Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2020.00750

Verwaltungsgericht

des

Kantons Zürich

3. Abteilung

VB.2020.00750

Urteil

der 3. Kammer

vom 12. Januar 2023

Mitwirkend: Abteilungspräsident André Moser (Vorsitz), Verwaltungsrichterin Silvia Hunziker,

Verwaltungsrichter Daniel Schweikert, Gerichtsschreiber Cyrill Bienz.

In Sachen

1. A AG,

2.

B GmbH,

beide vertreten durch RA C,

Beschwerdeführerinnen,

gegen

Regierungsrat

des Kantons Zürich,

Beschwerdegegner,

und

Gemeinderat

Elsau,

Mitbeteiligter,

betreffend Festsetzung

Strassenprojekt,

hat sich ergeben:

Sachverhalt

I.

Mit Beschluss vom 9. September 2020 setzte der

Regierungsrat des Kantons Zürich das Projekt für die Velo- und

Fussgängerverkehrsmassnahmen und Instandsetzung an der 02 D-Strasse und

der 03 E-Strasse in der Gemeinde Elsau sowie die weiteren damit

verbundenen Massnahmen gemäss den bei den Akten liegenden Plänen fest (RRB-Nr. 862/2020;

Dispositivziffer I). Die Einsprache der A AG, damalige Eigentümerin

der vom Projekt teilbeanspruchten Parzelle Elsau Kat.-Nr. 01, wies er ab,

soweit sie nicht gegenstandslos geworden war (Dispositivziffer II). Für

die Bauausführung bewilligte der Regierungsrat eine neue Ausgabe von Fr. 2'418'000.-

und eine gebundene Ausgabe von Fr. 6'242'000.- insgesamt

Fr. 8'660'000.- zulasten der Investitionsrechnung der Leistungsgruppe Nr. 8400

des Tiefbauamts (Dispositivziffer III).

Erwägungen

II.

Am 26. Oktober 2020 erhoben die A AG sowie die B GmbH,

nachmalige Eigentümerin der erwähnten Parzelle, Beschwerde am

Verwaltungsgericht und beantragten, der angefochtene Beschluss des

Regierungsrats und somit die gesamte Projektfestsetzung und Ausgabenbewilligung

betreffend das Strassenbauprojekt D-strasse/E-Strasse, Elsau, sei aufzuheben.

Eventualiter sei die Projektfestsetzung betreffend die Teilabschnitte km …

bis km … (D-Strasse) aufzuheben und im Sinn ihrer Rügen an die Vorinstanz

zur Überarbeitung bzw. Redimensionierung des Projekts, unter gleichzeitigem

Verzicht auf jeglichen vorgesehenen Rechtserwerb von der Parzelle

Kat.-Nr. 01, zurückzuweisen. In prozessualer Hinsicht beantragten sie

einen Augenschein, einen zweiten Schriftenwechsel sowie eine öffentliche

Verhandlung; alles unter Kosten- und Entschädigungsfolgen.

Der Regierungsrat, vertreten durch das Tiefbauamt, reichte

am 27. November 2020 seine Beschwerdeantwort ein und beantragte die

Abweisung der Beschwerde, unter Kosten- und Entschädigungsfolgen. Mit Replik

vom 1. Februar 2021 hielten die A AG und die B GmbH an den in

ihrer Beschwerdeschrift gestellten Anträgen fest. Sollte dem Hauptantrag nicht

gefolgt werden, beantragten sie bezüglich der strittigen Fragen die Edition der

gesamten, detaillierten Kostenberechnungen durch den Beschwerdegegner sowie

darob die Erstellung eines Expertengutachtens betreffend entsprechender

Qualifikation der jeweiligen Kostenpositionen als neue oder gebundene Ausgaben.

Der Regierungsrat hielt in seiner Duplik vom 17. Februar 2021 an den

Ausführungen der Beschwerdeantwort fest. Die A AG und die B GmbH

liessen sich am 22. März 2021 erneut vernehmen. Mit Eingabe vom 9. April

2021.

verzichtete der Regierungsrat auf eine weitere Stellungnahme. Der

mitbeteiligte Gemeinderat Elsau liess sich nicht vernehmen.

Das

Verwaltungsgericht führte am 14. November 2022 eine öffentliche

Verhandlung im Sinn von Art. 6 Abs. 1 der Europäischen Menschenrechtskonvention

(EMRK) durch. Bei dieser Gelegenheit hielten die Parteien an ihren Anträgen

fest. Das Protokoll der Verhandlung wurde ihnen zur Stellungnahme zugestellt,

wobei lediglich der Regierungsrat eine solche einreichte. Die A AG und die

B GmbH liessen sich nicht mehr vernehmen.

Die Kammer erwägt:

1.

