Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2020.00705

Verwaltungsgericht

des

Kantons Zürich

3. Abteilung

VB.2020.00705

VB.2020.00706

VB.2020.00707

VB.2020.00708

Urteil

der 3. Kammer

vom 13. Juli 2023

Mitwirkend: Abteilungspräsident André Moser (Vorsitz), Verwaltungsrichter Matthias Hauser, Verwaltungsrichterin

Silvia Hunziker, Gerichtsschreiberin

Cornelia Moser.

In Sachen

1. Siedlungsgenossenschaft A, vertreten durch RA B,

2. Stadt Dübendorf, vertreten durch den Stadtrat,

dieser vertreten

durch RA C,

3.1. Y,

3.46 Z,

und 153 weitere Parteien,

alle vertreten

durch RA E,

4. F,

vertreten durch RA G,

Beschwerdeführende,

gegen

Baudirektion des Kantons Zürich,

Beschwerdegegnerin,

und

1. Stadtrat von Zürich, Stadthaus,

2. Zoo Seilbahn AG, vertreten durch RA I,

Mitbeteiligte,

betreffend Gestaltungsplan,

hat sich ergeben:

Sachverhalt

I.

A. Mit

Verfügung vom 27. Oktober 2011 setzte die Baudirektion den Gestaltungsplan

''Seilbahn Stettbach-Zoo Zürich'' fest. Mit Urteil vom 4. September 2014

hob das Verwaltungsgericht diese Verfügung auf und wies die Sache im Sinn der

Erwägungen zur Ergänzung des Sachverhalts und zum Neuentscheid an die

Baudirektion zurück (VB.2013.00722/23/24/28).

B. Nach der öffentlichen Auflage des kantonalen Gestaltungsplans,

welche gemeinsam mit der Auflage des Dossiers im eidgenössischen

Plangenehmigungsverfahren erfolgte, setzte die Baudirektion den Gestaltungsplan

"Seilbahn Stettbach-Zoo Zürich" mit Verfügung vom 26. April 2019

erneut fest. Dieser besteht aus den Gestaltungsplanvorschriften (GPV), dem

Situationsplan und Längenprofil im Massstab 1:2'500, dem Detailplan

Teilgebiete/Baufelder im Massstab 1:500, dem Detailplan Massnahmenperimeter (Teilgebiete

F1-F4) im Massstab 1:5'000, dem "Bericht im Sinne Art. 47 RPV" (im

Folgenden: Planungsbericht) sowie dem Bericht zu den Einwendungen, alle

datierend vom 4. März 2019.

Der Gestaltungsplan sieht eine Seilbahn vor, welche über

11 Stützen hinweg als Einseilumlaufbahn mit 10er-Gondeln den Bahnhof Stettbach

(Talstation) mit dem Zoo Zürich (Bergstation) verbindet. Die Seilbahn führt von

der ÖV-Plattform Stettbach über die Dübendorferstrasse und überspannt die

Kiesgrube Stettbach, passiert den Weiler Stettbach, überspannt den Raum

Gfeller-Gut sowie das Sagentobel und taucht im Gebiet Holzwiesen/Lindenzelg in

eine Waldschneise ein (Niederhaltebereich). Danach passiert die Seilbahn das

Gebiet "Im Klösterli", überquert den Parkplatz der Masoalahalle und

endet im Bereich des heutigen Tennisplatzes. Das Vorhaben zielt darauf ab,

durch ein zusätzliches öffentliches Verkehrsmittel den Modalsplit der

Zoobesuchenden zugunsten des öffentlichen Verkehrs (im Folgenden auch: ÖV) zu

verbessern (Festsetzungsverfügung, S. 1 ff.). Vom Bahnhof Stettbach

aus ist der Zoo mit der Seilbahn innert rund sieben Minuten zu erreichen.

Erwägungen

II.

Die Stadt Dübendorf, Y und Z

und 115 weitere Parteien (wobei Ehepaare als eine Partei aufgeführt waren), die

Siedlungsgenossenschaft A, K, L und M sowie F erhoben dagegen je Rekurs

ans Baurekursgericht. Das Baurekursgericht vereinigte die Rekursverfahren mit

Entscheid vom 21. August 2020. Es wies die Rekurse ab, soweit es darauf

eintrat, und auferlegte die Kosten und die der Zoo Seilbahn AG zu

leistende Parteientschädigung nach einem Verteilschlüssel den Rekurrierenden.

III.

A. Dagegen gelangen Y und 154 weitere Parteien am 17. September

2020, die Siedlungsgenossenschaft A am 23. September 2020, die Stadt

Dübendorf am 24. September 2020 sowie F am 1. Oktober 2020 mit

Beschwerde ans Verwaltungsgericht.

Y und die 154 weiteren Parteien verlangten unter Kosten-

und Entschädigungsfolgen die Aufhebung und Verweigerung der Genehmigung des

Gestaltungsplans. Die Siedlungsgenossenschaft A beantragte unter Kosten-

und Entschädigungsfolgen die Aufhebung des vorinstanzlichen Entscheids und des

Gestaltungsplans, eventualiter eine Rückweisung der Sache an die Baudirektion

und subeventualiter eine Herabsetzung der Stützenhöhe. Die Stadt Dübendorf

beantragte unter Kostenfolgen die Aufhebung des vorinstanzlichen Entscheids und

eventualiter eine Rückweisung des Verfahrens an die Vorinstanz. F stellte die

Anträge, unter Kosten- und Entschädigungsfolge seien der vorinstanzliche

Entscheid, der angefochtene Gestaltungsplan sowie die entsprechende Festlegung

im Richtplan aufzuheben und gegebenenfalls sei ein Augenschein durchzuführen.

Sodann sei das Verfahren zu sistieren bis die Plangenehmigungsverfügung des

Bundesamtes für Verkehr (BAV) vorliege.

B. Das Verwaltungsgericht vereinigte am 14. Oktober 2020 die

Beschwerdeverfahren VB.2020.00705, VB.2020.00706, VB.2020.00707 und

VB.2020.00708 und führte diese unter der Nummer VB.2020.00705 weiter.

C. Nach Eingang der Beschwerdeantworten und der Vernehmlassung des

Baurekursgerichts reichten Y und weitere, die Zoo Seilbahn AG, die Siedlungsgenossenschaft A,

F und die Stadt Dübendorf weitere Stellungnahmen ein. Die Zoo Seilbahn AG

(Mitbeteiligte 2) teilte am 24. Februar 2021 mit, dass sie auf die

Einreichung einer Vernehmlassung verzichte.

D. Mit Beschluss vom 29. September 2022 forderte das

Verwaltungsgericht die Baudirektion (Beschwerdegegnerin) auf, im Sinn eines

Amtsberichts über verschiedene Punkte Aufschluss zu geben und weitere

Unterlagen einzureichen.

E. Am 16. November

2022.

reichte die Baudirektion den verlangten Amtsbericht in der Form einer

Stellungnahme des Amts für Raumentwicklung vom 15. November 2022 unter

Beilage von Fragebeantwortungen durch die involvierten Sachverständigen und

Planenden sowie weiterer Unterlagen ein (im Folgenden: Amtsbericht bzw. Amtsbericht

ARE).

Dazu nahmen die Siedlungsgenossenschaft A am 6. Dezember

2022, die Zoo Seilbahn AG am 12. Dezember 2022, die Stadt Dübendorf

am 17. Januar 2023 sowie Y und weitere am 24. Januar 2023 Stellung. F

nahm innert erstreckter Frist keine Stellung. Die Siedlungsgenossenschaft A

liess mit Schreiben vom 22. Dezember 2022 und 17. Januar 2023 den

Wechsel in ihrer Rechtsvertretung anzeigen. Mit Schreiben vom 3. März 2023

verzichtete die Zoo Seilbahn AG auf eine Stellungnahme. Ebenfalls am 3. März

2023.

liess sich die Baudirektion unter Beilage einer Stellungnahme des Amts für

Raumentwicklung vernehmen. Die Stadt Dübendorf nahm hierzu am 24. März

2023.

erneut Stellung. Daraufhin liessen sich die Parteien nicht mehr vernehmen.

Die Kammer erwägt:

1.

Prozessuales

1.1

Das Verwaltungsgericht ist gemäss § 41 Abs. 1 in

Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. a des

Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG; LS 175.2) für die Behandlung der vorliegenden

Beschwerden sachlich und funktionell zuständig.

1.2

Jede Partei kann sich im Prozess vertreten lassen. Ein

Rechtsmittel, das nicht im eigenen Namen erhoben wird, ist aber grundsätzlich

nur gültig, wenn eine schriftliche, vom Vertretenen unterzeichnete Vollmacht

vorliegt (Alain Griffel, in: Derselbe [Hrsg.], Kommentar zum

Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc.

2014.

[Kommentar VRG], § 22 N. 8). Das Einreichen einer Vollmacht ist

damit Gültigkeitsvoraussetzung, wenn nicht ausschliesslich in eigenem Namen

gehandelt wird. Bevor mangels Vollmacht auf ein Rechtsmittel nicht eingetreten

wird, ist eine Nachfrist zur Behebung des Mangels anzusetzen (vgl. § 23 Abs. 2

VRG; VGr, 30. August 2018, VB.2018.00435, E. 2.1).

Betreffend die Beschwerdeführenden 3.32, 3.43, 3.84,

3.92, 3.98, 3.108, 3.109, 3.121, 3.122, 3.125, 3.138, 3.150 und 3.151 trat

bereits die Vorinstanz mangels Bevollmächtigung des Rechtsvertreters nicht ein.

Der Rechtsvertreter der Beschwerdeführenden 3 reichte betreffend diese

Beschwerdeführenden auch vor Verwaltungsgericht keine unterzeichneten

Vollmachten ein, welche ihn zur Erhebung der Beschwerde ermächtigen würden. Die

Beschwerdeführenden 3 bzw. deren Rechtsvertreter stellen sich vor

Verwaltungsgericht auf den Standpunkt, dass nach Aufforderung der Vorinstanz

die fehlenden Vollmachten nachgereicht worden seien, wobei es aber bei 155

Beteiligten vorkommen könne, dass einzelne Vollmachten fehlten. Sodann könne

dem Gericht auch anderweitig kommuniziert werden, wen der Rechtsanwalt

vertrete, ohne dass zwingend eine Vollmacht eingereicht werden müsse. Dieser

Ansicht kann nicht gefolgt werden, da ein gültiges Vertretungsverhältnis bei

Beschwerdeerhebung in Namen Dritter, nachgewiesen durch eine schriftliche

Vollmacht, ein Gültigkeitserfordernis darstellt (oben, E. ‎1.2), auf welches

auch bei einer grossen Anzahl von Beschwerdeführenden nicht verzichtet werden

kann. Damit fehlen im verwaltungsgerichtlichen Beschwerdeverfahren die

entsprechenden Vollmachten und es kann mangels gültiger Beschwerdeerhebung der

jeweiligen Beschwerdeführenden nicht auf deren Beschwerden eingetreten werden

(oben, E. ‎1.2).

Da die Vorinstanz den Rechtsvertreter der Beschwerdeführenden 3 mit

Verfügung vom 14. Juni 2019 unter Androhung eines

Nichteintretensentscheids aufforderte, innert Nachfrist von 10 Tagen die

Vertretungsvollmachten für die Rekurrierenden 1–115 und 117–123 einzureichen,

wobei der Rechtsvertreter der Beschwerdeführenden 3 dieser Aufforderung

nur teilweise nachkam, konnte vor Verwaltungsgericht – in Anwendung des

Prinzips von Treu und Glauben – darauf verzichtet werden, dem Rechtsvertreter

der Beschwerdeführenden 3 eine erneute Nachfrist anzusetzen.

1.3

Auf diverse weitere Rekurse der Beschwerdeführenden 3 trat

die Vorinstanz nicht ein, weil sie die jeweiligen Rekurrierenden als nicht

legitimiert erachtete. Die (verbleibenden) Beschwerdeführenden 3 sind zumindest

insoweit zur Beschwerde legitimiert, als die Vorinstanz nicht auf ihre Rekurse

eingetreten ist.

1.4

Der Beschwerdeführer 4 bemängelt die Zuständigkeit der 1.

Abteilung des Baurekursgerichts. Seiner Ansicht nach wäre die 3. Abteilung des

Baurekursgerichts für die Behandlung der Sache zuständig gewesen, da der

grössere Teil der Strecke der geplanten Seilbahn auf dem Stadtgebiet Dübendorf

zu liegen komme.

1.4.1

Das Baurekursgericht informierte die Parteien des

Rekursverfahrens mit Verfügung vom 29. Juli 2019, dass der

rekursgegenständliche kantonale Gestaltungsplan die Gebiete der Stadt Zürich

und Stadt Dübendorf und damit nach Massgabe des Plenarbeschlusses des

Baurekursgerichts vom 5. Juli 2017 sowohl die Geschäfte seiner 1. als auch

seiner 3. Abteilung betreffe. Die Präsidenten der beiden Abteilungen

hätten sich im Sinn von §§ 14 Abs. 2 und 13 Abs. 2 der

Organisationsverordnung des Baurekursgerichts vom 12. November 2010 (OV

BRG; LS 700.7) darauf verständigt, dass das Rekursverfahren von der 1.

Abteilung des Baurekursgerichts, unter Mitwirkung des Präsidenten der 3. Abteilung

als Referenten, behandelt werde. Der Spruchkörper bestehe aus Walter Linsi,

Claude Reinhardt und Felix Müller sowie Alain Thiébaud als Gerichtsschreiber.

Damit sei den Parteien von der Besetzung des Spruchkörpers Kenntnis gegeben

worden. Diese Verfügung blieb unangefochten.

1.4.2

Gemäss § 53 in Verbindung mit § 22 Abs. 1 VRG ist

eine Beschwerde innert 30 Tagen seit Mitteilung der angefochtenen

Anordnung bei der Beschwerdeinstanz schriftlich einzureichen. Wird ein

Zwischenentscheid über die Zuständigkeit nicht fristgerecht nach dessen Erlass

angefochten, ist die Befugnis zur Anfechtung verwirkt (§ 41 Abs. 3 in

Verbindung mit § 19a Abs. 2 VRG in Verbindung mit Art. 92 Abs. 2

des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 [BGG; SR 173.110]). Als

Entscheide über die Zuständigkeit im Sinn dieser Bestimmung gelten auch solche

über die interne Zuständigkeit eines Gerichts (Martin Bertschi, Kommentar VRG, § 19a

N. 38), namentlich über die Zuständigkeit der Abteilung.

1.4.3

Soweit sich das Baurekursgericht in der Verfügung vom 29. Juli

2019.

über die Zuständigkeit der 1. Abteilung aussprach, handelt es sich um

einen Zwischenentscheid, welcher nach Massgabe von § 19a Abs. 2 VRG in Verbindung mit Art. 92 Abs. 2 BGG sofort

anzufechten gewesen wäre. Da der Beschwerdeführer 4 diese Verfügung nicht

unmittelbar angefochten hat, hat er das Recht zu ihrer Anfechtung verwirkt. Die

Verwirkung ist trotz fehlender Rechtsmittelbelehrung eingetreten, da er

anwaltlich vertreten war (vgl. BGr, 9. Juli 2021, 1C_358/2020, E. 2.2).

Damit ist auf die erst am 1. Oktober 2020 erhobene Beschwerde betreffend

Zuständigkeit mangels Rechtzeitigkeit nicht einzutreten.

1.5

Die Zoo Seilbahn AG bringt vor, dass die Beschwerden der

Beschwerdeführenden 1, 2 und 3 zum grössten Teil mit ihren Rekurs- bzw.

Replikschriften an das Baurekursgericht übereinstimmen, sie sich auf rein

appellatorische Kritik beschränken und sich nicht mit den Erwägungen des

Baurekursgerichts auseinandersetzen würden. Sodann würden die

Beschwerdeführenden zahlreiche Themen aufgreifen, welche nicht Gegenstand des

Gestaltungsplanverfahrens, sondern des Plangenehmigungsverfahrens seien.

Insoweit sei auf die Beschwerden nicht einzutreten.

1.5.1

Das Verwaltungsgericht stellt an die Beschwerdebegründung

weniger strenge Anforderungen als das Bundesgericht in Anwendung von Art. 42

Abs. 2 BGG. Nach § 54 Abs. 1 VRG muss die Beschwerde einen

Antrag und dessen Begründung enthalten. In der Begründung muss dargetan werden,

inwiefern der angefochtene Entscheid nach Auffassung der beschwerdeführenden

Person Recht verletzt (§ 50 VRG). Die Beschwerdebegründung setzt daher

eine Auseinandersetzung mit den Erwägungen des angefochtenen Entscheids voraus.

Der Hinweis auf Eingaben in vorinstanzlichen Verfahren bzw. deren Wiederholung

kann die Beschwerdebegründung dann nicht ersetzen, wenn der angefochtene

Entscheid – und sei es auch nur in den Erwägungen – anders lautet als der

vorangegangene Entscheid, gegen den sich jene früheren Eingaben gerichtet

haben. Die allgemeine Verweisung auf Eingaben im vorinstanzlichen Verfahren ist

daher unbeachtlich. Die Begründung ist jedoch formell bereits dann genügend,

wenn erkennbar ist, was die beschwerdeführende Person zur Stellung ihres

Antrags bewogen hat. Selbst wenn sie sich mit den Erwägungen des angefochtenen

Rekursentscheids kaum auseinandersetzt, steht dies einer Behandlung der

Beschwerde durch das Verwaltungsgericht nicht entgegen (zum Ganzen: VGr, 19. September

2013, VB.2013.00370, E. 1.2 mit Hinweisen; VGr, 14. August 2020,

VB.2019.00771, E. 3.1 [zur Rekursschrift]; vgl. auch Marco Donatsch,

Kommentar VRG, § 54 N. 4; Griffel, Kommentar VRG, § 23 N. 17).

1.5.2

Die Beschwerden sämtlicher Beschwerdeführenden erfüllen die

formellen Anforderungen ohne Weiteres. Dies schliesst nicht aus, dass einzelne

Ausführungen oder Verweisungen auf frühere Rechtsschriften unbeachtlich sind,

zum Beispiel weil sie nicht auf den Streitgegenstand bzw. den angefochtenen

Entscheid bezogen sind oder weil sie bloss allgemein gehaltene, sogenannt

appellatorische Kritik enthalten, aus der nicht hervorgeht, weshalb der

angefochtene Entscheid rechtsverletzend sein soll (zum Begriff vgl. etwa BGE 137 V 57 E. 1.3). Dadurch würde aber das Eintreten nicht infrage gestellt.

1.6

Der Beschwerdeführer 4 beantragt die Aufhebung der

richtplanerischen Grundlage. In Beschwerdeverfahren über die Festsetzung von

kantonalen Gestaltungsplänen kann das Verwaltungsgericht die zugrunde liegenden

Richtpläne akzessorisch überprüfen (§ 19 Abs. 2 des Planungs- und

Baugesetzes vom 7. September 1975 [PBG; LS 700.1]; VGr, 8. Juli 2020,

VB.2018.00760, E. 3.2.2; vgl. BGr, 1. Dezember 2017, 1C_479/2017, E. 5;

BGE 143 II 276 E. 4.2; BGr, 10. April 2012, 1C_181/2012, E. 1.1;

VGr, 2. März 2017, VB.2017.00038, E. 2.2.3; 21. August 2014,

VB.2013.00748/ VB.2013.00750, E. 2.3; Heinz Aemisegger/Stephan Haag, in:

Heinz Aemisegger et al. [Hrsg.], Praxiskommentar RPG: Baubewilligung,

Rechtsschutz und Verfahren, Zürich etc. 2020, Art. 33 N. 58 und 90;

Heinz Aemisegger, Praxiskommentar RPG: Baubewilligung, Rechtsschutz und

Verfahren, Art. 34 N. 35; Donatsch, § 20 N. 37). Dabei kann

das akzessorische Prüfungsrecht nicht zur formellen Aufhebung des

Richtplaneintrags führen, sondern gibt dieses dem Verwaltungsgericht lediglich

die Befugnis, diesen als rechtswidrig zu erklären und ihm in dem zu

beurteilenden Fall die Anwendung zu versagen (VGr, 21. August 2014,

VB.2013.00748/VB.2013.00750, E. 3.5 mit Hinweis). Auf den Antrag des

Dispositiv

Beschwerdeführers 4, die richtplanerische Grundlage sei aufzuheben, ist demnach

nicht einzutreten.

2.

Bindung an den Rückweisungsentscheid des

Verwaltungsgerichts

2.1 Die Stadt

Dübendorf und der Beschwerdeführer 4 machen geltend, die Vorinstanz habe

ihre Kognition unterschritten, indem sie von einer Bindung an den

Rückweisungsentscheid des Verwaltungsgerichts vom 4. September 2014

(VB.2013.00722) ausgegangen sei. Eine Bindungswirkung des

Rückweisungsentscheids entfalle, weil die Baudirektion nach der Rückweisung ein

vollständig neues Verfahren eingeleitet und deshalb den neuen Gestaltungsplan

bei der Baudirektion und das neue Plangenehmigungsgesuch beim Bundesamt für

Verkehr vollständig neu eingereicht habe.

2.2 Weist das

Verwaltungsgericht eine Angelegenheit zu neuer Entscheidung an eine Vorinstanz

zurück, so ist gemäss § 64 Abs. 2 VRG dem neuen Entscheid der unteren

Instanz die rechtliche Beurteilung zugrunde zu legen, mit welcher die

Rückweisung begründet wurde. Damit soll verhindert werden, dass über dieselbe

rechtliche Streitfrage ein zweites Verfahren vor Verwaltungsgericht

stattfindet. Dementsprechend geht die Rechtsprechung davon aus, dass der

Rückweisungsentscheid grundsätzlich auch das rückweisende Gericht bindet, wenn

gegen den neuen Entscheid der Vorinstanz wiederum eine Beschwerde erhoben wird (VGr,

7. November 2019, VB.2019.00631, E. 3.2; VGr, 5. April

2011, VB.2010.00445, E. 4.1; 24. August 2000, VB.2000.00232, E. 3dd

= RB 2000 Nr. 13 = BEZ 2000 Nr. 54; Donatsch, § 64 N. 19 ff.).

2.3 Besteht eine Bindungswirkung, ist es den Parteien verwehrt, im

Fall einer erneuten Anrufung des Verwaltungsgerichts, der Beurteilung des

Rechtsstreits einen anderen als den bisherigen Sachverhalt zu unterstellen oder

die Sache unter rechtlichen Gesichtspunkten zu prüfen, die im

Rückweisungsentscheid ausdrücklich abgelehnt oder gar nicht in Erwägung gezogen

worden sind (vgl. BGE 101 II 142 E. 3; 90 II 302 E. 2a). Daraus folgt

auch, dass im zweiten Rechtsgang neue Tatsachenbehauptungen und Beweisanträge

zu Streitfragen, die das Verwaltungsgericht im Rückweisungsentscheid bereits

abschliessend behandelt hat, nicht beachtet werden dürfen und demgemäss

unzulässig sind. Immerhin steht die Selbstbindung des Verwaltungsgerichts unter

dem Vorbehalt, dass die Entscheidungsgrundlagen dieselben geblieben sind. Liegt

etwa aufgrund der durch den Rückweisungsentscheid geforderten Erhebungen oder

weil neue Tatsachen oder Beweismittel zulässigerweise in das Verfahren

eingebracht worden sind, ein veränderter Sachverhalt vor oder ist in der

Zwischenzeit eine Rechts- oder Praxisänderung erfolgt, so kann dies zu einer

abweichenden Beurteilung führen (vgl. VGr, 22. August 2019, VB.2018.00673,

E. 2.4 mit Hinweisen).

2.4 Das Verwaltungsgericht hiess die Beschwerden gegen den

Gestaltungsplan aus dem Jahr 2011 mit Urteil vom 4. September 2014

teilweise gut und wies die Sache an die Baudirektion zurück, damit diese

(zusammengefasst): den Plan der Flughafenhalterin zu den vorgesehenen

Ergänzungen des Sicherheitszonenplans beiziehe und weiter eine Stellungnahme

des Bundesamts für Zivilluftfahrt (BAZL) zur Bewilligung der allfälligen

Durchstossung der Sicherheitszone einhole (und gegebenenfalls den

Gestaltungsplan anpasse) oder zumindest eine entsprechende

Gestaltungsplanvorschrift einfüge, wonach entweder eine solche Bewilligung

einzuholen oder der Sicherheitszonenplan zu respektieren sei (VB.2013.00722, E. 8.4);

die Stellungnahme des Bundesamts für Kultur (BAK) zur allfälligen Beeinträchtigung

der Siedlungen Mattenhof und Im Klösterli beiziehe (VB.2013.00722, E. 6.6);

ergänzende Sachverhaltsfeststellungen in Bezug auf das aktuelle und das

prognostizierte Verkehrsaufkommen des Zoos sowie das zu erwartende von der

Seilbahn generierte Verkehrsaufkommen und die wegen der Seilbahn zu erwartende

Änderung des Modalsplits treffe (VB.2013.00722, E. 11.5.7–11.5.10); gestützt

auf diese Feststellungen in den Gestaltungsplanvorschriften die Erschliessung

der Talstation in Stettbach zumindest grundsätzlich regle (wobei allenfalls

eine Koordination mit von der [Stadt Dübendorf] zu treffenden Anordnungen bzw.

eine entsprechende Gestaltungsplanvorschrift erforderlich sei; VB.2013.00722, E. 11.5.3–11.5.6);

gestützt auf diese Feststellungen, unter zusätzlicher Berücksichtigung erstens

der Möglichkeiten zur Optimierung der Bus- und Tramverbindungen und zweitens

der Gestaltungsplanvorschriften über die Erschliessung das öffentliche

Interesse an der Erstellung der Seilbahn neu gewichte (VB.2013.00722, E. 11.6–11.7);

eine Gesamtabwägung der betroffenen öffentlichen und privaten Interessen vornehme,

unter Einbezug namentlich der regionalen und kommunalen Planung, des

Grundsatzes, dass die Erschliessung von Baugebiet durch das Siedlungsgebiet

führen soll, sowie des Interesses an der ungeschmälerten Erhaltung der

Landschaft (VB.2013.00722, E. 11.2.4 f., 11.4.10 f. und 11.8);

und gestützt darauf neu entscheide.

2.5 Die Baudirektion hat

nach der Rückweisung durch das Verwaltungsgericht die damit verlangten

zusätzlichen Abklärungen und Beurteilungen und am Planungsvorhaben insbesondere

aufgrund der dabei gewonnenen Erkenntnisse gewisse Anpassungen vorgenommen. Es

handelt sich dabei nicht um ein neues Projekt. Vielmehr steht das neu

aufgelegte Projekt in zeitlicher Kontinuität zum Rückweisungsentscheid, bewegt

sich im Rahmen desselben Richtplaneintrags, verfolgt denselben Zweck wie das

ursprüngliche und weist eine eher geringfügig modifizierte Linienführung auf. Dass

vollständig neue Projektunterlagen erstellt, der Gestaltungsplan öffentlich

erneut aufgelegt und dass die Baudirektion dabei nicht darauf hingewiesen hat,

dass es sich um eine blosse Projektänderung handelt, ändert nichts daran, dass das Projekt als die Fortsetzung des von der Baudirektion

zunächst mit Verfügung vom 27. Oktober 2011 festgesetzten und vom

Verwaltungsgericht VB.2013.00722 vom 4. September 2014 beurteilten

Gestaltungsplans erscheint. Ebenso wenig folgt dies draus, dass das BAV das

seilbahnrechtliche Genehmigungsverfahren über das ursprüngliche Gesuch als

erledigt abgeschrieben haben soll, wie das der Beschwerdeführer 4 geltend

macht. Damit unterliegt das streitgegenständliche Planungsvorhaben auch im

vorliegenden Beschwerdeverfahren der Bindungswirkung des

Rückweisungsentscheids. Gegen einen Verzicht auf die Bindung an den

Rückweisungsentscheid spricht sodann, dass dies letztlich dazu führen würde,

dass der im ersten Rechtsgang unterliegenden Partei faktisch eine doppelte

Beschwerdemöglichkeit und ein Recht auf Wiedererwägung eingeräumt würde.

2.6 Die Bindungswirkung entfällt aber insoweit, als aufgrund neuer Tatsachenbehauptungen

oder Beweismittel oder aufgrund einer Änderung des Streitgegenstands,

namentlich aufgrund der vorgenommenen Projektänderungen, im zweiten Rechtsgang

ein geänderter Sachverhalt zu beurteilen oder in der Zwischenzeit eine Rechts-

oder Praxisänderung erfolgt ist (Donatsch, § 64 N. 24; Griffel, Kommentar

VRG, § 28 N. 44; VGr, 22. August 2019, VB.2018.00673, E. 2.4).

Soweit sich gewisse Vorbringen der Beschwerdeführenden auf Punkte beziehen, zu

welchen das Verwaltungsgericht mit Urteil vom 4. September 2014 bereits

Stellung genommen hat, ist vorliegend in den jeweiligen Erwägungen im Einzelnen

auf die Bindungswirkung des Rückweisungsentscheids einzugehen.

2.7 Damit sah sich das

Baurekursgericht zu Recht an den Rückweisungsentscheid des Verwaltungsgerichts

vom 4. September 2014 (VB.2013.00722) gebunden. Weder die Stadt Dübendorf

noch der Beschwerdeführer 4 machen geltend, dass das Baurekursgericht die

Bindungswirkung zu Unrecht auf einen sich inzwischen geänderten Sachverhalt

oder eine in der Zwischenzeit erfolgte Rechts- oder Praxisänderung ausgedehnt

habe.

3. Rekurslegitimation

verschiedener Parteien der Beschwerdeführenden 3

3.1 Auf diverse Rekurse der Beschwerdeführenden 3 trat die

Vorinstanz nicht ein, weil sie die jeweiligen Rekurrierenden als nicht

legitimiert erachtete. Insbesondere erachtete sie die Beschwerdeführenden, die

weder Wohneigentum noch ein Mietverhältnis innerhalb eines Radius von 100 Meter

von der Seilbahn entfernt nachgewiesen hätten, als nicht zum Rekurs

legitimiert.

3.2 Im Raumplanungsrecht und

im öffentlichen Baurecht ist gemäss § 338a Abs. 1 PBG zum Rekurs und

zur Beschwerde berechtigt, wer durch die angefochtene Anordnung berührt ist und

ein schutzwürdiges Interesse an deren Änderung oder Aufhebung hat. Die gleichen

Legitimationsvoraussetzungen sehen § 49 in Verbindung mit § 21 Abs. 1

VRG vor. § 338a PBG bezieht sich dem Wortlaut nach auf Anordnungen, gilt

aber auch für die Anfechtung von Nutzungsplänen, und damit Gestaltungsplänen (VGr,

24. Januar 2013, VB.2012.00754, E. 3.1

mit weiteren Hinweisen).

3.2.1 Bei

Rechtsmitteln von Nachbarn gegen ein Bauvorhaben oder wie vorliegend gegen

einen Gestaltungsplan wird nach der Rechtsprechung in Konkretisierung der allgemeinen

Legitimationsvoraussetzungen eine hinreichend enge nachbarliche Raumbeziehung

und ein Berührtsein in qualifizierten eigenen Interessen verlangt. Bezüglich

der erforderlichen engen nachbarlichen Raumbeziehung kommt der in Metern

gemessenen Distanz keine allein ausschlaggebende Bedeutung zu; massgebend ist

vielmehr, auf welche Entfernung sich das streitige Bauvorhaben im Sinn des

geltend gemachten Anfechtungsinteresses auszuwirken vermag (VGr, 21. Mai

2014, VB.2013.00291, E. 2.2 und 2.3 mit weiterem Hinweise; Bertschi, § 21

N. 55 ff., N. 69). Insbesondere zu erwartende materielle oder

ideelle Immissionen können die Legitimation begründen. Dabei ist nicht jede

beliebige, sondern nur eine deutlich wahrnehmbare Immissionszunahme ausreichend

(BGE 136 II 281 E. 2.3.2; VGr, 24. März 2020, VB.2019.00134 E. 3.1;

VGr, 19. Februar 2015, VB.2014.00539, E. 2.2.2; Bertschi, § 21 N. 56).

Die Rechtsprechung bejaht meistens die Legitimation von Nachbarn, deren

Liegenschaften sich in einem Umkreis von bis zu rund 100 m zur Baute oder

Anlage befinden (vgl. BGr, 1. Februar 2012, 1C_346/2011, E. 2.3). Bei

grösseren Entfernungen bedarf der Nachweis der Betroffenheit regelmässig einer

näheren Begründung, welche die Beeinträchtigung aufgrund der konkreten

Gegebenheiten glaubhaft erscheinen lässt (VGr, 21. Mai 2014,

VB.2013.00291, E. 2.3; BGr, 25. April 2013, 1C_204/2012, E. 4;

vgl. Bertschi, § 21 N. 56, N. 69).

3.2.2 Neben

Eigentümern benachbarter Liegenschaften können auch Dritte wie

Baurechtsinhaber, Mieter und Pächter die Legitimationsvoraussetzungen erfüllen.

Da ein Berührtsein in eigenen

qualifizierten Interessen nach der Rechtsprechung nur dann gegeben ist, wenn

der Ausgang des Verfahrens, in das sich der Nachbar einschalten will, seine

Interessensphäre zu beeinflussen vermag, er also einen praktischen Nutzen hat

bzw. einen Nachteil abwenden kann, den der angefochtene Verwaltungsakt für ihn

zur Folge hätte, ist betreffend Mietverhältnisse einerseits zu fordern,

dass dieses im Zeitpunkt der Beschwerdeerhebung noch besteht, und andererseits,

dass dieses voraussichtlich mit einer gewissen Wahrscheinlichkeit bis zur

Verwirklichung des Bauvorhabens andauert (BGr, 20. August 2019,

1C_69/2019, E. 2.7 und 3.2 mit weiteren Hinweisen). Müsste nämlich davon

ausgegangen werden, dass das Mietverhältnis bis zur Verwirklichung des

Bauvorhabens nicht mehr bestünde, beispielsweise weil es ohnehin befristet oder

bereits gekündigt ist, so hätte der angefochtene Verwaltungsakt keinen Nachteil

für die anfechtende Person zur Folge, den es mit einem Rechtsmittel abzuwenden

gälte (vgl. VGr, 4. September 2008, VB.2008.00262, E. 2.3 ff.;

René Wiederkehr/Stefan Eggenschwiler, Die allgemeine Beschwerdebefugnis

Dritter, Bern 2018, Rz. 22 und 71).

3.3 Zwar ist das Vorliegen der Prozessvoraussetzungen und damit der

Legitimation grundsätzlich von Amtes wegen festzustellen, was die Rechtsuchenden

jedoch nicht davon entbindet, ihre Legitimation zu substanziieren. Dies gilt

jedenfalls, wenn sie nicht offensichtlich ist. In diesen Fällen sind die

legitimationsbegründenden Umstände soweit darzulegen, dass die

Rechtsmittelinstanz nicht danach zu forschen hat. Sodann dürfen an eine

anwaltlich vertretene oder rechtskundige Partei höhere Anforderungen gestellt

werden als an einen Laien (Bertschi, § 21 N. 38). Die Substanziierung

hat bereits im Verfahren vor der ersten Rechtsmittelinstanz bzw. gegebenenfalls

im Einspracheverfahren zu erfolgen; in einem oberen Rechtsmittelverfahren kann

dies nicht nachgeholt werden (Bertschi, § 21 N. 38; VGr, 20. Februar

2020, VB.2018.00776, E. 2.3; VGr, 10. Mai 2012, VB.2012.00157, E. 2.4).

Für die Rechtsstellung, aus welcher

die Legitimation abgeleitet wird, bspw. als Mieter oder Eigentümer einer

Liegenschaft, ist – mindestens auf Aufforderung hin – der erforderliche

Nachweis zu erbringen. Glaubhaftmachung oder lediglich die Angabe einer Adresse

genügen dafür nicht (vgl. 25. April 2012, VB.2012.00025, E. 2.1;

Bertschi, § 21 N. 39 und 68).

3.4 Der Rechtsvertreter der Beschwerdeführenden 3 wurde durch

die Vorinstanz mit Verfügung vom 14. Juni 2019 aufgefordert, allfällige

auf Dauer angelegte Mietverhältnisse nachzuweisen sowie Grundbuchauszüge

betreffend diejenigen Rekurrierenden beizubringen, welche nicht in der

betreffenden Gegend wohnen würden, aber gemäss Ausführungen des

Rechtsvertreters als Eigentümer von betroffenen Liegenschaften rekursberechtigt

seien. Daraufhin führte der Rechtsvertreter der Beschwerdeführenden 3 mit

Eingabe vom 4. Juli 2019 aus, dass die Rekurrierenden keine weiteren

Beweise wie Mietverträge oder Grundbuchauszüge beizubringen hätten, da sie mit

ihrer Unterschrift die Richtigkeit ihrer Namen und Adressen bezeugt hätten. Bei

einer grossen Anzahl von Rekursen würde Glaubhaftmachung genügen. Zudem sei für

das Gericht eine telefonische Anfrage beim Grundbuchamt wesentlich einfacher

als es für ihn sei, die Legitimation mittels Grundbuchauszügen etc. nachzuweisen.

