Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2020.00722

Verwaltungsgericht

des

Kantons Zürich

3. Abteilung

VB.2020.00722

VB.2020.00723

Urteil

der 3. Kammer

vom 28. April 2022

Mitwirkend: Abteilungspräsident André Moser (Vorsitz), Verwaltungsrichter Matthias Hauser, Verwaltungsrichter Daniel

Schweikert, Gerichtsschreiber Yannick Weber.

In Sachen

1. Erbengemeinschaft A, nämlich:

1.1 AB,

1.2 AC,

1.3 AD,

alle vertreten durch AB, dieser vertreten durch lic. iur. E,

2. Gemeinde Kilchberg,

vertreten durch den Gemeinderat,

dieser vertreten durch RA F,

Beschwerdeführerinnen,

gegen

1. G,

2. H,

beide vertreten durch RA I,

Beschwerdegegnerschaft,

und

Baudirektion Kanton Zürich,

Mitbeteiligte,

betreffend

privaten Gestaltungsplan,

hat sich ergeben:

Sachverhalt

I.

Die Gemeindeversammlung Kilchberg genehmigte am 25. Juni

2019 den privaten Gestaltungsplan ''Brunnenmoos'' betreffend die Parzelle Kat.-Nr. 4584

in Kilchberg, die im Eigentum der Erbengemeinschaft A, bestehend aus AB, AC und

AD, steht. Die Baudirektion des Kantons Zürich genehmigte den Gestaltungsplan

mit Verfügung vom 21. Februar 2020.

Erwägungen

II.

Dagegen erhoben G und H, Eigentümer der an das

Gestaltungsplangebiet angrenzenden Parzelle Kat.-Nr. 01, am 3. April

2020.

Rekurs an das Baurekursgericht und beantragten die Aufhebung dieser

Entscheide unter Kosten- und Entschädigungsfolge. Nach Durchführung eines

Augenscheins hiess das Baurekursgericht den Rekurs mit Entscheid vom 8. September

2020.

gut und hob den Gestaltungsplan sowie die Genehmigungsverfügung auf. Die

Kosten des Rekursverfahrens auferlegte es zu je einem Drittel der Gemeinde

Kilchberg, der Baudirektion sowie der Erbengemeinschaft A. Letztere

verpflichtete es zudem, G und H eine Parteientschädigung zu leisten.

III.

A. Gegen

den Entscheid des Baurekursgerichts vom 8. September 2020 gelangten die

Erbengemeinschaft A am 8. Oktober 2020 und die Gemeinde Kilchberg am 9. Oktober

2020.

je mit Beschwerde an das Verwaltungsgericht, wobei sie übereinstimmend die

Aufhebung dieses Entscheids unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten von

G und H sowie die Durchführung eines Augenscheins beantragten.

B. Das

Verwaltungsgericht vereinigte die Beschwerdeverfahren mit Präsidialverfügung

vom 15. Oktober 2020.

C. Das

Baurekursgericht beantragte unter Verzicht auf Bemerkungen am 10. November

2020.

die Abweisung der Beschwerde. Die Baudirektion reichte am 13. November

2020.

einen Mitbericht des Amts für Raumentwicklung zu den Akten, worin dieses

zwar auf eine Antragstellung verzichtete, jedoch seine bereits im

Rekursverfahren vertretene Rechtsauffassung bekräftigte, dass die Genehmigung

des Gestaltungsplans ''Brunnenmoos'' rechtmässig gewesen sei. G und H

erstatteten am 18. November 2020 eine Beschwerdeantwort und beantragten

die Abweisung der Beschwerde sowie die Zusprechung einer Parteientschädigung.

Mit Eingaben vom 19. November 2020 ersuchten die Gemeinde Kilchberg sowie

die Erbengemeinschaft A je um Gutheissung der in der jeweilig anderen Beschwerdeschrift

gestellten Anträge. Die Erbengemeinschaft A nahm am 2. Dezember 2020

erneut Stellung. G und H äusserten sich dazu am 22. März 2021. Am 9. April

2021.

reichte die Erbengemeinschaft A eine weitere Eingabe ein. Mit einer

"Noveneingabe" vom 20. September 2021 liessen sich G und H

erneut vernehmen. Die Erbengemeinschaft A und die Gemeinde Kilchberg äusserten

sich dazu je am 4. Oktober 2021. G und H erstatteten am 29. Oktober 2021

eine weitere Stellungnahme. Die Erbengemeinschaft A erklärte am 10. November

2021.

Verzicht auf weitere Stellungnahme, was allen Parteien zur Kenntnis

gebracht wurde.

Die Kammer erwägt:

1.

1.1

Das

Verwaltungsgericht ist gemäss § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19

Abs. 1 lit. a des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai

1959.

(VRG; LS 175.2) zur Behandlung der gegen den Entscheid des

Baurekursgerichts erhobenen Beschwerde zuständig. Die Angelegenheit ist von der

Kammer zu beurteilen (§ 38b VRG e contrario).

