Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2020.00740

Verwaltungsgericht

des

Kantons Zürich

1. Abteilung

VB.2020.00740

Urteil

der Einzelrichterin

vom 19. November 2020

Mitwirkend: Verwaltungsrichterin Maja Schüpbach Schmid,

Gerichtsschreiberin

Laura Diener.

In Sachen

A,

Beschwerdeführerin,

gegen

Strassenverkehrsamt des Kantons Zürich,

Bereich Administrativmassnahmen,

Beschwerdegegnerin,

betreffend Verkehrsmedizinische

Abklärung,

hat sich

ergeben:

Sachverhalt

I.

Das Strassenverkehrsamt des Kantons Zürich ordnete

gegenüber A, Jahrgang 1971, mit Verfügung vom 18. August 2020 gestützt auf

Art. 14 und 15d Abs. 1 des

Strassenverkehrsgesetzes vom 19. Dezember 1959 (SVG) sowie

Art. 28a der Verordnung über

die Zulassung von Personen und Fahrzeugen zum Strassenverkehr vom 27. Oktober

1976 (VZV) die Abklärung der

Fahreignung bei einem Arzt bzw. einer Ärztin der Anerkennungsstufe 4 an. Diese

Anordnung verband es mit der Aufforderung, innert 30 Tagen die

schriftliche Terminbestätigung der Untersuchungsstelle zu senden. Dem Lauf der

Rekursfrist und der Einreichung eines Rekurses entzog es die aufschiebende

Wirkung.

Erwägungen

II.

A machte am 6. September 2020 eine Eingabe an die

Sicherheitsdirektion des Kantons Zürich und teilte mit, die angefochtene

Verfügung für nichtig zu halten. Die Sicherheitsdirektion nahm diese Eingabe als Rekurs entgegen, wies

diesen mit Entscheid vom 9. Oktober 2020 ab und nahm die Verfahrenskosten auf

die Staatskasse.

III.

Am 18. Oktober 2020 machte A bei der

Sicherheitsdirektion eine Eingabe betreffend Nichtigkeit der angefochtenen

Verfügung und des Rekursentscheids. Die Sicherheitsdirektion leitete dieses

Schreiben am 20. Oktober 2020 an das Verwaltungsgericht des Kantons Zürich

weiter, welches ein Verfahren eröffnete.

Die

Sicherheitsdirektion teilte am 30. Oktober 2020 mit, auf eine

Vernehmlassung zu verzichten und reichte die Akten ein. Das Strassenverkehrsamt

beantragte mit Beschwerdeantwort vom 5. November 2020, die Beschwerde

vollumfänglich abzuweisen. A verzichtete

in der Folge stillschweigend auf weitere Vernehmlassung.

Die Einzelrichterin erwägt:

1.

Die Zuständigkeit

des Verwaltungsgerichts zur Beurteilung von Beschwerden gegen administrative

Massnahmen im Strassenverkehr ergibt sich aus § 41 Abs. 1 des

Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG). Die Behandlung

entsprechender Beschwerden erfolgt durch die Einzelrichterin (§ 38b

Abs. 1 lit. d Ziff. 1 VRG), sofern sie nicht wegen

grundsätzlicher Bedeutung der Kammer zur Beurteilung überwiesen werden muss

(§ 38b Abs. 2 VRG). Da im vorliegenden Fall kein Anlass für eine

Überweisung besteht, ist der Entscheid durch die Einzelrichterin zu fällen.

2.

2.1

Die

Beschwerdeschrift muss einen Antrag und dessen Begründung enthalten (§ 54 Abs. 1 VRG). Das Antragserfordernis besagt, dass der Beschwerdewille zum Ausdruck gebracht werden muss. Ob

dieser Wille aus einer Rechtsmittelschrift hervorgeht, beurteilt sich aufgrund

einer Würdigung der gesamten Umstände, besonders auch des Bildungs- und

Wissenstands der betroffenen Person. Aus dem Antrag – und soweit nötig

– der Begründung muss sodann ersichtlich sein, ob der angefochtene

Entscheid aufzuheben oder abzuändern sei. Sowohl an die Antrags- als auch an

die Begründungspflicht sind bei von Laien verfassten Rechtsmitteleingaben

geringere Anforderungen zu stellen (Alain Griffel in: ders. [Hrsg.], Kommentar

zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 3. A., Zürich etc.

2014.

[Kommentar VRG], § 54 N. 1 i. V. m. § 23 N. 7, 12 und 17).