Andernfalls erbitte er eine rekursfähige Verfügung.

3.5 Damit gelang es den Beschwerdeführenden 3 im

vorinstanzlichen Verfahren nicht, die Rekurslegitimation sämtlicher

Rekurrierenden genügend darzutun. Die Beschwerdeführenden 3 stellten sich

pauschal auf den Standpunkt, zum Rekurs legitimiert zu sein, indem sie entweder

in der Nähe der geplanten Seilbahn wohnen oder ansonsten Rechte gestützt auf

das Bundesgesetz vom 20. Juni 1930 über die Enteignung (EntG; SR 711)

geltend machen würden. Sodann werde ihre Privatsphäre massiv beeinträchtigt und

das Sagentobel, das von der Seilbahn überquert werde, sei für sie ein wichtiges

Naherholungsgebiet; dieses würde nun verschandelt. Ihrer Rekursschrift lag eine

Liste der Rekurrierenden bei, auf welcher diejenigen Rekurrierenden, die Rechte

nach dem EntG geltend machen würden, unter Angabe der jeweiligen

Kataster-Nummer markiert waren. Damit haben sie ihre Legitimation nicht in

genügender Weise begründet (oben, E. ‎3.2 ff.).

Dazu hätte insbesondere gehört, auszuführen, inwiefern die Rekurrierenden vom

Betrieb oder Bau der geplanten Seilbahn betroffen wären; jedenfalls bei

Rekurrierenden, die nicht innerhalb des Radius von 100 Metern um die Seilbahn

wohnen, ist dies nicht offensichtlich. Es reicht nicht aus, sich lediglich

pauschal auf den Standpunkt zu stellen, alle Rekurrierenden, die nicht in der

Nähe der Seilbahn wohnten, würden Rechte im Sinn des EntG geltend machen. Auch

legten sie nicht dar, inwiefern sie dadurch, dass die Seilbahn ihr

Naherholungsgebiet überquere, mehr als die Allgemeinheit beschwert wären und

ihr Rechtsmittel kein Popularrekurs darstellte. Spätestens auf die am 14. Juni

2019 ergangene Aufforderung hin wäre die Rekurslegitimation genauer zu substanziieren

und die für die Rechtsstellung notwendigen Nachweise zu erbringen gewesen. Die

Vorinstanz stellte eigene Nachforschungen an und klärte insbesondere ab, welche

der Rekurrierenden, die innerhalb eines 100-Meter-Radius wohnen, Eigentümer der

von ihnen bewohnten Liegenschaft sind; auf deren Rekurse trat sie entsprechend

auch ein. Auf die Rekurse der weiteren Rekurrierenden, deren allfällige

Eigentümerschaft einer in diesem Perimeter liegenden Liegenschaft sich nicht

bereits aus deren Wohnadresse ergab und für welche die Rechtsstellung als

Mieter nicht dargelegt wurde, trat sie mangels Substanziierung der

Rekurslegitimation zu Recht nicht ein.

3.6 Auch was die Beschwerdeführenden 3 betreffend ihre

Rekursberechtigung in ihrer Beschwerde vorbringen, vermag daran nichts zu

ändern, zumal die Legitimation bereits im Verfahren vor der ersten

Rechtsmittelinstanz zu substanziieren ist und in einem oberen

Rechtsmittelverfahren nicht nachgeholt werden kann (oben, E. ‎3.3). Die Beschwerdeführenden 3 stellen weder die

von der Vorinstanz gemachten Feststellungen, wer von ihnen über Wohneigentum in

rund 100 Meter Entfernung von der Seilbahn verfüge, infrage, noch machen sie

geltend, der Perimeter hätte ausgeweitet werden müssen. Soweit die Beschwerdeführenden 3

geltend machen, die Vorinstanz sei auf die Rekurse von 79 Rekurrierenden zu

Unrecht nicht eingetreten, ist ihre Beschwerde abzuweisen.

4.

Rügen betreffend den vorinstanzlichen

Augenschein und Antrag auf Durchführung eines Augenscheins durch das

Verwaltungsgericht

4.1 Der Beschwerdeführer 4 rügt, die Vorinstanz habe anlässlich

des am 16. September 2019 vorgenommenen Augenscheins keine

Sachverhaltsfeststellungen getroffen. Es seien lediglich die

Parteidarstellungen protokolliert und Fotos erstellt worden. Somit sei unklar

geblieben, was die Vorinstanz gesehen haben will, weshalb er sich auch nicht zu

vermeintlichen Sachverhaltserkenntnissen habe äussern können. Sollte das

Gericht den vorinstanzlichen Entscheid nicht schon deshalb aufheben, sei die

Vornahme eines Augenscheins durch das Verwaltungsgericht angezeigt.

4.1.1 Anlässlich des Augenscheins ist ein schriftliches Protokoll zu

erstellen, welches über die an Ort und Stelle gemachten Wahrnehmungen

Aufschluss gibt, die für die Entscheidfindung von Bedeutung sein könnten. Dabei

können die Wahrnehmungen in Schriftform, als Zeichnungen, als fotografische

Aufnahmen oder in anderer geeigneter Form ins Protokoll aufgenommen werden. Es

reicht aus, wenn die vor Ort gemachten Feststellungen und Wahrnehmungen ihrem

wesentlichen Inhalt nach protokolliert werden, insbesondere mündliche

Ausführungen müssen nicht wortwörtlich ins Protokoll aufgenommen werden (Kaspar

Plüss, Kommentar VRG, § 7 N. 88).

4.1.2 Das Baurekursgericht nahm am 16. September 2019 einen

Augenschein auf dem Lokal. Es protokollierte die anwesenden Parteien, den

Ablauf des Augenscheins, die Parteimeldungen nach ihrem wesentlichen Inhalt und

erstellte 60 Fotos von den Örtlichkeiten. Die Fotos enthalten jeweils eine

Untertitelung, welche Auskunft über den genauen Standort der Aufnahme und die

Blickrichtung gibt. Das Protokoll gibt den massgeblichen Sachverhalt insoweit

hinreichend wieder.

4.1.3 Der Beschwerdeführer 4 macht nicht substanziiert geltend,

welche Tatsachen die Vorinstanz nicht festgehalten habe, bzw. inwiefern sie

sich in ihrem Entscheid auf Feststellungen stütze, die sie am Augenschein

gemacht habe, die aber nicht protokolliert seien. Sodann wäre es dem Beschwerdeführer 4

unbenommen gewesen, anlässlich des Augenscheins Sachverhalte zu Protokoll zu

geben, die er festgestellt haben möchte. Deshalb erweist sich seine Rüge als

unbegründet und es ist nicht weiter darauf einzugehen.

4.2 Die Beschwerdeführenden 3 und 4 beantragen sodann die

Durchführung eines Augenscheins durch das Verwaltungsgericht. Der Beschwerdeführer 4

beantragt dies lediglich für den Fall, dass ihm das Verwaltungsgericht

betreffend die Feststellungen anlässlich des vorinstanzlichen Augenscheins

nicht folgen sollte.

4.2.1 Die Anordnung eines Augenscheins steht im Ermessen der

zuständigen Behörde. Eine entsprechende Pflicht besteht nur, wenn die

tatsächlichen Verhältnisse auf andere Weise nicht abgeklärt werden können (BGr,

1. Dezember 2017, 1C_479/2017, E. 4.2). Ein Augenschein ist

insbesondere dann geboten, wenn die tatsächlichen Verhältnisse unklar sind und

anzunehmen ist, die Parteien vermöchten aufgrund ihrer Darlegungen an Ort und

Stelle Wesentliches zur Erhellung der sachlichen Grundlagen des Rechtsstreits

beizutragen (VGr, 27. Oktober 2016, VB.2016.00032, E. 2; Plüss, § 7

N. 79). Es ist zulässig, dass eine Rechtsmittelinstanz auf einen eigenen

Augenschein verzichtet, wenn sich der massgebliche Sachverhalt aus dem

vorinstanzlichen Augenschein bzw. aus den übrigen Verfahrensakten mit

ausreichender Deutlichkeit ergibt (VGr, 25. Oktober 2018, VB.2018.00262, E. 3.4;

Plüss, § 7 N. 81).

4.2.2 Die Vorinstanz nahm im vorliegenden Fall einen Augenschein vor.

Das Protokoll des Augenscheins vom 16. September 2019 mit 60

aussagekräftigen Fotografien liegt bei den Akten. Dieses Protokoll sowie die

sich bei den Akten befindlichen Pläne und Dokumentationen belegen den sich aus

einem möglichen Augenschein ergebenden Sachverhalt in ausreichendem Mass und

ein Augenschein durch das Verwaltungsgericht ist daher nicht erforderlich.

Insbesondere der Beschwerdeführer 4 macht auch hier nicht geltend, welche

rechtserheblichen Sachverhaltselemente dadurch festzustellen wären (vgl. VGr, 1. Juli

2021, VB.2020.00255, E. 2).

5.

Verhältnis zum Plangenehmigungsverfahren und

Sistierungsantrag

5.1 Der Beschwerdeführer 4 beantragt, das Verfahren sei zu

sistieren, bis die Plangenehmigung des Bundesamts für Verkehr (BAV) vorliege.

Er begründet dies mit der notwendigen materiellen Koordination und macht

geltend, dass aufgrund der unterschiedlichen Zuständigkeiten und Rechtsmittel

nur das Bundesgericht dem Gebot der materiellen Koordination zum Durchbruch

verhelfen könne. Damit das Bundesgericht nicht als erste Instanz allfällige

unterschiedliche Sachverhaltsfeststellungen zu klären habe, müsse das

Verwaltungsgericht das Verfahren sistieren, um dann zu prüfen, ob im

bundesrechtlichen Verfahren vom gleichen Sachverhalt ausgegangen werde.

5.2 Für den Bau der Seilbahn ist eine Plangenehmigung nach

Bundesrecht notwendig (Art. 2 und 9 des Seilbahngesetzes vom 23. Juni

2006 [SebG; SR 743.01]). Mit ihr werden sämtliche für den Bau der Seilbahn

erforderlichen Bewilligungen erteilt (Art. 9 Abs. 1 SebG). Die

Erteilung der Plangenehmigung setzt unter anderem voraus, dass keine

wesentlichen öffentlichen Interessen, namentlich der Raumplanung, des Natur-

und Heimatschutzes oder des Umweltschutzes, entgegenstehen (Art. 9 Abs. Abs. 3

lit. b SebG). Mit der Plangenehmigung wird das Enteignungsrecht erteilt,

sofern die Anlage der Nutzungsplanung entspricht (Art. 7 Abs. 1

SebG). Zuständige Behörde ist das BAV (Art. 3 Abs. 1 SebG; vgl. auch Art. 11 ff.

SebG).

5.3 Art. 7 Abs. 1

SebG setzt die Nutzungsplanung voraus. Dies entspricht der namentlich auf die

Planungspflicht gemäss Art. 2 des Raumplanungsgesetzes vom 22. Juni

1979 (RPG; SR 700) gestützten Bundesgerichtspraxis, wonach für Bauten und

Anlagen, die ihrer Natur nach nur in einem Planungsverfahren angemessen erfasst

werden können, eine Nutzungsplanung vorzunehmen ist (sog. Planungspflicht; BGE

114 Ib 312 E. 3a; Arnold Marti, Planungspflicht für grössere Vorhaben

ausserhalb der Bauzonen – wegleitende Rechtsprechung des Bundesgerichts, ZBl 106/2005,

S. 353 ff., 357 ff.; Art. 2 RPG).

Zuständig für die Nutzungsplanung sind die Kantone.

5.4 Die Verfahrenskoordination ist in Art. 25a RPG geregelt;

diese Bestimmung erfasst auch Verfahren vor Bundesbehörden, die mit kantonalen

Verfahren zusammenhängen (vgl. Arnold Marti, Praxiskommentar RPG: Baubewilligung,

Rechtsschutz und Verfahren, Art. 25a N. 9; Bernhard Waldmann/Peter

Hänni, Handkommentar Raumplanungsgesetz, Bern 2006, Art. 25a N. 27 ff.).

Erfordert die Errichtung oder die Änderung einer Baute oder Anlage Verfügungen

mehrerer Behörden, so ist nach Art. 25a Abs. 1 RPG eine Behörde zu

bezeichnen, die für ausreichende Koordination sorgt. Die

Koordinationsgrundsätze sind gemäss Art. 25a Abs. 4 RPG sinngemäss

auf das Nutzungsplanverfahren anwendbar. Diese Bestimmung betrifft laut

Bundesgericht in erster Linie Bauten und Anlagen, die ihrer Natur nach nur in

einem Planungsverfahren erfasst werden können, sowie die Einzonung von Wald.

Sie bezieht sich insbesondere auf projektbezogene Sondernutzungspläne, die in

vielen Fällen das Baubewilligungsverfahren ersetzen oder es weitgehend

vorwegnehmen, weshalb sie mit den anderen projektbezogenen Entscheidverfahren

wie ein entsprechendes Bau­bewilligungsverfahren im Detail zu koordinieren sind

(BGr, 16. Februar 2007, 1P.532/2006, E. 3.4 mit Hinweisen; Marti,

Praxiskommentar RPG: Baubewilligung, Rechtsschutz und Verfahren, Art. 25a N. 56 ff.;

Waldmann/Hänni, Art. 25a N. 71). Ungeachtet dessen, dass Nutzungsplanungs-

und Baubewilligungsverfahren auf verschiedenen Stufen des planerischen

Stufenbaus stehen und in der Regel zeitlich gestaffelt ergehen, sind auch die

projektbezogene Sondernutzungsplanung und das Bewilligungsverfahren aufeinander

abzustimmen (vgl. BGr, 4. April 2006, 1A.230/2005, E. 4.1 f.;

Marti, ZBl 106/2005, S. 363). Dies gilt auch im vorliegenden Fall mit

Bezug auf das Verhältnis zwischen der kantonalen Gestaltungs­planung und der

Plangenehmigung durch eine Bundesbehörde, wobei die Plangenehmigung der

Baubewilligung entspricht (Botschaft vom 22. Dezember 2004 zum

Bundesgesetz über Seilbahnen zur Personenbeförderung, BBl 2005, 895 ff.,

907). Nutzungsplanung und Plangenehmigung hängen materiell eng zusammen und

sind soweit möglich zu koordinieren.

5.5 Im vorliegenden Fall wurden der Gestaltungsplan und das

Plangenehmigungsgesuch zusammen öffentlich aufgelegt (vgl. dazu auch VGr, 4. September

2014, VB.2013.00722, E. 7.3.1, wonach Art. 47 der

Raumplanungsverordnung vom 28. Juni 2000 [RPV; SR 700.1] auf

kantonale Nutzungspläne nicht anwendbar ist). Zudem enthält der

streitgegenständliche kantonale Gestaltungs­plan relativ weitgehende

Vorschriften mit Blick auf die Plan­genehmigung (vgl. unten, E. ‎6.3). Deshalb soll der Gestaltungsplan vor Erteilung

der Plan­genehmigung festgesetzt werden (vgl. Planungsbericht, S. 21). Mit

der gemeinsamen öffentlichen Auflage des Gestaltungsplanentwurfs und des

Plangenehmigungsgesuchs sowie den Vorgaben des Gestaltungsplans für das

Plangenehmigungsverfahren werden vorliegend die Anforderungen, die sich aus dem

Koordinationsgebot ergeben, erfüllt (vgl. BGr, 4. April 2006, 1A.230/2005,

E. 4.3 f.; vgl. auch Art. 25a Abs. 2 lit. b in

Verbindung mit Abs. 4 RPG).

5.6 Das anwendbare Recht schliesst eine umfassende Koordination aus.

Nach Art. 7 Abs. 1 und Art. 9 Abs. 1 SebG bringt die

Plangenehmigung das Enteignungsrecht mit sich, das wiederum davon abhängig

gemacht wird, dass die Anlage der Nutzungsplanung entspricht. Zwar erscheint es

nicht als zwingend, die Plangenehmigung erst zu erteilen, wenn der Nutzungsplan

rechtskräftig ist; immerhin wäre es denkbar, sie unter dem Vorbehalt zu

erteilen, dass der Nutzungsplan rechtskräftig wird. Die gegenteilige Lösung ist

allerdings mindestens ebenso zweckmässig und drängt sich umso eher auf, als der

Rechtsweg ohnehin nicht koordiniert werden kann: Der Nutzungsplan ist gemäss

dem kantonalen Recht vor den kantonalen Behörden anzufechten, während die

Plangenehmigung der Beschwerde an das Bundesverwaltungsgericht unterliegt (Art. 31–33

des Verwaltungsgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 [VGG; SR 173.32]). Die

gleichzeitige oder gar gemeinsame Eröffnung könnte also ihren Zweck – die

gesamthafte Beurteilung aller Aspekte in einem einheitlichen

Rechtsmittelverfahren – ohnehin nicht erfüllen (vgl. Marti, Praxiskommentar RPG:

Baubewilligung, Rechtsschutz und Verfahren, Art. 25a N. 49). Demnach

wird das Koordinationsgebot durch die gestaffelte Eröffnung der Entscheide

nicht verletzt. Dies hat das Verwaltungsgericht in Bezug auf den

streitgegenständlichen kantonalen Gestaltungsplan denn auch bereits in seinem

Rückweisungsurteil vom 4. September 2014 entschieden (VB.2013.00722, E. 5,

insbesondere 5.6). Wesentliche seither erfolgte Änderungen des Sachverhalts

oder der Rechtslage, die eine erneute Prüfung dieser Frage erforderlich machen

würden, legt der Beschwerdeführer 4 nicht dar und sind auch nicht

ersichtlich. Damit liegen keine Gründe vor, die eine Sistierung des Verfahrens

bis zum Plangenehmigungsentscheid des BAV notwendig erscheinen liessen, und der

Antrag des Beschwerdeführers 4, das Verfahren zu sistieren, ist abzuweisen.

6.

Rechtliche Rahmenbedingungen für kantonale

Gestaltungspläne

6.1 Nach § 84 Abs. 2 PBG kann die zuständige Direktion für

Bauten und Anlagen, die im kantonalen oder einem regionalen Richtplan enthalten

sind, kantonale Gestaltungspläne festsetzen. Mit einem Gestaltungsplan

(Sondernutzungsplan) soll eine städtebaulich, architektonisch, wohnhygienisch

und landschaftlich hochwertige Überbauung eines bestimmten Gebiets ermöglicht

werden. Zu diesem Zweck wird für ein bestimmtes Gebiet eine Spezialbauordnung

aufgestellt. Diese ist bindend, sodass nur noch gestaltungsplankonform gebaut

werden darf (Christoph Fritzsche/Peter Bösch/Thomas Wipf/Daniel Kunz, Zürcher

Planungs- und Baurecht, 6.A., Wädenswil 2019, S. 179 f.; Alain

Griffel, Raumplanungs- und Baurecht in a nutshell, 4. Aufl., Zürich 2021, S. 74 f.).

6.2 Bindung an

den Richtplan und das übergeordnete Recht

Ein Gestaltungsplan muss der Richtplanung entsprechen,

wobei Abweichungen nur zulässig sind, wenn sie sachlich gerechtfertigt und untergeordneter

Natur sind (§ 16 PBG). Zudem muss der kantonale Gestaltungsplan das

übergeordnete (kantonale und eidgenössische) Recht einhalten, namentlich die

Ziele und Grund­sätze des Raumplanungsgesetzes. Luftseilbahnen bedürfen gemäss § 24 lit. b PBG eines Eintrags im kantonalen Richtplan (dazu ausführlich VGr, 9. Dezember 2021, VB.2020.00079/80, E. 2,

insbesondere E. 2.4).

Bei kantonalen Gestaltungsplänen handelt es sich um

Planungen der oberen Stufe, welche gemäss § 16 Abs. 1 PBG der

kommunalen Planung – auch der Rahmennutzungsplanung – vorgeht und diese

übersteuert. Weil zudem das Instrument des kantonalen Gestaltungsplans dem

Kanton unter anderem gerade auch ermöglichen soll, im Richtplan aufgenommene

Bauten und Anlagen nötigenfalls unabhängig davon zu erstellen, ob die

betroffenen Gemeinden die dafür nötigen planungsrechtlichen Grundlagen

schaffen, sind kantonale Gestaltungspläne (anders als kommunale

Gestaltungspläne) nicht an die Grundentscheide der kommunalen

Rahmennutzungsplanung gebunden. Allerdings ist die Baudirektion bei der

Festsetzung kantonaler Gestaltungspläne verpflichtet, diese auf die übrigen

Planungen, auch auf jene der betroffenen Gemeinde, abzustimmen (Art. 2 Abs. 1

RPG). Als Planungen des übergeordneten Gemeinwesens gehen die

kantonalen Gestaltungspläne aber der kommunalen Raumplanung unter Einschluss

der Rahmennutzungsplanung vor (VGr, 9. Dezember 2021, VB.2020.00079/80,

E. 2.1; VGr, 8. Juli 2020, VB.2018.00760, E. 4.3.5

mit weiteren Hinweisen). Der Vorrang der kantonalen Gestaltungspläne vor

der kommunalen Planung bedeutet einen intensiven Eingriff in die kommunale

Planungszuständigkeit und zwar nicht nur, wenn der kantonale Gestaltungsplan

eine kommunale Nutzungszone überlagert, sondern auch wenn er in einer

kantonalen Landwirtschaftszone auf dem Gemeindegebiet neue Baumöglichkeiten

schafft. Vor diesem Hintergrund kommt den vom Gesetzgeber vorgesehenen Grenzen

für den Einsatz dieses Instruments eine wesentliche Bedeutung zu (vgl. auch

weiterhin VGr, 8. Juli 2020, VB.2018.00760, E. 4.3.5).

Auf das Erfordernis eines wesentlichen öffentlichen

Interesses an der Festsetzung eines Gestaltungsplans sowie die dafür

vorausgesetzte umfassende Interessenabwägung ist weiter unten einzugehen (E. ‎8.1 f.).

6.3 Qualifikation als

projektbezogener Sondernutzungsplan

Bezieht sich der Gestaltungsplan auf ein konkretes

Vorhaben, handelt es sich um einen sogenannten "projektbezogenen

Sondernutzungsplan" (BGE 145 II 176 E. 4.2). Ein detaillierter

Sondernutzungsplan kann Elemente eines baurechtlichen Vorentscheids mit den

Wirkungen einer eigentlichen Baubewilligung enthalten, deren Rechtmässigkeit im

Baubewilligungsverfahren nicht mehr oder nur noch beschränkt geprüft werden

kann (BGE 145 II 176 E. 4.2). Für die Prüfungsanforderungen ist massgebend,

ob und allenfalls inwieweit der streitige projektbezogene Sondernutzungsplan

Elemente der späteren Baubewilligung (bzw. Plangenehmigung) rechtsverbindlich

vorwegnimmt. Jene Elemente des konkreten Vorhabens, die bereits im

Planungsverfahren verbindlich festgelegt werden, sind auch im Rahmen des

Planungsverfahrens zu überprüfen (BGE 145 II 176 E. 4.2 f.; BGr, 17. Juni

2021, 1C_47/2020, E. 6.2).

Im vorliegenden Fall zeichnet der Gestaltungsplan das

Vorhaben "Seilbahn" bereits sehr konkret vor und macht teilweise ausführliche

Vorgaben. Der Gestaltungsplan enthält nicht nur die massgeblichen

Gesichtspunkte der späteren Überbauung wie die genaue geographische Lage und

Einbettung der zu errichtenden Bauten und Anlagen (Tal- und Bergstation,

Stützen), sondern auch Regelungen über den Verlauf, das Längenprofil, die

maximale Höhe, die Terraingestaltung, über die Bepflanzung und Niederhaltung

von Waldareal sowie Anordnungen für den Betrieb der Seilbahn. Es handelt sich

mithin um eine projektbezogene Sondernutzungsplanung. Damit müssen diejenigen

Elemente, welche der strittige Gestaltungsplan bereits verbindlich

konkretisiert und diese für das spätere Plangenehmigungsverfahren vorwegnimmt,

bereits im vorliegenden Verfahren vertieft geprüft werden.

6.4 Kognition des Verwaltungsgerichts

Das Verwaltungsgericht darf einen Nutzungsplan im

Beschwerdeverfahren, wenn es als zweite Rechtsmittelinstanz entscheidet (vgl. Art. 33

RPG; Aemisegger/Haag, Praxiskommentar RPG: Baubewilligung, Rechtsschutz und

Verfahren, Art. 33 N. 14 und 83), nicht auf Angemessenheit, sondern

bloss auf Rechtsverletzungen einschliesslich Ermessensmissbrauch,

-überschreitung und -unterschreitung überprüfen (§ 50 in Verbindung mit § 20 Abs. 1 VRG). Hat das

Baurekursgericht im Rekursverfahren einen Nutzungsplan bestätigt, so prüft das

Verwaltungsgericht im Beschwerdeverfahren im Wesentlichen nur, ob der Plan der

übergeordneten Planung und Gesetzgebung entspricht bzw. ob der Planungsträger

sein planerisches Ermessen missbraucht oder überschritten hat (vgl. VGr, 24. Oktober

2019, VB.2018.00564, E. 1.4; VGr, 15. Juni 2017, VB.2016.00605, E. 4.1 ff.).

7.

Kantonaler Richtplan

7.1 Stellung des Richtplans im planerischen Stufenbau

Der kantonale Richtplan zeigt auf, wie die raumwirksamen

Tätigkeiten im Hinblick auf die anzustrebende Entwicklung aufeinander

abzustimmen sind (Art. 8 Abs. 1 RPG). Wird ein Projekt mit solchen

Auswirkungen auf Raum und Umwelt wie vorliegend im Richtplan verankert,

entspricht dies der Planungspflicht (Art. 8 Abs. 2 RPG; Art. 2

RPG). Im Rahmen der Pflicht zur Beachtung des planerischen Stufenbaus haben die

einzelnen Akte der Entscheidfolge die funktionalen Zusammenhänge zu wahren und

sind dementsprechend aufeinander abzustimmen. Es besteht aber keine

geschlossene Planhierarchie, in dem Sinn, dass der Nutzungsplan ohne eigene

Wertung die Richtplanung umzusetzen hätte und die Baubewilligung die

Nutzungsplanung. Vielmehr sind im Sinn des Gegenstromprinzips auch

Rückwirkungen möglich, insbesondere vom Nutzungsplan auf den Richtplan (Pierre Tschannen,

in: Heinz Aemisegger et al. [Hrsg.], Praxiskommentar RPG: Richt- und

Sachplanung, Interessenabwägung, Zürich etc. 2019, Art. 2 N. 40 ff.;

BGE 119 Ia 362 E. 4a; Peter Hänni, Planungs-, Bau- und besonderes

Umweltschutzrecht, 7. A., Bern 2022, S. 143 f.).

7.2 Massgebende Festlegungen im kantonalen Richtplan

Der kantonale Richtplan vom 6. Februar 2023 sieht im

Kapitel "Verkehr" den Neubau einer Luftseilbahn zwischen Stettbach

und dem Zoo Zürich vor. Diese soll der Erschliessung des Zoos Zürich dienen.

Die landschaftliche Eingliederung soll sichergestellt und das Parkplatz- und

Verkehrsregime im Raum Stettbach für die Anwohnerschaft vor Inbetriebnahme

verträglich ausgestaltet werden (Richtplan des Kantons Zürich [im Folgenden

kantonaler Richtplan], Richtplantext, Pt. 4.3.2, Objekt 10, entsprechend der

Fassung 2014). Weiter sieht der kantonale Richtplan im Kapitel

"Verkehr" vor, dass der öffentliche Verkehr mindestens die Hälfte des

Verkehrszuwachses, welcher nicht auf den Fuss- und Veloverkehr entfällt,

aufzunehmen hat (kantonaler Richtplan, Pt. 4.1.1.b). In diesem Sinn soll

die Seilbahn zum Zoo dazu beitragen, den durch die Zunahme der Besucherzahlen

verursachten Mehrverkehr mit öffentlichen Verkehrsmitteln abzuwickeln, damit

das Strassennetz und die an den Zoo grenzenden Quartiere nicht weiter belastet

werden (Erläuterungen zu den Einwendungen zur Teilrevision des kantonalen

Verkehrsrichtplans 2007, S. 73; Erläuterungsbericht zu den Einwendungen

zum kantonalen Richtplan, 18. März 2014, S. 103). Im Kantonsrat wurde

anlässlich der Revision des Richtplans im Jahr 2014 der von der Kommission für

Energie, Verkehr und Umwelt beantragte Zusatz zum bestehenden Richtplaneintrag,

wonach Parkierungsmöglichkeiten ausserhalb der Park-and-Rail-Anlage und der

blauen Zone ausgeschlossen sein sollten, verworfen. Das Ziel des Vorschlags

war, zu verhindern, dass Zoobesuchende mit dem Privatfahrzeug nach Stettbach

reisen und dann auf die Seilbahn umsteigen (vgl. Protokoll Kantonsrat, 155.

Sitzung vom 14. März 2014, S. 10789 ff.; vgl. auch unten, E. ‎10.1).

7.3 Schutz

der Anwohnerschaft und der Landschaft

Der Richtplan erwähnt den Schutz der Anwohnerschaft im

Raum Stettbach und der Landschaft. Das Verwaltungsgericht hat in seinem

Rückweisungsentscheid vom 4. September 2014 ausgeführt, dass es sich dabei

um grundsätzlich kumulative Voraussetzungen für die Erstellung der Seilbahn

handle, wobei sich jedoch nicht je einzeln und ohne Blick auf die anderen

Elemente der Gesamtabwägung beantworten lasse, ob sie erfüllt seien. Demzufolge

gibt der Richtplan verbindlich vor, dass diesen Interessen ein bedeutendes

Gewicht zukommt, ohne die finale umfassende Interessenabwägung, wie sie für die

Festsetzung des Gestaltungsplans vorausgesetzt ist (oben, E. ‎8.2),

bereits vorwegzunehmen. Eine solche finale Abwägung konnte auf Ebene des

Richtplans auch noch gar nicht vorgenommen werden, da das Gutachten, welches

sich mit der Wirksamkeit der Seilbahn als Verbindungsglied des öffentlichen

Verkehrs und insbesondere mit deren Auswirkung auf den Modalsplit und die

Parkplatznachfrage in Stettbach auseinandersetzt, im Zeitpunkt der Festsetzung

des Richtplans noch nicht erstellt war und die daraus gewonnenen Erkenntnisse bei

der Festsetzung des Richtplaneintrags noch nicht berücksichtigt werden konnten

(zur Relativierung der Tragweite von Richtplaneinträgen aufgrund neuer

Erkenntnisse vgl. BGr, 18. März 1991, in ZBl 92/1991 278 ff. E. 5b).

Auch die Vorinstanz erkannte betreffend den im Richtplan genannten

Voraussetzungen der landschaftlichen Eingliederung sowie der Verträglichkeit

des Parkplatz- und Verkehrsregimes keinen apodiktisch zu handhabenden, für sich

allein massgeblichen Gehalt, vielmehr seien sie als Elemente der Gesamt­interessenabwägung

zu berücksichtigen, was von den Beschwerdeführenden zu Recht nicht in Frage

gestellt wird. Auf der anderen Seite folgt aus der Erwähnung dieser beiden

öffentlichen Interessen im Richtplan nicht, dass die Interessenabwägung bei der

nachfolgenden Festsetzung des Gestaltungsplans auf diese eingeschränkt werden

könnte, vielmehr muss eine gesamthafte, umfassende Interessenabwägung

vorgenommen werden, in welche auch weitere, dem Projekt entgegenstehende

Interessen den privaten und öffentlichen Interessen an der Realisierung der Seilbahn

gegenüberzustellen sind (Tschannen, Praxiskommentar RPG: Richt- und

Sachplanung, Interessenabwägung, Art. 9 N. 27 f., 32, sowie unten,

E. ‎8.2).

7.4 Geltend gemachte Rechtswidrigkeit des Richtplans

Der Beschwerdeführer 4 beruft sich auf die

Rechtswidrigkeit des Richtplaneintrags. Das Verwaltungsgericht überprüft diesen

in Beschwerdeverfahren über die Festsetzung von kantonalen Gestaltungsplänen

akzessorisch (oben, E. ‎1.6). Allerdings beschränkt sich der

Beschwerdeführer 4, ohne konkret auf den Richtplaneintrag einzugehen, darauf,

geltend zu machen, dass die von ihm gegen den Gestaltungsplan erhobenen Rügen

auch für die Aufhebung bzw. die Rechtswidrigkeit des Richtplaneintrags

sprächen. Damit muss nicht weiter auf die Rechtmässigkeit des Richtplaneintrags

eingegangen werden, zumal die vom Beschwerdeführer 4 vorgebrachten Rügen

im nachfolgenden Teil zu prüfen sein werden und der Richtplaneintrag keine

erkennbaren Rechtsmängel aufweist.

8. Öffentliches

Interesse und umfassende Interessenabwägung

8.1 Erfordernis

eines öffentlichen Interesses

Die Festsetzung eines kantonalen Gestaltungsplans setzt ein

wesentliches öffentliches Interesse voraus (vgl. für kommunale Gestaltungspläne

§ 84 Abs. 1 PBG; VGr, 1. April 2020,

VB.2019.00451, E. 5.4; Fritzsche/Bösch/Wipf/Kunz, S. 181 f.;

Pletscher Michael, Urteilsbesprechung von BGr 1C_328/2020, ZBl 124/2023

131, S. 141 f.; Stephan Eschmann, der Gestaltungsplan nach

zürcherischem Recht, Zürich 1985, S. 81 ff.).

8.2 Umfassende Interessenabwägung und Abstimmung raumwirksamer Aufgaben

8.2.1 Bei der Planung raumwirksamer Tätigkeiten wie bei der

Genehmigung der Nutzungsplanung, und entsprechend auch bei einer

Sondernutzungsplanung (BGE 145 II 70 E. 3.2), haben die Behörden eine

umfassende Interessenabwägung vorzunehmen (Art. 3 RPV), wobei namentlich

die Ziele und Grundsätze der Raumplanung nach Art. 1 und 3 RPG zu beachten

sind. Weil eine Bundesaufgabe im Sinn von Art. 2 Abs. 1 lit. b

des Bundesgesetzes vom 1. Juli 1966 über den Natur- und Heimatschutz (NHG;

SR 451) vorliegt (dazu unten, E. 12.2.2), ist zudem Art. 3 NHG

anwendbar, der ebenfalls eine Interessenabwägung vorschreibt. Gemäss Art. 3

NHG ist der Kanton verpflichtet, bei der Erfüllung der Bundesaufgaben dafür zu

sorgen, dass das heimatliche Landschafts- und Ortsbild, geschichtliche Stätten

sowie Natur- und Kulturdenkmäler geschont werden und, wo das allgemeine

Interesse an ihnen überwiegt, ungeschmälert erhalten bleiben. Wenn es für

diesen Zweck erforderlich ist, hat er namentlich Bewilligungen u.a. zum Bau und

Betrieb von Verkehrsanlagen oder zur Vornahme von Rodungen nur unter

Bedingungen oder Auflagen zu erteilen oder aber zu verweigern (Art. 3 Abs. 2

lit. b in Verbindung mit Art. 2 Abs. 1 lit. b NHG).

Aufgrund der erforderlichen Rodungen ergibt sich die Pflicht zu einer

umfassenden Interessenabwägung zudem aus Art. 5 des Bundesgesetzes vom 4. Oktober

1991 über den Wald (WaG; SR 921.0).

8.2.2 Stehen den Behörden bei Erfüllung und Abstimmung raumwirksamer

Aufgaben Handlungsspielräume zu, so wägen

sie die Interessen gegeneinander ab, indem sie a) die betroffenen

Interessen ermitteln, b) diese Interessen beurteilen und dabei insbesondere die

Vereinbarkeit mit der anzustrebenden räumlichen Entwicklung und die möglichen

Auswirkungen berücksichtigen und c) diese Interessen auf Grund der Beurteilung

im Entscheid möglichst umfassend berücksichtigen (Art. 3 Abs. 1 RPV).

Abzuwägen sind sämtliche relevanten für und wider das Vorhaben sprechenden

öffentlichen und privaten Interessen (BGE 145 II 70 E. 3.2). Dabei sind

auch ausserhalb der Ziele und Grundsätze der Raumplanung liegende öffentliche

Interessen sowie etwaige private Interessen zu berücksichtigen (Tschannen,

Praxiskommentar RPG: Richt- und Sachplanung, Interessenabwägung, Art. 3 N. 23).

8.2.3 Um die ermittelten und bewerteten relevanten Interessen, wie von

Art. 3 Abs. 1 lit. c RPV gefordert, möglichst umfassend wirksam

werden zu lassen, ist die Planung zu optimieren. Zwar kann es bei

Unvereinbarkeiten dazu kommen, dass ein Interesse bevorzugt und das andere

zurückgestellt wird; anzustreben ist jedoch eine ausgewogene Lösung, die den

beteiligten Interessen ein Maximum an Geltung einträgt und ein Minimum an

Wirkungsverzicht aufnötigt (BGE 148 II 36 E. 13.5; hierzu und auch zum

folgenden: Heinz Aemisegger/Samuel Kissling, in:

Heinz Aemisegger et al. [Hrsg.], Praxiskommentar RPG: Nutzungsplanung, Zürich etc.