1.2

Im

Raumplanungsrecht und im öffentlichen Baurecht ist gemäss § 338a Abs. 1

des Planungs- und Baugesetzes vom 7. September 1975 (PBG; LS 700.1) zum Rekurs

und zur Beschwerde berechtigt, wer durch die angefochtene Anordnung berührt ist

und ein schutzwürdiges Interesse an deren Änderung oder Aufhebung hat. Die

gleichen Legitimationsvoraussetzungen sieht § 49 in Verbindung mit § 21 Abs. 1 VRG vor. § 338a PBG bezieht sich dem Wortlaut nach auf

Anordnungen, gilt aber auch für die Anfechtung von Nutzungsplänen, wozu die

Gestaltungspläne zählen (VGr, 9. Dezember 2021, VB.2020.00080, E. 1.3).

1.2.1

Die privaten Beschwerdeführenden als Grundeigentümer, die den aufgehobenen

Gestaltungsplan aufgestellt haben, sind in Anwendung dieser Voraussetzungen

ohne Weiteres zur Anfechtung des vorinstanzlichen Entscheids legitimiert.

1.2.2

Die Gemeinde Kilchberg beruft sich auf ihre Gemeindeautonomie und ist daher

nach § 21 Abs. 2 lit. b in Verbindung mit § 49 VRG aufgrund

der ihr zustehenden Planungsautonomie zur Beschwerdeerhebung legitimiert

(Martin Bertschi in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum

Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich 2014

[Kommentar VRG], § 21 N. 118 mit Hinweisen auf die bundesgerichtliche

Rechtsprechung; vgl. auch VGr, 27. März 2013, VB.2012.00794, E. 1.1).

1.3

Da sich

auch die weiteren Prozessvoraussetzungen als erfüllt erweisen, ist auf die

Beschwerden einzutreten.

2.

Die vom Baurekursgericht am

Augenschein getroffenen Feststellungen können auch im Beschwerdeverfahren

berücksichtigt und auf die Durchführung eines Augenscheins durch das Verwaltungsgericht

kann verzichtet werden, wenn sich der massgebliche Sachverhalt aufgrund des vorinstanzlichen

Augenscheins sowie aus den übrigen Verfahrensakten mit ausreichender Deutlichkeit

ergibt, sodass nicht davon auszugehen ist, dass ein Augenschein Wesentliches zur

weiteren Erhellung der sachlichen Grundlagen des Rechtsstreits beitragen kann (Kaspar

Plüss, Kommentar VRG, § 7 N. 81). Die Akten und die fotografische

Dokumentation des vorinstanzlichen Augenscheins geben über die massgebenden

Umstände des streitbetroffenen Planungsakts hinreichend Auskunft. Auf einen

gerichtlichen Lokaltermin ist deshalb zu verzichten.

3.

Das Baurekursgericht überprüft kommunale Nutzungspläne auf

alle Mängel hin, insbesondere auch auf ihre Zweckmässigkeit und Angemessenheit

(§ 20 Abs. 1 VRG). Es hat bei der Überprüfung von Grundnutzungs- und

Sondernutzungsplänen jedoch die der Gemeinde zustehende Planungsautonomie zu

respektieren und sich deshalb eine gewisse Zurückhaltung aufzuerlegen (VGr, 14. November

2019, VB.2019.00017, E. 8.3 mit Hinweisen). Dem Baurekursgericht bleibt

versagt, anstelle der kommunalen planerischen Anordnung eine gleichermassen

vertretbare, eigene Lösung zu setzen. Ein Einschreiten der Rekursinstanz ist

jedoch nicht erst dann verlangt, wenn die Würdigung der Gemeinde schlechthin

unhaltbar oder willkürlich ist; es genügt, wenn sich diese aufgrund überkommunaler

Interessen als unzweckmässig erweist, sie den wegleitenden Grundsätzen und

Zielen der Raumplanung widerspricht oder wenn sie offensichtlich unangemessen

ist (VGr, 24. Oktober 2019, VB.2018.00564, E. 1.4; Marco

Donatsch, Kommentar VRG, § 20 N. 77 ff. und § 50 N. 37 f.;

zur zulässigen richterlichen Zurückhaltung bei der Überprüfung von

Ermessensentscheiden zur Wahrung der Gemeindeautonomie vgl. auch BGE 145 I 52 E. 3.6).

Respektiert die Rekursinstanz die erhebliche Entscheidungsfreiheit der kommunalen

Behörde nicht und ersetzt sie eine vertretbare Ermessensausübung durch eine

gleichermassen vertretbare Beurteilung, so liegt eine Rechtsverletzung vor (Donatsch,

§ 50 N. 37). Ob eine solche vorliegt, kann das Verwaltungsgericht

gemäss § 50 Abs. 1 in Verbindung mit § 20 Abs. 1 lit. a VRG im Beschwerdeverfahren überprüfen.

4.

4.1

Mit

Gestaltungsplänen werden für bestimmt umgrenzte Gebiete Zahl, Lage, äussere

Abmessungen sowie die Nutzweise und Zweckbestimmung der Bauten bindend

festgelegt. Dabei darf von den Bestimmungen über die Regelbauweise und von den

kantonalen Mindestabständen abgewichen werden (§ 83 Abs. 1 PBG).

Gestaltungspläne als Sondernutzungspläne dienen grundsätzlich den gleichen

Zielen wie die Rahmennutzungspläne, indem sie die zulässige Nutzung des Bodens

nach den durch die Richtplanung festgelegten Zielen ordnen. Darüber hinaus soll

mit einem Gestaltungsplan eine städtebaulich, architektonisch, wohnhygienisch

und landschaftlich optimale Überbauung eines bestimmten Gebiets ermöglicht

werden. Zu diesem Zweck beinhaltet der Gestaltungsplan für ein bestimmtes

Gebiet eine Spezialbauordnung (vgl. Stephan Eschmann, Der Gestaltungsplan nach

zürcherischem Recht, Zürich 1985, S. 54). Bei der Festsetzung und

Genehmigung eines Gestaltungsplans besteht ein weiter Gestaltungsspielraum

(VGr, 3. Dezember 2020, VB.2019.00584, E. 3.1 mit Hinweisen).

