigende Rechtsnorm hinreichend bestimmt

sein (vgl. Ulrich Häfelin/Walter Haller/Helen Keller/Daniela Thurnherr, Schweizerisches

Bundesstaatsrecht, 10. A., Zürich 2020, Rz. 308 f.). Eine

Rechtsgrundlage zur Datenbearbeitung muss prinzipiell deren Zweck, die

beteiligten Organe und das Ausmass der Datenbearbeitung in den Grundzügen festlegen;

Letzteres um Nachvollziehbarkeit für die betroffene Person zu schaffen (vgl.

Sarah Ballenegger, BSK DSG/BGÖ, Art. 17 DSG N. 19). Diese zu Art. 17

Abs. 1 DSG entwickelten Grundsätze sind aufgrund ihrer grundrechtlichen

Herleitung auch heranzuziehen, um das Vorliegen einer dem kantonalen § 16 Abs. 1 lit. a IDG genügenden Rechtsgrundlage zu prüfen.

Ziff. 7 Abs. 1 Satz 1 des Leistungsauftrags

lautet wie folgt: ''Bei der Ausbauplanung und dem Marketing arbeitet die

Dienstabteilung C mit den Telekommunikationsunternehmen zusammen''. Diese

Bestimmung bildet mangels hinreichender Bestimmtheit keine taugliche Grundlage

für eine Datenbekanntgabe im Sinn des IDG. Zwar bezeichnet sie mit "Marketing"

einen möglichen Zweck einer Datenbearbeitung. Ihr kann jedoch nicht entnommen

werden, dass überhaupt – geschweige denn in welcher Art und in welchem Umfang –

im Rahmen der Zusammenarbeit zwischen der Dienstabteilung C und den

Endkundendienstleistern eine Bekanntgabe von Personendaten an letztere erfolgen

soll. Damit ist Ziff. 7 Abs. 1 des Leistungsauftrags von vornherein

nicht geeignet, eine genügende Rechtsgrundlage im Sinn von § 16 Abs. 1 lit. a IDG zu bilden, womit sich Weiterungen zur vom Beschwerdeführer

infrage gestellten Qualifikation des Leistungsauftrags als rechtssetzender

Erlass erübrigen.

6.5

Weitere

Rechtfertigungsgründe für die streitgegenständliche Datenbekanntgabe sind nicht

ersichtlich. Die im Jahr 2017 erfolgte Weitergabe der Adresse des

Beschwerdeführers an private Anbieter von Telekommunikationsdienstleistungen

über das Glasfasernetz ist folglich und nach den vorstehenden Erwägungen nicht

mit den Bestimmungen des IDG vereinbar, was antragsgemäss im Dispositiv

festzustellen ist.

6.6

Bei diesem

Ergebnis erübrigt sich eine Behandlung der Rüge, wonach die Vorinstanz eine

Entscheidgebühr in unzulässiger Höhe erhoben habe, da die Kosten des

Rekursverfahrens dem Beschwerdegegner zu überbinden sind.

7.

Die Gerichtskosten sind dem unterliegenden

Beschwerdegegner aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG). Es wurden keine Parteientschädigungen beantragt.

Demgemäss erkennt die

Kammer:

1.

Die

Beschwerde wird gutgeheissen. Der Beschluss des Bezirksrats B vom 17. September

2020, der Beschluss des Stadtrats vom 9. Januar 2019 sowie Dispositiv-Ziffer 1

der Verfügung des Vorstehers des Departements D vom 23. Juli 2018

werden aufgehoben und es wird festgestellt, dass die Bekanntgabe der

Adressdaten des Beschwerdeführers im Sinn der Erwägungen unzulässig war.

2.

Die

Kosten des Rekursverfahrens werden dem Beschwerdegegner auferlegt.

3.

Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 2'000.; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 145.-- Zustellkosten,

Fr. 2'145.-- Total der Kosten.

4.

Die

Gerichtskosten werden dem Beschwerdegegner auferlegt.

5.

Gegen

dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff.

des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen,

von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,

einzureichen.

6.

Mitteilung an …