2016, Vorbemerkungen N. 17; Tschannen, Praxiskommentar RPG: Richt- und

Sachplanung, Interessenabwägung, Art. 3 N. 32 f.).

Dabei ist das Gewicht zu berücksichtigen, das den Interessen bei der

Bewertung zugemessen wurde. Hierbei kommt dem Planungsträger ein grosses Ermessen

zu. Die Behörden legen die Interessenabwägung in der Begründung ihrer

Beschlüsse dar (Art. 3 Abs. 2 RPV). Bei der Überprüfung der

Gewichtung der einzelnen Interessen übt das Verwaltungsgericht angesichts der

Planungsautonomie der Behörden in der Regel Zurückhaltung (vgl. E. ‎6.4). Ein Entscheid ist allerdings rechtsfehlerhaft,

wenn die Behörde die Bedeutung von gesetzlich normierten Interessen im

konkreten Fall verkannt hat (BGE 145 II 70 E. 3.2; 132 II 408 E. 4.3).

Aber auch eine Kumulation verschiedener Abwägungsm.gel, die für sich alleine

genommen noch im Ermessen der Planungsbehörden liegen würden, oder wenn die

Interessen nicht vollständig erfasst und in die Gesamtabwägung einbezogen

wurden, stellt eine durch das Verwaltungsgericht zu überprüfende

Rechtsfehlerhaftigkeit der fraglichen Planung dar (Tschannen, Praxiskommentar

RPG: Richt- und Sachplanung, Interessenabwägung, Art. 3 N. 46 ff.;

Michael Pletscher, Der Gestaltungsplan i.e.S., Basel 2021, Rz. 173 ff.).

Dies gilt insbesondere dann, wenn bei Abwägung sämtlicher Interessen die von

der Planungsbehörde gewählte Lösung sachlich nicht vertretbar erscheint (BGE

117 Ia 302 E. 4).

8.3 Urteil des Verwaltungsgerichts vom 4. September 2014

Die mit Urteil des Verwaltungsgerichts vom 4. September

2014 vorgenommene Rückweisung erfolgte mit dem Auftrag, eine Gesamtabwägung der

betroffenen öffentlichen und privaten Interessen vorzunehmen, unter Einbezug

namentlich auch der regionalen und kommunalen Planung, des Grundsatzes, dass

die Erschliessung von Baugebiet durch das Siedlungsgebiet führen soll, sowie

des Interesses an der ungeschmälerten Erhaltung der Landschaft (VB.2013.00722, E. 11.2.4 f.,

11.4.10 f. und 11.8).

In seinem Urteil bemängelte das Verwaltungsgericht, dass

die vorhandenen Unterlagen keine Beurteilung zuliessen, inwiefern dem erklärten

Zweck der Seilbahnverbindung, die Zoobesuchenden zum Umsteigen auf den

öffentlichen Verkehr zu veranlassen bzw. den Modalsplit zu verändern, überhaupt

entsprochen werden könne (E. 10 ff.). Insbesondere erschien die

Annahme wenig abgestützt, dass eine relevante Anzahl der Zoobesuchenden durch

die Attraktivität der Seilbahn zur Anreise mittels öffentlichem Verkehr bewegt

werden könnte. Es würden verlässliche Angaben zu den realen Besucherzahlen, zum

Verkehrsaufkommen des Zoos, zum damaligen Modalsplit, zum zukünftig erwarteten

Verkehrsaufkommen des Zoos sowie zum erwarteten Prozentsatz von Besuchenden,

die wegen der Seilbahn ganz auf den öffentlichen Verkehr umsteigen würden,

fehlen. Diese Grundlagen seien nicht nur für die Erarbeitung der Erschliessungsvorschriften

relevant, sondern insbesondere – zusammen mit entsprechenden Abklärungen

betreffend Alternativprojekten – auch für die Konkretisierung des öffentlichen

Interesses an der Seilbahn und die vorzunehmende abschliessende Interessenabwägung

(E. 11.5 f.).

8.4 Parteistandpunkte zu den öffentlichen Interessen

8.4.1 Die Baudirektion als Planungsträgerin leitet das öffentliche

Interesse einerseits aus dem Richtplan, welcher die Seilbahn als Teil des

Verkehrskonzepts im Raum Zürich-Glatttal vorsehe, und andererseits aus dem

Interesse an der Verlagerung der Verkehrsströme auf den öffentlichen Verkehr

ab. Gemäss dem Verkehrsgutachten führe die Seilbahn zu einem erheblichen

Umsteigeeffekt von insgesamt 4 bis 4,5 % aller Besuchenden des Zoos, was

einer Steigerung von rund 10 % der heutigen Benützer des öffentlichen

Verkehrs bzw. dem Wegfall von jährlich rund 60'000 Autofahrten entspreche

(Festsetzungsverfügung, S. 10).

8.4.2 Auch die Vorinstanz erkannte ein gewichtiges öffentliches

Interesse an der Seilbahnverbindung, insbesondere im Ausbau des öffentlichen

Verkehrs und in der Schaffung einer für die Öffentlichkeit von der Fahrzeit her

attraktiven und in dichter Taktfrequenz verfügbaren Verbindung vom Zürichberg

zur ÖV-Plattform Stettbach sowie den angrenzenden Quartieren. Dabei bedürfe es

zur Erkennung des öffentlichen Interesses keines strikten Bedarfsnachweises.

Die Vorinstanz erwog sodann, es stehe der Anerkennung eines öffentlichen

Interesses nicht entgegen, dass die Seilbahn durch eine private Trägerschaft

erstellt werde.

8.4.3 Der Zoo Seilbahn AG zufolge dokumentiert der

Richtplaneintrag das öffentliche Interesse an der Seilbahn. Dieses leite sich

auch aus der resultierenden wesentlichen Modalsplitveränderung ab, welche das

neutrale Verkehrsgutachten nachgewiesen habe.

8.4.4 Die Beschwerdeführenden stellen das Bestehen eines öffentlichen

Interesses infrage. Sie führen einerseits an, dass zwar der Richtplan die

Seilbahnverbindung vorsehe, aber die Umsetzung nicht zwingend vorschreibe.

Sodann verlange der Richtplan ein für die Anwohnerschaft verträglich

ausgestaltetes Parkplatz- und Verkehrsregime; dieser Auflage werde nicht

entsprochen. Andererseits sei mit einer deutlich tieferen

Modalsplitverschiebung zu rechnen als im Gutachten aufgeführt, weshalb der

Gestaltungsplan kein Verkehrsproblem zu lösen vermöge, sondern vielmehr ein

neues schaffe. Im Übrigen seien besser geeignete Alternativen als die Seilbahn

vorhanden, bspw. eine Busverbindung. Der Beschwerdeführer 4 bringt vor,

dass es sich bei der Zoo-Seilbahn um eine private Anlage handle, an welcher von

vornherein kein öffentliches Interesse bestehen könne.

8.5 In den folgenden Erwägungen ist auf die einzelnen Interessen

einzugehen und sind diese anschliessend in einer Gesamtinteressenabwägung zu

beurteilen.

9.

Verkehrsbezogene öffentliche Interessen

9.1 Aktuelle Verkehrssituation und vorgesehene Ergänzung durch

die Luftseilbahn

9.1.1 Die Verkehrssituation rund um den Zoo Zürich ist derzeit

unbefriedigend gelöst. Sie gestaltet sich wie folgt: Zum Zoo Zürich verkehren

einerseits von der Stadt Zürich her die Tramlinien 5 und 6 bis zur Haltestelle

Zoo sowie der Bus Nr. 39 bis zur Haltestelle Zoo oder Im Klösterli. Von

Dübendorf her verkehrt der Bus Nr. 751 bis zur Haltestelle Zoo/Forrenweid.

Sowohl von der Tramhaltestelle Zoo als auch von der Bushaltestelle

Zoo/Forrenweid fällt jeweils ein Fussweg bis zum Eingang des Zoos an.

Andererseits ist der Zoo mit dem privaten Fahrzeug zu erreichen, wobei die

Besuchenden an Spitzentagen, wenn die 681 Parkplätze rund um den Zoo belegt

sind, zur Eisbahn Dolder weitergeleitet werden, von wo aus ein kostenloser

Shuttlebus zum Haupteingang des Zoos fährt (Gutachten J, S. 19, 48).

Trotzdem führt die Verkehrs- und Parkierungssituation rund um den Zoo an

Spitzentagen zu Problemen. Insbesondere die an den Zoo angrenzenden Quartiere

werden durch Suchverkehr und ungeordnetes Parkieren auf öffentlichem Grund

belastet. Mit der neuen Seilbahn vom Bahnhof Stettbach zum Zoo soll das

bestehende Angebot an Verkehrsmitteln und Parkplätzen entlastet werden und es

sollen mehr Besuchende mit dem öffentlichen Verkehr anreisen (Planungsbericht, S. 5;

Festsetzungsverfügung, S. 2).

9.1.2 Die im Gestaltungsplan vorgesehene Luftseilbahn verbindet den

Zoo mit dem Bahnhof Stettbach. Sie soll als öffentliches Verkehrsmittel in das

ÖV-Netz integriert werden, weshalb die Fahrausweise des Zürcher

Verkehrsverbunds (ZVV) anzuerkennen sind und in den Gestaltungsplanvorschriften

ein Verbot zur Erstellung von Parkplätzen für Seilbahngäste vorgesehen ist. Die

Talstation ist auf der ÖV-Plattform Stettbach, die Bergstation westlich des

Parkplatzes der Masoalahalle geplant. Dazwischen befinden sich 11 Stützen und

es sollen 10er-Gondeln verkehren (vorn I.B.; Festsetzungsverfügung, S. 2 ff.).

9.2 Kantonaler

Richtplan

Der Eintrag im Richtplan selbst

vermag einem Projekt kein öffentliches Interesse zu verleihen. Vielmehr

ergibt sich das öffentliche Interesse aus den hinter dem Richtplaneintrag

stehenden Anliegen, welche sich im Eintrag niederschlagen. Die Gewichtung,

Einordnung und Abstimmung dieser (unter anderem auch nicht raumplanerischen)

Interessen hat vertieft in der nachgelagerten (Nutzungs-)Planung zu erfolgen.

Dem Richtplaneintrag kommt insofern Verbindlichkeit zu,

als damit der mögliche Standort einer Seilbahn zum Zoo festlegt wird. Ansonsten

lassen sich dem Richtplan keine Umsetzungsverpflichtungen entnehmen (vgl.

Pierre Tschannen, Interessenabwägung bei raumwirksamen Vorhaben, URP 2018 S. 111 ff.,

122; Pierre Tschannen, Die Rolle des Richtplans bei der Ansiedlung grosser

raumwirksamer Vorhaben, Raum & Umwelt 2005, Nr. 5, S. 45).

Vielmehr ist der Richtplaneintrag im Licht der Funktion eines Richtplans zu

sehen, im Bereich gesetzlich verfasster Ermessens- und Beurteilungsspielräume

raumwirksame Tätigkeiten anzustossen (Hänni, S. 142 ff.; vgl. BGE 119

Ia 362 E. 4a; BGr, 22. Januar 2003, 1A.154/2002, E. 4.2).

Der streitgegenständliche kantonale Richtplan setzt eine

Seilbahnverbindung zwischen den Bahnhof Stettbach und dem Zoo fest und

bezeichnet als deren Zweck die (Verbesserung der) Erschliessung des Zoos. Zudem

spricht er sich ausdrücklich auch für den Schutz der Anwohnerschaft und der

Landschaft aus. Dieser Richtplaneintrag präjudiziert nach dem Gesagten die Zulässigkeit

der Seilbahn an diesem Standort nicht. Vielmehr erfolgt im Rahmen der

Sondernutzungsplanung eine umfassende Interessenabwägung.

9.3 Öffentliche Interessen im Zusammenhang mit der

Verkehrserschliessung des Zoos

9.3.1 Der Zoo ist

grundsätzlich rechtlich genügend erschlossen. Die Erschliessung des Zoos

begründet das öffentliche Interesse an der Seilbahn insofern nicht unabhängig

vom Bestehen anderer öffentlicher Interessen. Die Erschliessung des Zoos mit

den öffentlichen Verkehrsmitteln wird von der Baudirektion als unbefriedigend

dargestellt. Mit der Seilbahn wird ein zusätzlicher Erschliessungsweg zum Zoo

geschaffen, der über eine erhebliche Kapazität verfügt (vgl. Planungsbericht, S. 5 f.).

Dies kann als Beitrag zu einem leistungsfähigen Verkehrsnetz im Sinn von Art. 104

Abs. 1 der Kantonsverfassung vom 27. Februar 2005 [KV; LS 101] gesehen

werden, das zur Standortattraktivität des Lebens- und Wirtschaftsraumes

beiträgt (vgl. Markus Rüssli, in: Isabelle Häner et al. [Hrsg.], Kommentar zur

Zürcher Kantonsverfassung, Zürich 2007, Art. 104 N. 5). Daran besteht

ein öffentliches Interesse.

9.3.2 Hauptsächliches Ziel des

Gestaltungsplans ist der bessere Anschluss des Zoos Zürich ans Netz des

öffentlichen Verkehrs (Art. 1 Abs. 1 der

Gestaltungsplanvorschriften). Es sollen mehr Zoobesuchende motiviert werden,

mit dem öffentlichen Verkehr anzureisen, womit die Verbesserung der

Parkierungssituation rund um den Zoo angestrebt und insbesondere eine

Entlastung der an den Zoo angrenzenden Quartiere durch den Suchverkehr und ungeordnetes

Parkieren beabsichtigt wird (Festsetzungsverfügung, S. 2; Planungsbericht,

S. 5). Ein ähnliches Ziel findet sich im Erläuterungsbericht zu den

Einwendungen im Richtplanverfahren. Demgemäss führt die Seilbahn zu einer

besseren Anbindung des Zoos an das S‑Bahn-Netz, wodurch die Anreise mit

dem öffentlichen Verkehr zum Zoo attraktiver wird (Erläuterungen zu den

Einwendungen zur Teilrevision des kantonalen Verkehrsrichtplans 2007, S. 73;

Erläuterungsbericht zu den Einwendungen zum kantonalen Richtplan, 18. März

2014, S. 103). Der Richtplantext selber enthält diesbezüglich keine

ausformulierte Zielsetzung spezifisch für die Seilbahn.

Eine mit dem Ausbau des öffentlichen Verkehrs

einhergehende Entlastung der Strassen­infrastruktur sowie die Abnahme der vom motorisierten

Individualverkehr ausgehenden Lärm- und Luftschadstoffemissionen begründen ein

öffentliches Interesse an der Seilbahn (Art. 102 Abs. 1

und 2 sowie Art. 104 Abs. 2 KV; vgl. BGr, 18. Januar 1999, in

ZBl 91/1990 S. 354, E. 3d), das mit den Planungsgrundsätzen

übereinstimmt (Art. 3 Abs. 3 lit. b RPG). Sodann entsprechen eine

Verbesserung der Erschliessung mit dem öffentlichen Verkehr und die damit

angestrebte Verschiebung des Modalsplits hin zum öffentlichen Verkehr den

allgemeinen Zielen des (Verkehrs-)Richtplans (kantonaler Richtplan, Pt. 4.1.1.b

und 4.3.1; vorn E. ‎7.2), was diesem öffentlichen Interesse Gewicht

gibt.

In welchem Ausmass am

Gestaltungsplan ein öffentliches Interesse besteht, hängt wesentlich davon ab,

ob mit der geplanten Seilbahn eine relevante Anzahl der Zoobesuchenden zum

Umsteigen auf den öffentlichen Verkehr motiviert (vgl. auch VGr, 4. September

2014, VB.2013.00722, E. 10.2.3) bzw. eine relevante Modalsplitverschiebung

zugunsten des öffentlichen Verkehrs erreicht wird (dazu hinten, E. ‎9.5 ff.).

Es stellt sich die Frage, ob die im Gestaltungsplan projektierte Seilbahn einen

mass­geblichen Beitrag zur Erfüllung des öffentlichen Interesses zu leisten

vermag.

Auf das Bestehen eines öffentlichen Interesses keinen

Einfluss hat – entgegen der Ansicht des Beschwerdeführers 4 – das Inkrafttreten

des kantonalen Gestaltungsplans "Zoo Zürich" vom 5. Februar 2020

(verfügbar unter: maps.zh.ch > Karte "ÖREB-Kataster"; besucht am:

12. Juli 2023). Mit der Vorinstanz ist davon auszugehen, dass sich daraus

weder ein Widerspruch zum vorliegenden Gestaltungsplan ergibt, noch dass

letzterer aufgrund dessen gegenstandslos wird.

9.4 Gutachten J

9.4.1 Die Baudirektion gab im Nachgang des Urteils des Verwaltungsgerichts

vom 4. September 2013 zur Frage der gesamtverkehrlichen Wirkungen der

Seilbahn und insbesondere zur Modalsplitveränderung ein Verkehrsgutachten bei

der J AG in Auftrag (Gutachten J). Dieses wurde am 26. April

2016 erstattet. Die Beschwerdeführenden ziehen die Ergebnisse des Gutachtens in

Zweifel und stellen dessen Schlüssigkeit infrage.

9.4.2 Vorauszuschicken ist, dass von einem amtlichen Gutachten nur aus

triftigen Gründen abgewichen werden darf. Die erkennende Behörde kann sich

deshalb bei der Beweiswürdigung auf die Prüfung beschränken, ob das amtliche

Gutachten Irrtümer, Lücken oder Widersprüche enthält, ob dessen Schlüssigkeit

in wesentlichen Punkten zweifelhaft erscheint, oder ob die Gutachter und

Gutachterinnen unzureichende Sachkenntnis gehabt haben oder befangen waren (VGr,

9. Juli 2021, VB.2019.00515, E. 10.3.6; VGr, 5. April 2017,

VB.2016.00048, E. 4.2.3; BGE 136 II 539 E. 3.2; Plüss, § 7 N. 146 ff.;

Regina Kiener/Bernhard Rütsche/Mathias Kuhn, Öffentliches Verfahrensrecht, 3. A.,

Zürich/St. Gallen 2021, Rz. 775). Ein Privatgutachten hingegen besitzt

wegen der fehlenden Neutralität des Gutachters bzw. der Gutachterin nicht

denselben Rang wie ein amtliches Gutachten. Immerhin kann einem Privatgutachten

nicht mit dem blossen Hinweis, dass es von einer Partei stammt, jeglicher

Beweiswert abgesprochen werden (BGE 137 II 266 E. 3.2 und 3.4).

Insbesondere kann es geeignet sein, ein amtliches Gutachten infrage zu stellen.

Gutachterliche Verkehrsprognosen, die auf Modellrechnungen beruhen, sind naturgemäss mit

beträchtlichen Unsicherheiten behaftet, weshalb von ihnen nur aus

qualifizierten Gründen abgewichen werden darf. Insbesondere hängt die

Verkehrsentwicklung stark von wirtschaftlichen, demographischen sowie von

verkehrs- und umweltpolitischen Voraussetzungen ab. Je nach Wahl der Vorgaben

unterscheiden sich die der Prognose zugrunde zu legenden Szenarien beträchtlich

(vgl. BGE 126 II 522 E. 14 zum Flugverkehr; BGE 124 II 293 E. 12;

BGr, 25. April 2001, 1E.17/1999, E. 3a betreffend Nationalstrasse;

VGr, 20. Dezember 2018, VB.2016.00522, E. 5.3.2). Das Bundesgericht

leitet daraus regelmässig ab, dass die Einholung eines weiteren Gutachtens

nicht zur weiteren Klärung des Sachverhalts beitragen würde (vgl. BGE 124 II 460 E. 4 a.E.). Daraus folgt, dass die im Gutachten getroffenen Annahmen

zur prognostizierten Veränderung des Modalsplits sowie der dieser zugrundeliegenden

Daten (Zunahme der Besucherzahlen, bestehender Modalsplit, Parkplatz- und

Verkehrsverhältnisse etc.) an offensichtlichen Mängeln und Unstimmigkeiten

leiden müssten, damit sie in Zweifel gezogen werden könnten. Die

bundesgerichtliche Rechtsprechung dazu bezieht sich zwar hauptsächlich auf Prognosen

im Rahmen von Umweltverträglichkeitsberichten (insbesondere BGE 124 II 293 E. 12),

aber es stellt dabei die Beurteilung von Umweltverträglichkeitsberichten in

gewissen Fällen in tatsächlicher Hinsicht den amtlichen Gutachten gleich (vgl.

BGE 124 II 460 E. 4 a.E.).

Aus diesen Überlegungen muss auf die nicht näher

substanziierte Rüge der Beschwerdeführenden 3, wonach die im Gutachten

errechnete Anzahl Benutzende an Werktagen und an Wochenenden sowie die

jeweiligen Anteile der mit dem öffentlichen Verkehr und motorisierten

Individualverkehr Anreisenden rein spekulativ seien, nicht weiter eingegangen

werden.

9.4.3 Im Gutachten werden Methodik und Vorgehen sowie die

zugrundeliegenden Daten und Annahmen verständlich offengelegt. Sodann werden

die Ergebnisse erläutert und in den Zusammenhang mit möglichen weiteren

Einflussfaktoren gestellt. Ebenfalls werden der Seilbahn auch alternative

Ausbauten des ÖV (insbesondere Bus- und Tramverbindungen ab Stettbach bzw.

Zürich Hauptbahnhof) gegenübergestellt. Es wird sodann auf die Grenzen der

Berechnung der Modalsplitveränderung hingewiesen, insbesondere auf die

Unsicherheiten bezüglich der Entwicklung der Parkierungsmöglichkeiten rund um

den Bahnhof Stettbach, deren möglichen Folgen und die Art derer Bewirtschaftung

(Gutachten J, S. 63 ff.; vgl. sodann die folgenden Erwägungen).

Im Grundsatz leidet das Gutachten weder an offensichtlichen Mängeln noch an

Unstimmigkeiten. Im Folgenden ist auf die einzelnen Kritikpunkte der

Beschwerdeführenden einzugehen.

Das von den Beschwerdeführenden 3 als Privatgutachten

bezeichnete Dokument des Büros N vom 15. August 2019 vermag die

Schlüssigkeit des Gutachtens J nicht infrage zu stellen. Sie stellten in

ihrer Rekursschrift vom 6. Juni 2019 die Einholung eines solchen

Gutachtens in Aussicht und reichten es mit ihrer Replik vom 19. August

2019 der Vorinstanz ein. Die Vorinstanz erwog dazu, dass ein pauschaler Verweis

auf Beilagen, mit welchem diese als Bestandteil des Rekurses erklärt würden,

nicht zulässig sei. Ohnehin sei die Beurteilung des Büros N erst mit der

Replik und damit verspätet eingereicht worden. Die Beschwerdeführenden 3

bringen dagegen vor, den Beweis innert Frist in der Rekursschrift offeriert und

angekündigt zu haben, dass das Beweisdokument nachgereicht würde. Naturgemäss

sei es nicht möglich, ein solches Privatgutachten innert der 30-tägigen Rekursfrist

einzureichen, weshalb die Vorinstanz in überspitzten Formalismus verfallen sei,

indem sie die Einreichung des Beweismittels als verspätet erachtet habe. Da sie

sich aber in ihrer Beschwerde nicht mit dem Argument der Vorinstanz auseinandersetzen,

dass pauschale Verweise auf Beilagen nicht zulässig seien und allein schon

deshalb nicht weiter auf den Bericht einzugehen gewesen sei, ist nicht weiter auf

dieses Dokument einzugehen.

9.4.4 Die Beschwerdeführenden 3 bemängeln, ihr Anspruch auf

Teilnahme an der Erstellung des Gutachtens J und damit ihr rechtliches

Gehör seien verletzt worden.

Im Zusammenhang mit Sachverständigengutachten ist dem

bundesrechtlichen Gehörs­­anspruch nach Art. 29 Abs. 2 der

Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV; SR 101) Genüge getan, wenn

die Parteien vor Ergehen des Entscheids zu einem Gutachten Stellung nehmen

können (BGr, 19. Juli 2013, 1C_77/2013, E. 3.4; René

Wiederkehr/Kaspar Plüss, Praxis des öffentlichen Verfahrensrechts, Bern 2020, Rz. 660).

Das kantonale Verwaltungsverfahrensrecht sieht – im Gegensatz zum

Verwaltungsverfahren des Bundes (Art. 19 des Bundesgesetzes vom 20. Dezember

1968 über das Verwaltungsverfahren [VwVG; SR 172.021] in Verbindung mit Art. 57

Abs. 2 des Bundesgesetzes vom 4. Dezember 1947 über den Bundeszivilprozess

[BZP; SR 273]) – keine darüber hinausgehenden Rechte im Zusammenhang mit

Sachverständigengutachten vor.

Die Gewährung des rechtlichen Gehörs verlangt im

Allgemeinen, dass Betroffene vor Erlass eines in ihre Rechtsstellung

eingreifenden Entscheids durch die zuständige Behörde zum frühestmöglichen

Zeitpunkt anzuhören sind (BGE 135 II 286 E. 5.2). Welcher Zeitpunkt dies

ist, hängt jedoch von der Ausgestaltung und der Art des Verfahrens ab. So wird

den betroffenen Dritten im raumplanungsrechtlichen Einspracheverfahren die

Möglichkeit der Stellungnahme nach Auflage der Gesuchsakten, aber vor dem

Entscheid der Behörde gewährt; im Planungsverfahren kann es unter Umständen

(mit Blick auf Art. 33 RPG) sogar genügen, wenn sich Betroffene erstmalig

im Beschwerdeverfahren rechtlich zur Wehr setzen können (BGE 135 II 286 E. 5.3

S. 295).

Bei der Erarbeitung von Nutzungsplänen erfolgt die Mitwirkung der Öffentlichkeit und die Anhörung der

betroffenen Grundeigentümer im Rahmen der öffentlichen Auflage (§ 7 PBG). Mit der öffentlichen Auflage sind auch die der Planung zugrunde liegenden

Sachverständigengutachten zugänglich zu machen. Unbestrittenermassen erfolgte

die öffentliche Auflage des Gestaltungsplanentwurfs vom 22. Mai bis 23. Juli

2018 (amtliche Publikation vom 18. Mai 2018). Dass das Gutachten J

den Beschwerdeführenden 3 zu diesem Zeitpunkt nicht zu Verfügung gestanden

hätte oder sie sich nicht dazu hätten äussern können, machen sie nicht geltend.

Mit der Vorinstanz ist demnach davon auszugehen, dass dem rechtlichen Gehör der

Beschwerdeführenden 3 genügend Rechnung getragen wurde.

9.5 Modalsplitberechnung

des Gutachtens

9.5.1 Gemäss dem Gutachten bewirkt die Seilbahn eine Verschiebung des

Modalsplits vom motorisierten Individualverkehr (MIV) zum öffentlichen Verkehr in

der Höhe von 4–4,5 %. Hierzu vergleicht es den Prognosezustand (Jahr 2030

mit Seilbahn) einerseits mit dem Referenzzustand (Jahr 2030 ohne Seilbahn)

sowie andererseits mit dem Istzustand (Bezugsjahr 2013; Gutachten J, S. 22 ff.).

Im Referenzzustand sei gegenüber dem Istzustand aufgrund der bis dahin zu

erwartenden Veränderungen des ÖV-Angebots und des Strassen­zustandes, welche

sich aus dem Gesamtverkehrsmodell des Kantons Zürich ergeben würden, sowie

unter Berücksichtigung des jeweiligen Herkunftsorts der Besuchenden von einer

verkehrsmittelbezogenen Zunahme des Modalsplits von rund 3 % zugunsten des

ÖV auszugehen (Gutachten J, S. 24, 39 ff.). Ebenfalls berücksichtige

der Referenzzustand prognostizierte Besucherzahlen anhand des erwarteten Bevölkerungswachstums

(Gutachten J, S. 24, S. 32 f.). Verglichen mit dem

Referenzzustand sei im Zustand mit der Seilbahn (Prognosezustand) eine

Modalsplitverschiebung von 4–4,5 % in Richtung des öffentlichen Verkehrs

zu erwarten. Dabei weist das Gutachten darauf hin, dass sich die Verschiebung

im Prognosezustand rein aus den Reisezeitgewinnen ergebe und unter der Annahme

erfolge, dass ÖV-Reisende die Seilbahn mit dem ZVV-Ticket benutzen könnten.

Dabei hätten weitere Faktoren einen wesentlichen Einfluss auf das Ergebnis,

insbesondere die Kapazitäten bei den Parkierungsanlagen in der Nähe des Zoos

und des Bahnhofs Stettbach, deren Bewirtschaftung sowie das Pricing der Seilbahn (Gutachten J, S. 9,

25, 42 ff.).

9.5.2 Die Stadt Dübendorf bemängelt im Hinblick auf das Gutachten

unter anderem die der Nachfrageelastizität zugrunde liegenden Daten und in

diesem Zusammenhang den Beizug der ICN-Studie sowie eine fehlerhafte Berechnung

der Fahrtzeitverkürzung, insbesondere die fehlende Berücksichtigung des

Langsamverkehrs.

Das Baurekursgericht führte dazu aus, dass

Elastizitätsberechnungen am Objekt vorliegend nicht möglich seien, weshalb es

naheliegend sei, dass für die Erstellung des Gutachtens J auf die für die

Schweiz bereits vorhandene Datenlage (ICN-Studie) abgestellt worden sei. Dass

für den Raum Zürich besondere Voraussetzungen bestehen würden, sei nicht

ersichtlich. Die aus der ICN-Studie gewonnenen Erkenntnisse seien weiterhin

aktuell und entsprächen dem wissenschaftlichen Standard. Da die ICN-Studie

explizit auch Angaben zum Freizeit- und Urlaubsverkehr mache, könne die Studie

sehr wohl für die mit der Seilbahn einhergehenden Umsteigeeffekte relevante

Aussagen machen. Ebenfalls nicht zu beanstanden sei der Nichteinbezug der

zurückzulegenden Fusswegstrecken zu den jeweiligen ÖV-Ausgangsstationen, da

diese naturgemäss individuell anfallen würden. Weil die Methodik der ICN-Studie

auf die Kreuz­elastizität abstelle, welche die relative Veränderung in

Prozenten der Marktanteile einer bestimmten Alternative in Bezug auf die

relative Veränderung eines Attributes einer konkurrierenden Alternative (ÖV und

MIV jeweils reziprok) darstelle, sei auch der Einwand, dass vor dem Zusteigen

vom ÖV (zusätzlich) eine im Vergleich zum privaten Motorfahrzeug längere Fuss-

oder Velowegstrecke zu berücksichtigen wäre, unbegründet.

Was die Stadt Dübendorf dagegen vorbringt, lässt keinen

abweichenden Schluss zu. Sie verweist lediglich darauf, dass die Studie völlig veraltet

sei, setzt sich dabei aber nicht mit der Begründung des Baurekursgerichts

auseinander, wonach der Studie jedenfalls insoweit weiterhin Aktualität

zukomme, als sie durch neuere Befragungen bestätigt worden sei. Auch der von

der Stadt Dübendorf erhobene Vorwurf der Verletzung des rechtlichen Gehörs

durch die Vorinstanz ist vorliegend nicht zielführend: Die Vorinstanz ging

ausführlich auf die Vorbringen der Stadt Dübendorf ein, insbesondere begründete

sie, weshalb die Ergebnisse der Studie auf die vorliegende Situation

übertragbar seien.

Im Übrigen ist den Erwägungen der Vorinstanz ohne Weiteres

zu folgen: Da sich die Modalsplitverschiebung aufgrund der durch die Seilbahn

veränderten ÖV-Reisezeiten berechnet und nicht aufgrund eines Vergleichs mit

der Benützung des Privatfahrzeugs, spielt die mit dem Fahrrad oder zu Fuss

zurückgelegte Strecke zur jeweiligen ÖV-Ausgangsstation keine Rolle (vgl.

Gutachten J, S. 18, 98). Der Reiseweg verkürzt sich durch die

Benützung der Seilbahn um dieselbe Zeit, unabhängig davon, ob bis zur

jeweiligen ÖV-Ausgangsstation ein längerer oder ein kürzerer Fussweg

zurückgelegt wurde.

9.5.3 Die Beschwerdeführerin 1 und die Stadt Dübendorf machen

weiter geltend, das anvisierte Zielpublikum in der Region Nordostschweiz und

Süddeutschland weise einen überdurchschnittlichen Motorisierungsgrad auf,

sodass die Schwelle für ein Umsteigen auf den ÖV sehr hoch sei, was im

Gutachten hätte berücksichtigt werden müssen. Es ist nicht ersichtlich, worauf

sie diese Annahme stützen. Die beschwerdeführerische Behauptung vermag die

Berechnung des Modalsplits im Gutachten J nicht infrage zu stellen, zumal

darin mit der Berücksichtigung der spezifisch für den Freizeit- und

Urlaubszweck errechneten Reisezeitelastizität den besonderen Umständen des

Freizeitverkehrs (bspw. gegenüber dem Pendler- oder Einkaufverkehr) Rechnung

getragen wurde (Gutachten J, S. 37). Ohnehin finden Anreisende aus

Deutschland keine Berücksichtigung im Gutachten, weshalb ein allenfalls hoher

Motorisierungsgrad von Zoobesuchenden aus dem süddeutschen Raum ohne Folgen für

den hier errechneten Modalsplit bliebe.

9.5.4 Die Beschwerdeführenden

erachten sodann die Berechnung des Modalsplits als fehlerhaft, da einerseits eine

Verlagerung von den Tramlinien 5 und 6 auf die Seilbahn stattfinden werde,

welche die Modalsplitverschiebung zu Gunsten des öffentlichen Verkehrs weiter

senken würde, und andererseits die Anreisenden aus der Ostschweiz auf die

S-Bahn umzusteigen hätten, um nach Stettbach zu gelangen, was als zusätzliches

Hindernis hätte berücksichtigt werden müssen.

Dem Umstand, dass eine Verlagerung von Anreisen mit dem

Tram (insbesondere mit den Tramlinien 5 und 6) auf solche mit der Seilbahn

stattfinden werden, wurde im Gutachten ausreichend Rechnung getragen (siehe

Gutachten J, S. 47).

Soweit die Beschwerdeführenden

bemängeln, das Gutachten berücksichtige nicht, dass es sich beim Bahnhof

Stettbach um einen S-Bahnhof handeln würde, an welchem keine Fernverkehrszüge hielten,

weshalb sämtliche Anreisenden aus der Nordostschweiz, dem Aargau und aus

Graubünden mindestens einmal umsteigen müssten, verkennen sie einerseits, dass

sowohl der Kanton Aargau, als auch (seit 2018) der Kanton St. Gallen mit der

S12 bzw. der S11 je eine direkte Verbindung an den Bahnhof Stettbach haben, was

im Gutachten auch entsprechend Erwähnung findet (Gutachten J, S. 36).

Im Amtsbericht wird zudem ausgeführt, dass aus fast allen Regionen des Kantons

Zürich direkte S-Bahn-Linien an den Bahnhof Stettbach verkehren würden, weshalb

die Auswirkungen der Umsteigevorgänge auf den Modalsplit gering bzw.

vernachlässigbar seien. Die Beschwerdeführenden führen dazu aus, dass nur

wenige S-Bahnen tatsächlich in Stettbach halten würden. Sie lassen dabei ausser

Acht, dass es keine Rolle spielt, wie viele S-Bahn-Linien in Stettbach halten,

sondern welche Bahnhöfe bzw. welcher Anteil der Zoobesuchenden eine direkte

Verbindung nach Stettbach hat. Die im Amtsbericht erwähnten Regionen mit

direkter Verbindung nach Stettbach (vgl. Amtsbericht, S. 2) entsprechen

sodann weitgehend auch denjenigen Regionen, bei denen die Seilbahn die grösste

Verkürzung der Reisezeit bewirken könnte (vgl. Gutachten J, S. 43,

Abbildung 18). Andererseits findet im Gutachten J die benötigte Reisezeit

vom Ausgangsbahnhof zum Zoo Beachtung, und damit auch die Zeit, die für das

Umsteigen benötigt wird.

Trotzdem kann nicht ganz ausser Acht gelassen werden, dass

insbesondere für Familien mit kleineren Kindern, die allenfalls mit dem

Kinderwagen unterwegs sind, ein zusätzlicher Umsteigevorgang auf die S-Bahnen

ein gewisses Hindernis darstellen kann, auch wenn insgesamt mit einer

Reisezeitverkürzung zu rechnen ist. Der Umsteigevorgang als Hindernis dürfte

aber bei denjenigen Zoobesuchenden, bei welchen das Gutachten aufgrund ihrer

Herkunft von einer relevanten Reisezeitverkürzung ausgeht – v.a. seit der

Einbindung der Kantone St. Gallen und Aargau ans S-Bahn-Netz – lediglich

noch Zoobesuchende aus dem Kanton Thurgau betreffen. Zoobesuchende aus den

Kantonen Graubünden und beider Appenzell wurden von vornherein nicht in die Modalsplitberechnung

einbezogen (vgl. Gutachten J, Abbildung 18), was auch nicht zu beanstanden

ist. Die Auswirkungen der erforderlichen Umsteigevorgänge auf den Modalsplit

werden im Amtsbericht als gering bzw. vernachlässigbar bezeichnet. Deren

Ausserachtlassung dürfte aber auf eine – wohl geringe – Überschätzung der zu

erwartenden Modalsplitverschiebung deuten.