Anders als bei Arealüberbauungen und Sonderbauvorschriften sind die

Grundeigentümer im Perimeter eines Gestaltungsplans an dessen Festlegungen

gebunden. Die Grundordnung wird also ersetzt, sodass nur noch

gestaltungsplankonform gebaut werden darf (VGr, 3. Dezember 2020, VB.2019.00584,

E. 3.1). Öffentliche Gestaltungspläne können von den Gemeinden festgesetzt

werden, wenn daran ein wesentliches öffentliches Interesse besteht (§ 84 Abs. 1 PBG). Private Gestaltungspläne, die nach § 85 Abs. 1 PBG von den

Grundeigentümern mit öffentlich-rechtlicher Wirkung aufgestellt werden,

bedürfen der Zustimmung durch die Gemeinde (§ 86 PBG).

4.2

Als (Sonder-)Nutzungsplan legt der Gestaltungsplan

Rahmenbedingungen fest, die im anschliessenden Baubewilligungsverfahren

verbindlich sind; eine akzessorische Überprüfung des Nutzungsplans im

Baubewilligungsverfahren ist grundsätzlich ausgeschlossen (BGE 135 II 209 E. 5.1 mit Hinweisen). Enthält ein

Gestaltungsplan detaillierte Bestimmungen über die horizontale und vertikale

Ausdehnung der Gebäude im Gestaltungsplangebiet – oder wie hier über deren

zulässige (Dach-)Form (siehe hiernach E. 5) –, ist die Rechtmässigkeit

dieser Festlegungen schon auf dieser Stufe und nicht erst in einem

nachfolgenden Baubewilligungsverfahren zu überprüfen (VGr, 3. Dezember 2020,

VB.2019.00584, E. 3.2).

4.3

Die

Anforderungen und das Ausmass der zulässigen Abweichungen von der

Grundnutzungsordnung (Bau- und Zonenordnung) sind gesetzlich nicht definiert

(vgl. BGr, 20. März 2019, 1C_200/2018, E. 4.3). Nach der

Rechtsprechung dürfen Sondernutzungspläne für einzelne Gemeindeabschnitte von

der ihnen zugrunde liegenden Grundnutzungsordnung abweichen. Die Abweichungen

dürfen die Grundordnung, welche auf eine Gesamtsicht der Gemeindeplanung

ausgerichtet ist, jedoch nicht ihres Sinngehalts entleeren. Ansonsten geriete

das wichtige Prinzip der Einheit und Widerspruchsfreiheit der Planung in Gefahr

(VGr, 14. November 2019, VB.2019.00017, E. 8.2; vgl. ferner BGE 135 II 209, insbesondere E. 5.2 ff.; BGr, 26. September 2005,

1P.270/2005, E. 3.3.2; 29. April 2014, 1C_800/2013, E. 2.2) und

könnte die Bau- und Zonenordnung ihre Funktion, die zulässige Dimensionierung

und Nutzung der Bauten aus einer ganzheitlichen Optik festzulegen und

aufeinander abzustimmen, nicht mehr erfüllen (VGr, 8. Juli 2020, VB.2018.00760,

E. 5.2.1 mit Hinweis auf Alain Griffel, Raumplanungs- und Baurecht, 3. A.,

Zürich 2017, S. 68).

5.

5.1

Der

private Gestaltungsplan ''Brunnenmoos'' erstreckt sich über die Parzelle Kat.-Nr. 4584,

die gemäss der Bau- und Zonenordnung der Gemeinde Kilchberg (von der

Gemeindeversammlung festgesetzt am 23. Mai 2012; im Folgenden: BZO) in der

Kernzone K ''Obere Dorfstrasse'' liegt. Gemäss Ziff. 14.2 BZO handelt

es sich dabei um ein Gebiet mit Gestaltungsplanpflicht. In der Kernzone «Obere

Dorfstrasse» sind bei baulichen Massnahmen die Erscheinung und die Eigenart des

Dorfbildes zu respektieren (Art. 3.1.1 Abs. 1 BZO). Auf Hauptgebäuden

sind dort grundsätzlich nur Satteldächer mit beidseitig gleicher Neigung

zulässig, für Teile von Hauptgebäuden, welche als Anbauten in Erscheinung

treten, sowie für besondere Gebäude sind auch andere Dachformen möglich (Art. 3.1.3

Abs. 1 und 2 BZO). Bei Bauprojekten in der Kernzone mit besonders guter

Einordnung und Gestaltung können gemäss Art. 3.1.1 Abs. 5 BZO Abweichungen

von den materiellen Vorschriften über die Dachform und Dacheindeckung zugelassen

werden. Dabei ist im Falle eines Flachdachs lediglich ein Dachgeschoss zulässig.

Für ein derartiges Bauvorhaben ist mindestens ein externes Fachgutachten

einzuholen, welches die besonders gute Einordnung und Gestaltung des Vorhabens

bestätigt. Bei geschützten oder inventarisierten Gebäuden geht die Umsetzung

der Schutzanliegen vor.