2.2

Die

Beschwerdeführerin machte vorliegend eine Eingabe an die Vorinstanz, in deren

Titel sie die Verfügung des Strassenverkehrsamts vom 18. August 2020 sowie den

Rekursentscheid der Sicherheitsdirektion vom 9. Oktober 2020 als nichtig

bezeichnete und sich darin gleichzeitig vorbehielt, die gerichtliche

Feststellung der Nichtigkeit der Anordnung des Strassenverkehrsamts zu

beantragen. Zur Begründung bringt sie vor, für das korrekte Zustandekommen sei

eine gesetzliche Grundlage zwingend, eine solche fehle jedoch. Eine einseitige,

nicht verifizierte Behauptung einer Polizeibehörde falle nicht unter

Art. 15d Abs. 1 lit. a–e SVG. Daran vermöge auch der pauschale

Verweis auf Art. 15d Abs. 1 SVG im Rekursentscheid nichts zu ändern.

2.3

Das

Begehren auf Feststellung der Nichtigkeit würde zur Aufhebung der angefochtenen

Verfügungen führen. Auch wenn sich die Beschwerdeführerin einen entsprechenden

Antrag lediglich vorbehielt, erschliesst sich aus der Beschwerdeschrift, dass

der Beschwerdeführerin an der Aufhebung der Verfügung vom 18. August 2020

bzw. des Rekursentscheids

vom 9. Oktober 2020 gelegen

ist. Es ist daher ein Beschwerdewille anzunehmen, zumal die Beschwerdeführerin

im Schriftenwechsel nichts Gegenteiliges verlauten liess.

Der Antrag der

Beschwerdeführerin lautet auf Feststellung der Nichtigkeit. Ein

Feststellungsanspruch besteht regelmässig dann nicht, wenn in der betreffenden

Angelegenheit ein Gestaltungsurteil erwirkt werden kann; insofern ist der

Feststellungsanspruch subsidiär

(Jürg Bosshart/Martin Bertschi, in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum

Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [Kommentar VRG], 3. A.,

Zürich etc. 2014, § 19 N. 26). Auf den besagten Feststellungsantrag

ist deshalb nicht einzutreten.

Zusammenfassend

ist die Eingabe der Beschwerdeführerin als Beschwerde entgegenzunehmen mit dem

sinngemässen Antrag, den angefochtenen Entscheid aufzuheben.

3.

3.1

Nichtigkeit einer Verfügung bedeutet die

absolute Unwirksamkeit einer Verfügung, die von Amtes wegen zu beachten ist und

von jedermann jederzeit geltend gemacht werden kann (Ulrich Häfelin/Georg

Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 7. A.,

Zürich/St. Gallen 2016, Rz. 1096). Damit die Rechtsfolge der

Nichtigkeit einer Verfügung eintritt, muss diese einen besonders schweren

Mangel aufweisen, der zudem ohne Weiteres erkennbar ist

(Häfelin/Müller/Uhlmann, Rz. 1098; BGE 136 II 489 E. 3.3 mit

Hinweisen).

3.2

An

einem solchen schweren, sofort erkennbaren Mangel leidet die angefochtene

Verfügung, wie sich aus dem Folgenden ergibt, offensichtlich nicht.

3.2.1

Wie

jegliches staatliche Handeln bedarf auch die Anordnung einer

verkehrsmedizinischen Untersuchung als behördliche Eingriffshandlung einer

genügenden gesetzlichen Grundlage (Art. 5 Abs. 1 der Bundesverfassung

vom 18. April 1999 [BV], Art. 2 Abs. 1 KV). Die gesetzliche

Grundlage

ist ausreichend, wenn es sich um eine generell-abstrakte

Regelung des öffentlichen Rechts handelt, die auf der richtigen Normstufe

(Gesetz oder Verordnung) erlassen wurde und deren Inhalt ausreichend bestimmt

ist (Pierre Tschannen/Ulrich Zimmerli/Markus Müller, Allgemeines

Verwaltungsrecht, 4. A., Bern 2014, § 19 Rz. 14 ff.; Ulrich

Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 6. A.,

Zürich/St. Gallen 2010, Rz. 381 ff.). Nach ständiger

bundesgerichtlicher Rechtsprechung müssen Rechtssätze, um dem

Bestimmtheitsgebot zu genügen, so präzise formuliert sein, dass die

Rechtsunterworfenen ihr Verhalten danach einrichten und die Folgen eines bestimmten

Verhaltens mit einem den Umständen entsprechenden Grad an Gewissheit erkennen

können (BGE 139 I 280 E. 5.1; René Wiederkehr/Paul Richli, Praxis des

allgemeinen Verwaltungsrechts, Bd. I, Bern 2012,

Rz. 1336 ff.).