9.5.5 Zu den von der Stadt Dübendorf gerügten gutachterlichen Annahmen

betreffend Fahr- und Reisezeiten erwog die Vorinstanz, dass die Seilbahn für

Reisende aus Winterthur und Umgebung einen nicht zu vernachlässigenden

Zeitgewinn bringen würde, weshalb die Vorgehensweise des Gutachtens, die

bestehenden Reisezeiten über den Bahnhof Stettbach zugrunde zu legen, korrekt

sei. Dass mit gewissen Wartezeiten gerechnet werden müsse, könne zutreffen,

wobei aber nicht zu beanstanden sei, dass diese im Gutachten nicht abgebildet

werden könnten.

Zwar ist der Stadt Dübendorf insofern zuzustimmen, dass es

bei den Wartezeiten nicht, wie von der Vorinstanz ausgeführt, um

(unvorhergesehene) Störungen geht. Das Gutachten weist darauf hin, dass an

Spitzentagen durch ein hohes Fahrgastaufkommen bereits eine Wartezeit von drei

Minuten eine Verminderung der Modalsplitänderung von 4,5 auf 3,3 % zur

Folge hätte (Gutachten J, S. 99). Da die Besuchenden im Voraus nichts

über eine allfällige Wartezeit wüssten, sei aber davon auszugehen, dass sich

das Verhalten der Besuchenden dadurch nicht massgeblich verändern werde. Diese

Aussage erscheint nicht ohne Weiteres nachvollziehbar, weil das ungefähre

Besucheraufkommen eines bestimmten Ortes jederzeit online abrufbar ist und es

genügend Plattformen gibt, die den Besuchenden Informationen über Wartezeiten

zur Verfügung stellen. Deshalb und weil sich das Gutachten nicht dazu äussert,

mit welchen Wartezeiten an einem durchschnittlichen Sonn- oder Feiertag zu

rechnen ist, sah sich das Verwaltungsgericht dazu veranlasst, zu den

Auswirkungen allfälliger Wartezeiten einen Amtsbericht einzuholen (Beschluss

vom 29. September 2022, Frage 3). Im Amtsbericht vom 15. November

2023 führt das (kantonale) Amt für Raumentwicklung (ARE) mit Verweis auf die

Antworten der Gutachter und Gutachterinnen aus, dass aufgrund der hohen

Kapazitäten der Seilbahn nicht mit Wartezeiten zu rechnen sei und zwar auch an

den besucherintensiven Sonn- und Feiertagen nicht, da sich die Besuchenden auf

unterschiedliche Zugankünfte verteilen würden und die Reisenden nie alle

gleichzeitig an der Talstation der Seilbahn ankommen würden. Deshalb habe dies

keinen Einfluss auf den Modalsplit. Die Beschwerdeführenden halten diese

Angaben zwar für unglaubwürdig, begründen dies aber nicht stichhaltig.

Insbesondere sind in den Akten keine Hinweise darauf zu finden, dass in solchen

Situationen zwecks Einsparung von Betriebskosten mit einem reduzierten Betrieb

der Seilbahn gerechnet werden müsste, wie dies die Beschwerdeführerin 1

vorbringt.

9.5.6 Im Weiteren beanstanden

die Beschwerdeführenden die Berechnung der in Stettbach zur Verfügung stehenden

Parkierungsmöglichkeiten, wie sie im Gutachten vorgenommen worden sei;

insbesondere hätten sich die Verhältnisse in Stettbach in der Zwischenzeit

geändert und es stünden weniger Parkierungsmöglichkeiten zur Verfügung.

Das Gutachten J weist darauf hin, dass auch nach

Inbetriebnahme der Seilbahn aufgrund des prognostizierten Besucherwachstums im

Nahbereich des Zoos mit einem Anstieg des Nachfrageüberhangs nach Parkplätzen

bis zum Referenzzustand 2030 auf über 25 % der Tage im Jahr zu rechnen

sei. Im Gutachten wird sodann aufgrund der verfügbaren Parkplätze in Stettbach,

von welchen in allen drei Tageskategorien (Wochentage; Samstage und Ferientage;

Sonntage) eine grosse Anzahl zur Verfügung stehe, das Potenzial für Park and

Rail (P+R) rund um den Bahnhof Stettbach errechnet (vgl. unten, E. 10.9.1;

Gutachten J, S. 9 f.; vgl. auch Festsetzungsverfügung, S. 5 f.).

Das Gutachten verweist darauf, dass die Anreise mit dem eigenen Fahrzeug

attraktiver sei, je mehr Parkplätze zur Verfügung stünden, ohne die

Auswirkungen der Parkplatzberechnungen auf den Modalsplit näher auszuführen (Gutachten J,

S. 48 ff.). Betreffend Parkierungssituation rund um den Bahnhof

Stettbach führte die Vorinstanz aus, es treffe zu, dass sich die im Gutachten

ausgewiesene Anzahl von Abstellplätzen verändert habe bzw. einige dieser

Abstellplätze nicht für die Seilbahn zur Verfügung stünden. Bereits das

Gutachten weise auf eine dynamische Entwicklung der Parkierungssituation hin;

es sei diesbezüglich nicht fehlerhaft. Da sich auch bei erneuter Begutachtung

keine verlässlichen Aussagen machen liessen, sei eine erneute Begutachtung

nicht erforderlich. Ähnliche Ausführungen machen die Baudirektion und die Zoo

Seilbahn AG. Im eingeholten Amts­bericht wird ausgeführt, dass die Parkraumknappheit

zu einem Modalsplit-Shift zugunsten des öffentlichen Verkehr führe, ohne allerdings

die Verschiebung zu quantifizieren. Die Beschwerdeführenden vermögen dem nichts

entgegenzusetzen.

Insofern kann davon ausgegangen werden, dass die von den

Beschwerdeführenden geltend gemachte Verknappung der Parkierungsmöglichkeiten

rund um den Bahnhof Stettbach den Modalsplit im Vergleich zur Prognose des

Gutachtens J zugunsten des öffentlichen Verkehrs positiv beeinflussen

dürfte.

9.5.7 Als weitere

"entscheidende Einflussgrösse" für den Modalsplit nennt das Gutachten

die Preisgestaltung

der Seilbahn und die Art und Weise, wie diese in das bestehende Tarifsystem integriert werde (Gutachten J, S. 47,

55 ff.).

Die Modellberechnung des

Gutachtens J zur Nachfrage nach der Seilbahn und damit auch zur

prognostizierten Nachfrage nach Parkplätzen im Raum Stettbach geht für die

ÖV-Reisenden davon aus, dass das Ticket für die Seilbahn im ZVV integriert ist,

während bei den MIV-Reisenden davon ausgegangen wird, dass das Ticket im

Zooeintritt integriert ist. Die Gestaltungsplanvorschriften sehen vor, dass

ZVV-Tickets der Zone 110 (Stadtzone Zürich) zur Fahrt mit der Seilbahn

berechtigen. Ob noch weitere Tickets – wie bspw. der Zooeintritt – ebenfalls

zur Fahrt berechtigen, lassen sie offen (vgl. unten, E. ‎10.8). Die

Modalsplitveränderung zugunsten des ÖV könnte gesteigert werden, wenn

MIV-Anreisende zusätzlich zum Zooeintritt ein Ticket für die Seilbahn erwerben

müssten. Soweit die Beschwerdeführenden 2 und 3 bemängeln, dass bei der

Berechnung des Modalsplits unberücksichtigt geblieben sei, dass keine

Vollintegration in das ZVV-Netz beabsichtigt sei, kann darauf hingewiesen

werden, dass die im Gutachten getroffenen Annahmen der derzeitigen Regelung des

Gestaltungsplans entsprechen, dass der Modalsplit aber zusätzlich zugunsten des

öffentlichen Verkehrs gesteigert werden könnte, wenn ausgeschlossen würde, dass

der Zooeintritt zur Seilbahnfahrt berechtigt. Denn in diesem Fall müssten die

MIV-Anreisenden zusätzlich zum Zooeintritt ein Ticket für die Seilbahn

erwerben. Es ist nicht ersichtlich, dass darüber hinaus eine Vollintegration in

das ZVV-Netz eine zusätzliche Steigerung der Modalsplitverschiebung zugunsten

des ÖV führen würde (unten, E. ‎10.8.3).

9.5.8 Hieraus

ergibt sich zusammenfassend, dass in Übereinstimmung mit dem Gutachten J (S. 9

und 47) sowie der Festsetzungsverfügung von einer Modalsplitverschiebung von 4 %

bis maximal 4,5 % zugunsten des öffentlichen Verkehrs auszugehen ist. Während

für die Berechnung des Modalsplits gewisse Hindernisse, die den Anteil des

öffentlichen Verkehrs vermindern dürften – wie das für gewisse Zoobesuchende erforderliche

Umsteigen auf die S-Bahn oder Wartezeiten bei hohem Besucheraufkommen – unberücksichtigt

blieben (oben, E. ‎9.5.4 f.;

Amtsbericht, S. 2 f.), wirken sich weitere Faktoren, wie

beispielsweise die Knappheit des Parkraumangebots in Stettbach (oben, E. ‎9.5.6), erhöhend auf den Anteil des öffentlichen

Verkehrs aus.

9.6 Beurteilung

der erzielbaren Veränderung des Modalsplits

9.6.1 Damit kann die Seilbahn

eine gewisse Verschiebung hin zur vermehrten Nutzung des öffentlichen Verkehrs

erreichen. Im Referenzzustand (Jahr 2030 ohne Seilbahn) ist zu erwarten, dass

46,4 % der Zoobesuchenden mit dem öffentlichen Verkehr als

Hauptverkehrsmittel anreisen und 53,6 % mit dem motorisierten

Individualverkehr (Gutachten J, S. 37). Durch die errechnete

Modalsplitverschiebung könnte der Anteil der ÖV-Reisenden im Zustand mit

Seilbahn auf 50,7 % gesteigert werden (Gutachten J, S. 44). Die

Modalsplitverschiebung von 4–4,5 % bedeutet bei einem

Gesamtbesucheraufkommen von 1,4 Millionen jährlich, dass 60'000 Besuchende

weniger mit dem motorisierten Individualverkehr anreisen (Gutachten J, S. 47).

Entgegen den Ausführungen der Baudirektion (Festsetzungsverfügung, S. 10)

handelt es sich bei den im Gutachten ausgewiesenen 60'000 MIV-Fahrten pro Jahr

um die Zahl der Besuchenden, die auf die Anreise mit dem motorisierten

Individualverkehr verzichten, und nicht um 60'000 Autofahrten, die jährlich

vermieden werden könnten (Gutachten J, S. 47; UVB, Anhang 7–1b;

nachstehende Tabelle unter E. ‎9.6.2). Geht

man – mit der Vorinstanz – davon aus, dass sich durchschnittlich 2,2 Personen

in einem Fahrzeug befinden (vgl. Gutachten J, S. 21), liessen sich

mit der Seilbahn jährlich rund 27'000 Anfahrten mit dem Privatfahrzeug

vermeiden (vgl. UVB, Anhang 7–3, wo von 54'750 Fahrzeugstarts und damit

Hin- und Rückfahrten ausgegangen wird).

Welches Gewicht dem öffentlichen Interesse an 27'000 durch

die Seilbahn vermiedenen Anfahrten mit dem Privatfahrzeug im Verhältnis zu den im

Referenzzustand (Jahr 2030 ohne Seilbahn) rund 340'000 Autofahrten zum Zoo zukommt,

wird im Folgenden anhand des Anteils des durch das Besucherwachstum

verursachten Mehrverkehrs am öffentlichen Verkehr (E. ‎9.6.2) sowie anhand der

Parkierungssituation (E. ‎9.7) noch näher zu beleuchten sein. Im

Zusammenhang mit der Volksabstimmung zur Tramverlängerung bezeichnete der

Regierungsrat einen Umsteigeeffekt in der Höhe einer Modalsplitänderung von 2 %

als "kaum spürbar" (4 % der Autofahrerinnen und Autofahrer,

welche ihrerseits insgesamt rund die Hälfte der Zoobesuchenden ausmachen, gaben

in einer Umfrage an, bei einer verbesserten Erschliessung des Zoos auf den

öffentlichen Verkehr umzusteigen, was einer Modalsplitveränderung von rund 2 %

entspräche). Die Tramverlängerung wurde aus diesem Grund als nicht wirkungsvoll

eingestuft. In der Folge lehnte der Kantonsrat – dem Antrag des Regierungsrats

entsprechend – das Volksbegehren ab (vgl. Antrag des Regierungsrates vom 5. Dezember

2007, ABl 2007 S. 2316 ff., 2322), und auch die Stimmberechtigten lehnten

die Initiative in der Volksabstimmung vom 30. November 2008 ab.

9.6.2 Der Mehrverkehr des Zoos

Zürich, welcher aufgrund des Wachstums der Besucherzahlen zu erwarten ist, soll

mit öffentlichen Verkehrsmitteln abgewickelt werden. Wie bereits ausgeführt,

ergibt sich diese Zielvorgabe zwar nicht aus dem Richtplantext selbst, aber aus

den Materialien des Richtplanverfahrens (oben, E. ‎7.2,

‎9.3.2). Dieses Ziel steht im Einklang mit dem

allgemeinen richtplanerischen Ziel, dass der öffentliche Verkehr mindestens die

Hälfte des Verkehrszuwachses, welcher nicht auf den Fuss- und Veloverkehr

entfällt, aufzunehmen habe, und dient der Erfüllung desselben (oben, E. ‎7.2). Wie sich aus untenstehender tabellarischer

Übersicht ergibt, kann aufgrund des durch die Seilbahn resultierenden

Modalsplit-Shifts rund 65 % des durch das Besucherwachstum generierten

Mehrverkehrs über den öffentlichen Verkehr abgewickelt werden. Demgegenüber

werden im Prognosezustand ohne Seilbahn lediglich rund 52 % des

Mehrverkehrs vom öffentlichen Verkehr aufgenommen. Insofern wirkt sich die

Seilbahn im Sinn des genannten Ziels aus, kann zu dessen Erreichung allerdings

nur einen relativ bescheidenen Beitrag von rund 13 % leisten. Um das Ziel

zu erreichen, den gesamten durch das Besucherwachstum generierten Mehrverkehr

über den öffentlichen Verkehr abzuwickeln, sind somit wesentliche weitere

Massnahmen nötig, die einen weitaus stärkeren Zuwachs des ÖV-Anteils bewirken

müssen. Dem Richtplan bzw. den Materialen zum Richtplanverfahren lässt sich

nicht entnehmen, dass die Seilbahn die dafür erforderliche Steigerung des

ÖV-Anteils alleine bewirken müsste. Die – wenn auch bescheidene – Steigerung

des ÖV-Anteils durch die Seilbahn Stettbach-Zoo liegt somit im Sinn der

genannten Zielsetzungen des Richtplans. Ob und inwieweit weitere Massnahmen zur

Förderung der Anreise zum Zoo mit öffentlichen Verkehrsmitteln ausserhalb des

strittigen Gestaltungsplans geplant sind, ist aus den eingereichten Unterlagen

nicht ersichtlich.

9.7 Parkierungssituation

beim Zoo und in Stettbach

Im öffentlichen Interesse sowie im privaten Interesse des

Zoos liegt eine Verbesserung der Parkierungssituation des Zoos, während einer

blossen Verlagerung eines Überhangs an Parkplätzen nach Stettbach öffentliche

und private Interessen an der dortigen geordneten Parkierung entgegenstehen.

Das Gutachten J überträgt die Ergebnisse der Modalsplitveränderung auf die

Parkierungssituation des Zoos: Im Istzustand sei das Parkierungsangebot beim

Zoo und beim Dolder an 38 von 365 Tagen nicht ausreichend (Gutachten J, S. 50 f.).

Im Referenzzustand 2030 sei zu erwarten, dass das Parkierungsangebot beim Zoo

und beim Dolder an 103 von 365 Tagen nicht ausreichend sei (Gutachten J, S. 51 f.).

Im Prognose­zustand mit Seilbahn sei das Parkierungsangebot beim Zoo und beim

Dolder noch an 94 Tagen unzureichend (Gutachten J, S. 52 f.). Für

den Prognosezustand (2030 mit Seilbahn) ergibt sich lediglich eine Steigerung

der Tage mit ausreichendem Parkierungsangebot um 9 Tage pro Jahr. Damit erzielt

die Seilbahn gegenüber dem Referenzzustand eine bescheidene Reduktion der

Anzahl Tage mit unzureichendem Parkierungsangebot. Zudem dürfte die Seilbahn

auch an Tagen, an welchen das Parkplatzangebot beim Zoo nicht ausreicht, eine

gewisse Entlastung bringen und damit den Nachfrageüberhang immerhin reduzieren

(Gutachten J, S. 52 ff.). Allerdings reduziert sich gemäss Gutachten J

der Nachfrageüberhang nach Parkplätzen an den besucherstarken Sonn- und

Feiertagen im Durchschnitt nur um 80 Plätze, und zwar von 400 auf 320 fehlende

Parkierungsmöglichkeiten.

9.8 Primäre

Funktion für den Freizeitverkehr

Der Vorinstanz ist insoweit zu folgen, dass das

öffentliche Interesse dadurch, dass die Seilbahn durch eine private

Organisation betrieben wird, nicht grundsätzlich in Frage gestellt ist. In

diesem Zusammenhang spielt aber der Einfluss der privaten Eigentümerschaft und

deren Finanzierung der Seilbahn eine Rolle. Es zeigt sich nämlich, dass die

geplante Seilbahn nicht vollständig mit anderen Projekten des öffentlichen

Verkehrs vergleichbar ist und sie als touristische Einrichtung des öffentlichen

Verkehrs gewisse Besonderheiten aufweist: So wird die Seilbahn nur während den

Öffnungszeiten des Zoos betrieben werden, weshalb ihr für den Pendlerverkehr

bzw. für die Erschliessung der Quartiere rund um die Tal- oder Bergstation nur

eine untergeordnete Bedeutung zukommt. Die Seilbahn dient somit hauptsächlich

dem Freizeitverkehr. Vor diesem Hintergrund ist der Schluss der Vorinstanz,

dass sich das öffentliche Interesse unter anderem daraus ergibt, dass mit dem

Gestaltungsplan ein Nahverkehrsmittel mitten im Ballungsraum zwischen der Stadt

Zürich und dem Siedlungsgebiet Zürich-Nord geschaffen werden soll, dahingehend

zu präzisieren, dass sich dieses Interesse weitgehend auf den mit dem Zoo

zusammenhängenden Freizeitverkehr beschränkt.

9.9 Zwischenfazit zu den für die Seilbahn sprechenden Verkehrsinteressen

Öffentliche Interessen an der Seilbahn bestehen

einerseits, weil sie einen zusätzlichen Erschliessungsweg mit einer

zusätzlichen Kapazität für Zoobesuchende schafft und die Anzahl Tage mit Nachfrageüberhang

für die Parkierungsmöglichkeiten beim Zoo um einige Tage verringert sowie die

Parkierungssituation auch an weiteren Tagen entlastet. Andererseits besteht ein

öffentliches Interesse an der Seilbahn, weil sie in einem gewissen Mass zur

Steigerung des Anteils des öffentlichen Verkehrs am Modalsplit der Zoobesuchenden

beiträgt. Weil die Seilbahn die Parkierungssituation des Zoos nur geringfügig

zu verbessern bzw. entschärfen vermag und ihr Beitrag zur Erhöhung des Anteils

des öffentlichen Verkehrs am Modalsplit der Zoobesuchenden eher moderat ausfällt,

ist von einem – nur, aber immerhin – mässigen Gewicht dieser öffentlichen

Interessen auszugehen.

10. Immissionen aus der

Verkehrszunahme in Stettbach als entgegenstehendes Interesse

10.1 Im Sinn eines

Planungsgrundsatzes verlangt Art. 3 Abs. 3 lit. b RPG, Wohngebiete

vor schädlichen oder lästigen Einwirkungen wie Luftverschmutzung, Lärm und

Erschütterungen möglichst zu verschonen. Dieser Planungsgrundsatz erfasst nur

materielle Immissionen, etwa Lärm oder Luftverunreinigungen (Waldmann/Hänni, Art. 3

N. 38), wie sie durch Zu- und Wegfahrten sowie den Suchverkehr in den

Quartieren ausgelöst werden. Der Planungsgrundsatz bezieht sich also nicht auf

die Unannehmlichkeiten, die für die Quartierbevölkerung durch die vermehrte

Belegung der Parkplätze im Quartier entstehen. Für letztere Frage

ausschlaggebend ist der Richtplaneintrag zur Seilbahn Stettbach-Zoo Zürich.

Dieser verlangt ein verträglich ausgestaltetes Parkplatz- und Verkehrsregime im

Raum Stettbach. Daraus folgt, dass ein Ausweichen des MIV nach Stettbach bzw.

eine sonstige Erhöhung des MIV in Stettbach verhindert werden muss, soweit der

MIV für die Anwohnerschaft und weitere Betroffene zu nicht verträglichen

Auswirkungen führt. Der Richtplan will aber eine Anreise mit dem MIV nach

Stettbach nicht gänzlich ausschliessen, wie sich aus den Beratungen im

Kantonsrat zur Richtplanrevision 2014 ergibt: Der Kantonsrat lehnte die von

einer Mehrheit der vorberatenden Kommission vorgeschlagene Präzisierung ab, wonach

ausserhalb der P+R-Anlage und der blauen Zone im Zusammenhang mit der Seilbahn

keine Parkierungsmöglichkeiten bestehen sollten (vgl. Antrag der Kommission für

Energie, Verkehr und Umwelt vom 5. November 2013 im Richtplanverfahren).

Sinn der Präzisierung wäre gewesen, die Nutzung der privaten Parkplätze rund um

den Bahnhof Stettbach durch Zoobesuchende zu verhindern (Votum Ruedi Lais,

Protokoll Kantonsrat, 155. Sitzung vom 14. März 2014, S. 10790 ff.).

Die Präzisierung wurde unter anderem aufgrund der Befürchtung abgelehnt,

unklare Parkplatzverhältnisse im Raum Stettbach könnten den Suchverkehr

begünstigen (Votum Orlando Wyss, Protokoll Kantonsrat, 155. Sitzung vom 14. März

2014, S. 10793 f.). Obwohl der Kantonsrat die Anreise mit dem

motorisierten Individualverkehr nicht explizit ausschliessen wollte, ist

insofern davon auszugehen, dass er am Kriterium der Anwohnerverträglichkeit

uneingeschränkt festhalten wollte.

10.2 Darlegung

der Parkierungssituation im Gutachten J und im Amtsbericht

10.2.1 Dem Gutachten J zufolge kann davon ausgegangen werden, dass

die mit dem Privatfahrzeug anreisenden Personen, die ohnehin über Stettbach

anreisen würden, an Tagen, an welchen sie damit rechnen müssten, beim Zoo

keinen Parkplatz zu finden, versucht seien, in Stettbach zu parkieren und mit

der Seilbahn zum Zoo zu reisen. Damit bestehe insbesondere an Tagen, an welchen

die Parkierungsanlagen beim Zoo und Dolder überlastet seien, Potenzial für Park-and-Ride

(P+R) beim Bahnhof Stettbach (Gutachten J, S. 47, 59 ff.). So

errechneten die Gutachter und Gutachterinnen unter der Voraussetzung, dass die

Parkplätze beim Zoo und beim Bahnhof Stettbach analog zu heute bewirtschaftet

würden, ein P+R-Potenzial von täglich 30 Fahrzeugen an durchschnittlichen

Wochentagen, täglich rund 60 Fahrzeugen an Samstagen und Ferientagen sowie täglich

480 Fahrzeugen an Sonn- und Feiertagen (Gutachten J, S. 66 f.).

Damit sei insbesondere an Sonn- und Feiertagen damit zu rechnen, dass relativ

viele Zoobesuchende mit dem MIV über Stettbach anreisen und dort parkieren

würden.

Es muss davon ausgegangen werden, dass daraus nicht nur

erhebliche Nutzungskonflikte mit anderen Parkplatznutzenden entstehen,

insbesondere weil an Sonn- und Feiertagen die Parkplätze in der blauen Zone

kostenlos und unbegrenzt genutzt werden können, sondern ebenso – darauf weist

auch das Gutachten hin – potenzieller Suchverkehr. Letzterer wird gemäss dem Gutachten J

nicht aufgrund der bestehenden Belegung der verfügbaren Parkplätze durch andere

Nutzungen verhindert (Gutachten J, S. 63). Das Gutachten lässt offen,

wie sich der Umstand, dass für einige Zoobesuchende die Seilbahn wohl Teil des

Zooerlebnisses sein wird und sie deshalb versucht sein dürften, ihr Fahrzeug

rund um den Bahnhof Stettbach zu parkieren und mit der Seilbahn zum Zoo zu

reisen, voraussichtlich auf die Parkierungssituation auswirkt. Im Amtsbericht

des ARE vom 15. November 2022 wird ausgeführt, es sei davon auszugehen,

dass sich solche Anreisen einerseits durch die flankierenden Massnahmen verhindern

liessen und später mit einem gewissen Lerneffekt zu rechnen sei, wenn die

Zoobesuchenden realisierten, dass in Stettbach keine oder keine genügende

Anzahl Parkplätze vorhanden seien.

10.2.2 Das Gutachten J berechnet die Zunahme der Besucherzahlen

des Zoos für den Prognosezustand mit und ohne Seilbahn jeweils in Abhängigkeit vom

prognostizierten allgemeinen Bevölkerungswachstum. Es wird darauf hingewiesen,

dass Ausbauten des Zoos kein überproportionales Wachstum der Besucherzahlen

erwarten liessen, da immer mehr Anlagen und Veranstalter im Freizeitsektor um

Besuchende werben würden (Gutachten J, S. 32 f.). Das Gutachten

unterscheidet im Prognosezustand mit und ohne Seilbahn nicht, ob sich durch die

Attraktivität der Seilbahn eine Zunahme der Besucherzahlen und damit des

Verkehrs erwarten liesse, obwohl die Frage bereits im Entscheid des

Verwaltungsgerichts vom 4. September 2014 aufgeworfen wurde

(VB.2013.00722, E. 11.5.10). Der Amtsbericht des ARE und die diesem

beiliegende Fragebeantwortung durch die J AG führen aus, der Einfluss der mit

der Seilbahn einhergehenden Attraktivitätssteigerung des Zoo­erlebnisses auf

die Anzahl der Zoobesuchende lasse sich nicht quantifizieren. Es sei allerdings

auch hier davon auszugehen, dass dadurch nur kurzfristig mehr Personen mit den

MIV nach Stettbach anreisen würden, weil solche Anreisen ebenfalls durch die

flankierenden Massnahmen und den eintretenden Lerneffekt der Zoobesuchenden

verhindert würden.

10.2.3 Dem Gutachten zufolge befinden sich im Umkreis von 800 Metern um

den Bahnhof Stettbach in allen drei Tageskategorien (Montag-Freitag; Samstag

und Ferientage; Sonn- und Feiertage) eine grosse Anzahl von Parkplätzen, die

grösstenteils kostenlos und unbeschränkt genutzt werden könnten. Die

verfügbaren Parkfelder seien sehr heterogen zusammengesetzt und befänden sich

teilweise in der P+R-Anlage am Bahnhof Stettbach, in der blauen Zone, bei

Sportanlagen oder bei Einkaufszentren. Die Parkplätze bei den Einkaufszentren

seien sonntags geschlossen, dafür von Montag bis Samstag grundsätzlich

kostenlos und unbegrenzt benutzbar. Die Parkfelder in der blauen Zone könnten

hingegen an Sonn- und Feiertagen zeitlich unbeschränkt benutzt werden (Gutachten J,

S. 59 ff.). Im Gutachten wird sodann darauf hingewiesen, dass sich

die Parkierungssituation rund um den Bahnhof Stettbach in den kommenden Jahren

einem Wandel unterziehen werde und die künftige Entwicklung schwierig

abzuschätzen sei (Gutachten J, S. 63). Der Amtsbericht geht mit

Verweis auf die Fragebeantwortung durch die J AG davon aus, dass die

Veränderungen keinen Einfluss auf die im Gutachten gemachten Aussagen habe.

10.3 Beurteilung durch die Vorinstanz

In tatsächlicher Hinsicht stellte die Vorinstanz eigene

Berechnungen über die verfügbaren Parkplätze an und kam zum Schluss, dass in

der Zwischenzeit weniger Parkierungsmöglichkeiten rund um den Bahnhof Stettbach

beständen. Insgesamt ständen auf dem Gebiet der Stadt Zürich rund 250

Abstellplätze zur Verfügung, die grossmehrheitlich in der blauen Zone lägen.

Auf dem Stadtgebiet Dübendorf seien an Sonn- und Feiertagen nur 153 Abstellplätze

verfügbar, wovon wiederum nur 131 (P+R Bahnhof Stettbach sowie blaue Zonen)

durchgehend benutzbar und rechtlich gesichert seien; von Montag bis Samstag kämen

die Abstellplätze der Einkaufszentren hinzu (total 657 Plätze). Hinzukommen

dürften montags bis samstags noch zusätzliche 250 Plätze im Parkhaus der Samsung

Hall (www.thehall.ch > Gästeinfos > Parking), welche von der Vorinstanz

unberücksichtigt blieben.

Gemäss der Vorinstanz vermag

die bestehende Parkierungssituation rund um den Bahnhof Stettbach an Sonn- und

Feiertagen mit vielen Zoobesuchenden die im Gutachten ermittelte Nachfrage

nicht zu decken und es sei davon auszugehen, dass nicht für alle mit MIV

anreisenden Zoobesuchenden ein Abstellplatz zur Verfügung stehe. Dabei ist

vorliegend die von der Vorinstanz getroffene Annahme, dass sowohl die Stadt

Zürich bei der Sportanlage als auch gewisse private Parkplatzeigentümer keine

Zoobesuchenden dulden dürften und deshalb Massnahmen ergreifen würden, weshalb

diese Parkflächen nicht zu berücksichtigen seien, zwar nicht grundlegend

unrichtig. Es erscheint indes fraglich, ob solche unsicheren Entwicklungen, die

insbesondere vom Verhalten von Dritten abhängig sind, für die Ermittlung der

Interessen hinzuzuziehen sind. Dies, was die Stadt Zürich betrifft, umso mehr,

als diese am vorliegenden Verfahren als Mitbeteiligte teilnimmt und sie sich

hier nicht entsprechend geäussert hat.

10.3.1 Die Vorinstanz qualifizierte die an Zoo-Spitzentagen zu

erwartenden Auswirkungen unter Berücksichtigung der vorgesehenen Massnahmen,

welche die Auswirkungen nach menschlichem Ermessen gering halten würden, als

"nicht besonders gravierend". Zu den weiteren Massnahmen erwog sie,

dass sich aus der Vorgabe des Richtplans, wonach das Parkplatz- und

Verkehrsregime für die Anwohnerschaft verträglich auszugestalten sei, nicht

folgern liesse, dass selbst relativ geringfügige Auswirkungen auf die

Bevölkerung zu vermeiden seien, sondern dass es ausreiche, sinnvolle und soweit

möglich auch wirkungsvolle flankierende Massnahmen vorzusehen. Das Massnahmen-

und Monitoringkonzept des Gestaltungsplans genüge, um die Auswirkungen gering

zu halten. Insbesondere habe der Augenschein ergeben, dass eine Kontrolle durch

Verkehrskadetten nicht geradezu illusorisch erscheine; sollte es zu Problemen kommen,

könne die Begleitgruppe auch Nachweise für die Anwohnerschaft (bspw. einen

Badge) vorsehen. Weiter erwog sie, eine einheitliche Parkplatzbewirtschaftung

rund um den Bahnhof Stettbach liesse sich rechtlich nicht durchsetzen und würde

auch den Rahmen des bei der Gestaltungsplanung Zulässigen sprengen. Zwar sei

ein gewisses Potenzial einer Inanspruchnahme der Seilbahn und der damit

einhergehenden Benützung der bestehenden öffentlichen Abstellplätze durch

MIV-Reisende nicht von der Hand zu weisen. Ein gewisses Mass an Mehrverkehr sei

aber durch die Anwohnerschaft im Grossraum Zürich hinzunehmen, dieser würde

sich gemäss dem Gutachten J im Wesentlichen auf Sonn- und Feiertage

beschränken. Ebenso wenig bestehe für die Anwohnerschaft und deren Besuchende

Anspruch auf günstige Abstellplätze im öffentlichen Raum. Insgesamt sehe der

Gestaltungsplan sinnvolle, wirksame und den Anforderungen des Richtplans und

den nutzungsplanerischen Grundlagen entsprechende flankierende Massnahmen vor.

10.4 Parteistandpunkte zur Verkehrssituation

10.4.1 Die Beschwerdeführerin 1 und die Stadt Dübendorf machen

geltend, dass die Massnahmen und insbesondere der Einsatz von Verkehrsdiensten

alleine nicht geeignet seien, den Verkehr der mit dem Privatauto anreisenden

Zoobesuchenden in relevantem Mass zu reduzieren. Die Massnahmen seien

grösstenteils nicht justiziabel und die Anordnung von wirksamen Massnahmen

damit rechtlich nicht gesichert. Sodann stören sie sich daran, dass der

Zoo-Seilbahn Parkplätze zur Nutzung zugeordnet würden, die bereits anderen

Nutzungen vorbehalten seien, was planungs- und baurechtlich unzulässig sei. Da

die Parkplätze insgesamt die Nachfrage nach Parkplätzen nicht zu decken

vermögen, sei im Raum Stettbach mit Suchverkehr zu rechnen.

10.4.2 Sowohl die Baudirektion als auch die Zoo Seilbahn AG

stellen sich auf den Standpunkt, dass die Massnahmen genügen würden, um die

Auswirkungen auf die Anwohnerschaft gering zu halten. Der Gestaltungsplan

enthalte diverse Massnahmen, welche die Seilbahnbetreiberin aus eigener Kraft

umsetzen könne, aber auch bei den anderen Massnahmen würde eine

Handlungspflicht bestehen, weshalb die Massnahmen alleweil justiziabel seien.

Dass der Einsatz von Verkehrsdiensten wirksam sei, habe der jahrelange Einsatz

beim Zoo gezeigt. Sollten die Befürchtungen der Stadt Dübendorf allerdings

zutreffen, wäre es an ihr, die zulässige Parkdauer rund um den Bahnhof

Stettbach entsprechend einzuschränken und so der Belegung durch Zoobesuchende

entgegenzuwirken.

10.5 Verfügbare Parkplätze und Suchverkehr in Stettbach

Insgesamt kann davon ausgegangen werden, dass – wie im

Gutachten festgestellt – rund um den Bahnhof Stettbach in allen drei

Tageskategorien (Montag bis Freitag; Samstag und Ferientage; Sonn- und

Feiertage) eine grosse Anzahl von Parkplätzen, die grösstenteils kostenlos und

unbeschränkt genutzt werden können, zur Verfügung stehen. Zwar erscheint es

nachvollziehbar, dass sich die Verknappung der zur Verfügung stehenden

Parkierungsmöglichkeiten positiv auf den Modalsplit zugunsten des öffentlichen

Verkehrs auswirkt (oben, E. ‎9.5.6), allerdings monieren die

Beschwerdeführenden zu Recht, dass sowohl die Baudirektion als auch die

Vorinstanz ausblenden, dass ein zu geringes Parkplatzangebot zu einer Zunahme

des Suchverkehrs führen kann. Diesbezüglich verweist der Amtsbericht auf einen

Lerneffekt der Zoobesuchenden, welcher bei einer ungenügenden Anzahl Parkplätze

eintrete, allerdings ohne diesen Effekt näher zu belegen. Entsprechend vermag die

Annahme eines Lerneffektes nicht vollständig zu überzeugen, weil ein solcher

von vornherein nur Personen betreffen kann, die den Zoo mehrmals im Jahr

besuchen oder die auf andere Weise (z.B. via Online-Tools) über die

Parkplatzsituation informiert sind. Hierbei scheint die Verfügbarkeit von

Informationen gar weniger einfach abrufbar als bei dem zu allfälligen

Wartezeiten führenden Besucheraufkommen im öffentlichen Verkehr, bei denen das Gutachten J

davon ausgeht, dass die Reisenden darüber nicht informiert seien (oben, E. ‎9.5.5). Ausserdem

dürfte es Autofahrer geben, welche auch eine längere Suche nach Parkplätzen in

Kauf nehmen. Dies zeigt sich darin, dass trotz Hinweis auf der aktuellen

Homepage des Zoos, wonach nur eine beschränkte Anzahl Parkplätze zur Verfügung

stehe (vgl. www.zoo.ch > Zoobesuch > Anreise; besucht am: 12. Juli

2023), mit dem eigenen Fahrzeug anreisende Personen in Kauf nehmen, auf den

Parkplatz Dolder ausweichen zu müssen und von dort den Shuttlebus zum Zoo zu

nehmen (vgl. Gutachten J, S. 49 ff.). Weder das Gutachten J

noch der Amtsbericht äussern sich dazu, bei welchem Anteil der Besuchenden

tatsächlich das Eintreten eines Lerneffekts erwartet werden könne und es lässt

sich dem Amtsbericht kein Verweis auf eine empirische Studie oder sonstige

Quelle entnehmen, die einen solchen Lerneffekt belegen würde.