5.2

Der an die

Dorfstrasse angrenzende Teil des Gestaltungsplanperimeters ist – wie auch

weitere Bauten entlang der Dorfstrasse – im Inventar der schutzwürdigen

Ortsbilder von überkommunaler Bedeutung erfasst und das auf dem Grundstück bestehende

Bauernhaus (Dorfstrasse 100) ist als kommunal schützenswertes Objekt

inventarisiert. Der Gestaltungsplanperimeter liegt zudem teilweise im

Aussichtsbereich Kienast. Der Gestaltungsplan sieht fünf Baubereiche entlang

der Parzellengrenze rund um einen zusammenhängenden Freiraum vor, in denen

jeweils ein Neubau erstellt werden darf. Die Erschliessung erfolgt gemäss

Richtprojekt über eine im Südosten der Parzelle geplante Zufahrt zur Tiefgarage.

5.3

Art. 5.7

Abs. 1 des Gestaltungsplans erklärt Flachdächer im Gestaltungsplangebiet

für zulässig und schreibt vor, dass diese extensiv zu begrünen sind, soweit sie

nicht als Terrasse oder zur Gewinnung von Sonnenenergie genutzt sind. Abs. 2

der Bestimmung sieht vor, dass für Flachdächer ein externes Gutachten nach Art. 3.1.1

Abs. 5 BZO einzuholen ist, welches die besonders gute Einordnung

bestätigt. Ohne ein derartiges Gutachten sind Flachdächer im

Gestaltungsplanperimeter nach dem Wortlaut des Gestaltungsplans gleich wie nach

der in der BZO enthaltenen Grundregel nicht zulässig. Das Richtprojekt sieht

fünf Flachdachbauten vor, welche je ein Attikageschoss umfassen.

6.

6.1

Die

Vorinstanz erwog, der Gestaltungsplan sei klarerweise auf die Realisierung von

Bauten mit Flachdächern ausgelegt. Die Bauten des Richtprojekts wiesen

unabhängig von der konkreten Umsetzung keinen optischen Bezug zur

kernzonentypischen Bauweise auf, womit die Zugehörigkeit des Gebiets zur

Kernzone nicht mehr ablesbar sei. Durch die Zulassung von Bauten ohne

Kernzonencharakter werde die Zonenfestlegung gleichsam rückgängig gemacht und

das Gestaltungsplangebiet faktisch umgezont. Die Bau- und Zonenordnung lasse

nur ausnahmsweise und bei einzelnen Bauten Flachdächer in der Kernzone zu,

nicht aber bei einer gesamten Gebäudegruppe. Das Richtprojekt könne zudem die

Zweckbestimmung des Gestaltungsplans nicht erfüllen, welche eine optimale

Einpassung in die ortsbauliche und topographische Situation verlange. Der

Gestaltungsplan verlange für die Zulässigkeit von Flachdachbauten ein externes

Gutachten, welches deren besonders gute Einordnung bestätige. Eine besonders

gute Einordnung sei jedoch ''unabhängig von der konkreten Umsetzung des

Richtprojekts aufgrund der mit diesem bereits getroffenen Entscheidungen nicht

mehr denkbar''. Weil die Baubewilligung demzufolge zu verweigern wäre, erweise

sich der Gestaltungsplan als unzweckmässig. Insgesamt sei der Gestaltungsplan

zufolge offensichtlicher Unangemessenheit sowie fehlender Rechtmässigkeit und

Zweckmässigkeit nicht genehmigungsfähig.

6.2

Die

weiteren Rügen der Beschwerdegegnerschaft im Rekursverfahren hinsichtlich Anordnung

der Baubereiche, angeblich fehlender Erschliessung, Erstellung einer Tiefgarageneinfahrt

in einer Freifläche, Nutzungsdichte und Erschliessung eines ausserhalb des

Gestaltungsplanperimeters gelegenen Grundstücks erachtete die Vorinstanz

hingegen allesamt als unbegründet.

7.

7.1

Die

Gemeinde Kilchberg bringt vor, die Gestaltungsplanparzelle sei bereits 1984 der

Kernzone zugewiesen worden. Bereits damals sei eine Gestaltungsplanpflicht

statuiert worden, wohl weil sich darauf das Schutzobjekt Dorfstrasse 100

befinde und der Parzelle eine besondere Bedeutung als Übergangsbereich zur

nördlich angrenzenden Zone für öffentliche Bauten zukomme. Im Bericht zu den

Einwendungen zur Teilrevision der Nutzungsplanung an der Gemeindeversammlung

vom 23. Mai 2012 wird zur Beibehaltung des Gebiets in der Kernzone

ausgeführt, dass mit der Gestaltungsplanpflicht die planungsrechtlichen

Voraussetzungen für eine geeignete Überbauungsform zwischen der Kernzone

einerseits und den anschliessenden Schulbauten andererseits geschaffen werden

solle. Im Rahmen der letzten umfassenden Revision der BZO seien die in der

Kernzone geltenden Regeln revidiert und Art. 3.1.1 Abs. 5 BZO neu

eingefügt worden. Damit habe man in den Kernzonen auch neuzeitliches Bauen

zulassen wollen, wobei aber an solche Bauprojekte deutlich erhöhte qualitative

Anforderungen gestellt worden seien, indem durch mindestens ein externes

Fachgutachten nachzuweisen sei, dass das Ortsbild mit dem gut gestalteten

Bauprojekt qualitätsvoll weiterentwickelt werde. Aus den Materialien zu dieser

Revision der BZO gehe klar hervor, dass der Gesetzgeber mit der neuen

Kernzonenvorschrift explizit auch eine zeitgemässe und moderne Überbauung im

Bereich des Gestaltungsplanareals habe ermöglichen wollen.