3.2.2

Nach Ansicht der Beschwerdeführerin liegt

keiner der in Art. 15d Abs. 1 lit. a–e SVG bzw. der Generalklausel von

Art. 15d Abs. 1 SVG genannten Tatbestände vor. Daraus folgert sie,

dass für den Eingriff keine gesetzliche Grundlage bestehe und die Verfügung des

Strassenverkehrsamts daher nichtig sei. Das Strassenverkehrsamt stützte

sich beim Erlass der angefochtenen Anordnung auf Art. 14 und 15d

Abs. 1 SVG sowie Art. 28a VZV. Dabei handelt es sich um eine generell-abstrakte Regelung des

öffentlichen Rechts. Sodann ist das Bestimmtheitsgebot gewahrt: Aus den

genannten Bestimmungen ergibt sich für den Einzelnen mit ausreichender

Deutlichkeit, unter welchen Voraussetzungen eine Fahreignungsabklärung

angeordnet werden kann. Es liegt – entgegen der Ansicht der Beschwerdeführerin

– keine Verletzung des Legalitätsprinzips nach Art. 5 Abs. 1

BV vor. Soweit mit der Beschwerde

die Nichtigkeit der angefochtenen Verfügungen geltend gemacht wird, erweist sie

sich demzufolge als unbegründet. Zu prüfen bleibt, ob die Vorinstanzen die

Voraussetzungen für eine Fahreignungsabklärung vorliegend als erfüllt

betrachten durften.

4.

4.1

Motorfahrzeugführer

müssen über Fahreignung und Fahrkompetenz verfügen (Art. 14 Abs. 1

SVG). Über die erforderliche Fahreignung verfügt unter anderem, wer die

erforderliche körperliche und psychische Leistungsfähigkeit zum sicheren Führen

von Motorfahrzeugen hat und frei von einer Sucht ist, welche das sichere Führen

von Motorfahrzeugen beeinträchtigt (Art. 14 Abs. 2 lit. b und c

SVG). Bestehen Zweifel an der Fahreignung einer Person, so wird diese einer

ärztlichen Fahreignungsuntersuchung unterzogen (Art. 15d Abs. 1 SVG).

Bei solchen verkehrsmedizinischen Fragestellungen ordnet die kantonale Behörde

eine Fahreignungsuntersuchung durch einen Arzt/eine Ärztin mit dem Titel

"Verkehrsmediziner/-in SGRM" bzw. einem als von der SGRM

(Schweizerische Gesellschaft für Rechtsmedizin) als gleichwertig anerkannten

Titel an (Art. 28a Abs. 1 lit. a i. V. m. Art. 5abis Abs. 1

lit. d und Art. 5b Abs. 4 VZV). Bei sowohl verkehrsmedizinischen

als auch verkehrspsychologischen Fragestellungen ist eine verkehrsmedizinische

Untersuchung durch einen Arzt mit der Anerkennung der Stufe 4 und eine

verkehrspsychologische Untersuchung durch einen Psychologen mit der Anerkennung

nach Artikel 5c durchzuführen (Art. 28a Abs. 3 VZV).

4.2

Gemäss

Rapport der Kantonspolizei Zürich vom 4. Juli 2020 wurde sie am Abend des

4.

April 2020 von der Nachbarschaft avisiert, da die Beschwerdeführerin am

Schreien und Türenzuschlagen sei. Bei deren Eintreffen war die Strasse vor der

Liegenschaft der Beschwerdeführerin mit Scherben von zerbrochenem Geschirr

übersäht. Anlässlich der nachfolgenden Kontrolle drängte sich eine FU-Prüfung

auf, welche in einer fürsorgerischen Unterbringung in der psychiatrischen

Klinik B resultierte. Bei der Durchsuchung der Effekten wurden in der

Handtasche zwei Minigrips mit insgesamt 42,3 g der Designerdroge

N-Ethylpentedron gefunden, welche zum Eigenkonsum bestimmt waren. Aufgrund der

Gewalt und Drohung gegen die Beamten wurde die Abnahme von Blut und Urin

verfügt. Die in der psychiatrischen Klinik B entnommene Blutprobe wurde

dem Rapport zufolge ins Institut für Rechtsmedizin Zürich (IRMZ) gebracht,

konnte jedoch vor der Analyse nicht mehr aufgefunden werden, sodass unklar

blieb, ob die Beschwerdeführerin am besagten Abend unter Drogeneinfluss

gestanden hat oder nicht. Eine Befragung zum Drogenbesitz und -konsum

verweigerte sie.