10.6 Anwohnerverträglichkeit

10.6.1 Die Vorinstanz erkennt zu Recht, dass für die Anwohnerschaft und

deren Besuchende kein Anspruch auf günstige Abstellplätze im öffentlichen Raum

besteht (ähnlich BVGr, 22. Februar 2021, A-4114/2020, E. 5.5.2

betreffend Legitimation) und dass weder der Richtplan noch die raumplanerischen

Grundsätze eine Befreiung der Anwohnerschaft von sämtlichen Auswirkungen der

Seilbahn auf das bestehende Verkehrs- und Parkplatzregime vorschreiben. Daran

üben die Beschwerdeführenden lediglich unsubstanziierte Kritik, indem sie sich

auf den Standpunkt stellen, die vorinstanzlichen Erwägungen seien unrichtig,

ohne dies näher zu begründen.

Trotzdem kann festgehalten werden, dass insbesondere die

Parkierungsvorschriften in der blauen Zone das Parkieren an Werktagen

einschränken, um Pendlerverkehr in den Quartieren zu vermeiden (vgl. 16. November

2006, VB.2006.00350, E. 4.2). Würden nun die Parkplätze der blauen Zone in

den Quartieren vermehrt an Sonn- und Feiertagen, an welchen uneingeschränkt

parkiert werden kann, von Seilbahngästen benützt, so würde dies dem Zweck der

Parkplätze der blauen Zone widersprechen. Ähnliches gilt für die Parkplätze bei

den Einkaufszentren rund um den Bahnhof Stettbach, welche insbesondere an Werk-

und Samstagen grösstenteils kostenlos genutzt werden können: Diese Parkierungen

dienen der Erschliessung des jeweiligen Einkaufsmarkts und es erscheint

problematisch, diese – wenn auch nur mittelbar – der Erschliessung des Zoos zur

Verfügung zu stellen. Diese Problematik wird immerhin dadurch relativiert, dass

sich, wie die Vorinstanz erkannte, die Zeiten mit knappem Parkraumangebot und entsprechenden

Auswirkungen auf die Anwohnerschaft rund um den Bahnhof Stettbach hauptsächlich,

aber nicht nur, auf die Zoo-Spitzentage, insbesondere Sonn- und Feiertage

beschränken, welche bereits heute rund um den Zoo zu Problemen führen.

Dahingegen fallen die gemäss Gutachten J zu erwartenden rund 30 bis 60

Fahrzeuge, welche an einem Werktag in Stettbach parkieren wollen, weniger ins

Gewicht.

10.6.2 Soweit die Stadt Dübendorf geltend macht, dass für Zoobesuchende

in Stettbach zu wenige Parkplätze vorhanden seien, ist entgegenzuhalten, dass

ein Ausbau des Parkierungsangebots für Seilbahngäste Anreize schaffen würde,

mit dem Privatfahrzeug anzureisen. Der Vorinstanz ist zuzustimmen, dass dies dem

Ziel des Gestaltungsplans, den öffentlichen Verkehr zu stärken, zuwiderlaufen

würde und dass die Seilbahn genügend an den öffentlichen Verkehr angeschlossen

ist.

10.6.3 Die zu erwartende

Verkehrszunahme stellt keine spürbare Immissionszunahme im Sinn des Bundesgesetzes

vom 7. Oktober 1983 über den Umweltschutz (USG; SR 814.01) dar (vgl.

UVB, S. 10). Damit ergibt sich der Massstab, was als anwohnerverträglich

zu gelten hat, hauptsächlich aus dem Richtplan. Der Gestaltungsplan bezweckt,

den unerwünschten und problematischen Verkehrsproblemen rund um den Zoo zu

begegnen, woraus die Baudirektion ein öffentliches Interesse an der

Zoo-Seilbahn ableitet. Dementsprechend muss die Wahrscheinlichkeit des

Ausweichverkehrs nach Stettbach näher untersucht werden. Eine blosse Verlagerung

des Verkehrs bzw. der Verkehrsproblematik in den Raum Stettbach würde den dargelegten

öffentlichen Interessen am Gestaltungsplan nicht dienen und den

raumplanerischen Interessen zuwiderlaufen (ähnlich bereits VGr, 4. September

2014, VB.2013.00722, E. 11.5.4). Immerhin ist davon auszugehen, dass der

Kantonsrat bei der Festsetzung des Richtplans nebst der angestrebten

Verlagerung der Verkehrsströme auf den öffentlichen Verkehr auch eine gewisse Verlagerung

der mittels MIV anreisenden Zoobesuchenden vom Zürichberg nach Stettbach in

Kauf nahm, solange sie anwohnerverträglich ist.

10.6.4 Das Gutachten J weist an durchschnittlichen Sonn- und

Feiertagen eine hohe Nachfrage nach Parkplätzen als Folge der Erstellung der

Seilbahn (im Gutachten als hohes "Potential für P+R" bezeichnet) im

Raum Stettbach aus, wenn weder ein einheitliches

Parkplatzbewirtschaftungsregime besteht, noch ein zusätzliches Seilbahnticket

für MIV-Anreisende erworben werden müsste; es sei mit rund 480 Fahrzeugen zu

rechnen. Das Gutachten bezeichnet dieses Potenzial als "mengenmässig nicht

vernachlässigbar" (Gutachten J, S. 65 ff.). Da das

P+R-Potenzial das Angebot an Parkplätzen an solchen Tagen übersteigt, wobei

dieses durch weitere Nutzungen noch weiter eingeschränkt sein kann, ist davon auszugehen,

dass der Gestaltungplan ohne weitere Massnahmen nicht anwohnerverträglich

ausgestaltet ist. Und zwar nicht nur aufgrund des durch die ungenügende Anzahl

Parkplätze resultierenden Suchverkehrs, sondern auch aufgrund ungeordneten

Parkierens, wie es bereits heute in der Umgebung des Zoos auftritt. Die

Situation rund um den Bahnhof Stettbach unterscheidet sich aber insofern von jener

im Nahbereich des Zoos, als die an den Zoo angrenzenden Quartiere des

Zürichbergs mehrheitlich ruhigen Nutzungen vorbehalten sind (Wohn- und

Erholungszonen). Dahingegen befinden sich rund um den Bahnhof Stettbach neben

Wohnzonen auch Zentrums- und Industrie- und Gewerbezonen, die teilweise mit

einem höheren Verkehrsaufkommen einhergehen (bspw. Einkaufsmärkte im

Hochbordquartier in Dübendorf). Dieser Umstand ist in der Gewichtung des

Interesses der Anwohnerverträglichkeit zu berücksichtigen.

10.7 Übersicht zu den flankierenden Massnahmen gemäss

Gestaltungsplan

Der Gestaltungsplan legt verschiedene flankierende

Massnahmen fest, welche die unerwünschten Auswirkungen durch Parkieren und

Suchverkehr im Raum Stettbach auffangen sollen. Neben einer

Dokumentationspflicht über die unerwünschten Auswirkungen durch Seilbahngäste

im ersten Betriebsjahr (Art. 5 Abs. 2 lit. d der

Gestaltungsplanvorschriften) sind die Zugänge zur Talstation umsteigefreundlich

auszuschildern und die Kunden zu informieren, dass in Stettbach keine

Parkplätze für Zoobesuchende bestehen (Art. 5 Abs. 2 lit. a und

c der Gestaltungsplanvorschriften), und es sind während des ersten

Betriebsjahrs an Tagen mit hohem Besucheraufkommen Verkehrsdienste einzusetzen

(Art. 5 Abs. 2 lit. e der Gestaltungsplanvorschriften). Die

Gestaltungsplanvorschriften verpflichten die Seilbahnbetreiberin sodann zur

Anerkennung der ZVV-Fahrausweise und zur Förderung der Anreise mit dem

öffentlichen Verkehr (Art. 5 Abs. 2 lit. b der

Gestaltungsplanvorschriften). Falls trotzdem unerwünschte Auswirkungen

auftreten, sind diese Massnahmen auch nach Ablauf des ersten Betriebsjahrs

aufrechtzuerhalten, sodann sind die Verkehrsdienste zu intensivieren und es ist

darauf hinzuwirken, dass bestehende Fahr- und Parkverbote sanktioniert und die

Parkierungsgebühren im Raum Stettbach mit denjenigen des Raums Zoo harmonisiert

werden (Art. 5 Abs. 3 lit. a, b und c der

Gestaltungsplanvorschriften). Weiter sind private Parkplatzanbieter bei

Massnahmen zur Verhinderung der Parkplatzbenützung durch Seilbahngäste zu

unterstützen (Art. 5 Abs. 3 lit. c der

Gestaltungsplanvorschriften). Die Seilbahnbetreiberin hat ein detailliertes

Massnahmenkonzept festzulegen, zur Erfassung von unerwünschten Auswirkungen ist

ein Monitoring durchzuführen und eine paritätisch zusammengesetzte

Begleitgruppe zu bilden, welche das Massnahmen- und Monitoringkonzept

genehmigt, das Monitoring beurteilt sowie Massnahmen anordnet oder aufhebt (Art. 6

Abs. 1–3 der Gestaltungsplanvorschriften).

10.8 Fahrausweise

Die Gestaltungsplanvorschriften sehen zur Vermeidung des

unerwünschten Privatverkehrs (Art. 5 Abs. 2 lit. b) vor, dass

die ZVV-Fahrausweise anerkannt werden müssen und die Seilbahntarife im Übrigen

so auszugestalten sind, dass die gesamte Anreise mit dem öffentlichen Verkehr

gefördert wird (z.B. durch ÖV-Kombiangebote wie RailAway). Dazu schloss die Zoo

Seilbahn AG mit dem ZVV einen Vorvertrag ab, woraus sich ergibt, dass die

Zoo Seilbahn AG die ZVV- und Z-Pass-Fahrausweise anerkennen werde und der

ZVV ihr im Gegenzug Anteile aus den durch die Zoobesuchenden generierten

Mehreinnahmen ausrichten werde. Eine Integration der Seilbahn in das

ZVV-Verbundsangebot ist jedoch nicht vorgesehen (Planungsbericht, Anhang 3).

10.8.1 Die Baudirektion hielt in der Festsetzungsverfügung fest, dass

die Anerkennung der ZVV-Fahrausweise zur Benützung der Seilbahn mittels

(bindendem) Vorvertrag zwischen dem ZVV und der Zoo Seilbahn AG

gewährleistet sei (Festsetzungsverfügung, S. 5). Diesen Ausführungen stimmte

die Vorinstanz zu und erwog, dass der Vorvertrag die nahtlose Integration der

Seilbahn in das System des ZVV sichere, wenn auch keine Vollintegration

vorgesehen sei. Dass der Ticketpreis nicht im Vorvertrag festgesetzt worden

sei, stelle weder einen Mangel dar, noch habe dies Auswirkungen auf die

Modalsplitverschiebung. Die Seilbahn könne mit einem in der ZVV-Zone 110

gültigen Ticket benützt werden. Dessen Preis hänge vom künftigen durch den ZVV

festzusetzenden Zonentarif ab, weshalb eine vorgängige Festlegung der

Ticketpreise für die Seilbahn nicht möglich sei.

10.8.2 Die Stadt Dübendorf und die Beschwerdeführenden 3

bemängeln, dass sich die Vor­instanz blindlings auf den Vorvertrag abstütze und

daraus eine nahtlose Integration ableitete, obwohl die Ticketpreise und die

Vollintegration in den ZVV für den Modalsplit wesentlich seien. Die

Ticketintegration sei aber nicht gesichert. Sodann machen die Beschwerdeführerin 1

und die Stadt Dübendorf geltend, dass aus der Möglichkeit, Seilbahntickets

unabhängig von einem Zoo-Eintritt zu kaufen, die Absicht ersichtlich sei, auch

blosse Seilbahntouristen anzuziehen, was zusätzlichen MIV anziehe. Die Zoo

Seilbahn AG hält dem entgegen, dass allein entscheidend sein könne, dass

für die Seilbahn dannzumal kein Sonderpreis, sondern der künftige Preis für ein

ZVV-Ticket gelten würde, und dass die Höhe des Preises keinen Einfluss auf die

Modalsplitveränderung haben werde.

Wie bereits oben erwähnt,

errechnet das Gutachten J den Modalsplit aufgrund der Annahme, dass für

ÖV-Reisende das Seilbahnticket im ZVV-Ticket integriert ist, während bei den

MIV-Reisenden davon ausgegangen wird, dass das Ticket im Zooeintritt integriert

ist. Wenn MIV-Reisende demgegenüber zusätzlich zum Zooeintritt ein Ticket für

die Seilbahn erwerben müssten, wäre neben der Anreise mit dem MIV auch eine

Parkierung im Raum Stettbach weniger attraktiv; die Nachfrage nach Parkplätzen

im Raum Stettbach dürfte in diesem Fall geringer sein als in der Modellrechnung

ausgewiesen (Gutachten J, S. 55 ff.). Wie hoch dieser Effekt

wäre, wird weder im Gutachten J noch im Amtsbericht quantifiziert.

Die Gestaltungsplanvorschriften sehen zwar vor, dass die

ZVV-Fahrausweise anerkannt werden müssen und die Seilbahntarife im Übrigen so

auszugestalten sind, dass die gesamte Anreise mit dem öffentlichen Verkehr

gefördert wird. Sie verpflichten die Seilbahnbetreiberin allerdings nicht, von

den im Raum Stettbach parkierenden MIV-Reisenden zwingend ein ZVV-Ticket bzw.

nebst dem Zooeintritt ein zusätzliches Ticket für die Benützung der Seilbahn zu

verlangen, das mindestens ebenso teuer ist wie ein ZVV-Ticket. Das Fehlen einer

entsprechenden Gestaltungsplanvorschrift bedeutet, dass eine auf der Hand

liegende Massnahme nicht ergriffen wird, die die angestrebte Verschiebung des

Modalsplits fördern und die unerwünschte Zunahme von MIV-Anfahrten zum Bahnhof

Stettbach vermindern würde. Diesem Aspekt ist im Rahmen der Interessenabwägung

Rechnung zu tragen, in deren Rahmen auch eine entsprechende Ergänzung der

Gestaltungsplanvorschriften zu prüfen ist (vgl. unten, E. ‎15

insbesondere E. ‎15.2.2).

10.8.3 Die Stadt Dübendorf

wendet sodann ein, dass im Businessplan (T1_07.1 rev 1.0; Seilbahn Stettbach -

Zoo Zürich; Businessplan vom 26. April 2018), der dem Plangenehmigungsgesuch

beiliegt, im Hinblick auf den im Rahmen des Plangenehmigungsverfahrens zu

erbringenden Nachweis der Wirtschaftlichkeit von Erträgen zwischen 3 und 4

Franken pro Einzelfahrt bzw. zwischen 3 und 5 Franken pro Retourfahrt ausgegangen

werde. Dies sei mit der Ticketintegration in den ZVV nicht vereinbar, weil in

diesem Fall die Einnahmen nicht bei der Zoo Seilbahn AG, sondern beim

Zürcher Verkehrsverbund anfielen und nur zu einem "verschwindend kleinen

Anteil" der Zoo Seilbahn AG zurückerstattet würden. Die Ticketintegration

in den ZVV sei nicht gesichert; sie sei aber "absolut entscheidend",

um die Modalsplitverschiebung zugunsten des ÖV rechnerisch nachweisen zu können.

Nach dem Gesagten wäre ein allfälliger Verzicht auf die

Ticket­integration in den ZVV für das Erreichen der errechneten

Modalsplitverschiebung nicht notwendig, da sie keinen zusätzlichen Effekt

erzielen würde. Entscheidend ist, dass ZVV-Tickets anerkannt werden müssen. Die

Modalsplitverschiebung würde jedoch beeinträchtigt, wenn die Seilbahnbetreiberin

zwecks Erreichen der Wirtschaftlichkeit darauf verzichten würde, ZVV-Tickets

anzuerkennen. Dem steht aber Art. 5 Abs. 2 lit. b der

Gestaltungsplanvorschriften entgegen. Der von der Stadt Dübendorf aufgezeigte

Zielkonflikt bestätigt die Notwendigkeit von Vorschriften über die

anzuerkennenden Fahrausweise in den Gestaltungsplanvorschriften, vermag aber

die Zulässigkeit der Planfestsetzung nicht in Frage zu stellen. Der Einfluss

der diesbezüglichen Gestaltungsplanvorschriften auf die Wirtschaftlichkeit der

Seilbahn wäre im Gestaltungsplanverfahren nur zu prüfen, wenn die

Verhältnismässigkeit der Vorschrift unter Berufung auf die Wirtschaftlichkeit

in Frage gestellt würde, was aber vorliegend nicht der Fall ist. Im Übrigen ist

die gemäss Art. 19a Abs. 3 lit. b und Art. 20 Abs. 2 lit. a

SebV darzulegende Wirtschaftlichkeit der Seilbahn für die

verfahrensgegenständliche Festsetzung des Gestaltungsplans nicht entscheidend,

sondern allenfalls im Plangenehmigungsverfahren zu prüfen.

Dass der Ticketpreis noch nicht festgelegt ist, weil der

künftige Preis eines ZVV-Zonentickets nicht bekannt ist, schadet ebenfalls

nicht und es ist den nachvollziehbaren Ausführungen der Vorinstanz, wonach der

künftige, durch den ZVV festzusetzende Zonentarif gelte, beizupflichten.

10.9 Parkierung und

flankierende Massnahmen

10.9.1 Gemäss dem Gutachten J

ist bei unveränderten Verhältnissen gegenüber dem Stand heute (ähnliche Anzahl

Parkplätze, keine einheitliche Bewirtschaftung der Parkplätze in Stettbach) an

durchschnittlichen Sonn- und Feiertagen mit einem Potenzial für P+R im Raum

Stettbach von rund 480 Fahrzeugen zu rechnen. Mit einer einheitlichen

Bewirtschaftung der Parkplätze mit Parkgebühren, welche mindestens gleich hoch

oder höher als in der Umgebung des Zoos angesetzt seien, könne auf das Potenzial

eingewirkt und erreicht werden, dass an Wochentagen noch 20 Fahrzeuge je Tag,

an Samstagen und Ferientagen rund 45 Fahrzeuge und an Sonn- und Feiertagen im

Durchschnitt rund 190 Fahrzeuge in Stettbach parkierten. Weiter werde das Ausmass

des Ausweichverkehrs nach Stettbach durch das Parkraumangebot beeinflusst (vgl.

Gutachten J, S. 65 ff.). Damit erscheint die einheitliche

Parkplatzbewirtschaftung oder die Reduktion von Parkierungsmöglichkeiten –

neben dem Pricing der Seilbahn (vgl. oben, E. ‎10.8)

– das Mittel der Wahl zu sein, um die Auswirkungen von rund um Stettbach

parkierenden Zoobesuchenden zu minimieren; dies wird weder von den

Beschwerdeführenden noch von der Baudirektion oder den Zoo Seilbahn AG

infrage gestellt (vgl. auch Planungsbericht, S. 17 f.). Die

Vorinstanz schliesst allerdings, dass es den Rahmen des bei einem

Gestaltungsplan Zulässigen sprengen würde, darin Vorschriften zur einheitlichen

Parkraumbewirtschaftung zu verankern, da lediglich die Standortgemeinden befugt

seien, verkehrspolizeiliche Anordnungen vorzusehen.

Aufgrund der Heterogenität der Parkräume im Raum Stettbach

(blaue Zone, Parkhäuser von Einkaufszentren, P+R-Anlage am Bahnhof Stettbach,

Parkplatz beim Sportplatz etc.) und des Umstands, dass es sich teilweise um

Anlagen in privater Hand handelt, erscheint es ausgeschlossen, im

Gestaltungsplan eine einheitliche Bewirtschaftung und Tarifierung der

Parkierungsmöglichkeiten rund um den Bahnhof Stettbach anzuordnen. Auch dürfte

die Einführung von Parkgebühren anstelle der blauen Zone den Anwohnerinteressen

entgegenlaufen. Der Gestaltungsplan verpflichtet die Seilbahnbetreiberin zwar

dazu, sofern trotz der Massnahmen der Stufe 1 unerwünschte Auswirkungen

auftreten sollten, darauf hinzuwirken, dass Fahr- und Parkverbote konsequent

umgesetzt und die Parkierungsgebühren im Raum Stettbach mit denjenigen des

Raums Zoo harmonisiert werden, und sie soll private Parkplatzanbieter dabei

unterstützen, die Parkplatzbenützung durch Seilbahngäste zu verhindern (Art. 5

Abs. 3 der Gestaltungsplanvorschriften). Wie allerdings bereits die

Vorinstanz festgehalten hat, würde sich insbesondere eine Harmonisierung der

Parkierungsgebühren als unrealistisch herausstellen und auch die wirkungsvolle

Umsetzung der beiden anderen Massnahmen (konsequente Umsetzung der Fahr- und

Parkverbote, Verhinderung der Parkplatzbenützung durch Seilbahnreisende) hinge

von zur Zeit noch unsicheren, zukünftigen Entwicklungen ab, sodass sich eine

Abschätzung der Wirksamkeit schwierig gestalte. Soweit die Vorinstanz die

Möglichkeit einer speziellen Anwohnerberechtigung (Badge) ins Spiel bringt, um

an möglichen Absperrungen durchgelassen zu werden, bewegt sie sich ausserhalb

dessen, was im Gestaltungsplan tatsächlich vorgesehen ist.

Entgegen der Vorinstanz führt aber

der Umstand, dass gewisse wirkungsvolle Massnahmen nicht direkt im

Gestaltungsplan angeordnet werden können und diese an den tatsächlichen

Voraussetzungen einer einheitlichen Bewirtschaftung und Tarifierung scheitern,

nicht ohne Weiteres dazu, dass das Verkehrskonzept als verträglich bzw.

richtplankonform zu erachten wäre. Der Richtplan verlangt eine für die

Anwohnerschaft verträgliche Ausgestaltung des Parkplatz- und Verkehrsregimes im

Raum Stettbach (oben, E. ‎7.3). Diese Anforderung ist nicht unbesehen des

Resultats bereits dann erfüllt, wenn nur die im Rahmen des vorliegenden

Gestaltungsplans möglichen Massnahmen umgesetzt werden. Somit wäre abzuklären

gewesen, ob die Anwohnerverträglichkeit durch andere Massnahmen erreicht werden

kann.

10.9.2 Das von der O AG im Auftrag der Seilbahnbetreiberin

erstellte Verkehrs- und Erschliessungskonzept Stettbach weist darauf hin, dass

der Umstand, dass im Zusammenhang mit der Seilbahn keine neuen Parkplätze

erstellt werden, sowie die vorgesehenen Massnahmen das Verkehrsaufkommen und

insbesondere den Parkplatzverkehr massiv zu reduzieren vermöchten (Konzept O, S. 7 ff.).

Weder dieses Privatgutachten noch die weiteren Planungsunterlagen geben aber

Aufschluss über die tatsächliche Wirksamkeit der flankierenden Massnahmen. So

verweist auch der Planungsbericht lediglich auf dieses Privatgutachten. Zwar

bezeichnet das AWEL des Kantons Zürich die vorgeschlagenen Massnahmen aus Sicht

der Luftreinhaltung als zweckmässig, wies aber gleichzeitig darauf hin, dass

eine Harmonisierung der Parkgebührenstrukturen im Raum Stettbach mit denjenigen

im Raum Zoo Zürich als sinnvoll erachtet werde. Aufgrund dieser unklaren

Sachlage sah sich das Verwaltungsgericht veranlasst, die Baudirektion

aufzufordern, Angaben zur Wirksamkeit der flankierenden Massnahmen zu machen

(Beschluss vom 29. September 2022, Frage 7). In ihrer Fragebeantwortung

belässt es die Baudirektion allerdings ebenfalls dabei, auf die

modalsplitverschiebende Wirkung und die generelle Zielsetzung der flankierenden

Massnahmen zu verweisen, ohne auszuführen, welche konkrete Wirkung damit

erzielt werden kann.

Dementsprechend ist davon auszugehen, dass

die in den Gestaltungsplanvorschriften vorgesehenen flankierenden Massnahmen

eine gewisse, aber im Ausmass nicht näher bestimmte Minderung der negativen

Auswirkungen auf die Parkierungssituation und den Suchverkehr in Stettbach

haben. Insbesondere ist der Zoo Seilbahn AG zuzustimmen, dass die

Verkehrsdienste einen Lenkungseffekt haben können. Doch damit

bzw. mit dem Amtsbericht, den das Verwaltungsgericht bei der Baudirektion mit

Fragen u.a. zu dieser Thematik eingeholt hat, können die Bedenken hinsichtlich

der Anwohnerverträglichkeit der Parkierungssituation in Stettbach nicht

ausgeräumt werden. Dazu trägt u.a. bei, dass eine der wirksamsten

Massnahmen, die einheitliche Parkplatzbewirtschaftung, welche gemäss Gutachten J

den Ausweichverkehr nach Stettbach an durchschnittlichen Sonn- und Feiertagen

von rund 480 Fahrzeugen auf 290 bzw. 190 Fahrzeuge reduzieren könnte, aufgrund

der tatsächlichen Gegebenheiten ausser Betracht fällt.

10.9.3 Zusammenfassend ist festzuhalten, dass – entgegen den

vorinstanzlichen Erwägungen – die Bedenken betreffend die unerwünschten

Auswirkungen durch Suchverkehr sowie die Parkierungssituation auf die

Anwohnerschaft im Raum Stettbach nicht vollständig ausgeräumt werden konnten. Nach

Erstellung der Seilbahn muss mit einer teilweisen Verlagerung der

Verkehrsproblematik von den an den Zoo angrenzenden Quartieren nach Dübendorf

und Stettbach gerechnet werden. Hinzu kommt, dass der Gestaltungsplan keine

Bestimmung enthält, wonach nur das ZVV-Ticket bzw. andere Fahrausweise

des öffentlichen Verkehrs zur Benützung der Seilbahn berechtigen, und somit die

im Rahmen des Gestaltungsplans bestehenden Möglichkeiten nicht ausschöpft

(oben, E. ‎10.8). Die Beeinträchtigungen der

Anwohnerschaft rund um den Bahnhof Stettbach durch Parkierungen und

entsprechenden Suchverkehr fliessen als Nachteil der Seilbahn in die gesamthafte

Interessenabwägung ein. In deren Rahmen sind auch Möglichkeiten zur Reduktion

dieser Auswirkungen durch eine Änderung der Gestaltungsplanvorschriften zu

prüfen. Bei der Interessengewichtung ist die unterschiedliche Qualität bzw.

Sensibilität der Quartiere zu berücksichtigen. Eine Zunahme des MIV in

Stettbach in einem realistischerweise nicht vermeidbaren Umfang schliesst der

Richtplaneintrag nicht aus. Auch dadurch verringert sich das Gewicht, das den

Auswirkungen auf die Anwohnerschaft rund um den Bahnhof Stettbach in der

Gesamtinteressenabwägung zukommt.

11.

Rügen betreffend den UVB

11.1 Die Beschwerdeführenden 3 rügen zunächst wie

schon im Rekurs, dass der UVB nicht an das neue Projekt angepasst worden

sei, insbesondere sei die Stütze Nr. 5 von 48 auf 60 Meter erhöht

worden, was eine sehr wesentliche Änderung für das Landschaftsbild und die

Fauna bedeute. Auf die Erwägungen der Vorinstanz zum Erfordernis eines UVB, zur

für den Nutzungsplanungsentscheid erforderlichen Tiefe der Abklärungen über die

Umweltauswirkungen sowie zum Landschaftsschutz, gehen sie jedoch nicht ein und beschränken

sich darauf, die Rüge zu wiederholen. Dies genügt der im Beschwerdeverfahren

geltenden Begründungsanforderung (§ 54 Abs. 1 VRG) nicht, weshalb

nicht weiter darauf einzugehen ist.

11.2 Weiter machen die Beschwerdeführenden 3 geltend, der UVB

berücksichtige nicht, dass die Gondelgrösse von 8 auf 10 Personen erhöht worden

sei, was sich auf den Betriebslärm auswirken müsse. Der Bericht sei auch

deshalb mangelhaft, da unberücksichtigt geblieben sei, dass die Baudirektion

den Zürichberg im kantonalen Inventar der Landschaftsschutzobjekte als

Kulturlandschaft deklariert habe. Ohnehin würde der UVB die Auswirkungen auf

die Anwohnerschaft, an welchen die Seilbahn vorbeifahre, völlig ausser Acht

lassen. Die Beschwerdeführerin 1 rügt, dass der UVB die

Umweltverträglichkeit der Seilbahn ungenügend nachweise, weil der Privatverkehr

in absoluten Zahlen zu- und nicht abnehmen werde: Mehr Verkehrskapazität werde zu

mehr Verkehr und zu einer insgesamt höheren Umweltbelastung führen,

insbesondere betreffend Lufthygiene.

11.3 Mit der Vorinstanz ist davon auszugehen, dass von Bundesrechts

wegen das Plangenehmigungsverfahren das für die Durchführung der Umweltverträglichkeitsprüfung

(UVP) massgebliche Verfahren darstellt und nicht das Nutzungsplanungsverfahren

(Art. 5 Abs. 1 in Verbindung mit Ziffer 60.1 des Anhangs der

Verordnung vom 19. Oktober 1988 über die Umweltverträglichkeitsprüfung

[UVPV; SR 814.011]; vgl. auch Art. 11 Abs. 1 lit. c der

Seilbahnverordnung vom 21. Dezember 2006 [SebV; SR 743.011]; VGr, 4. September

2014, VB.2013.00722, E. 6.1 ff.). Dies entbindet die Planungsbehörde

aber nicht davon, alle wesentlichen Auswirkungen des Projekts auf die Umwelt in

der für den Planungsentscheid notwendigen Tiefe zu ermitteln (VGr, 4. September

2014, VB.2013.00722, E. 6.4 mit Hinweis auf BGr, 4. April 2006,

1A.230/2005, E. 3.4.2). Insbesondere sind diejenigen Elemente des

vorliegend umstrittenen Gestaltungsplans, welche dieser bereits verbindlich

konkretisiert und für das spätere Plangenehmigungsverfahren vorwegnimmt (vgl.

oben, E. ‎6.3), sowie Aspekte, die für die

Interessenabwägung in Bezug auf den Gestaltungsplan entscheidend sind, bereits

im vorliegenden Verfahren vertieft zu prüfen. In diesem Umfang kommt auch dem

UVB bereits im vorliegenden Verfahren Bedeutung zu. Ausschlaggebend ist, ob

alle nach diesem Massstab für den Nutzungsplanungsentscheid unter Einschluss

der dafür notwendigen Interessenabwägung wesentlichen Auswirkungen des Projekts

auf die Umwelt ermittelt worden sind.

11.4 Die Vorinstanz erwog weiter, dass der UVB sich zur

Überschreitung der Planungswerte äussere und sodann diverse lärmhemmende bzw.

-absorbierende Massnahmen vorsehe, beispielsweise die Dämmung des

Antriebsmotors der Bergstation. Solche Massnahmen seien aber auf der Stufe der

Plangenehmigung zu prüfen und für die Interessenabwägung im vorliegenden

nutzungsplanerischen Verfahren nicht relevant. Sie seien nicht bereits auf der

Stufe des Gestaltungsplans zu regeln. Was die Luftreinhaltung betreffe, sei

nicht davon auszugehen, dass mit der Seilbahn eine erhebliche Zusatzbelastung

geschaffen werde, zumal es sich nicht um eine verkehrsintensive Anlage handle

und sie höchstens als Zweckveranlasserin (des MIV) in Erscheinung trete. Da zudem

sowohl die Feinstaub- als auch die Stickoxidbelastung im Gebiet um die Seilbahn

unter dem Grenzwert lägen, bestünden insgesamt keine erheblichen

umweltrechtlichen Bedenken oder Einwände. Dies ändere aber nichts daran, dass

die Auswirkungen der Seilbahn durch Lärm oder Luftbelastung in die

Interessenabwägung einfliessen würden.

11.5 Beurteilung der Rügen betreffend UVB

11.5.1 Dass der UVB sich nicht zum kantonalen Inventar der

Landschaftsschutzobjekte äussert, führt nicht zur Rechtswidrigkeit des

vorliegenden Gestaltungsplans, weil dieses erst mit Verfügung des ARE vom 14. Januar

2022 und somit nach der Festsetzung des Gestaltungsplans festgesetzt wurde (https://www.zh.ch/de/planen-bauen/raumplanung/landschaftsschutz.html,

Perimeter und Objektblatt auf https://maps.zh.ch > Inventare, Schutzgebiete

> Kantonales Inventar der Landschaftsschutzobjekte, besucht am 12.7.2023).

In Bezug auf die Beurteilung der Landschaftsschutzinteressen ist es indes

einzubeziehen (unten, E. ‎12.6).

11.5.2 In Bezug auf die lufthygienischen Auswirkungen ist infolge der

Seilbahn von einer gewissen Zunahme des MIV nach Stettbach und von

Parkplatzsuchverkehr in dessen Umgebung auszugehen (oben, E. 10, insb. ‎10.2 und 10.5 f.). Auch wenn es unwahrscheinlich

erscheint, dass die zusätzliche Anzahl der so generierten MIV-Fahrten die durch

die Modalsplitveränderung eingesparten Fahrten aufwiegen könnte, muss dieser

Umstand im Rahmen der Gesamtinteressenabwägung beleuchtet und berücksichtigt

werden. Wie bereits aufgezeigt, wird der Schluss der Vorinstanz, dass bei

öffentlichen Nahverkehrsanlagen gewisse Immissionen hinzunehmen sind, dadurch

relativiert, dass der Richtplan eine für die Anwohnerschaft verträgliche

Ausgestaltung des Parkplatz- und Verkehrsregimes im Raum Stettbach vorschreibt

(vgl. oben, E. ‎10.1 ff.).

11.5.3 Gemäss UVB ist durch den Betrieb der Seilbahn von einer

Überschreitung der Planungswerte für Lärm im Bereich der

Bergstation bei der Liegenschaft im Klösterli von 1 dB(A) und im Bereich

der Talstation bei den Liegenschaften Mattenhof 02–03 um 6 bis 7 dB(A)

auszugehen. Der Bericht schlägt zur Einhaltung der Planungswerte eine

Schalldämmung der Tal- und Bergstation, Lärmschutzwände bei der Talstation und

die Dämmung des Antriebsmotors bei der Bergstation vor (UVB, S. 11 f.).

Dabei handelt es sich um bauliche und nicht um planerische Massnahmen, weshalb

mit der Vorinstanz davon auszugehen ist, dass diese grundsätzlich erst im

Plangenehmigungsverfahren zu prüfen und anzuordnen sind. Die

Beschwerdeführenden setzen in ihren Beschwerden den betreffenden vorinstanzlichen

Erwägungen nichts entgegen. Bei der Interessenabwägung ist in diesem

Zusammenhang aber dem raumplanungsrechtlichen Gebot, wonach Wohngebiete vor

schädlichen oder lästigen Einwirkungen wie Luftverschmutzung, Lärm und

Erschütterungen möglichst zu verschonen sind (Art. 3 Abs. 3 lit. b

RPG), Rechnung zu tragen.

12. Ortsbild- Natur- und Landschaftsschutz

12.1 Betroffene Schutzgebiete und Schutzobjekte

Die Seilbahnführung überspannt einerseits das

Landschaftsschutzgebiet des Sagentobels, insbesondere der Mast Nr. 6 soll

in dem Gebiet zu liegen kommen, und andererseits das Naturschutzgebiet

Kiesgrube Stettbach. Sodann passiert die Seilbahn die Siedlungen Mattenhof und

Im Klösterli, welche beide im Bundesinventar der schützenswerten Ortsbilder der

Schweiz von nationaler Bedeutung (ISOS) aufgenommen sind, sowie den Weilerkern

Stettbach als schützenswertes Kulturobjekt (kommunal, Stadt Dübendorf).

Ebenfalls beschlägt der Gestaltungsplan die seit 2022 neu ins kantonale

Inventar der Landschaftsschutzobjekte aufgenommene Kulturerbelandschaft

"Zürichberg" (https://maps.zh.ch, besucht am: 10. Juli 2023

> Karte: Kantonales Inventar der Landschaftsschutzobjekte) und

das kommunale Landschaftsschutzgebiet "bei der Ziegelhütte,

Schwamendingen" im Inventar der Stadt Zürich (https://www.katasterauskunft.stadt-zuerich.ch,

Karte: Natur- und Landschaftsschutz, besucht am: 10. Juli 2023).