7.2

Im

Einwendungsverfahren war der Antrag gestellt worden, die Parzelle Kat.-Nr. 4584

der Wohnzone W2B zuzuweisen, um für eine Überbauung einen grösseren Spielraum

einzuräumen und eine Wohnüberbauung zu ermöglichen, welche dem heutigen

Zeitgeist entspreche. Diese Einwendung wurde unter Hinweis auf den neuen Art. 3.1.1

Abs. 5 BZO mit der Begründung abgelehnt, dass die neuen

Kernzonenvorschriften vorbehältlich einer qualitätsvollen Gestaltung und

Einordnung auch eine zeitgemässe Bauweise zuliessen und die Voraussetzungen für

eine dem empfindlichen Raum angepasste Überbauung schüfen. Unter anderem mit

der Möglichkeit, von den materiellen Vorschriften über die Dachform und

Dacheindeckung abzuweichen, ergebe sich die aufgrund der besonderen örtlichen

Lage erforderliche Gestaltungsflexibilität. Der Bericht nach Art. 47 RPV

erwähnte zudem das Gestaltungsplangrundstück als den ortsbaulich

empfindlichsten Bereich, in welchem eigentliche Neubauten in der Kernzone

überhaupt möglich seien. Einen Antrag auf Streichung von Art. 3.1.1 Abs. 5

BZO hatte die Gemeindeversammlung vom 23. Mai 2012 abgelehnt. Die Gemeinde

Kilchberg schliesst aus diesen Materialien, dass der kommunale Gesetzgeber bei

der Schaffung von Art. 3.1.1 Abs. 5 BZO explizit auch eine Überbauung

des streitbetroffenen Gestaltungsplanareals mit einer Flachdachbebauung vor

Augen gehabt habe.

Die Beschwerdegegnerschaft hält dem entgegen, dass die

geplante Überbauungsform mit Flachdächern in unlösbarem Widerspruch zum Zweck

der Kernzone stehe, in welcher es die Eigenart des Ortsbilds, auch mit der

Gestaltung der Dachformen, zu erhalten gelte. Der Gestaltungsplan verstosse

gegen seine eigene Zielvorgabe, eine optimale Einpassung in die ortsbauliche

und topographische Situation zu gewährleisten, weil die Bauweise keinen Bezug

zur Kernzone aufweise. Dazu reichte die Beschwerdegegnerschaft bereits im

vorinstanzlichen Verfahren ein Parteigutachten eines Architekten ein, das dem

Richtprojekt eine besonders gute Gestaltung und Einordnung abspricht. Die

angefochtene Planung berge ein erhebliches Risiko der Unmöglichkeit ihrer

Verwirklichung, wenn sich ein Dispens von der Pflicht zur Erstellung von

Satteldächern mangels guter Einordnung und Gestaltung schliesslich nicht

Dispositiv

rechtfertige, und führe demnach zu einer grossen Rechtsunsicherheit.

7.3 Bei der

Festlegung von Gestaltungsplänen überschreitet eine Gemeinde den ihr

zustehenden, von der Gemeindeautonomie geschützten Gestaltungsspielraum

(vorstehend E. 3) erst, wenn die darin vorgesehenen Abweichungen von der

planerisch und demokratisch abgestützten Grundordnung letztere ihres

Sinngehalts entleeren (E. 4.3 hiervor). Der Gemeinde Kilchberg steht es mangels

entgegenstehender Vorschriften des übergeordneten Rechts frei, in ihrer

Kernzone neuzeitliches Bauen ohne zwingende Vorgaben zur Dachform zuzulassen

bzw. auf diesbezügliche Vorgaben zu verzichten, sofern ein Fachgutachten den

Bauten eine besonders gelungene Gestaltung und Einordnung bescheinigt. Zu

prüfen ist demnach allein, ob der angefochtene Gestaltungsplan in unzulässiger

Weise von der – rechtmässigen und rechtskräftigen – Grundordnung abweicht. Die

Vorinstanz ging unter Hinweis auf BGE 135 II 209 von einem zutreffenden

Prüfmassstab aus, indem sie als massgeblich erachtete, ob der zu überprüfende

Gestaltungsplan die Grundordnung im eigentlichen Sinn aus den Angeln hebe und

ihres Inhalts entleere. Eine solche Sinnentleerung bejahte das Bundesgericht

etwa durch eine 22,1 Meter hohe Baute in einer Zone mit einer maximalen

Gebäudehöhe von 9,5 Metern (BGE 135 II 209 E. 5.6), verneinte sie hingegen

bei der Zulassung von drei statt zwei Vollgeschossen in einer Kernzone im

Kanton Zürich (BGr, 20. März 2019, 1C_200/2018, E. 4.4 f.).