4.3

Aufgrund

dieses Sachverhalts und nach Gewährung des rechtlichen Gehörs besteht nach

Ansicht des Strassenverkehrsamts sowohl Verdacht auf das Vorliegen einer

verkehrsrelevanten Betäubungsmittel- als auch Gesundheitsproblematik (psychisch).

Sie gelangte zum Schluss, es beständen unter Berücksichtigung sämtlicher

Umstände erhebliche Zweifel an der Fahreignung der Beschwerdeführerin. Daher

verpflichtete es diese, sich einer Fahreignungsabklärung bei einem Arzt beziehungsweise einer Ärztin

der Anerkennungsstufe 4 zu unterziehen.

4.4

Die

Vorinstanz bestätigte diese Einschätzung und führte ergänzend aus, das

Strassenverkehrsamt habe in der Rekursvernehmlassung vom 2. Oktober 2020

zutreffend darauf hingewiesen, dass es sich bei den in Art. 15d Abs. 1

lit. a–e SVG aufgeführten Tatbeständen nicht um eine abschliessende

Aufzählung handle. Zweifel an der Fahreignung könnten sich auch aus anderen als

den explizit genannten Gründen ergeben. Der unbestrittene und durch die Akten

gestützte Sachverhalt sei dazu offensichtlich geeignet. Die Anordnung der

Fahreignungsuntersuchung sei daher zu Recht erfolgt.

4.5

Auf diese

zutreffenden Erwägungen der Vorinstanz kann vorab verwiesen werden (§ 70 in Verbindung mit § 28

Abs. 1 Satz 2 VRG).

4.5.1

Art. 15d Abs. 1 SVG

führt bloss exemplarisch und damit in nicht abschliessender

Weise ("namentlich") die einzelnen Tatbestände auf, welche Zweifel an

der Fahreignung begründen (BGr, 26. April 2013, 1C_445/2012, E. 3.2).

Liegt kein Sondertatbestand im Sinn von Art. 15d Abs. 1 lit. a–e SVG

vor, kann die Fahreignungsabklärung auch

gestützt auf die in dieser Bestimmung enthaltene Generalklausel angeordnet werden. Die

Fahreignungsabklärung setzt mithin nicht voraus, dass ein die Fahreignung

beeinträchtigender Umstand im Zusammenhang mit der Teilnahme am Strassenverkehr

festgestellt wurde. Daraus folgt, dass eine Fahreignungsabklärung auch gestützt

auf Informationen erfolgen kann, die eine Auffälligkeit ausserhalb des Strassenverkehrs

belegen (vgl. VGr, 4. Mai 2015, VB.2015.00184, E. 3.2).

4.5.2

Zwar hat sich die Beschwerdeführerin nicht unter dem Einfluss von

Betäubungsmitteln oder mit einer psychischen Gesundheitsproblematik ans Steuer

eines Motorfahrzeugs gesetzt. Doch wurde sie nach den obigen Schilderungen am

besagten Abend des 4. April 2020 in einem emotionalen Ausnahmezustand

angetroffen und zeigte ein psychisch auffälliges Verhalten, welches Anlass für

die Prüfung einer fürsorgerischen Unterbringung gab. Zudem wurden in ihren

Effekten insgesamt 42,3 g der Designerdroge N-Ethylpentedron gefunden,

welche für den Eigengebrauch bestimmt waren. Diese Substanz fällt gemäss

Polizeiprotokoll in die Gruppe Nr. 1 der Cathinone und ist somit in der

Betäubungsmittelverzeichnisverordnung (vgl. Anhang 6 der Verordnung des

EDI über die Verzeichnisse der Betäubungsmittel, psychotropen Stoffe,

Vorläuferstoffe und Hilfschemikalien vom 30. Mai 2011) gelistet. Sie wirke

teils stimulierend, teils entaktogen.

4.5.3

Gemäss den polizeilichen Vorakten hatte sie in den Jahren 2016 und 2017

zudem bereits je ein Verfahren bezüglich widerrechtlicher Einfuhr sowie

widerrechtlichem Handel, Besitz und Konsum von Pentedron erwirkt. Daraus

resultierte am 14. September 2017 bereits einmal eine Anordnung einer

verkehrsmedizinischen Abklärung der Fahreignung. Auch wenn diese Verfügung nach

Vorliegen eines rechtskräftigen Freispruchs wiedererwägungsweise aufgehoben

wurde, werden dadurch die Zweifel an der Fahreignung aufgrund eine

Drogenproblematik bestärkt.