12.2 Rechtlicher Rahmen

12.2.1 Das ISOS stützt sich auf das NHG. Dieses bezweckt unter anderem,

das heimatliche Landschafts- und Ortsbild, geschichtliche Stätten sowie die

Natur- und Kulturdenkmäler des Landes zu schonen, zu schützen sowie ihre

Erhaltung und Pflege zu fördern (Art. 1 lit. a NHG). Der Bundesrat erstellt

nach Anhörung der Kantone Inventare von Objekten von nationaler Bedeutung (vgl.

Art. 5 NHG); zu diesen Inventaren zählt auch das ISOS (Art. 1 der

Verordnung vom 13. November 2019 über das Bundesinventar der

schützenswerten Ortsbilder der Schweiz [VISOS; SR 451.12]). Mit der Aufnahme

eines Ortsbilds ins ISOS wird dargetan, dass es in besonderem Masse die

ungeschmälerte Erhaltung, jedenfalls aber unter Einbezug von

Wiederherstellungs- oder angemessenen Ersatzmassnahmen die grösstmögliche

Schonung verdient (Art. 6 Abs. 1 NHG). Ein Abweichen von der

ungeschmälerten Erhaltung im Sinn der Inventare darf bei Erfüllung einer

Bundesaufgabe nur in Erwägung gezogen werden, wenn ihr bestimmte gleich- oder

höherwertige Interessen von ebenfalls nationaler Bedeutung entgegenstehen (Art. 6

Abs. 2 NHG). Dies gilt jedoch – wie sich aus dem Wortlaut der Bestimmung

ergibt – nur bei der Erfüllung einer Bundesaufgabe unmittelbar (vgl. Art. 78

Abs. 2 BV sowie Art. 2 Abs. 1 NHG). Bei der Erfüllung kantonaler

und kommunaler Aufgaben – und damit insbesondere im Bereich der Nutzungsplanung

– wird der Schutz von Ortsbildern demgegenüber in erster Linie durch kantonales

und kommunales Recht sichergestellt. Regeln jedoch Nutzungspläne ausnahmsweise

(ganz oder teilweise) konkrete bundesrechtliche Gesichtspunkte, so können sie

in Erfüllung von Bundesaufgaben ergehen und haben damit das NHG zu

berücksichtigen. Darüber hinaus sind die Kantone verpflichtet, das ISOS im

Rahmen ihrer Nutzungsplanungen zu berücksichtigen (BGE 147 II 351 E. 4.3;

BGE 135 II 209 E. 2.1 S. 213; Peter Karlen, Die Überhöhung des Ortsbildschutzes

durch den Bund, ZBl 124/2023, S. 115 ff., S. 121 f.;

vgl. nun auch die ausdrückliche Berücksichtigungspflicht in Art. 11 VISOS

bzw. Art. 4a der vorher geltenden gleichnamigen Verordnung vom 9. September

1981 [AS 1981 1680 und AS 2010 1593, 1597]).

12.2.2 Was

unter der Erfüllung einer Bundesaufgabe im Sinn von Art. 78 Abs. 2 BV

zu verstehen ist, führt Art. 2 Abs. 1 NHG in nicht abschliessender

Weise aus. Ausdrücklich in Art. 2 Abs. 1 lit. b NHG erwähnt ist

die Rodungsbewilligung: Erteilt eine kantonale Forstbehörde eine

Rodungsbewilligung oder stellt sie diese verbindlich in Aussicht, so erfüllt

sie eine Bundesaufgabe (BGE 121 II 190 E. 3c/cc S. 197; BGE 120

Ib 27 E. 2c/aa; VGr, 14. Mai 2020, VB.2019.00633, E. 1.2),

ebenso wenn eine Nutzungsplanung Waldgebiet umfasst (Jean-Baptiste Zufferey, in:

Peter M. Keller/Jean-Baptiste Zufferey/Karl-Ludwig Fahrländer [Hrsg.], Kommentar

NHG, 2. A., Zürich etc. 2019, Art. 2 Rz. 33). Zu den

Bundesaufgaben gehört auch die Erteilung von gewässerschutzrechtlichen

Ausnahmebewilligungen (BGr, 1. Mai 2023, 1C_567/2020 und 1C_568/2020, E. 5.3;

BGE 143 II 77 E. 3.1; in Bezug auf einen Sondernutzungsplan

insbesondere BGr, 11. Februar 2019, 1C_583/2017, E. 5.2 [in BGE 145

II 176 nicht publizierte Erwägung]), der Schutz von Mooren und Moorlandschaften

von besonderer Schönheit und nationaler Bedeutung (BGE 118 Ib 11 E. 2e)

sowie von wildlebenden Säugetieren und Vögeln (BGE 136 II 101 E. 1.1),

auch wenn kantonale oder kommunale Behörden entscheiden. Ebenfalls kann eine

Bundesaufgabe vorliegen, wenn eine kantonale Behörde eine

raumplanungsrechtliche Ausnahmebewilligung gemäss Art. 24 RPG erteilt (BGE

112 Ib 70 E. 4b). Ein projektbezogener Sondernutzungsplan ist je nach

seinem Konkretisierungsgrad einer Baubewilligung gleichzusetzen, weshalb bei

ausserhalb der Bauzone geplanten Bauten eine Bundesaufgabe im Sinn von Art. 78

Abs. 2 BV bzw. des NHG vorliegen kann, wenn für das Projekt ansonsten eine

Ausnahmebewilligung nach Art. 24 ff. RPG notwendig wäre. Die

Festsetzung von Sondernutzungsplänen gilt unter anderem dann als Bundesaufgabe,

wenn diese planerische Anordnungen enthalten, die sich in Bezug auf die

vorgenannten Fragen wie eine Bewilligung oder Verfügung auswirken (Zufferey,

Kommentar NHG, Art. 2 Rz. 32; VGr, 14. Mai 2020,

VB.2019.00633, E. 1.2; vgl. auch BGE 145 II 176 E. 4; BGr, 6. Dezember

2007, 1C_153/2007, E. 1.3).

Für die Erstellung der Seilbahn

muss Wald gerodet werden (siehe unten, E. ‎13.2). Dafür ist

bereits auf Stufe der Nutzungsplanung eine Bewilligung notwendig (vgl. Art. 12

WaG), womit ohne Weiteres von der Erfüllung einer Bundesaufgabe auszugehen ist.

Da somit vorliegend von der Erfüllung einer Bundesaufgabe

auszugehen ist, darf die Festsetzung des vorliegenden Gestaltungsplans nach Art. 6

Abs. 2 NHG nur von der ungeschmälerten Erhaltung im Sinn der Inventare

abweichen, wenn gleich- oder höherwertige Interessen von ebenfalls nationaler

Bedeutung dies verlangen.

12.2.3 Für kantonale und kommunale Schutzobjekte sind die jeweiligen

kantonalen Bestimmungen und – bei Vorliegen einer Bundesaufgabe (vgl. oben, E. ‎12.2.2) – Art. 3 NHG anwendbar. Schutzobjekte des

Natur- und Heimatschutzes hat der Kanton bei der Festsetzung eines kantonalen

Gestaltungsplans zu schonen und, wo das öffentliche Interesse an diesen

überwiegt, ungeschmälert zu erhalten (§ 204 Abs. 1 PBG; § 1 der

kantonalen Natur- und Heimatschutzverordnung vom 20. Juli 1977 [KNHV; LS

702.11]; Fritzsche/Bösch/Wipf/Kunz, S. 192 f.). Ebenfalls finden die

Anliegen über die allgemeinen Planungsgrundsätze nach Art. 1 und 3 RPG

Eingang in die Interessenabwägung.

Schliesslich sind die Kantone

nach Art. 18 Abs. 1 NHG verpflichtet, dem Aussterben einheimischer

Tier- und Pflanzenarten durch die Erhaltung genügend grosser Lebensräume und

andere geeignete Massnahmen entgegenzuwirken. Dabei steht den Kantonen bei der

Umsetzung dieses bundesrechtlichen Auftrags und Wahl der Instrumente ein

erheblicher Ermessensspielraum zu (vgl. BGr, 2. November 2021,

1C_663/2020, E. 5.1 mit Hinweisen). Art. 18 Abs. 1bis

NHG zählt in nicht abschliessender Weise auf, welche Gebiete als Biotope Schutz

verdienen. Darunter fallen insbesondere Uferbereiche, Riedgebiete und Moore,

seltene Waldgesellschaften, Hecken, Feldgehölze, Trockenrasen und weitere

Standorte, die eine ausgleichende Funktion im Naturhaushalt erfüllen oder

besonders günstige Voraussetzungen für Lebensgemeinschaften aufweisen. Wird ein

Gebiet inventarisiert oder als Schutzgebiet ausgeschieden, ist dies ein

hinreichendes Indiz dafür, dass dem Gebiet Biotop-Qualität zukommt (zum Ganzen:

BGE 134 II 97 E. 3.6.3). Der Kanton Zürich hat diese Bestimmung in § 203 PBG sowie § 13 KNHV nachvollzogen und konkretisiert.

12.3 Beurteilung durch die Vorinstanz und Standpunkte der

Baudirektion und der Zoo Seilbahn AG

12.3.1 Die Vorinstanz kam zum Schluss, dass das Landschaftsschutzobjekt

Sagentobel von der projektierten Seilbahn tangiert werde. Nicht ausser Acht

gelassen werden dürfe hierbei, dass das Sagentobel noch eine der wenigen

unberührten, bewaldeten Landschaften im Grossraum Zürich darstelle. Trotzdem

liesse sich das Seilbahnprojekt mit dem Erhaltungszweck gemäss Inventar und dem

Erholungszweck des Gebiets vereinbaren: Durch die hohe Seilführung würden die

Eingriffe in Fauna und Flora minimal gehalten und es entstünden nur minimale

Einflüsse durch Lärm und Licht. Das Kiesgrubenareal Stettbach hingegen werde

von den Stützen nicht tangiert. Dass ein sehr kleiner Teil der östlichen Ecke

des Inventarobjekts zum Niederhaltebereich der Seilbahn gehöre, könne nicht als

Beeinträchtigung gelten, weshalb das Kiesgrubenareal in der Interessenabwägung

unberücksichtigt bleibe. Sämtliche von der Natur und Heimatschutzkommission des

Kantons Zürich (NHK) gestellten Anforderungen seien im Gestaltungsplan

umgesetzt worden.

12.3.2 Die Baudirektion stellt sich auf den Standpunkt, dass mit dem

derzeitigen Projekt die bestmögliche Schonung der Landschaft und der

Schutzobjekte erzielt werden könne. Der Zoo Seilbahn AG zufolge ist eine ungeschmälerte

Erhaltung der Schutzobjekte nicht vorgesehen und deshalb eine

Interessenabwägung vorzunehmen. Da bei keinem der Schutzobjekte der Schutzzweck

vereitelt werde, seien die Eingriffe grundsätzlich zulässig. Ohnehin würden die

Landschaftsschutzgebiete durch die hohe Seilführung nicht tangiert und eine von

weit her sichtbare Schneise in den Wald könne vermieden werden.

12.4 Ortsbildschutz

12.4.1 Erfordernis eines Gutachtens der ENHK

Der Beschwerdeführer 4 stellt sich auf den

Standpunkt, dass ein Gutachten der eidgenössischen Natur- und

Heimatschutzkommission (ENHK) hätte eingeholt werden müssen. Gemäss Art. 7

Abs. 2 NHG verfasst die ENHK zuhanden der Entscheidbehörde ein Gutachten,

wenn bei der Erfüllung der Bundesaufgabe ein Objekt, das in einem Inventar des

Bundes aufgeführt ist, erheblich beeinträchtigt werden kann oder sich in diesem

Zusammenhang grundsätzliche Fragen stellen (vgl. BGE 145 II 176 E. 3.3).

Unabhängig davon, ob eine Bundesaufgabe vorliegt, kann auf eine Begutachtung

verzichtet werden, wenn das Objekt nicht erheblich beeinträchtigt wird und sich

keine grundsätzlichen Fragen stellen (vgl. BGE 145 II 176 E. 3.2 und [nicht

publizierte] E. 5.3). Eine erhebliche Beeinträchtigung liegt vor, wenn gerade

das geschädigt werden könnte, was die Objekte so einzigartig oder typisch

macht, dass ihnen nationale Bedeutung und verstärkter Schutz zuerkannt wurde

(Jörg Leimbacher, Kommentar NHG, Art. 7 Rz. 5). Ob eine Begutachtung

durch die ENHK erforderlich ist, entscheidet je nach Zuständigkeit die

Fachstelle des Bundes oder die kantonale Fachstelle (Art. 7 Abs. 1

NHG).

Das BAK erblickte in seiner Stellungnahme vom 28. September

2018 keine grundsätzlichen Konflikte zwischen der Seilbahn und dem im ISOS inventarisierten

Gebiet "Im Klösterli". Für das Gebiet "Mattenhof" erkannte

das BAK bereits in seiner Stellungnahme vom 7. Dezember 2015 keinen

grundsätzlichen Konflikt (UVB, Anhang 12-4a). Darauf bezugnehmend kam die

Vorinstanz nach Darlegung der massgeblichen Rechtsgrundlagen (insbesondere Art. 7

NHG) zum Schluss, dass die Rüge des fehlenden ENHK-Gutachtens unbegründet sei.

Es würde weder eine direkte Veränderung an den Schutzobjekten (Siedlungen

Mattenhof und Im Klösterli) stattfinden, noch sei eine Abweichung von der

ungeschmälerten Erhaltung der Objekte ersichtlich. Durch die beurteilenden

Behörden sei keine Rechtsverletzung bei der Einschätzung der Notwendigkeit

einer Begutachtung durch die ENHK ersichtlich. Was der Beschwerdeführer 4 dagegen

vorbringt, ist nicht genügend substanziiert: Er macht lediglich geltend, dass

eine Bundesaufgabe vorliege, weshalb eine Begutachtung zwingend sei. Da er auf

die weiteren Überlegungen der Vorinstanz nicht eingeht, sind seine Einwände

nicht genügend begründet, weshalb auf sie nicht weiter einzugehen ist.

12.4.2 Stellungnahme des BAK

Die Beschwerdeführenden 3 rügen, dass ihnen die

Stellungnahme des BAK nicht vorgelegen habe, womit ihr rechtliches Gehör

verletzt worden sei. Die Stellungnahme des BAK vom 28. September 2018 war

Teil der ergänzenden Unterlagen, welche im Rahmen der Festsetzung des

Gestaltungsplans zur Einsicht offenstanden. Damit findet die Behauptung der Beschwerdeführenden 3,

sie hätten sich bisher nicht zur Stellungnahme des BAK äussern können, in den

Akten keine Stütze und es liegt keine Verletzung des rechtlichen Gehörs vor.

Gleichzeitig rügen sie, dass die Stellungnahme des BAK mangelhaft,

unvollständig und überholt sei. Insbesondere habe sich der Bericht nicht mit

den Festsetzungen des Gestaltungsplans vom 20. April 1999 (Masoala-Halle)

auseinandergesetzt, in welchem unter anderem festgehalten worden sei, dass die

Gebäudehöhe im Gestaltungsplangebiet lediglich sieben Meter betragen dürfe, nun

aber eine Bergstation zu genehmigen sei, welche eine Höhe von 14 Metern

aufweise. Dem ist entgegenzuhalten, dass es nicht Aufgabe des BAK ist, die

Vereinbarkeit mit einem früheren Gestaltungsplan zu überprüfen, sondern dessen

Stellungnahme hat sich dazu zu äussern, ob die ISOS-Gebiete durch den

vorliegend umstrittenen Gestaltungsplan beeinträchtigt werden. Darauf

beschränkt sich die Stellungnahme des BAK auch zu Recht und es führt

(zusammengefasst) aus, dass das Vorhaben in keinem wesentlichen Konflikt mit

den Erhaltungszielen stehe und dem Vorhaben unter Vorbehalt der weiteren

architektonischen Ausgestaltung der Bergstation zugestimmt werden könne. Damit

durfte die Vorinstanz in ihrer Würdigung vorliegend ohne weitere

Einschränkungen auf die Stellungnahme des BAK zurückgreifen und die Interessen

im Zusammenhang mit den beiden im ISOS verzeichneten Gebieten als von

untergeordneter Natur qualifizieren. Im Übrigen beanstanden die

Beschwerdeführenden die vorinstanzliche Einschätzung, wonach die beiden

ISOS-Gebiete "Im Klösterli" und "Mattenhof" nur geringfügig

beeinträchtigt würden, nicht, weshalb nicht weiter darauf einzugehen ist.

12.5 Naturschutzgebiet

Kiesgrube Stettbach

Das Naturschutzgebiet Kiesgrube Stettbach wurde mit der

Verordnung zum Schutz von Natur- und Landschaftsschutzgebieten mit

überkommunaler Bedeutung in der Gemeinde Dübendorf vom 7. April 1995 (im

Folgenden: SVO Dübendorf) unter Schutz gestellt (https://maps.zh.ch > Karte:

Schutzanordnungen Natur und Landschaft). Das Schutzgebiet umfasst die

eigentliche Naturschutzzone, eine Naturschutzumgebungszone sowie eine

Waldschutzzone, welche zusätzlich im WNB (Waldstandorte von naturkundlicher

Bedeutung) verzeichnet ist (https://maps.zh.ch > Karte: Waldstandorte von

naturkundlicher Bedeutung). Die Naturschutzzone dient der Erhaltung des

schutzwürdigen Gebiets als Lebensraum seltener und gefährdeter Tier- und

Pflanzen­arten und -gemeinschaften sowie dem Schutz der Landschaft (Ziff. 3

SVO Dübendorf). In den Schutzzonen sind alle Tätigkeiten, Vorkehrungen und

Einrichtungen verboten, welche mit dem Schutzziel unvereinbar sind, namentlich

Tiere und Pflanzen beeinträchtigen oder die Beschaffenheit des Bodens oder

andere natürliche Verhältnisse nachteilig verändern können, ferner solche, die

im Landschaftsbild störend in Erscheinung treten (Ziff. 4 SVO Dübendorf).

Das Schutzgebiet wird von der Seilbahn überspannt, wobei die Masten aber

ausserhalb des Schutzperimeters zu liegen kommen und das Steuerungskabel um den

Kiesgrubenbereich herum geführt wird. Deshalb konnte im UVB auch festgehalten

werden, dass die Kiesgrube Stettbach keine Eingriffe erfahre und auch auf die

Amphibien und Vögel kein relevanter Einfluss zu erwarten sei (UVB, S. 16 ff.).

Trotzdem kann der Vorinstanz nicht beigepflichtet werden,

wenn sie das Schutzgebiet der Kiesgrube Stettbach für die Interessenabwägung

als nicht relevant bezeichnete. So mag die Kiesgrube zwar in ihren besonders

empfindlichen Bereich keinen Eingriff erfahren. Unberücksichtigt liess die

Vorinstanz aber, dass durch die im Gestaltungsplan vorgesehene Seilbahn eine

Störung des Landschaftsbilds zu erwarten ist, welches ebenfalls von der

Schutzverordnung erfasst ist. Die Störung des Landschaftsbilds wird immerhin

dadurch möglichst klein gehalten, dass im Schutzgebiet selber keine Stützen

geplant sind und die Seilbahn dieses an dessen schmalster Stelle überfährt

(vgl. UVB, Anhang 10–5). Damit kommt dem Interesse am Schutz vor einer

Überspannung der Kiesgrube durch die Seilbahn zwar ein tiefes Gewicht zu, zumal

die NHK in ihrer Stellungnahme vom 3. August 2009 die Auswirkungen als

minimal und vernachlässigbar bezeichnete. Dennoch ist es nicht derart

nebensächlich, als dass es geradezu als nicht relevant bezeichnet und gänzlich

aus der finalen Interessenabwägung entlassen werden durfte.

12.6 Sagentobel und

Hochstammobstbäume

beim Gfellergut

12.6.1 Das Gebiet um den Sagentobelbach war als

geologisches/geomorphologisches Objekt im Inventar 80 der Natur- und

Landschaftsschutzobjekte von überkommunaler Bedeutung verzeichnet. Es wurde darin

als eines der grössten Tobel im mittleren Glatttal beschrieben. Der weitgehend

unkorrigierte Bach und das tief in die Molasse eingeschnittene Tobel böten ein

umfassendes Bild der Geologie der Gegend und der Entwicklung von Bachtobeln.

Darin seien menschliche Einflüsse auf Struktur und Entwicklung dieses Tobels zu

vermeiden und keine beeinträchtigenden Bachverbauungen und Geländeveränderungen

vorzunehmen (maps.zh.ch > Karte: Natur- und Landschaftsschutzinventar 1980).

Das Gebiet wird als ökologisch wertvoll und grösstenteils frei von

Beeinträchtigungen umschrieben. Seit Januar 2022 ist es im überarbeiteten

Inventar der Landschaftsschutzobjekte von überkommunaler Bedeutung verzeichnet.

Inwiefern auf den vorliegenden Sachverhalt das neue oder das alte Inventar

anzuwenden ist, kann vorliegend offenbleiben, zumal sich die Schutzziele nicht

entscheidend verändert haben, sondern im neuen Inventar vor allem ausführlicher

formuliert sind.

12.6.2 Im Bereich des Sagentobelbachs befindet sich sodann ein

Waldstandort von naturkundlicher Bedeutung. Dabei handle es sich um eine

Kombination von Waldgesellschaften. Das stark eingeschnittene Tal weise

Hangrutsche auf, ein fast unerschlossener Waldkomplex mit relativ seltenen

Standorten und es komme das Alpen-Geissblatt vor (maps.zh.ch > Karte:

Waldstandorte von naturkundlicher Bedeutung). Mit der Aufnahme in das Inventar

der Waldstandorte von naturkundlicher Bedeutung wird dargetan, dass es sich um

einen wertvollen Lebensraum mit kantonaler Bedeutung handelt (Zürcher

Umweltpraxis [ZUP] 2000 Nr. 25, S. 53). Als solcher fällt dieser

Waldstandort unter Art. 18 Abs. 1bis NHG.

12.6.3 Weiter wurde der Zürichberg als Kulturerbelandschaft in das neue

Kantonale Inventar der Landschaftsschutzobjekte aufgenommen (maps.zh.ch >

Karte: Kantonales Inventar der Landschaftsschutzobjekte). Die Landschaft sei

ein wichtiger Zeuge des urgeschichtlichen Siedlungs- und Verkehrsraums am

nördlichen Zürichseebecken. Es handle sich dabei um ein intensiv genutztes

Naherholungsgebiet für die Stadt und den Grossraum Zürich. Die historischen

Hohlwege und Befestigungsanlagen hätten bereits beträchtliche Beschädigungen

erfahren. Das Sagentobel gehört zum Teil 2 dieses Landschaftsschutzobjektes. Im

Inventar ist dazu festgehalten: "Der Zürichberg-Nordhang fällt von Gockhausen

(564 m ü.M.) gegen Nordosten nach Dübendorf-Wil ab (440 m ü.M.). Der Abhang ist

über weite Teile bewaldet und von zahlreichen Bachtobeln zerfurcht, wovon das

Sagentobel und das Wisbachtobel die grössten Ausmasse haben. (…)".

12.6.4 Die Seilbahn wird das Inventarobjekt des Sagentobels zwischen

den Stützen 4 und 7 überfahren. Dabei wird aber nur die Stütze 6 unmittelbar im

betroffenen Gebiet erstellt werden. Sie wird noch ausserhalb des Waldstandorts

von naturkundlicher Bedeutung zu liegen kommen und im Bereich des Waldwegs

platziert werden. Durch die hohe

Seilführung im Bereich des Sagentobels wird dieses wesentlich weniger stark

beeinträchtigt als mit einer tieferen Seilführung (vgl. unten, E. ‎12.7.6; UVB, Beilage B_4.2.6). Die Baudirektion

(Koordination Bau und Umwelt, KOBU) bemängelte in ihrer Stellungnahme vom 19. Juli

2018, dass in den Projektunterlagen eine vertiefte Auseinandersetzung mit den

Schutzzielen fehle und nicht aufgezeigt werde, inwieweit das Vorhaben diese

Ziele beeinträchtige. Auch was die Stellung des Gebiets als wichtiges

Naherholungsgebiet im Umfeld der städtischen Umgebung betreffe, bestehe die

Gefahr, dass die Qualität der Landschaft bedroht werde. Es müssten deshalb

Massnahmen getroffen werden, um Terrainveränderungen auf das absolute Minimum

zu beschränken, Hangsicherungen und Bachverbauungen sowie störenden

Betriebslärm zu vermeiden und den Fahrradtransport

einzuschränken. So könne das Projekt umweltverträglich realisiert werden. Demzufolge

ist festzuhalten, dass das Schutzobjekt des Sagentobels durch die Platzierung

der Stütze 6 im Perimeter tangiert wird. Immerhin hat die hohe Seilführung zur

Folge, dass keine weiteren direkten Eingriffe vorzunehmen sind. Trotzdem

erfährt das Gebiet weitere Einschränkungen wie bspw. durch den Betriebs- und

insbesondere durch die zu erwartende Zunahme des Sekundärlärms. Diese

Auswirkungen sind in die Interessenabwägung einzubeziehen.

12.6.5 Dem Sagentobel kommt sodann

die Bedeutung eines Rückzugsgebiets für Wildtiere zu, es handelt sich um einen

ursprünglich gebliebenen Lebensraum, der kaum Baueingriffe aufweist, und der

für das Wild eine Vernetzungsfunktion zwischen dem Zürichberg und dem Adlisberg

wahrzunehmen vermag (UVB, S. 15). Die entstehenden Beeinträchtigungen

gehen v.a. von der mit der Seilbahn einhergehenden Zunahme der

Sekundärnutzungen (Spaziergänger, Mountainbike

[im Folgenden: MTB]-Fahrer) aus und weniger vom Betriebslärm, bei welchem

von einer Gewöhnung des Wilds auszugehen ist. Es kann angenommen werden, dass

die Seilbahn, wenn mit ihr Fahrräder transportiert werden könnten, die

Attraktivität des Sagentobels für MTB-Fahrten erhöhen dürfte. Das Bundesamt für

Umwelt (BAFU) und die KOBU haben je darauf hingewiesen, dass aufgrund der Zunahme

von Sekundärnutzungen (insbesondere MTB-Abfahrten) Auswirkungen auf das Wild zu

erwarten seien. Auch die Beschwerdeführerin 1 macht dies geltend, während

die Beschwerdeführenden 3 der Ansicht sind, dass Biker die Seilbahn nicht

benützen würden. Sowohl das BAFU als auch die KOBU haben deshalb die

Einschränkung des Fahrradtransports beantragt. Auch der Zustand der Hohlwege,

welche mit der Aufnahme des Zürichbergs in das Kantonale Inventar der

Landschaftsschutzobjekte, zusätzlichen Schutz erfahren sollen, sind durch

MTB-Abfahrten bedroht (vgl. Inventarblatt Nr. 6008, verfügbar unter:

maps.zh.ch > Karte: Kantonales Inventar der Landschaftsschutzobjekte). Die

Baudirektion anerkennt zwar die Attraktivität für MTB-Fahrten, erachtet aber

ein präventives Verbot unter dem Aspekt, dass die Seilbahn als

umweltfreundliches Verkehrsmittel grundsätzlich für den Fahrradverkehr offen

sein sollte, für unverhältnismässig und nahm es entsprechend nicht in den

Gestaltungsplan auf. Der Baudirektion zufolge hätte die Betreiberin der

Seilbahn bei einer negativen Entwicklung ein entsprechendes Verbot zu erlassen

(Festsetzungsverfügung, S. 7; Planungsbericht, S. 11). Der

Gestaltungsplan enthält allerdings keine verpflichtende Vorschrift,

gegebenenfalls zu einem späteren Zeitpunkt ein solches Verbot zu erlassen.

Die Vorinstanz erkannte im Verzicht auf ein Verbot des

Fahrradtransports kein der Erstellung der Seilbahn grundsätzlich

entgegenstehendes Interesse und bezog es deshalb nicht weiter in die

Interessenabwägung ein. Dem kann nicht gefolgt werden. Vielmehr sind die zu

erwartenden Beeinträchtigungen in die Gesamtinteressenabwägung einzubeziehen.

In deren Rahmen ist auch zu prüfen, ob Massnahmen zur Verminderung der negativen

Auswirkungen im Gestaltungsplan zu verankern sind (unten, E. ‎15, insbesondere

E. ‎15.2.4,

‎15.3.4).

12.6.6 Sodann tangiert die Seilbahn die Hochstammobstbäume beim

Gfellergut, wo fünf Hochstammobstbäume für die Stütze 5 gefällt werden müssen.

In diesem Gebiet brütet der Wendehals, welcher als potenziell gefährdete und

nationale prioritäre Art behandelt wird (UVB, S. 17). Die KOBU und das

BAFU empfehlen, die Anzahl der zu fällenden Hochstammobstbäume möglichst zu

reduzieren. In den Akten finden sich keine Hinweise darauf, dass der Antrag der

KOBU und des BAFU geprüft wurde. Immerhin sind Ersatzmassnahmen, nämlich die

Neupflanzung derselben Anzahl Bäume an einem Ersatzstandort geplant.

12.7 Landschaftsschutz

12.7.1 Die Landschaft ist zu schonen (Art. 3 Abs. 2 RPG; Art. 3

NHG). Insbesondere haben die mit Planungsaufgaben betrauten Behörden den

Grundsatz nach Art. 3 Abs. 1 und Abs. 2 lit. b RPG zu

beachten, wonach sich Siedlungen, Bauten und Anlagen in die Landschaft

einordnen sollen. Die Tragweite des Einordnungsgebots nach Art. 3 Abs. 2

lit. b RPG variiert je nach Schutzwürdigkeit der beanspruchten Landschaft.

Bauten und Anlagen sollen zumindest nicht störend in Erscheinung treten, sich

aber nicht nur in besonders schutzwürdige Landschaften einordnen, sondern auch

in "Alltagslandschaften" (Tschannen, Praxiskommentar RPG: Richt- und

Sachplanung, Interessenabwägung, Art. 3 N. 55 f.). Der

Grundsatz, wonach die Landschaft zu schonen ist, geht nicht im spezielleren

Grundsatz der Einordnung von Siedlungen, Bauten und Anlagen in die Landschaft (lit. b)

auf und das Interesse an der Erhaltung der naturnahen Landschaft wird in der

Gesamtbeurteilung durch die Erfüllung des Eingliederungsgebots nicht

konsumiert, was dann besonders relevant ist, wenn die Eingliederung in Form

einer Akzentsetzung erfolgt. Andernfalls würde das dem Natur- und

Landschaftsschutz zukommende Gewicht in der Gesamtabwägung unterlaufen (vgl.

VGr, 4. September 2014, VB.2013.00722, E. 11.4.10). Bei der Frage, ob

sich die geplante Seilbahn genügend in die Landschaft einordnet, handelt es

sich um eine Rechtsfrage.

Die Planungsgrundsätze beanspruchen keine absolute

Geltung, sondern stellen lediglich Entscheidungskriterien und Zielvorgaben dar.

Sie sind im Rahmen der Interessenabwägung mit und gegen andere, möglicherweise

widersprechende Planungsgrundsätze und anderswo gesetzlich fixierte Zielvorschriften

abzuwägen. Auch Planungen, die nicht sämtlichen Planungsgrundsätzen Rechnung

tragen (können) sind rechtmässig, soweit sie auf einer umfassenden, den

Anforderungen von Art. 3 RPV genügenden Abwägung der relevanten

öffentlichen und privaten Interessen beruhen (oben E. ‎8.2).

12.7.2 Zur Einordnung der Seilbahn führte die Vorinstanz aus, dass

diese aufgrund der hohen Seilführung von weitherum sichtbar sein werde. Dies

könne als zusätzlicher, wenngleich erforderlicher Eingriff in das

Landschaftsschutzobjekt Sagentobel und zudem vom umliegenden Siedlungsgebiet –

allenfalls als störend – wahrgenommen werden. Zürich-Nord sei allerdings nicht

ein von Einflüssen unberührtes Landschaftsgebiet und das Gebiet um den Bahnhof

Stettbach sei geprägt von zum Teil grossvolumigen, in zunehmende Höhe

vordringenden Bauvorhaben sowie weitläufigen Einkaufs- und Vergnügungsanlagen.

Das Projekt ordne sich ohne Weiteres in die Landschaft ein, auch weil die

Seilbahn eine filigrane Statur aufweisen werde. Die Vorinstanz wog die Vor- und

Nachteile der hohen Seilführung gegeneinander ab und kam zum Schluss, dass der

Eingriff durch die hohe Seilführung vertretbar erscheine.

12.7.3 Die Beschwerdeführenden machen geltend, gerade die rund um

Stettbach beabsichtigte Verdichtung nach Innen mache es erforderlich, dass

naturnahe Erholungs- und Freiräume erhalten blieben und die

Siedlungsverdichtung kein Freipass für auffallende Anlagen sei. Zudem könne der

Seilbahn keine filigrane Statur zugeschrieben werden, vielmehr sei sie

auffällig, ständig in Bewegung und von weitem her sichtbar. Insbesondere die

hohe Seilführung sei ungünstig und zwischen der Talstation und dem Waldanfang

unnötig. Insofern würde sich die Seilbahn schlecht in die Umgebung einordnen

und das Landschaftsbild der ansonsten weitgehend unberührten Nordostflanke des

Zürichbergs stark stören.

12.7.4 Die Zoo Seilbahn AG stellt sich auf den Standpunkt, dass

die von der Seilbahn überfahrene Landschaft im dicht bebauten Stadtraum liege,

weshalb ein höheres Bedürfnis nach Infrastruktur bestehe als bei weitgehend

unberührter Natur.

12.7.5 Bauten und Anlagen ordnen sich dann in die Landschaft ein, wenn

sie bezüglich ihres Standorts und ihrer Gestaltung die charakteristischen

Eigenheiten der beanspruchten Landschaft nicht störend verändern. Einordnung in

die Landschaft im Sinn von Art. 3 Abs. 2 lit. b RPG kann aber

auch durch das Setzen von Akzenten oder baulichen Schwerpunkten erzielt werden,

und nicht nur durch diskretes Verbergen der Architektur oder gar konservative

Formensprache (Tschannen, Praxiskommentar RPG: Richt- und Sachplanung, Interessenabwägung,

Art. 3 N. 55; Waldmann/Hänni, Art. 3 N. 27 mit Hinweisen).

Dies gilt im Übrigen analog für die Einordnung gemäss § 80 Abs. 1

bzw. § 238 Abs. 1 und 2 PBG (vgl. Fritzsche/Bösch/Wipf/Kunz, S. 814 ff.;

für Beispiele: VGr, 11. März 2009, VB.2008.00433, E. 5.4.2; 26. November

2008, VB.2008.00309, E. 3.3; BGr, 4. Juni 2009, 1C_40/2009, E. 3.3).

Davon scheinen auch die NHK sowie das BAFU auszugehen.

Zu welchem Grad prägende Bauten und Anlagen zulässig sind,

beurteilt sich anhand der jeweiligen Schutzziele. Im vorliegenden Fall sind die

Landschaften und Ortsbilder, die von der Seilbahn geprägt würden, teils

schutzwürdig. Allerdings ist sowohl für die Kiesgrube Stettbach als auch für

das Gebiet des Sagentobelbachs die ästhetische Eingliederung von

untergeordneter Bedeutung; prioritäre Bedeutung kommt dem Erhalt als Lebensraum

sowie im Falle des Sagentobels der geomorphologischen Struktur zu (oben, E. ‎12.5 und ‎12.6).

Auch der Richtplaneintrag, wonach die landschaftliche

Eingliederung sichergestellt werden soll, schliesst die Eingliederung durch

Akzentsetzung nicht aus. Immerhin konnte dem Kantonsrat nicht verborgen

bleiben, dass eine Luftseilbahn kaum unauffällig über eine kleinräumige

Kulturlandschaft sowie über Wald auf eine Anhöhe geführt werden kann (vgl. VGr,

4. September 2014, VB.2013.00722, E. 11.4.8). Ohnehin lässt sich dem

Richtplan nicht entnehmen, dass gar keine Eingriffe in die Landschaft erfolgen

dürfen. Die Einschränkung des Richtplans ist vielmehr dahingehend zu verstehen,

dass der Eingliederung bei der Ausgestaltung der Seilbahn eine hohe Priorität

beizumessen ist.

Allerdings darf die Zulässigkeit von Akzentsetzungen nicht

so verstanden werden, dass im Ergebnis Bauten umso eher für mit dem Landschafts-

und Ortsbildschutz vereinbar erklärt werden, je auffälliger sie sind. Es sind

daher strenge Anforderungen aufzustellen und eine Akzentuierung muss hohe

gestalterische Ansprüche erfüllen, damit die Eingliederung bejaht werden kann

(vgl. auch BGE 136 II 214 E. 6 in Bezug auf eine

Ausnahmebewilligung nach Art. 24 RPG für eine Baute an einem exponierten

Ort). Dies trägt dem Umstand Rechnung, dass die Einordnung einer auffälligen

Baute oder Anlage definitionsgemäss schwieriger und wertungsabhängiger ist als

eine diskrete Anpassung an die Umgebung.