7.4 Zu Recht

wies die Vorinstanz darauf hin, dass zwischen den Vorgaben der Grundordnung und

jenen des Gestaltungsplans hinsichtlich Dachgestaltung kein unmittelbarer

Konflikt besteht, weil letztere unter bestimmten Voraussetzungen die

Realisierung von Flachdächern in Kernzonen erlaubt. Seit der Revision der BZO

im Jahre 2012 sind Flachdachbauten in der Kernzone zulässig, wenn ein Fachgutachten

diesen eine besonders gute Einordnung und Gestaltung bescheinigt (Art. 3.1.1

Abs. 5 BZO). Da bereits die Grundordnung bei gutachterlich bestätigter

guter Einordnung und Gestaltung Flachdächer zulässt, führt die Zulassung von

Flachdachbauten unter den identischen Voraussetzungen entgegen der

vorinstanzlichen Auffassung nicht zu einer Entleerung ihres Sinngehalts. Dass

der Gestaltungsplan durch die Verweisung auf das Richtprojekt primär auf

Flachdachbauten ausgerichtet ist (vgl. aber sogleich E. 7.5) – die

Vorinstanz spricht von einer ''faktischen'' Festschreibung der

Flachdachbauweise – ändert daran nichts.

7.5 Der

Gestaltungsplan schliesst die Erstellung von Satteldächern nicht aus. Denkbar

wäre mithin im Rahmen seiner Vorgaben auch die Erstellung von Mehrfamilienhäusern

mit den von der Vorinstanz als zwingendes Gestaltungselement von Bauten in der

Kernzone erachteten Satteldächern. Dass mit der Realisierung von Satteldächern

eine geringere Ausnutzung des Areals einherginge und ein entsprechendes Projekt

von der privaten Beschwerdeführerschaft ''schwerlich als dem Richtprojekt

gleichwertige Lösung eingestuft werden dürfte'', wie die Vorinstanz annimmt,

vermag daran nichts zu ändern; inwiefern diesem Gedanken rechtliche Bedeutung

zugemessen werden könnte, erhellt nicht. Als unbegründet erweist sich ferner

der beschwerdegegnerische Einwand, die Dachfrage hätte auf Stufe

Gestaltungsplan verbindlich entschieden werden müssen, zumal sowohl die BZO als

auch der Gestaltungsplan diesbezüglich gerade die (identische) Grundregel

statuieren, dass Flachdachbauten nur bei gutachterlich bestätigter besonders

guter Gestaltung und Einordnung zulässig sind und ein solches Gutachten nur zu

einem detailliert ausgearbeiteten Bauprojekt abschliessend Stellung nehmen

kann. Im Übrigen setzt sich die Beschwerdegegnerschaft damit in Widerspruch zu

ihrem eigenen Vorbringen, dass der Gestaltungsplan die Flachdachbauweise

festschreibe.

7.6 Die

Vorinstanz begründete die Aufhebung des umstrittenen Gestaltungsplans ausgehend

von der – wie dargelegt unzutreffenden – Prämisse, der Gestaltungsplan schreibe

die Flachdachbauweise fest. Die im Richtprojekt konzipierten Baukörper

verfügten über keinerlei Anknüpfungspunkte zur kernzonentypischen Bauweise und

stünden in einem unlösbaren Widerspruch zu den Vorgaben der Kernzone. Weshalb

sich architektonisch gelungen gestaltete Flachdachbauten im

Gestaltungsplanareal, die dessen Lage als Übergangsbereich der Kernzone hin zur

angrenzenden Zone für öffentliche Bauten Rechnung tragen, keinesfalls gut in

die ortsbauliche und topographische Situation einordnen könnten, ist indessen

nicht nachvollziehbar. Wohl sind konkrete Projekte denkbar, denen solches nicht

gelänge. Gemäss der Stellungnahme der Baudirektion im Rekursverfahren

ermöglicht eine Flachdachgestaltung gegenüber Bauten mit Satteldächern eine

einfache, klare Volumetrie, die sich insbesondere gegenüber den kommunalen

Schutzobjekten im Nahbereich zurücknimmt. Zumindest eine fachkundige Behörde

vertritt mithin die Auffassung, dass eine qualitätsvolle Gestaltung auch mit

Flachdächern realisiert werden kann bzw. zumindest nicht von vornherein

ausgeschlossen ist. Ein weiterer Machbarkeitsnachweis einer solchen Bebauung,

wie ihn die Beschwerdegegnerschaft fordert, erscheint vor diesem Hintergrund

entbehrlich. Die pauschale Auffassung der Vorinstanz, dass sich das notwendige

gutachterliche Attest unabhängig von der konkreten Umsetzung des Richtprojekts

jedenfalls nicht beibringen liesse, verkennt, dass der Dachform – ob Flach-

oder Satteldach – keine alleinig entscheidende Rolle zukommen kann, wenn die

gelungene Einordnung und Gestaltung von Neubauten zu beurteilen ist. Der

angefochtene Entscheid erachtet die Zugehörigkeit des gesamten

Gestaltungsplangebiets zur Kernzone einzig aufgrund der möglichen Flachdachbauweise