4.5.4

Sodann wurden bei der Beschwerdeführerin gemäss Austrittsbericht der

psychiatrischen Klinik B Anpassungsstörungen diagnostiziert. Demgemäss

wurde bei ihrem Eintritt eine überaktives, aggressives, Unruhe stiftendes und

agitiertes Verhalten festgestellt. Sie sei per ärztlicher fürsorgerischer

Unterbringung bei akuter Selbst- und Fremdgefährdung und Verdacht auf eine

psychiatrische Erkrankung mit Bedrohung von Beamten durch einen SOS-Arzt

zugewiesen worden. Sie berichtete, dass sie seit einem Jahr von Eingriffen in

ihre persönliche Freiheit durch Dritte geplagt werde und täglich eine aufputschende

Substanz einnehme. Die psychotischen Symptome nahmen im Verlauf ihres

Aufenthalts ab und wurden am ehesten der Einnahme des Aufputschmittels

zugeschrieben. Die Beschwerdeführerin konnte nach Organisation einer ambulanten

psychiatrisch-psychotherapeutischen Nachbehandlung zwar entlassen werden und

lieferten die veranlassten laboranalytischen Untersuchungen unauffällige

Ergebnisse. Dennoch werden die Zweifel an der Fahreignung der

Beschwerdeführerin aufgrund einer verkehrsrelevanten Betäubungsmittel- und/oder

Gesundheitsproblematik auch durch den Austrittsbericht bestärkt.

4.5.5

Schliesslich bestehen keine

Anhaltspunkte, dass die Beschwerdegegnerin den Sachverhalt unvollständig oder

fehlerhaft festgestellt hätte. Für den der Beurteilung zugrunde gelegten

Sachverhalt durften die Vorinstanzen auf den Polizeirapport abstellen, auch

wenn in der vorliegenden Sache kein Strafverfahren eingeleitet wurde, in

welchem dieser allenfalls eine Überprüfung erfahren hätte (vgl. dazu statt

vieler VGr, 5. Dezember 2019, VB.2019.00323, E. 3.1 mit weiteren

Hinweisen). Denn, wie vorstehend ausgeführt, ergeben sich auch aus den weiteren

Akten, wie dem Austrittsbericht der psychiatrischen Klinik B und den

Vorakten Zweifel an der Fahreignung der Beschwerdeführerin.

4.6

Zusammenfassend erweisen sich die Rügen

der Beschwerdeführerin damit als unbegründet und der vorsorgliche

Führerausweisentzug sowie die angeordnete Fahreignungsabklärung als

verhältnismässig und zulässig. Die Vorinstanz hat die angefochtene Verfügung zu

Recht bestätigt; ihr Entscheid ist nicht zu beanstanden. Dies führt zur

Abweisung der Beschwerde.

5.

Die

Kostenverteilung richtet sich nach § 65a Abs. 2 in Verbindung mit

§ 13 Abs. 2 VRG. Die Kosten sind aus Billigkeitsgründen auf

die Gerichtskasse zu

nehmen (vgl. Kaspar Plüss, Kommentar VRG, § 13 N. 63 f.). Eine

Parteientschädigung hat die Beschwerdeführerin nicht beantragt und stünde ihr

auch nicht zu (§ 17 Abs. 2 VRG). Der Beschwerdegegnerin ist kein

Aufwand entstanden.

6.

Der vorliegende

Entscheid stellt einen Zwischenentscheid dar. Dieser kann nur unter den

Voraussetzungen von Art. 93 des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni

2005.

(BGG) selbständig beim Bundesgericht angefochten werden (vgl. dazu BGr,

20.

Juni 2012, 1C_522/2011, E. 1.2). Hinzuweisen ist dabei auf

Art. 98 BGG, wonach mit der Beschwerde gegen Entscheide über vorsorgliche

Massnahmen nur die Verletzung verfassungsmässiger Rechte gerügt werden kann.

Demgemäss erkennt die Einzelrichterin:

1.

Die Beschwerde wird abgewiesen.

2.

Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 1'500.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 70.-- Zustellkosten,

Fr. 1'570.-- Total der Kosten.

3.

Die Kosten werden auf die Gerichtskasse

genommen.

4.

Gegen dieses Urteil kann Beschwerde in

öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des

Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen,

von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht,

1000.

Lausanne 14, einzureichen.

5.

Mitteilung an

…