Im Zusammenhang mit dem Interesse an der ungeschmälerten

Erhaltung einer Landschaft, welches neben den Grundsatz der guten Eingliederung

tritt, ist darauf hinzuweisen, dass gemäss der neueren Bundesgerichtspraxis das

Schonungsinteresse auch dann überwiegen kann, wenn es sich um eine Landschaft

von nur mittlerer, regionaler oder lokaler Bedeutung handelt, wobei die

zunehmende Verbauung des Schweizer Mittellandes zu berücksichtigen ist, die zur

Folge hat, dass unbeeinträchtigte Landschaften immer seltener werden und das

Interesse an ihrer Erhaltung zunimmt (BGr, 27. Mai 2013, 1C_398/2012, E. 6;

BGE 137 II 266 E. 4.2). So behandelt die Rechtsprechung

Infrastrukturanlagen ebenso wie Anlagen zur Energieerzeugung ausserhalb der vom

Rahmennutzungsplan ausgeschiedenen Bauzonen als Beeinträchtigungen und nicht

als vorteilhafte Akzentuierungen des Landschaftsbilds (vgl. etwa in Bezug auf

Hochspannungsleitungen: BGr, 27. Mai 2013, 1C_398/2012, E. 6; BGE 137 II 266 E. 4.2; in Bezug auf Windenergieanlagen: BGE 132 II 408 E. 4.5.4). Dies gilt auch dann, wenn einem Projekt

"eine besonders elegante und damit für das Ortsbild [...]

vorteilhafte" Gestaltung bescheinigt wird (vgl. BGr, 4. Februar 2014,

1C_648/2013, E. 7, in Bezug auf ein Strassenbauprojekt).

12.7.6 Die NHK äusserte sich

im Rahmen der Ausarbeitung des Gestaltungsplans bereits mehrfach zur

landschaftlichen Einordnung. In ihrer Stellungnahme vom 3. August 2009

bezeichnete sie das betroffene Gebiet als "Kultur- und Naturlandschaft,

die von einem vor­städtischen Charakter rasch in einen bäuerlich-ländlichen

übergeht, bevor im Anstieg zum Gebiet Chlösterli Buchenwaldbestände

dominieren" (S. 3). Die Seilbahn müsse "als sehr raumrelevant

beurteilt werden. Sie wäre ein technisches Landschaftselement, welches diese

Landschaft stark prägen und somit in ihrer Erscheinung verändern würde. [...]

Vorausgesetzt, dass die Bahn ingenieurtechnisch wie auch gestalterisch im

Gesamtkontext von Thema und Raum zu überzeugen vermag, kann diese Bahn als

zusätzliches Landschaftselement betrachtet werden, das dank des Überspannens

der anderen Elemente wie Wald, Gewässer, Landwirtschaftsgebiet, Siedlung oder

spezielle Infrastrukturen wie die Masoala-Halle und die in Entstehung

begriffene Stettbacher ÖV-Platte diese verknüpft und verdichtet. Eine solche

landschaftliche Verknüpfung und Verdichtung würde die vorhandene Landschaft und

deren Eigenart und Qualität herausheben und lesbarer machen"; das

vorliegende Projekt weise "dieses wertbetonende Potenzial" auf,

"wenn man es darauf ausgerichtet plant und umsetzt" (S. 5). Die

NHK betonte mehrfach, dass die Landschaftsverträglichkeit von der Gestaltung im

Ganzen sowie der Tal- und der Bergstation und der Stützen im Einzelnen abhänge.

"Vorausgesetzt, man macht es gut, kann damit nicht nur

Landschaftsverträglichkeit als Bewilligungserfordernis erreicht werden, sondern

auch ein dem Stadt- und Landschaftsraum und dem Zoo als Publikumsmagnet

adäquater Auftritt gewonnen werden" (S. 9 f.; vgl. dazu auch

VGr, 4. September 2014, VB.2013.00722, E. 11.4.4). Gestützt auf diese

Beurteilungen stellte die NHK verschiedene Anträge auf Überarbeitung der

Gestaltung der Seilbahn bzw. auf Änderung der Gestaltungsplanvorschriften (S. 6 ff.).

Mit ihrer aktuellen Stellungnahme vom 4. Juli 2018 begrüsst die NHK die

weitere Bearbeitung der architektonischen und landschaftsgestalterischen

Themen. Die Architektur der Berg- und Talstation vermöge sich nun besser in die

bestehenden Strukturen einzugliedern und die landschaftlichen Aspekte der

Masten seien vorerst stufengerecht bearbeitet.

Einer Aufforderung in der Stellungnahme des BAFU vom 9. Juli

2010 nachkommend hatte die P AG in einer Variantenstudie die

Auswirkungen einer Reduktion der Seilhöhe zwischen den Stützen 3 und 6 auf die

Fernwirkung und den Eingriff ins Sagentobel untersucht. Die Variantenstudie vom

9. März 2011 zeigt, dass eine tiefere im Vergleich zur höheren Seilführung

erhebliche negative Auswirkungen auf den Wald, das Wild und das Natur- und

Landschaftsobjekt Sagentobel zeitigt, während sich die Auswirkungen in Bezug

auf Landschaft, Ortsbild und Erholung in etwa die Waage halten. Die Studie kam

zum Schluss, dass eine tiefere Seilführung allenfalls geringe Vorteile

hinsichtlich der landschaftlichen Eingliederung aufweise. Diese vermöchten die

damit verbundenen grossen Eingriffe in das Wald- und Naturschutzgebiet nicht

aufzuwiegen. Die Variante mit hoher Seilführung sei deshalb klar zu bevorzugen.

Zudem wäre bei einer tieferen Seilführung die Umsetzung der an die entstehende

Schneise zu stellenden sehr hohen Anforderungen bezüglich Ausgestaltung und

Unterhalt sehr schwierig zu erfüllen (vgl. Planungsbericht, S. 15).

Das BAFU weist in seiner aktuellen Stellungnahme vom 22. Oktober

2018 darauf hin, dass sich die Seilbahn sehr stark von der Landschaft abheben

werde. Eine Variante mit einer tieferen

Seilführung sei aufgrund der nötigen Rodungen und der stärkeren

Beeinträchtigung des Sagentobels verworfen worden. In seiner Stellungnahme vom

29. April 2011 hielt das BAFU fest, das betroffene Gebiet erfülle sowohl

als Lebensraum als auch als Ausgleichsraum zur Stadtlandschaft eine wichtige

Funktion. Die vorherrschende Nutzung als Erholungsgebiet basiere auf der

relativen Unberührtheit in unmittelbarer Nähe zum Siedlungsgebiet. Bisher

würden technische Infrastrukturelemente nur schwach in Erscheinung treten.

Durch die Seilbahn werde das Gebiet – eine vielfältige Landschaft – in seinem

Charakter beträchtlich verändert und die naturnahe Kultur- und Waldlandschaft

werde durch die Seilbahn technisch geprägt. Ein Verzicht auf das Projekt im

Sinn des Schonungsgebots von Art. 3 NHG würde sich aber nicht

rechtfertigen, da keine Bundesinventare betroffen seien und die Seilbahn in den

Kontext einer städtischen Umgebung zu liegen komme (UVB, Beilage B_4.2.6).

12.7.7 Die hohe Seilführung

führt nicht nur zu einem geringeren Eingriff in das Inventarobjekt des

Sagentobels, sondern stellt auch die landschaftlich verträglichere Variante

dar, indem auf eine von weither sichtbare Schneise mit entsprechender

Waldrodung verzichtet werden kann; lediglich bei den Stützen 7 und 8

(Seilführung im Bereich zwischen den Stützen 6 und 9) ist der Wald aufgrund der

Sicherheitszone Flughafen Zürich niederzuhalten (Niederhaltegebiet C2). Die

maximale Höhe der Stützen ergibt sich aus dem Längenprofil im Gestaltungsplan

und die Lage der Seile ergibt sich aus den Verbindungen zwischen den Stützen (Art. 10

Abs. 3 der Gestaltungsplanvorschriften).

Allerdings ist die im Gestaltungsplan vorgesehene

vertikale Linienführung als Bereich dargestellt und legt damit die maximale

Höhe verbindlich fest, nicht aber die minimale Höhe (vgl. auch Beschluss des

Verwaltungsgerichts vom 29. September 2022, Frage 18). Dies wird im

Amtsbericht vom 15. November 2022 bestätigt: Insbesondere könne aus

planerischen und technischen Gründen die Höhe der Stützen nicht zentimetergenau

im Gestaltungsplan festgesetzt werden, wobei es sich um einen technisch

bedingten Anordnungsspielraum handeln würde. Angesichts der dargelegten

Relevanz der hohen Seilführung für die landschaftliche Eingliederung sowie für

das Naturschutzgebiet ist auf diese ungenaue Festlegung, soweit sie über einen

technischen Anordnungsspielraum hinausgeht, in der Gesamtinteressenabwägung näher

einzugehen.

12.7.8 Die geplante Seilbahn stellt in ihrer Art einen Ersteingriff dar

und tritt als auffälliger Fremdkörper besonders stark in Erscheinung. Sie

überspannt ein bisher grösstenteils unbebautes Gebiet und wird sich zu den

Betriebszeiten in Bewegung befinden, womit sie auffällt und sich von den

anderen Bauten in der Umgebung abhebt. Mit der Baudirektion sowie den

Fachbehörden ist – entgegen der Vorinstanz – davon auszugehen, dass die

Seilbahn in der Landschaft markant in Erscheinung tritt. Hingegen ist der Vorinstanz

darin zuzustimmen, dass das die Luftseilbahn umspannende Gebiet mit seinen zum

Teil grossvolumigen Bauvorhaben von einem grossstädtischen Flair geprägt ist und

die Landschaftskammer zwischen dem Siedlungsgürtel und den bewaldeten Hängen

des Zürichbergs nicht umfassend frei von Veränderungen gehalten worden ist. Die

Seilbahn kommt mithin nicht in einer unberührten Landschaft zu liegen, sondern

die Vor­instanz verweist zu Recht auf die teils markanten Bauten im Raum

Stettbach. Es ist nicht zu beanstanden, dass die Vorinstanz die Eingliederung

mit Verweis auf den städtischen Kontext und im Einklang mit der Stellungnahme

der Fachbehörde (die NHK attestiert dem Projekt einen guten architektonischen

und landschaftsgestalterischen Ausdruck) bejaht. Eine gewisse Beeinträchtigung

der Landschaft liegt jedoch vor; das Interesse an der ungeschmälerten Erhaltung

und der Schonung der Landschaft ist in die abschliessende Abwägung

einzubeziehen.

13.

Weitere Interessen

13.1 Verbot der Umgehung

von Art. 24 RPG durch projektbezogene Kleinbauzonen

Wird im Hinblick auf die

Realisierung eines konkreten Bauvorhabens mittels Planungsverfahren eine

Bauzone bzw. Spezialnutzungszone geschaffen, muss die Planungsbehörde Art. 24

RPG insofern Beachtung schenken, als die Planungsmassnahme den Zielen und

Grundsätzen der Nutzungsplanung gemäss Raumplanungsgesetz zu entsprechen hat.

Dass einem Projekt – mangels Standortgebundenheit – keine Ausnahmebewilligung

nach Art. 24 RPG erteilt werden könnte, steht der Planung allerdings nicht

zwingend entgegen (BGE 124 II 391 E. 2c; BGr, 20. August 2002,

1A.27/2002, E. 5.4). Eine Umgehung von Art. 24 ff. RPG ist nur

anzunehmen, wenn mit der fraglichen Planungsmassnahme eine unzulässige

Kleinbauzone geschaffen wird oder wenn sie sonst auf einer sachlich nicht

vertretbaren Interessenabwägung beruht. Kleinbauzonen sind im Allgemeinen

unzulässig, wenn sie gegen das raumplanerische Ziel verstossen, die

Siedlungstätigkeit in Bauzonen zusammenzufassen und die Streubauweise für nicht

freilandgebundene Bauten zu verhindern (VGr, 17. März 2016, VB.2015.00287,

E. 6.4.1; BGr, 24. Mai 2012, 1C_13/2012, E. 3.1; BGE 124 II 391 E. 2c

und 3a).

13.1.1 Die Vorinstanz gab die Erwägungen des Verwaltungsgerichts im

Rückweisungs­entscheid vom 4. September 2014 (VB.2013.00722, E. 9)

wieder und kam zum Schluss, dass dieser Rechtsauffassung weiterhin gefolgt

werden könne. Insbesondere liege keine Umgehung von Art. 24 RPG vor, wenn

die Planungsmassnahme den Zielen und Grundsätzen der Nutzungsplanung gemäss RPG

entspreche. Inwiefern eine (genügende) Standortgebundenheit für die

Beanspruchung von Land ausserhalb der Bauzone vorliege, sei im Rahmen der

Interessenabwägung zu prüfen. Diese Ausführungen der Vorinstanz sind

grundsätzlich nicht zu beanstanden. Der Beschwerdeführer 4, welcher sich

auf die Umgehung von Art. 24 RPG beruft, bringt nicht vor, inwiefern die

vorinstanzlichen Ausführungen rechtsverletzend wären, sondern er beschränkt

sich darauf, seine Rüge, dass der Gestaltungsplan eine solche Umgehung

darstelle und die geplante Seilbahn nicht standortgebunden sei, zu erneuern.

13.1.2 Im Rahmen der

Interessenabwägung des Planungsverfahrens ist im Übrigen zu beachten, dass

Verkehrsanlagen, die Land in der Bauzone erschliessen, im Allgemeinen nicht

ausserhalb der Bauzone errichtet werden sollen (BGr, 20. August 2002,

1A.27/2002, E. 5.4).

13.2 Waldrodung

und Beanspruchung des Gewässerraums

Die Umsetzung des Seilbahnprojekts erfordert Waldrodungen

für die Stützen 6, 7 und 8 von 1'499 m2, wovon 541 m2

definitiv. Zudem erfordert es im Bereich der Stützen 7, 8 und 9 die

Niederhaltung der Waldbäume auf einer Fläche von 8'745 m2, was eine

nachteilige Nutzung im Sinn von Art. 16 WaG darstellt. Sodann kommt die

Seilbahnstütze Nr. 3 (Baubereich 3) teilweise im Gewässerraum des

Sagentobelbachs zu liegen. Die sich auf die gewässerschutzrechtliche

Ausnahmebewilligung beziehende Rüge des Beschwerdeführers 4 erweist sich

allerdings als unsubstanziiert und ist deshalb nicht weiter zu behandeln. Auch

betreffend Waldrodung bringen die Beschwerdeführenden keine substanziierten

Rügen vor.

13.3 Einwand der fehlenden Wirtschaftlichkeit der Seilbahn

Die Beschwerdeführenden stützen sich darauf, dass die

Seilbahn nicht wirtschaftlich betrieben werden könne. Die Vorinstanz verwies

die Prüfung der Wirtschaftlichkeit in das Plangenehmigungsverfahren.

Der wirtschaftliche Betrieb kann auf Ebene des

Gestaltungsplans insbesondere dann ein relevantes Interesse darstellen, wenn

bei mangelhaftem Erfolg einer Unternehmung davon auszugehen wäre, dass der

längerfristige Betrieb einer Baute oder Anlage infrage stünde und so der damit

einhergehende Eingriff in die Landschaft umso schwerer wiegen würde. Dieser

Gefahr wird jedoch dadurch begegnet, dass die Wirtschaftlichkeit gemäss Art. 19a

Abs. 3 lit. b und Art. 20 Abs. 2 lit. a SebV im Plangenehmigungsverfahren

zu prüfen ist. Dass eine Betriebsaufgabe bei der Zoo Seilbahn AG bei

mässigem wirtschaftlichen Erfolg ein realistisches Szenario darstellen würde,

ist vorliegend nicht ersichtlich, weshalb hier nicht weiter auf die

Wirtschaftlichkeit eingegangen werden muss.

13.4 Weiter berücksichtigte

die Vorinstanz zu Recht das private Interesse der Zoo Seilbahn AG bzw. der

Zoo Zürich AG, die erheblichen Verkehrsströme rund um den Zoo zu

bewältigen, und sodann auch die privaten Interessen derjenigen Personen, die in

unmittelbarer Nähe des Seilbahntrassees wohnen oder deren Grundstücke von der

Seilbahn überfahren werden, wobei sie den Interessen letzterer Personengruppe

aufgrund der hohen Seilführung kein besonderes Gewicht zumass. Die

Berücksichtigung der privaten Interessen wird von den Beschwerdeführenden nicht

beanstandet.

14.

Alternative Möglichkeiten zur Verbesserung der

ÖV-Erschliessung

14.1 Umfang der Pflicht zur Prüfung von Alternativen

14.1.1 Der kantonale Richtplan hat in seiner Fassung vom 26. März

2007 die Prüfung alternativer direkter ÖV-Verbindungen ausdrücklich

vorgeschrieben (Pt. 4.3.2, Objekt Nr. 10). Dies war als Voraussetzung

zu qualifizieren, ohne deren Erfüllung das Projekt nicht verwirklicht werden

konnte (vgl. dazu und zum Richtplan in der Fassung vom 26. März 2007:

Ausführungen in VGr, 4. September 2014, VB.2013.00722, E. 11). Damit

galt für die Zoo-Seilbahn aufgrund des Eintrags im kantonalen Richtplan eine

Voraussetzung, die über den bundesrechtlich geforderten Einbezug von

Alternativen in die Gesamtinteressenabwägung hinausging. Im Richtplan vom 18. März

2014 findet sich die Vorgabe, es seien alternative ÖV-Verbindungen zu prüfen,

nicht mehr und das Verwaltungsgericht ging in seinem Urteil vom 4. September

2014 davon aus, dass diese Streichung – obwohl nicht begründet – bewusst

vorgenommen worden und auch bereits für das genannte Urteil massgeblich war.

Demzufolge waren Alternativen und Varianten nur, aber immerhin nach den weniger

weit gehenden bundesrechtlichen Anforderungen zu prüfen (VB.2013.00722, E. 11).

Dies gilt auch heute.

14.1.2 Von Bundesrechts wegen sind Alternativen sowie der gänzliche

Verzicht auf ein Projekt als zentrales Element der Interessenabwägung zu

berücksichtigen (Art. 2 Abs. 1 lit. b RPV; Art. 3 NHG; vgl.

BGr, 23. September 2014, 1C_108/2014, E. 4.3; VGr, 2. März 2023,

VB.2022.00040, E. 4.4; Tschannen, URP 2018, S. 123 spricht von

Standort-, Ausmass- und Massnahmenalternative). Zwar folgt aus den genannten

Bestimmungen keine direkte Pflicht zur Ausarbeitung von völlig anders gearteten

Projektalternativen – etwa einer Busverbindung statt einer Luftseilbahn. Doch

ist das Vorhandensein derartiger Alternativen bei der abschliessenden

Interessenabwägung miteinzubeziehen, weil es das öffentliche Interesse am

Projekt beeinflusst (VGr, 4. September 2014, VB.2013.00722, E. 11.2.6).

Sind Alternativen und Varianten vorhanden, die stärkere Vorteile aufweisen oder

die angestrebten Vorteile zwar nur teilweise erreichen, aber gewichtige

Nachteile vermeiden, so kann dies das öffentliche Interesse am Projekt

schmälern. Dabei sind im Rahmen der Interessenabwägung und insbesondere bei der

Gewichtung des öffentlichen Interesses nicht nur andere Streckenführungen zu

prüfen, sondern auch alternative Transportmittel (vgl. Anne-Christine Favre, L’examen

des variantes d’un projet en droit de l’aménagement du territoire et de

l’environnement – Entre opportunité et légalité, in Mélanges Pierre Moor, S. 697 ff.;

BGE 129 II 63 E. 3, wobei die Prüfung im Rahmen der Standortgebundenheit

vorzunehmen war). Werden durch das Projekt von spezifischen Schutznormen

geschützte Interessen tangiert, so sind höhere Anforderungen an den

Detaillierungsgrad der Variantenprüfung zu stellen (BGr, 19. September

2018, 1C_97/2017, E. 5.1; 8. Oktober 2014, 1C_15/2014, E. 5.1).

Es wird jedoch keine derart detaillierte Analyse der Varianten vorausgesetzt,

wie für das Projekt selbst (BGr, 17. August 2000, 1A.17/2000, E. 7b/aa).

Auch können Varianten, die gewichtige Nachteile oder keine wesentlichen

Vorteile aufweisen, bereits aufgrund einer summarischen Prüfung ausgeschlossen

werden (BGr, 23. September 2014, 1C_108/2014, E. 4.3; 14. Juli

2011, 1C_560/2010, E. 7).

Ergibt die Berücksichtigung zahlreicher Interessen, dass

verschiedene Varianten je durch einen eigenen Vorteil gerechtfertigt sind, den

es von Gesetzes wegen zu berücksichtigen gilt, handelt sich um eine Ermessensentscheidung,

welche das Verwaltungsgericht nicht überprüft (oben, E. ‎6.4). Keine

Zurückhaltung aufzuerlegen hat sich das Gericht demgegenüber bei der Frage, ob

der angefochtene Entscheid korrekt und überzeugend begründet ist. Dabei hat es

einen umso strengeren Überprüfungsmassstab anzuwenden, je grösser die

Auswirkungen auf Raum und Umwelt sind (Favre, S. 700 ff.).

In seinem Urteil vom 4. September 2014 (VB.2013.00722)

hat das Verwaltungsgericht u.a. eine den bundesrechtlichen Anforderungen an die

Interessenabwägung nicht genügende Prüfung alternativer

Verbindungen beanstandet, namentlich unter umweltrechtlichen und

raumplanerischen Aspekten (E. 11.2.5, 11.2.6,

13.1).

14.2 Beurteilung der Varianten durch den Beschwerdegegner

Im Gutachten J, das die Beilage B_4.2.3 zum

Umweltverträglichkeitsbericht bildet, wurden als Alternativen zur Seilbahn ein

Shuttlebus-Angebot ab Bahnhof Stettbach, ein solches ab Zürich HB, eine

Verstärkung der Tramkapazitäten und Kombinationen dieser Varianten untersucht.

Der untersuchte Shuttlebus ab Bahnhof Stettbach ist

im Gutachten J als Busbetrieb mit drei Fahrzeugen definiert. Die Busse

verkehren bei einer Umlaufzeit von 22,5 Minuten im 7,5‑Minuten-Takt. Die

Fahrzeit zum Zoo ab Bahnhof Stettbach ohne Halt beträgt in etwa 8 Minuten,

wobei dieser Wert einer optimistischen Annahme entspreche und in den

Hauptverkehrszeiten bei grossem Verkehrsaufkommen höher ausfallen könne. An der

Endhaltestelle ergebe sich eine Reserve von je ca. 3 Minuten. Der Shuttlebus

verkehre täglich, angepasst an die Öffnungszeiten des Zoos, von ca. 08:45 –

18:15 Uhr. Unter Berücksichtigung einer Übergangs- und einer Wartezeit von je 3

Minuten ergebe sich eine Reisezeit von 14 Minuten, was sehr viel kürzer

sei als die Reisezeit (unter Einschluss der Wartezeiten) mit dem Bus 751.

Dem Gutachten J zufolge

würde ein Shuttlebus, welcher im 7,5-Minuten-Takt ab dem Bahnhof Stettbach

verkehren würde, an Sonn- und Feiertagen zu einer Modalsplitveränderung

zugunsten des öffentlichen Verkehrs von 2,9 % führen. Der entsprechende

Wert der Seilbahn liegt bei 4,5 %. Der tiefere Wert sei insbesondere auf

die längeren Fahr- und Wartezeiten zurückzuführen. Die Auswirkungen des Shuttlebus-Angebots

auf den Modalsplit wurden nur für die Tages­kategorie Sonntag/Feiertag evaluiert,

weil die Berechnungen für die Seilbahn gezeigt hätten, dass die Resultate für

die verschiedenen Tageskategorien nahe beieinander lägen. Die Gutachter und

Gutachterinnen und mit ihr die Baudirektion gehen davon aus, dass Veränderungen

des Modalsplits in den Tageskategorien Werktage und Samstage/Ferientage analog

den Relationen bei der Seilbahn etwas tiefer ausfallen und somit im Bereich von

2,5 bis 3,0 % liegen würden (Gutachten J, S. 70; Amtsbericht

ARE, S. 7).

Als kritisch sei die Zufahrt

der Busse zum Zoo zu betrachten, da an den Spitzentagen die Strassen beim Zoo

(Dreiwiesen- und Zürichbergstrasse) verstopft seien, was zur Nichteinhaltung

des Fahrplans führen könnte. Dies lasse sich durch den Einsatz von

Verkehrsdiensten nur in geringem Mass entschärfen (Gutachten J, S. 71;

Amtsbericht ARE, S. 7). Ebenso könnte werktags die Verkehrsüberlastung in

Dübendorf am Knoten Sonnental die Einhaltung des Fahrplans beeinträchtigen.

Sodann müsste eine funktionierende Wendemöglichkeit für den Bus beim

Haupteingang geschaffen werden (Gutachten J, S. 69 ff.).

Das Gutachten J führt

aus, dass mit einem Shuttlebus ab Bahnhof Stettbach etwa 2/3 der

Modalsplitänderung der Seilbahn erreicht würden, wobei es von etwa denselben

jährlichen Betriebskosten (rund Fr. 1,8 Millionen bei drei Bussen) wie die

Seilbahn (rund Fr. 1,9 Millionen) ausgeht.

Als weitere Varianten erwähnt das Gutachten einen Shuttlebus

ab dem Hauptbahnhof Zürich. Damit dieser im Zehnminutentakt verkehren

könnte, müssten vier Busse eingesetzt werden, womit die Betriebskosten höher

als bei der Shuttlebusvariante ab Stettbach seien, derzufolge nur drei Busse

eingesetzt werden müssten. Der Shuttlebusbetrieb ab dem Hauptbahnhof Zürich

könnte sodann an Sonn- und Feiertagen lediglich eine Änderung des Modalsplits

von 2,2 % herbeiführen. Auch bei dieser Variante wäre eine

Wendemöglichkeit zu prüfen und wären die Strassenverhältnisse rund um den Zoo

zu berücksichtigen (Gutachten J, S. 71 ff.).

Sodann setzte sich das Verkehrsgutachten mit einer Taktverdichtung

der Tramverbindung vom Hauptbahnhof Zürich zum Zoo auseinander, kam aber

zum Schluss, dass eine Taktverdichtung keine merkliche Modalsplitveränderung

mit sich bringen würde (Gutachten J, S. 76).

Auch eine Kombination von verschiedenen Alternativen

würde kein besseres Ergebnis erzielen als die Seilbahn. So würde ein

Busangebot sowohl ab Stettbach als auch ab dem Hauptbahnhof Zürich eine

Modalsplitveränderung von 3,6 % erwarten lassen, wobei aber die jährlichen

Betriebskosten mehr als doppelt so hoch wären als bei der Seilbahn (Gutachten J,

S. 76 f.).

14.3 Beurteilung durch die Vorinstanz

Den Erwägungen der Vorinstanz, wonach nur die am nächsten

liegenden Alternativen zu prüfen seien und angesichts der damit einhergehenden

starken Eingriffe in die Landschaft auf die Prüfung der Variante eines Coasters

(schienengebundene Hochbahn) oder einer Zahnradbahn habe verzichtet werden

können, ist zuzustimmen. Auch dass eine Tramverlängerung bis zum Zoo ungeprüft

blieb, weil die Zürcher Stimmberechtigten die Volksinitiative zur

Tramverlängerung im Jahr 2008 klar verworfen haben, ist nicht zu beanstanden

(vgl. auch oben, E. ‎9.6.1; VGr, 4, September 2014, VB.2013.00722, E. 11.6.2).

Ebenfalls nicht zu beanstanden ist die Überlegung der

Vorinstanz, dass sowohl eine Taktverdichtung als auch eine Tramverlängerung weniger

attraktiv seien als die im Gutachten J näher geprüften

Shuttlebus-Verbindungen, weil die Tramverbindungen langsamer und damit weniger attraktiv

seien und im Vergleich zu diesen keine wesentlich grössere

Modalsplitveränderung zu erzielen vermöchten.

Gestützt auf diese Erwägungen und das Gutachten J kam

die Vorinstanz zum Schluss, auch die Shuttlebus-Verbindungen und somit sämtliche

geprüften Alternativen würden ausser Betracht fallen. Denn es sprächen nicht

nur die bereits ausgeschöpften Kapazitäten im Strassenverkehr, sondern auch die

geographischen Gegebenheiten für eine Seilbahnverbindung. Insbesondere kämen

die Tramlinien 5 und 6 – unter anderem aufgrund der Erschliessung des

Hochschulquartiers – an ihre Kapazitätsgrenzen und würde ein Shuttlebusbetrieb

einen teilweisen Ausbau der Strasse auf drei Fahrspuren erfordern. Sodann weise

die Seilbahnverbindung gemäss Gutachten J einen erheblich höheren Nutzen

auf als die möglichen Alternativen und liesse eine Modalsplitveränderung

zwischen 4,2 und 4,5 % hin zum ÖV erwarten.

14.4 Parteistandpunkte

14.4.1 Die Beschwerdeführerin 1 und die Stadt Dübendorf machen

geltend, dass eine Busverbindung erhebliche Vorteile mit sich brächte, welche

von der Vorinstanz ausser Acht gelassen worden seien. Insbesondere vermöge die

Lösung "Bus" die Landschaft, den Wald und die Anwohnerschaft besser

zu schützen und sie liesse sich nahtlos ins den ZVV integrieren. Bei der

Prüfung der Variante "Bus" hätten die Vorinstanzen neben den

Betriebskosten auch die Investitionskosten berücksichtigen müssen.

14.4.2 Die Zoo Seilbahn AG hält dem entgegen, dass der

Versuchsbetrieb der Buslinie 751 an Sonntagen mit Taktverdichtung und

Zusatzschlaufe bis zum Zoo habe eingestellt werden müssen, weil sich gezeigt

habe, dass durch die Inanspruchnahme des Strassen­gebiets an den

Zoo-Spitzentagen die Anschlüsse in Stettbach nicht gewährleistet gewesen seien.

Eine Einhaltung des Fahrplans könne nur mit einem Ausbau der Strassen zwischen

dem Zürichberg und Stettbach gewährleistet werden, wobei nicht die Kreuzungen

an der Dreiwiesen­strasse problematisch seien, sondern die Strecken dazwischen,

welche jeweils blockiert seien. Die Baudirektion beschränkt sich darauf,

bezüglich geprüfter Alternativen auf die Planungsunterlagen sowie auf die

günstigere Modalsplitverschiebung bei der Seilbahn zu verweisen.

14.5 Beurteilung Variante Shuttlebus ab Stettbach

14.5.1 Die Vorinstanz sowie die Baudirektion erachten es als primär

wesentlich, dass die Seilbahn bei denselben Betriebskosten eine höhere

Modalsplitveränderung zugunsten des öffentlichen Verkehrs erziele als die

übrigen Alternativen.

Die Stadt Dübendorf macht geltend, die vom

Verwaltungsgericht gestellte Frage nach einem Kostenvergleich unter

Mitberücksichtigung der Kapitalkosten sei auch nach Eingang des Amtsberichts

der Baudirektion nicht beantwortet. Mithin fehlten die nötigen Abklärungen und

die Grundlagen für einen Gestaltungsplan seien ungenügend. Sie verlangt auch

aus diesem Grund die Aufhebung des vorinstanzlichen Entscheids. Auch die

Aussage, dass die Investitionskosten der Seilbahn und des Busses in einer

ähnlichen Grössenordnung zu liegen kämen, sei eine reine Behauptung und nicht

belegt. Eine Optimierung der Variante Shuttlebus habe noch gar nicht

stattgefunden. Es seien mit Sicherheit auch Lösungen mit geringem

Infrastrukturbedarf, wie z.B. elektronische Busspuren, möglich, doch seien

solche bisher noch nicht vertieft untersucht, da diese Variante von der Zoo

Seilbahn AG nicht erwünscht sei.

14.5.2 Modalsplitveränderung durch einen Shuttlebus ab Bahnhof

Stettbach

Das Gutachten J nimmt an, dass ein Shuttlebus, welcher

täglich (angepasst an die Öffnungszeiten des Zoos) im 7,5-Minuten-Takt ab dem

Bahnhof Stettbach verkehren würde, an Sonn- und Feiertagen zu einer

Modalsplitveränderung zugunsten des öffentlichen Verkehrs von 2,9 % führen

würde. Dieser Wert falle insbesondere wegen der längeren Fahr- und Wartezeiten

tiefer aus als bei der Seilbahn. Die Variante Shuttlebus Stettbach bewirke

somit nur etwa 2/3 der Modalsplitänderung, die mit der Seilbahn erreicht

würden.

14.5.3 Kosten des Shuttlebusses ab Stettbach

Die von der Baudirektion und der Vorinstanz vorgenommene

Beurteilung der Variante Shuttle­bus berücksichtigt, dass diese Variante trotz

einer geringeren Modalsplitveränderung gleich hohe Betriebskosten verursachen

würde. Das Gutachten J veranschlagt die jährlichen Betriebskosten für den

Betrieb des Shuttlebusses mit rund 1,8 Millionen Franken und für die Seilbahn mit

rund 1,9 Millionen Franken (Gutachten J, Ziff. 7.1.1, S. 70). Ein

Vergleich der blossen Betriebskosten unter Ausschluss der Kapitalkosten

(Verzinsung und Amortisation) macht im Sinn der zu berücksichtigenden privaten

wirtschaftlichen Interessen keinen Sinn, da Private die vollen

betriebswirtschaftlich relevanten Kosten berücksichtigen müssen, wozu auch die

Kapitalkosten zählen. Im Amtsbericht ARE und in der diesem beiliegenden Fragebeantwortung

der P AG wird allerdings ausgeführt, dass bei den genannten Betriebskosten

die Kapitalkosten der Investitionen nicht (mit-)einkalkuliert wurden.

Namentlich seien weder die Kosten der Seilbahninfrastruktur noch die

erforderlichen Investitionskosten für einen reibungslos funktionierenden

Busbetrieb – wie Busspuren, Busbevorzugung LSA, zusätzliche Fahrzeuge zur

Ermöglichung von Fahrzeitreserven im Fahrplan oder grosse anfallende

Vermarktungskosten sowie bauliche Anpassungen im Bereich der Zürichbergstrasse

(heutige Parkplätze), am Knoten Tobelhof-/Dreiwiesenstrasse, im Siedlungsgebiet

von Gockhausen und insbesondere auch am Knoten Sonnental unter Einschluss des

Landerwerbs – eingerechnet worden. Es sei davon auszugehen, dass die

Investitionskosten für den Shuttlebus in einer vergleichbaren Grössenordnung

lägen wie die der Seilbahn. Die im Amtsbericht gemachten Angaben zu den für den

Shuttlebus erforderlichen Investitionskosten sind allerdings vage. Weder werden

sie im Einzelnen näher begründet, noch stützen sie sich auch nur auf Grobschätzungen.

An anderer Stelle im Amtsbericht wird ausgeführt, dass zur Vermeidung des

langen Rückstaus auf der Gockhauserstrasse eher das Einrichten einer

elektronischen Busspur auf der Gockhauserstrasse (Sperrung der Gegenfahrbahn

bei Busdurchfahrten, damit der Bus die gestaute Kolonne überholen und

priorisiert links abbiegen kann) in Frage komme als ein Spurausbau. Somit erscheint

es fraglich, ob tatsächlich alle genannten Massnahmen in Frage kommen und

insbesondere, ob alle in Kombination angewendet werden müssten. Damit bleibt

ungewiss, ob der Busbetrieb ähnlich hohe Investitionskosten wie der Neubau der

Seilbahn erfordern würde. Nicht nachvollziehbar ist sodann die Behauptung, dass

die sich aus den Investitionen ergebenden Kapitalkosten nicht quantifizierbar seien.

Diese Aussage steht überdies im Widerspruch dazu, dass im Businessplan vom 26. April

2018 die Kapitalkosten für die Seilbahn durchaus quantifiziert wurden.

Die geltend gemachte geringere Kosteneffizienz der

Variante Shuttlebus Stettbach in Bezug auf die Modalsplitveränderung ist somit

nicht erwiesen und fällt für die Interessenabwägung ausser Betracht. Wesentlich

für die Interessenabwägung bleibt jedoch, dass mit einem Shuttlebus-Betrieb ab

Stettbach im Vergleich zur Seilbahn bloss zwei Drittel der Modalsplitveränderung

erreicht wird. Auf weitere Vor- und Nachteile der Variante ist nachfolgend

einzugehen.

14.5.4 Weitere Vorteile der Seilbahn

Die Planungsunterlagen weisen nebst dem grösseren Beitrag

zur Modalsplitverschiebung auf die weiteren Vorteile hin, welche die Seilbahn

gegenüber einer Shuttlebus-Verbindung aufweist, namentlich dass aufgrund der

hohen Leistungsfähigkeit der Seilbahn Wartezeiten entfallen würden und die

Fahrtzeit wesentlich kürzer sei, sowie dass die Seilbahn familienfreundlich und

behindertengerecht sei und aufgrund ihrer Attraktivität zu einer besseren

Auslastung führen würde (Planungsbericht, S. 13). Zu ergänzen ist, dass

Busse mit einer zusätzlichen erheblichen Belastung des Strassennetzes und je

nach eingesetzten Fahrzeugen auch mit erheblichen Luftschadstoff-, CO2-

und Lärmemissionen verbunden sind.