als optisch ''nicht mehr ablesbar''. Das – mit Ausnahme des Hauses Dorfstrasse

100 – noch unüberbaute Gestaltungsplangebiet bildet allerdings nicht nur eine

Verbindung zwischen dem östlichen und westlichen Bereich der Kernzone, sondern

ebenso einen Übergangsbereich zur nördlich angrenzenden Zone für öffentliche

Bauten. Deshalb kann eine gute Einordnung gerade nicht nur darin erblickt

werden, eine bestehende Struktur fortzuführen. Die Vorschrift, die Erscheinung

und Eigenart des Dorfbildes zu respektieren, wirkt sich hier anders aus als bei

den bestehenden Bauten, die selber Teil eines schutzwürdigen Ortsbilds gemäss

regionalem Richtplan sind. Die gestalterische Qualität von Neubauten und deren

gute Einordnung ist überdies mitnichten nur mit Blick darauf zu beurteilen, ob

sich die Dachgestaltung an bestehenden historischen Gebäuden orientiert oder

dazu einen Kontrast schaffen will. Solches hat vielmehr anhand einer

Gesamtwürdigung zu erfolgen, welche nicht nur anhand eines Richtprojekts,

sondern erst hinsichtlich eines ausformulierten Projekts abschliessend

vorgenommen werden kann. Ein isoliertes Abstellen auf die Dachform blendet die

fachliche Komplexität einer derartigen Würdigung gänzlich aus.

7.7 Indem die

Vorinstanz davon ausgeht, die Zulässigkeit von Flachdächern in der Kernzone

könne sich nur auf einzelne Gebäude, nicht aber auf eine gesamte Gebäudegruppe

beziehen, wie sie der Gestaltungsplan vorsehe, setzt sie sich zudem in

Widerspruch zu den Materialien der letzten BZO-Revision. Aus diesen ist zu schliessen,

dass die ausnahmsweise Zulässigkeit von zeitgemässen Bauten mit Flachdach in

der Kernzone gerade auch mit Blick auf das Gestaltungsplangebiet beschlossen

worden war. Schliesslich erweist sich auch die vorinstanzliche Überlegung als

unzutreffend, dass der Gestaltungsplan die Zonenfestsetzung gleichsam

rückgängig mache, weil er Bauten ohne Kernzonencharakter zulasse. Die Gemeinde

Kilchberg erachtet Satteldächer mit Art. 3.1.1 BZO gerade nicht als

zwingend notwendiges Gestaltungsmerkmal von Bauten in der Kernzone, sondern

macht die Zulässigkeit von Flachdachbauten von deren guten Einordnung und

Gestaltung abhängig. Einen eigentlichen, zwingend durch die Projektierung eines

Satteldachs zu respektierenden Kernzonencharakter fordern für Neubauten im

Gebiet ''Obere Dorfstrasse'' weder die BZO noch das übergeordnete Recht.

7.8 Insgesamt

setzte die Vor­instanz ihr eigenes Ermessen hinsichtlich der Wünschbarkeit von

Flachdächern in der Kernzone ''Obere Dorfstrasse'' an Stelle jenes der Gemeinde

Kilchberg und missachtete damit in unzulässiger Weise die ihr aufgrund der

Gemeindeautonomie auferlegte Zurückhaltung bei der Überprüfung von

Planungsentscheiden (dazu E. 3). Der angefochtene Entscheid erweist sich

demzufolge als rechtsverletzend.

8.

8.1 Zu prüfen

bleibt, ob die Vorinstanz den Rekurs aus anderen Gründen hätte gutheissen

müssen.

8.2 Die

Beschwerdegegner wiederholen im Beschwerdeverfahren ihren Standpunkt, wonach

das Gestaltungsplangebiet unzureichend erschlossen sei. Entsprechend seien

nicht bloss die Immissionsgrenzwerte, sondern die Planungswerte einzuhalten.

Die bestehende Hauszufahrt zum Gebäude Dorfstrasse 100 reiche nicht aus; es

müsse eine neue Zufahrt geschaffen werden. Dem Gestaltungsplan könnten jedoch

keine Angaben zum Parkplatzbedarf und zum erwarteten Verkehr entnommen werden.

Es sei ungenügend abgeklärt, welche Erschliessungsmassnahmen zur Wahrung der

Verkehrssicherheit notwendig seien.

8.3 Der

Gestaltungsplan regelt gemäss § 83 Abs. 3 PBG die Feinerschliessung

innerhalb seines Perimeters. Ausserhalb des Perimeters gelegene

Erschliessungsfragen bilden hingegen nicht Teil seines Regelungsinhalts

(Christoph Fritzsche/Peter Bösch/Thomas Wipf/Daniel Kunz, Zürcher Planungs- und

Baurecht, 6. A., Wädenswil 2019, S. 183). Nicht zur Feinerschliessung

gehören Strassen und Wege, welche ab den Feinerschliessungsanlagen in die

einzelnen Grundstücke hineinführen (sogenannte Hauszufahrten; Fritzsche/Bösch/Wipf/Kunz,

S. 208). Die Vorinstanz erwog, das Gestaltungsplanareal sei offenkundig

durch die unmittelbar angrenzende Dorfstrasse feinerschlossen; die

diesbezüglichen Vorbringen der Rekurrenten (nunmehr Beschwerdegegner) beträfen

lediglich die Hauszufahrt und stünden daher mit der Frage der Erschliessung in

keinem Zusammenhang. Auch die Baudirektion erachtete die Feinerschliessung über

die Dorfstrasse als genügend konkretisiert. Die beschwerdegegnerischen

Ausführungen vermögen diesen Schluss nicht infrage zu stellen. Die

Beschwerdegegnerschaft bringt im Wesentlichen vor, die bestehende Hauszufahrt

genüge nicht und werde nicht als Zufahrt zur projektierten Tiefgarage genutzt

werden können. Es müsse eine neue Zufahrt erstellt werden, die eine

Kreuzungssituation schaffe und allenfalls einen Rechtsabbieger auf der

Dorfstrasse notwendig machen werde. Eine neue Hauszufahrt gilt indessen gerade

nicht als Anlage der Feinerschliessung. Ohnehin ist erst in einem späteren

Baubewilligungsverfahren zu prüfen, ob die Zufahrt den Anforderungen von § 237 PBG und der Verkehrserschliessungsverordnung vom 17. April 2019 (VErV; LS

700.4) entspricht. Entscheidend ist bei der Beurteilung des Gestaltungsplans

einzig, ob eine gesetzeskonforme Erschliessung überhaupt als möglich erscheint

oder nicht (VGr, 3. Dezember 2020, VB.2019.00584, E. 7.3). Dass

eine solche von vornherein ausgeschlossen erschiene, ist nicht ersichtlich. Die

vorinstanzliche Beurteilung erweist sich in diesem Punkt folglich als

zutreffend und der beschwerdegegnerische Einwand als unbegründet. Sodann lässt

sich angesichts der örtlichen Verhältnisse aus dem von der Beschwerdegegnerschaft

angeführten BGE 147 II 484 E. 4.1 nicht herleiten, dass die im

Siedlungsgebiet gelegene streitbetroffene Parzelle nicht als im

bundesrechtlichen Sinn erschlossen gelten dürfe.

8.4 Dass die

Vorinstanz die weiteren Rügen der Beschwerdegegnerschaft im Rekursverfahren zu

Unrecht abgewiesen hätte, ist weder ersichtlich noch dargetan. Eine

Neuprojektierung erweist sich demzufolge nicht als erforderlich.

9.

9.1 Ausgangsgemäss

sind die Verfahrenskosten der Beschwerdegegnerschaft aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2

in Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG). Ebenso hat die

Beschwerdegegnerschaft die Kosten des Rekursverfahrens zu tragen. Gemäss § 2

der Gebührenverordnung des Verwaltungsgerichts vom 3. Juli 2018 (GebV VGr;

LS 175.252) ist die Gerichtsgebühr nach dem Zeitaufwand des Gerichts, der

Schwierigkeit des Falls und dem Streitwert oder dem tatsächlichen

Streitinteresse zu bemessen. Zu berücksichtigen ist demzufolge insbesondere der

nach Vereinigung der beiden Beschwerdeverfahren angesichts von Zahl und Umfang

der eingereichten Rechtsschriften angefallene Aufwand sowie das (nicht zuletzt

auch finanzielle) Interesse der privaten Beschwerdegegnerschaft an der

Erscheinung und Ausgestaltung einer allfälligen Überbauung des unmittelbar vor

ihrer Liegenschaft gelegenen Gestaltungsplangebiets.

9.2 Den

obsiegenden privaten Beschwerdeführenden ist eine angemessene

Parteientschädigung zuzusprechen, da sich der Beizug eines Rechtsvertreters

rechtfertigte (§ 17 Abs. 2 VRG). Die gleichermassen obsiegende

Gemeinde Kilchberg ersucht ebenfalls um Zusprechung einer Parteientschädigung,

die Gemeinwesen nach ständiger Praxis nur in Ausnahmefällen zusteht. Die

Entschädigungsberechtigung des Gemeinwesens entfällt in der Regel, weil das Erheben

und Beantworten von Rechtsmitteln zu den angestammten amtlichen Aufgaben

gehört, der Aufwand für das Rechtsmittelverfahren jenen nicht wesentlich

übertrifft, den das Gemeinwesen im Rahmen des nichtstreitigen Verfahrens

ohnehin erbringen musste, und die Behörden meist einen Wissensvorsprung

aufweisen (zum Ganzen VGr, 22. August 2019, VB.2019.00097, E. 6.3;

Plüss, Kommentar VRG, § 17 N. 51). Ein solcher Ausnahmefall liegt

nicht vor, weshalb der beschwerdeführenden Gemeinde keine Parteientschädigung

zuzusprechen ist.

Demgemäss erkennt die

Kammer:

1. Die

Beschwerden werden gutgeheissen. Der Entscheid des Baurekursgerichts vom 8. September

2020 wird aufgehoben und die Kosten des Rekursverfahrens werden der

Beschwerdegegnerschaft unter solidarischer Haftung auferlegt. Der Beschluss der

Gemeindeversammlung Kilchberg vom 25. Juni 2019 betreffend privater

Gestaltungsplan "Brunnenmoos" sowie die Genehmigungsverfügung der

Baudirektion vom 21. Februar 2020 werden bestätigt.

2. Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 7'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 655.-- Zustellkosten,

Fr. 7'655.-- Total der Kosten.

3. Die

Gerichtskosten werden der Beschwerdegegnerschaft unter solidarischer Haftung

auferlegt.

4. Die

Beschwerdegegnerschaft wird unter solidarischer Haftung verpflichtet, den

privaten Beschwerdeführenden für das Rekurs- und das Beschwerdeverfahren eine

Parteientschädigung von insgesamt Fr. 4'500.- auszurichten, zahlbar innert

30 Tagen nach Rechtskraft dieses Entscheids.

5. Gegen

dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff.

des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen,

von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,

einzureichen.

6. Mitteilung an …