14.5.5 Vorteile der Shuttlebus-Verbindung

Dem Umstand, dass eine Busverbindung das Landschaftsbild

und die Unberührtheit des Sagentobels weitaus weniger beeinträchtigen würde als

die Seilbahn, kommt angesichts der dargelegten Bedeutung des Sagentobels eine erhebliche

Bedeutung zu. Dies würde angesichts der Fernwirkung der Seilbahn und des mit

der Strasse bereits bestehenden Eingriffs sogar dann noch gelten, wenn der von

der Baudirektion angeführte Strassenausbau zwingend erfolgen müsste, was nach

dem Gesagten aufgrund der Vorakten und des Amtsberichts nicht als erstellt

gelten kann.

Weiter ist aufgrund der geringeren (touristischen) Attraktivität

einer Busverbindung davon auszugehen, dass es einerseits zu weniger

Ausweichverkehr im Raum Stettbach käme und andererseits, dass mit weniger

kritischen MTB-Abfahrten gerechnet werden müsste (oben, E. ‎12.6.5).

Diesem Umstand könnte in Bezug auf die Seilbahn dadurch entgegengewirkt werden,

dass in die Gestaltungsplanvorschriften ein Verbot von Fahrradtransporten

aufgenommen wird (unten, E. ‎15.2.4).

15. Gesamtinteressenabwägung

15.1 Beurteilung der Interessenabwägung durch die Vorinstanz

und die Baudirektion

15.1.1 Im Rahmen

der Gesamtinteressenabwägung kam die Vorinstanz zum Schluss, dass das

öffentliche Interesse an der Seilbahn als neuem Nahverkehrsmittel klar

überwiege. Die entgegenstehenden Interessen – insbesondere die Interessen am

Erhalt des Landschaftsschutzgebiets und dem Naherholungsgebiet sowie der

möglicherweise resultierende MIV-Mehrverkehr rund um Stettbach – würden nicht

überwiegen.

15.1.2 Insgesamt haben sowohl die Vorinstanz als auch die Baudirektion

das öffentliche Interesse an der Seilbahn etwas überschätzt. Die Seilbahn

schafft eine zusätzliche Verbindung zum Zoo und verbessert so die

Erschliessung. Damit ist ein öffentliches Interesse, primär aber ein privates

Interesse der Zoo Seilbahn AG verbunden. Diesem Interesse kommt kein sehr

grosses Gewicht zu, da der Zoo bereits heute grundsätzlich genügend erschlossen

ist (siehe E. ‎9.3.1). Das hauptsächliche

öffentliche Interesse an der Seilbahn liegt in der Erwartung, dass mit dieser

der Anteil der Besuchenden erhöht werden kann, der mit dem öffentlichen Verkehr

anreist, wie sich das aus den Materialien zum Richtplan und aus dem Zweck des

Gestaltungsplans (Art. 1 Abs. 1 der Gestaltungsplanvorschriften)

ergibt (vgl. zudem Festsetzungsverfügung, S. 2). Bei der Gewichtung des

öffentlichen Interesses wäre deshalb zu berücksichtigen gewesen, dass die Anzahl

der Autoanfahrten zum Zoo, die aufgrund der Seilbahn vermieden werden, gemessen

am gesamten MIV-Verkehr des Zoos relativ tief sind. Auch die Anzahl der Tage,

an welchen die Parkierungsmöglichkeiten beim Zoo und beim Dolder ausreichend sein

dürften, nehmen aufgrund der Seilbahn nur geringfügig zu. Immerhin trägt die im

Gestaltungsplan vorgesehene Seilbahn aber wie im Richtplan statuiert dazu bei,

einen – wenn auch relativ bescheidenen – Teil des durch das Besucherwachstum

entstehenden Mehrverkehrs auf den öffentlichen Verkehr zu verlagern, die

Anreise mit dem öffentlichen Verkehr zu fördern und den Verkehrsproblemen im

Nahbereich des Zoos zu begegnen. Ebenfalls hätte in die Gewichtung die

Möglichkeit einbezogen werden müssen, dass die Seilbahn zusätzliche Besucher anziehen

könnte, die teilweise mit ihrem eigenen Fahrzeug nach Stettbach anreisen.

15.1.3 Der Seilbahn stehen die (öffentlichen und privaten) Interessen

der Anwohnerschaft rund um den Bahnhof Stettbach sowie der Nachbarschaft der

künftigen Seilbahn entgegen. Abweichend von der vorinstanzlichen Annahme

bestehen durchaus gewisse Bedenken hinsichtlich der Auswirkungen der Seilbahn

auf die Verkehrs- und Parkierungssituation im Raum Stettbach. Allerdings wiegen

auch diese gegen die Seilbahn sprechenden Interessen nicht schwer, zumal

grösstenteils sehr urban geprägte Quartiere mit durchmischten und teils

publikumsintensiven Nutzungen mit Industrie- und Gewerbeanteilen betroffen

sind. Es handelt sich bereits zum jetzigen Zeitpunkt nicht um ruhige und

verkehrsarme Quartiere. Weiter sprechen private Interessen der Anwohnerschaft

wegen Lärmimmissionen gegen die Seilbahn, die im Plangenehmigungsverfahren

näher zu prüfen sind. Dort werden auch entsprechende Massnahmen in Betracht zu

ziehen sein. Diese Immissionen sind im Rahmen des raumplanungsrechtlichen

Gebots, wonach Wohngebiete vor schädlichen oder lästigen Einwirkungen wie

Luftverschmutzung, Lärm und Erschütterungen möglichst zu verschonen sind (Art. 3

Abs. 3 lit. b RPG), zu berücksichtigen (vorn E. ‎11.5.3). Diesen Interessen kommt allerdings kein

besonders grosses Gewicht zu. Gleiches gilt für die lufthygienische

Zusatzbelastung der Anwohner, welche aufgrund der MIV-Anfahrten zur Talstation

zu erwarten sind (E. 11.5.2). Auch diese dürfte kaum spürbar sein, weshalb

ihr nur ein untergeordnetes Gewicht zukommt.

15.1.4 Den mit der Seilbahn verbundenen öffentlichen und privaten

Interessen stehen sodann die Interessen des Natur- und Umweltschutzes,

insbesondere jene an der Schonung und Erhaltung der bisher mehrheitlich

unberührten Landschaft im Bereich des Sagentobels, an der Freihaltung der

Schutzgebiete von Eingriffen sowie an der Erhaltung der Hochstammobstbäumen

beim Gfellergut samt ihrer Bedeutung für den Wendehals gegenüber, welche von

der Vorinstanz teilweise nur unzulänglich berücksichtigt wurden (oben, E. ‎12.5 ff.). Weiter steht das Interesse daran, das

Baugebiet möglichst über Bauzonen zu erschliessen, dem Gestaltungsplan entgegen

(oben, E. ‎13.1.2).

15.1.5 Die Prüfung der naheliegenden und realistischen Variante eines

Shuttlebusses vom Bahnhof Stettbach zum Zoo beschränkte sich weitgehend auf

eine Untersuchung der technischen Aspekte und Fahrzeiten sowie der durch sie bewirkten

Modalsplitveränderung. Eine solche Busverbindung lässt nur eine etwa zwei

Drittel so grosse Modalsplitverschiebung zugunsten des ÖV erwarten wie die

Seilbahn. Ob dies indes mit ähnlich hohen Kosten verbunden wäre wie die

Seilbahn, erscheint fraglich. Weitere Vorteile der Seilbahn bestehen

hinsichtlich ihrer hohen Leistungsfähigkeit, mit der sich Wartezeiten vermeiden

lassen und die Fahrtzeit wesentlich verkürzt wird, sowie in der

Familienfreundlichkeit und Behindertengerechtigkeit der Seilbahn. Diese dürfte

auch über deutlich mehr und auch kurzfristig abrufbare Kapazitätsreserven

verfügen, einerseits aufgrund der höheren Flexibilität und Effizienz dieses

Transportmitteltyps und andererseits, weil die Personenbeförderung nicht über

eine bereits verkehrsvorbelastete Strasse abgewickelt werden muss. Neben diesen

Aspekten hätten auf der anderen Seite aber auch weitere für die

Interessenabwägung zentrale Aspekte wie namentlich die Auswirkungen auf Natur

und Landschaft vermehrt in die Variantenprüfung miteinbezogen werden müssen. Als

wesentliche Vorteile eines Shuttlebusses sind der Wegfall der Beeinträchtigung

des Sagentobels, des Landschaftsbildes und des Naturschutzgebiets zu

berücksichtigen. Als weiterer Nachteil des Shuttlebusses erweist sich hingegen die

zusätzliche Belastung von bereits stark beanspruchten Teilen des

Strassennetzes. Falls nicht Elektrobusse eingesetzt werden könnten – was

allerdings nicht abgeklärt ist – wären auch die CO2-,

Luftschadstoff- und Lärmemissionen zu berücksichtigen. Im Lichte aller zu

berücksichtigenden Interessen erweist sich der Schluss der Vorinstanz, dass

alle Varianten unter Einschluss eines Shuttlebusses vom Bahnhof Stettbach zum

Zoo ausser Betracht fielen, jedenfalls im Ergebnis nicht als unhaltbar bzw. rechtsfehlerhaft.

15.1.6 Gesamthaft zeigt sich, dass einerseits die öffentlichen

Interessen an der Realisierung der Seilbahn tendenziell überbewertet wurden.

Andererseits wurden einzelne gegen das Projekt sprechende Interessen nicht oder

zu wenig berücksichtigt. Allerdings sind die vorzunehmenden Korrekturen nicht

von einer solchen Tragweite, dass sie das Ergebnis der Interessenabwägung

hinsichtlich der Zulässigkeit der Seilbahn bzw. des Gestaltungsplans umzustossen

vermöchten.

15.2 Ungenügende Optimierung

15.2.1 Wie gezeigt wurde, sorgt der Gestaltungsplan in verschiedenen

Punkten zu wenig dafür, dass die ermittelten öffentlichen Interessen möglichst

umfassend berücksichtigt werden, wie das Art. 3 RPV verlangt (vorn E. ‎8.2.2 f.).

15.2.2 Obwohl das Gutachten J

feststellt, dass neben den hauptsächlich berücksichtigten Reisezeitgewinnen

u.a. auch das Pricing der Seilbahn einen wesentlichen Einfluss auf den

Modalsplit im Prognosezustand habe (oben, E. ‎9.5.1,

‎9.5.7; Gutachten J, S. 42 ff.; 55 ff.),

werden diesbezüglich nur unvollständige Auflagen in den

Gestaltungsplanvorschriften verankert (oben, E. ‎10.8

auch zum Folgenden). Derzeit sehen die Vorschriften zum Gestaltungsplan zwar vor,

dass die ZVV-Fahrausweise anzuerkennen sind. Eine Vorschrift, wonach das

Zooeintrittsticket nicht zur Fahrt mit der Seilbahn berechtigt, fehlt hingegen,

obwohl dadurch die Attraktivität einer Anreise mit dem MIV nach Stettbach im

Vergleich zur Anreise mit dem ÖV, für welche kein zusätzliches Ticket notwendig

ist, gesenkt würde. Namentlich würde dies sowohl den Modalsplit zugunsten des

öffentlichen Verkehrs und damit das öffentliche Interesse am Gestaltungsplan

positiv beeinflussen als auch die Verkehrszunahme im Raum Stettbach sowie den

unerwünschten Parkplatzsuchverkehr reduzieren. Die Baudirektion äussert

sich sodann nicht dazu, inwiefern eine solche Verpflichtung der

Seilbahnbetreiberin unverhältnismässig wäre. Vielmehr geht auch sie davon aus,

dass die Seilbahnfahrt nicht im Eintrittspreis des Zoos enthalten sein wird und

dass Zoobesuchende, die mit dem MIV nach Stettbach anreisen, ein zusätzliches

Ticket benötigen (vgl. Planungsbericht, S. 18; Amtsbericht, S. 4).

Auch die Zoo Seilbahn AG betont unter Verweis auf den Amtsbericht,

"dass das Seilbahnticket nicht im Zooeintritt enthalten ist und die

MIV-Reisenden ein zusätzliches Ticket für die Seilbahn benötigen, was die

Anreise verteuern als auch verlängern würde". Es ist deshalb nicht

nachvollziehbar, weshalb die Aufnahme einer entsprechenden Bestimmung in den

Gestaltungsplan unterlassen wurde.

Angesichts des ansonsten eher bescheidenen Beitrags der

Zoo-Seilbahn zum angestrebten Modalsplit-Shift hin zum ÖV und der

richtplanerischen Vorgabe eines anwohnerverträglichen Verkehrsregimes

überschreitet die Baudirektion mit dem Verzicht auf entsprechende zusätzliche

Bestimmungen über die Fahrausweise und die Ticketpreise in den

Gestaltungsplanvorschriften das ihr zustehende Planungsermessen. Insofern ist

der Gestaltungsplan rechtsfehlerhaft und es ist zu prüfen, ob der Mangel im

Rahmen eines reformatorischen Entscheids behoben werden kann.

15.2.3 Die fachlichen Beurteilungen der Natur- und

Landschaftsverträglichkeit, die in die Interessenabwägung eingeflossen sind,

beruhen wesentlich auf der Annahme, dass die Seilführung auf der im

massgebenden Höhenprofil als "maximale Höhe" bezeichneten Höhe

erfolgt. Die hohe Seilführung führt nicht nur zu einem geringeren Eingriff in

das Inventarobjekt des Sagentobels, sondern stellt auch die landschaftlich

verträglichere Variante dar (oben, E. ‎12.7.6 f.).

Dennoch ist die minimale Höhe der Seilführung nicht verbindlich in den

Gestaltungsplanvorschriften gemäss dem Festsetzungs­beschluss verankert. Ob die

Interessenabwägung bei tieferen Seilhöhen noch zugunsten der Seilbahn ausfallen

würde, ist zweifelhaft und jedenfalls nicht genügend abgeklärt. Deshalb hätten

im für die Schutzobjekte relevanten Bereich des Sagentobels und des Waldes –

dies betrifft die Stützen vier bis acht bzw. die Seilführung zwischen den

Stützen drei und neun – die Stützen und die Seilführung auf die im massgebenden

Höheprofil als "maximale Höhe" eingezeichneten Höhen fixiert werden

müssen. Diese Unterlassung ist rechtsfehlerhaft. Der Gestaltungsplan muss insofern

angepasst werden, wobei dem Amtsbericht entsprechend ein technischer

Anordnungsspielraum vorzubehalten ist. So können das Inventarobjekt des

Sagentobels sowie der Wald besser geschont werden, sodass den daran bestehenden

Interessen (des Natur- und Landschaftsschutzes) genügend Rechnung getragen

wird.

15.2.4 Sowohl

das BAFU als auch die KOBU weisen in ihren Berichten darauf hin, dass dem

Sagentobel auch die Bedeutung eines Rückzugsgebiets für Wildtiere zukomme und

dass aufgrund der Zunahme von Sekundärnutzungen (insbesondere MTB-Abfahrten)

Auswirkungen auf das Wild zu erwarten seien (oben, E. ‎12.6.5).

Im Verhältnis zu den – eher mässigen – öffentlichen und privaten Interessen an

der Erschliessungsfunktion der Seilbahn kommt der Schonung des Sagentobels als

Rückzugsgebiet für Wildtiere eine nicht zu vernachlässigende Bedeutung zu. Auch

können die MTB-Abfahrten die geschützten Hohlwege zusätzlich beeinträchtigen.

Indes kann diesen Auswirkungen begegnet werden. Dementsprechend haben sowohl

das BAFU als auch die KOBU je die Einschränkung des Fahrradtransports

beantragt. Die Baudirektion hat in der Festsetzungsverfügung darauf verwiesen,

dass die Seilbahn als umweltfreundliches Verkehrsmittel grundsätzlich für den

Fahrradverkehr offen sein sollte, insbesondere wenn es eine Strecke abdecke,

die für Fahrradfahrer aus eigener Kraft nur mit einigem Aufwand zu bewältigen

sei. Auch der Planungsbericht, auf den sie sich stützt, erachtet ein Verbot für

unverhältnismässig; bei einer negativen Entwicklung hätte die Betreiberin der

Seilbahn ein entsprechendes Verbot zu erlassen (Festsetzungsverfügung, S. 7;

Planungsbericht, S. 11). Da die Seilbahn abgesehen vom Freizeitverkehr vom

und zum Zoo keine wesentliche Erschliessungsfunktion hat (oben, E. ‎9.8) und für die wenigen zu erwartenden Anreisen zum

Zoo mit dem Fahrrad ausreichende und attraktive Veloparkierungsanlagen beim

Bahnhof Stettbach vorhanden sind, geht mit einem Verbot des Fahrradtransports

keine schwer wiegende Beeinträchtigung für den Fahrradverkehr einher.

Angesichts der Bedeutung des Sagentobels für Wildtiere und der Auswirkungen

möglicher MTB-Abfahrten durch dieses reicht es nicht aus, ein solches Verbot

ins Ermessen der Seilbahnbetreiberin zu stellen. Indem auf eine

einschränkende Bestimmung betreffend Fahrrandtransport verzichtet wurde,

erweist sich der Gestaltungsplan als rechtsfehlerhaft.

15.3 Reformatorische Entscheidung und Aufnahme weiterer

Gestaltungsplanbestimmungen

15.3.1 Das Verwaltungsgericht kann – muss aber nicht – einen

reformatorischen Entscheid fällen und anstelle der rechtsfehlerhaften Anordnung

einen neuen Entscheid treffen (vgl. § 63 Abs. 1 VRG). Dabei darf es

über die gestellten Rechtsbegehren nicht hinausgehen und nicht zum Nachteil der

Beschwerdeführenden entscheiden (§ 63 Abs. 2 VRG). Eine

reformatorische Entscheidung in der Sache entspricht der Forderung nach einer

raschen Verfahrenserledigung. Je nach Art des Mangels, der zur Aufhebung des

angefochtenen Entscheids führt, und je nach Art der Tätigkeit, die für den

Neuentscheid erforderlich ist, kommt auch eine Rückweisung der Sache an die

Vorinstanz in Frage. Auch die Interessen der Verfahrensbeteiligten spielen eine

Rolle (vgl. Donatsch, § 63 N. 17 ff. und § 64 N. 2 ff.).

Die Beschwerdeführenden haben eine gesamthafte Aufhebung

des angefochtenen Gestaltungsplans bzw. des vorinstanzlichen Entscheids

beantragt und einige Beschwerdeführende stellten zusätzlich einen

Rückweisungsantrag. Sie begründen ihren Antrag auf Aufhebung unter anderem mit

der fehlerhaften Gesamtinteressenabwägung. Letztere kann mit den vorzunehmenden

Anpassungen beeinflusst werden, womit sich das Verwaltungsgericht ohne Weiteres

innerhalb der gestellten Parteibegehren bewegt. Auch konnten sich die Parteien

im Schriftenwechsel sowohl zu den Ticketpreisen, der Höhe der Stützen als auch

zum Fahrradtransport äussern. Die Anpassungen wirken sich auch nicht nachteilig

auf die Beschwerdeführenden im Sinn einer reformatio in peius aus. Zwar

widerspricht die Aufnahme einer Vorschrift, wonach die maximale Höhe der

Stützen 4 und 8 möglichst auszunützen ist, dem Antrag der Beschwerdeführerin 1,

die Stützen seien niedrig zu halten. Weil die maximale Höhe bereits im angefochtenen

Gestaltungsplan vorgesehen ist, erleidet die Beschwerdeführerin 1 durch

die vom Verwaltungsgericht vorzunehmende Korrektur keinen Nachteil.

Unter Berücksichtigung der bisherigen langen

Verfahrensdauer, der untergeordneten Natur der angestrebten Anpassungen im

Gestaltungsplan und der Äusserungsmöglichkeit der Parteien dazu, rechtfertigt

sich vorliegend ein reformatorischer Entscheid des Verwaltungsgerichts und

keine Rückweisung an die Vorinstanz.

Da die Sache spruchreif ist, erübrigt sich, diese zur

weiteren Sachverhaltsabklärung an die Vorinstanz zurückzuweisen, wie dies die Stadt

Dübendorf mit Eingabe vom 17. Januar 2023 beantragt hat.

15.3.2 Gestaltungsplanbestimmung zu den Seilbahntickets

In den Gestaltungsplan ist demzufolge die Vorschrift

aufzunehmen, dass MIV-Anreisende bzw. Personen, die über keinen Fahrausweis des

öffentlichen Verkehrs verfügen, ein Ticket mindestens zum Preis eines ZVV-Tickets

der Zone 110 erwerben müssen und dass dieses nicht im Zoo-Eintritt enthalten

sein darf. Art. 5 Abs. 2 lit. b der Gestaltungsplanvorschriften

ist entsprechend anzupassen.

15.3.3 Gestaltungsplanbestimmung zur Höhe der Stützen 4 bis 8

In den Gestaltungsplan ist eine zusätzliche Bestimmung

aufzunehmen, wonach die im massgebenden Höhenprofil bezeichnete "maximale

Höhe" im Bereich des Sagentobels und des Waldes – dies betrifft die

Stützen vier bis acht bzw. die Seilführung zwischen den Stützen drei und neun –

möglichst ausgenutzt werden soll. Dabei ist dem Amtsbericht entsprechend ein

Anordnungsspielraum vorzubehalten, um technischen und sicherheitsrelevanten

Aspekten Rechnung zu tragen und die entsprechende Prüfung im

Plangenehmigungsverfahren nicht vorwegzunehmen.

15.3.4 Gestaltungsplanbestimmung

zum Fahrradtransport

In die Gestaltungsplanvorschriften ist eine einschränkende

Bestimmung zum Fahrradtransport aufzunehmen, um unerwünschten MTB-Abfahrten

durch das Sagentobel zu begegnen und dessen Bedeutung als Rückzugsort für

Wildtiere zu erhalten. Diesbezüglich am klarsten und wirksamsten ist ein

gänzliches Transportverbot von Fahrrädern. Eine Unterscheidung danach, ob

Fahrgäste mit Fahrrad anschliessend in die Stadt Zürich fahren oder die Bahn

benützen, um durch das Sagentobel zu fahren, lässt sich beim Einstieg in die

Seilbahn kaum zuverlässig treffen, sodass das Transportverbot für sämtliche

Fahrräder (im Sinn von Art. 24 Abs. 1 als auch Motorfahrräder [wie

E-Bikes] nach Art. 18 lit. a und b der Verordnung vom 19. Juni

1955 über die technischen Anforderungen an Strassenfahrzeuge [VTS], SR 741.41)

gelten muss (vgl. Festsetzungsverfügung, S. 7). Nicht erfasst sind somit (E-)Rollstühle,

Kinderfahrräder und (E-)Trottinetts.

15.4 Eventualanträge der Beschwerdeführerin 1 und der Stadt

Dübendorf

15.4.1 Die Stadt Dübendorf beantragt, eventualiter sei der

Gestaltungsplan anzupassen. Es sei die Lage der Stütze 2 zu ändern und

flächendeckend griffige Massnahmen zur Verhinderung von Suchverkehr, der durch

Seilbahnnutzende verursacht werde, anzuordnen. Sie begründet diesen Antrag

damit, dass die Stütze 2 die Fussgängerströme am Bahnhof Stettbach behindere

und der Fahrplan nicht eingehalten werden könne. Weiter genüge das im

Gestaltungsplan vorgesehene Monitoring den im Richtplan vorgeschriebenen

Anforderungen nicht.

Die Stadt Dübendorf führt nicht aus, inwiefern die

Fussgängerströme behindert werden, auch ist dies nicht ersichtlich. Mit der

Verschärfung betreffend Ticketpreise, welche das Verwaltungsgericht

reformatorisch vornimmt, wird das Anliegen der Stadt Dübendorf betreffend

Suchverkehr zumindest teilweise aufgenommen. Im Übrigen wird den Auswirkungen

auf die Anwohnerschaft im Rahmen der Gesamtinteressenabwägung genügend Rechnung

getragen und ihr Eventualantrag erweist sich als unbegründet und ist

abzuweisen.

15.4.2 Die Beschwerdeführerin 1 beantragt eventualiter eine

Rückweisung der Sache zur Modifikation des Gestaltungsplans insbesondere

betreffend Verschiebung der Talstation, tieferer Seilführung, Niederhaltestütze

beim Geländeknick am Übergang von der Landschaftskammer Gfellergut zum

Sagentobel. Subeventualiter sollen die Gestaltungsplanvorschriften betreffend

Höhe der Stützen 2 und 3 und das Längenprofil des Gestaltungsplans betreffend

Stütze 3 angepasst werden. Die Beschwerdeführerin 1 stellte die

Eventualanträge betreffend die Höhe der Stütze 2 und 3 bereits in ihrer

Rekurseingabe vom 7. Juni 2019. Die Begehren betreffend Verschiebung der

Talstation, tiefe Seilführung und Niederhaltestütze, stellte sie erstmals mit

Eingabe vom 4. März 2020. Auf diese verspätet gestellten Begehren, welche zumindest

in Bezug auf die Verschiebung der Talstation eine wesentliche Projektänderung

darstellen würden, trat die Vorinstanz damit zu Recht nicht ein.

Auch auf die weiteren Eventualbegehren trat die Vorinstanz

nicht ein, weil sie für die sicherheitsrelevante Prüfung der

seilbahntechnischen Anlagen und damit auch der Stützenhöhe das BAV als

zuständig erachtete, und die Nutzungsplanung diese Prüfung nicht präjudizieren

dürfe. Ohnehin wären die Anträge – laut Vorinstanz – mangels gesetzlicher

Grundlage für derart detaillierte Anordnungen abzuweisen. Soweit die Vorinstanz

nicht auf die Anträge eingetreten ist, ist ihr nicht zuzustimmen: Das

Baurekursgericht hätte auf die Anträge eintreten und diese materiell behandeln

müssen, zumal die Beschwerdeführerin mit der Formulierung ihres Antrags die

durch das BAV vorzunehmende Sicherheitsprüfung offenliess.

Die Beschwerdeführerin 1 begründet ihre Anträge mit

den störenden Auswirkungen der hohen Stützen auf die Nachbarschaft sowie die

Landschaft. Wie bereits gezeigt, ist aus Sicht des Natur- und

Landschaftsschutzes eine hohe Seilführung, welche höhere Stützen bedingt, nicht

nur vertretbar, sondern geradezu vorausgesetzt (oben, E. 12.7.6 f.,

15.2.3). Eine tiefere Höhe der Stützen 2 und 3 würde im Widerspruch zur neu

aufzunehmenden Gestaltungsplanbestimmung zur Höhe der Stützen 4 bis 8 mit der

entsprechend hohen Seilführung stehen und die dadurch zu wahrenden Interessen

an Natur und Landschaft gefährden. Die Vorinstanz schenkte den Interessen der

Anwohnerschaft mit Sicht auf die Seilbahn in der von ihr vorgenommenen

Interessenabwägung genügend Beachtung (oben, E. ‎13.4). Eine

weitergehende Berücksichtigung ist nicht erforderlich, zumal es sich bei den

Interessen der Nachbarn mit Sicht auf die Seilbahn, die eine tiefere

Seilführung bevorzugen würden, um ein weniger gewichtiges Interesse handelt als

die entgegenstehenden Interessen an einer hohen Seilführung, welche sich nicht

nur aus dem Natur- und Landschaftsschutz ergibt, sondern auch von denjenigen Anwohnern

bevorzugt werden dürfte, an welchen die Seilbahn vorbeifährt.

Die Eventualanträge der Beschwerdeführerin 1 erweisen

sich damit als unbegründet und sie sind – insofern als die Vorinstanz zu

Unrecht nicht darauf eingetreten ist – im Sinn dieser Erwägungen abzuweisen.

16.

Kosten- und Entschädigungsfolgen des

vorinstanzlichen Entscheids

16.1 Da der Entscheid des Baurekursgerichts teilweise, wenn auch nur

in Nebenpunkten, aufzuheben ist, sind die Kostenfolgen des vorinstanzlichen

Verfahrens anzupassen.

16.2 Im Zusammenhang mit der

(teilweise) fehlenden Bevollmächtigung des Rechtsvertreters der Beschwerdeführenden 3

(insbesondere der Beschwerdeführenden 3.32, 3.43, 3.84, 3.92, 3.98, 3.108,

3.109, 3.121, 3.122, 3.125, 3.138, 3.150 und 3.151, auf deren Rekurse die

Vorinstanz mangels Bevollmächtigung nicht eintrat) auferlegte die Vorinstanz

diesem einen Teil der Kosten. Der Rechtsvertreter der Beschwerdeführenden 3,

selber Beschwerdeführer, erachtet die Kostenauflage als rechtswidrig. Da der Beschwerdeführer lediglich

geltend macht, er sei nicht verpflichtet gewesen, die entsprechenden

Vollmachten einzureichen (vgl. oben, E. ‎1.2 ff.),

die Vorinstanz dem Rechtsvertreter der Beschwerdeführenden 3 eine

Nachfrist zur Einreichung der Vollmachten ansetzte, und der Rechtsvertreter der

Beschwerdeführenden 3 es unterliess, sämtliche Vollmachten einzureichen,

erscheint die Kostenauflage an den Rechtsvertreter – in Anwendung des

Verursacherprinzips – ohne Weiteres zulässig und ist nicht zu beanstanden (vgl.

Plüss, § 13 N. 60; vgl. VGr, 25. April 2012, VB.2012.00025, E. 3

und 4). Diesbezüglich ist die Beschwerde des Rechtsvertreters der Beschwerdeführenden 3

(Beschwerdeführer 3.146) abzuweisen.

16.3 Die Vorinstanz hätte die Rekurse ebenso wie vorliegend das

Verwaltungsgericht teilweise gutheissen müssen. Dabei handelt es sich zwar um

untergeordnete Änderungen des Gestaltungsplans, doch hätten die Rekurse ohne

diese reformatorischen Änderungen gutgeheissen werden müssen. Unter diesen

Umständen rechtfertigt es sich, der Baudirektion als Gegenpartei und der Zoo

Seilbahn AG als Mitbeteiligte je 7/100 der Gerichtsgebühr der Vorinstanz

aufzuerlegen.

16.4 Da die Beschwerdeführenden aufgrund der teilweisen Gutheissung

in Nebenpunkten vor der Vorinstanz weiterhin nicht überwiegend obsiegen,

bleiben die Entschädigungsfolgen unverändert.

17.

Kosten- und Entschädigungsfolgen des

Beschwerdeverfahrens

17.1 Da die Beschwerden in Nebenpunkten teilweise gutzuheissen, sonst

aber abzuweisen sind, soweit darauf einzutreten ist, sind die Kosten des vorliegenden

Verfahrens zu je 1/5 den Beschwerdeführenden 1, 2 und 4 aufzuerlegen. Dem

vollmachtslosen Rechtsvertreter der Beschwerdeführenden 3.32, 3.43, 3.84,

3.92, 3.98, 3.108, 3.109, 3.121, 3.122, 3.125, 3.138, 3.150 und 3.151 sind 1/50

und den Beschwerdeführenden 3 (unter Ausnahme der Beschwerdeführenden, auf

deren Beschwerde mangels Bevollmächtigung nicht einzutreten ist) 9/50 der

Verfahrenskosten aufzuerlegen, wobei die Beschwerdeführenden 3 je

solidarisch für ihren gesamten Anteil haften (§ 14 VRG). Der Baudirektion

sowie der Zoo Seilbahn AG sind je 1/10 aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2

in Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG).

17.2 Aufgrund ihres überwiegenden Obsiegens ist der Zoo Seilbahn AG

eine angemessene Parteientschädigung zuzusprechen (§ 17 Abs. 2 VRG);

die Baudirektion sowie der Stadtrat von Zürich haben keine solche beantragt.

Die Parteientschädigung ist durch die Beschwerdeführenden 1–4 zu je 1/4,

wobei jeder der Beschwerdeführenden 3 solidarisch für ihren gesamten

Anteil von 1/4 haftet, zu tragen.

Demgemäss erkennt die Kammer:

1. a)

Auf die Beschwerden der Beschwerdeführenden 3.32, 3.43, 3.84, 3.92, 3.98,

3.108, 3.109, 3.121, 3.122, 3.125, 3.138, 3.150 und 3.151 wird nicht

eingetreten.

b) In teilweiser Gutheissung der übrigen Beschwerden werden der

letzte Absatz der Dispositivziffer II des Entscheids des Baurekursgerichts

vom 21. August 2020 sowie die Gestaltungsplanvorschriften im Sinn der

Erwägungen wie folgt angepasst:

Art. 5

Abs. 2 lit. b wird wie folgt neu gefasst: "Der Zooeintritt

berechtigt nicht zur Seilbahnfahrt. Fahrausweise des öffentlichen Verkehrs, die

für die ZVV-Zone 110 gültig sind, werden anerkannt. Daneben dürfen nur

Fahrausweise anerkannt werden, die zu mindestens dem Preis eines

ZVV-Fahrausweises der Zone 110 ausgegeben werden. Die Seilbahn-Tarife sind vom

Seilbahnbetreiber im Übrigen so auszugestalten, dass die gesamte Anreise mit

dem öffentlichen Verkehr gefördert wird (z.B. durch ÖV-Kombiangebote wie RailAway)."

Art. 10

Abs. 3 wird wie folgt ergänzt: "Die Stützen 4 bis 8 sind unter

Vorbehalt eines technischen Anordnungsspielraums auf die im Längenprofil

1:2'500 vom 4. März 2019 (Art. 1 Abs. 3 lit. b) bezeichnete

'maximale Höhe Teilgebiet' zu erstellen und die Seile in entsprechender Höhe zu

führen."

Neuer

Art. 12a: "Verbot des Fahrradtransports": "Mit der Seilbahn

werden keine Fahrräder transportiert."

c)

In Abänderung der Dispositivziffer III des Entscheids des Baurekursgerichts vom

21. August 2020 werden die vorinstanzlichen Kosten – unter Beibehaltung

der K, L und M sowie Rechtsanwalt E auferlegten Anteile – wie folgt

auferlegt:

zu 7/100

der Baudirektion;

zu 7/100

der Zoo Seilbahn AG;

zu je

33/200 der Beschwerdeführerin 1, der Stadt Dübendorf sowie dem Beschwerdeführer 4;

zu 7/50

den Beschwerdeführenden 3 (3.1–3.155 unter Ausschluss der Beschwerdeführenden 3.32,

3.43, 3.84, 3.92, 3.98, 3.108, 3.109, 3.121, 3.122, 3.125, 3.138, 3.150 und

3.151), unter solidarischer Haftung des Einzelnen für den gesamten Anteil.

d) Im Übrigen werden die Beschwerden – teilweise im Sinne der

Erwägungen – abgewiesen, soweit darauf eingetreten wird.

2. Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 24'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 1'370.-- Zustellkosten,

Fr. 25'370.-- Total der Kosten.

3. Die

Gerichtskosten werden zu 1/50 Rechtsanwalt E, zu 1/5 der Beschwerdeführerin 1,

zu 1/5 der Stadt Dübendorf, zu 9/50 unter solidarischer Haftung für diesen

Anteil den Beschwerdeführenden 3 (3.1–3.155 unter Ausschluss der Beschwerdeführenden 3.32,

3.43, 3.84, 3.92, 3.98, 3.108, 3.109, 3.121, 3.122, 3.125, 3.138, 3.150 und

3.151), zu 1/5 dem Beschwerdeführer 4, zu 1/10 der Baudirektion und zu

1/10 der Zoo Seilbahn AG auferlegt.

4. Die

Beschwerdeführenden 1, 2 und 4 sowie die Beschwerdeführenden 3 (3.1–3.155

unter Ausschluss der Beschwerdeführenden 3.32, 3.43, 3.84, 3.92, 3.98,

3.108, 3.109, 3.121, 3.122, 3.125, 3.138, 3.150 und 3.151) werden verpflichtet,

je eine Parteientschädigung von Fr. 2'000.-- (inkl. Mehrwertsteuer,

insgesamt Fr. 8'000.--) an die Zoo Seilbahn AG zu leisten, wobei jeder

der Beschwerdeführenden 3 solidarisch für den gesamten Anteil von Fr. 2'000.--

haftet. Die Parteientschädigung ist zahlbar innert

30 Tagen ab Rechtskraft dieses Urteils.

5. Gegen

dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff.

des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen,

von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,

einzureichen.

6. Mitteilung an:

a) die Parteien;

b) die Mitbeteiligten;

c) das Baurekursgericht;

d) das Bundesamt für Verkehr (BAV);

e) das Bundesamt für Raumentwicklung

(ARE);

f) das Bundesamt für Umwelt (BAFU);

g) das Bundesamt für Zivilluftfahrt

(BAZL);

h) das Bundesamt für Kultur (BAK).