1.1

Der

Beschluss des Beschwerdegegners vom 9. September 2020 betrifft die

Festsetzung eines Staatsstrassenprojekts im Sinn von § 15 Abs. 1 des

Strassengesetzes vom 27. September 1981 (StrG; LS 722.1) und bildet

einen Akt nach § 19 Abs. 1 lit. a des

Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG; LS 175.2), der

gemäss § 41 Abs. 2 StrG bzw. § 19 Abs. 2 lit. a VRG

zwar nicht mit Rekurs, jedoch gestützt auf § 41 Abs. 1 VRG

unmittelbar mit Beschwerde an das Verwaltungsgericht anfechtbar ist.

1.2

Zur

Beschwerde an das Verwaltungsgericht ist legitimiert, wer durch die

angefochtene Anordnung berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an deren

Änderung oder Aufhebung hat (§ 49 in Verbindung mit § 21 Abs. 1 VRG). Ein Parteiwechsel wird in der Regel dann als zulässig betrachtet, wenn

das schutzwürdige Interesse wegen des Übergangs eines Rechts oder der Änderung

tatsächlicher Verhältnisse auf einen Dritten übergegangen ist (Martin Bertschi

in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des

Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG],

Vorbemerkungen zu §§ 21-21a N. 19).

Das Eigentum des an der D-Strasse gelegenen Grundstücks

Kat.-Nr. 01 ist am 26. Juni 2020 von der Beschwerdeführerin 1 an

die Beschwerdeführerin 2 übergegangen. Die Beschwerdeführerin 2 ist

somit aufgrund ihres Eigentums an der genannten Parzelle zur Beschwerde

legitimiert; ihr Eintritt in das Verfahren im Sinn eines Parteiwechsels ist

zulässig. Hingegen hat die Beschwerdeführerin 1 mit dem Verkauf der

genannten Liegenschaft ihr schutzwürdiges Interesse an der vorliegenden

Streitsache verloren. Sie macht nicht geltend, inwiefern trotz des Verkaufs vom

26.

Juni 2020 ein solches Interesse fortbestehen sollte. Ein

schutzwürdiges Interesse ist sodann auch nicht aus den Akten ersichtlich. Da

das schutzwürdige Interesse der Beschwerdeführerin 1 noch vor der

Beschwerdeerhebung vom 26. Oktober 2020 weggefallen ist, ist auf ihre

Beschwerde nicht einzutreten.

1.3

Ebenso

wenig einzutreten ist auf die Beschwerde, soweit sie sich gegen den

Ausgabenbeschluss als solchen richtet, fehlt es doch der

Beschwerdeführerin 2 diesbezüglich an der Beschwerdelegitimation. Soweit

gegen einen Ausgabenbeschluss vorgebracht werden wollte, er sei zu Unrecht

nicht dem (fakultativen) Finanzreferendum (Art. 33 Abs. 1 lit. d

der Verfassung des Kantons Zürich vom 27. Februar 2005 [KV; LS 101],

in der bis 31. Dezember 2021 in Kraft stehenden, hier anwendbaren Fassung

[vgl. ABl 2019–05–03]) unterstellt worden, etwa weil neue Ausgaben als gebunden

eingestellt oder die Höhe der neuen Ausgaben zu gering veranschlagt worden

wären, wäre dies mit den in Stimmrechtssachen zur Verfügung stehenden

Rechtsmitteln geltend zu machen (gewesen). Als juristische Person ist die

Beschwerdeführerin 2 indes nicht Trägerin politischer Rechte und

entsprechend von vornherein nicht legitimiert zur Ergreifung von

Stimmrechtsbeschwerden (Bertschi, § 21a N. 15; Gerold

Steinmann/Adrian Mattle in Basler Kommentar zum Bundesgerichtsgesetz,

3.

A., Basel 2018, Art. 89 N. 73). Damit bliebe einzig die im

Rahmen einer ordentlichen Beschwerde mögliche Rüge einer Verletzung der

Zuständigkeitsordnung im Verhältnis zwischen Regierungs- und Kantonsrat. Eine

solche Rüge setzte jedoch voraus, dass die Beschwerdeführerin 2 vom

streitigen Ausgabenbeschluss besonders betroffen wäre bzw. aus dessen Aufhebung

einen besonderen Nutzen ziehen könnte. Dies ist vorliegend nicht ersichtlich:

Gemäss § 15 Abs. 1 Satz 1 StrG würden Projekte für

Staatsstrassen auch dann vom Regierungsrat festgesetzt, wenn das Projekt neue

Ausgaben zur Folge hätte, welche die ihm zustehende Ausgabenkompetenz von

Art. 68 Abs. 2 KV überstiegen. Anders könnten die Dinge einzig dann

liegen, wenn nicht der Regierungsrat, sondern – was hier nicht der Fall war – die

Baudirektion von ihrer eigenen Projektfestsetzungskompetenz ausgegangen wäre.

Diese ist nach § 15 Abs. 1 Satz 2 StrG nur dann gegeben, wenn

der Baudirektion zugleich auch die Ausgabenkompetenz zukäme, womit letztere

vorfrageweise zu prüfen wäre, sollte sich die Planfestsetzungskompetenz der

Baudirektion als strittig erweisen. Ein solcher Konnex liegt aber – wie gesagt

– im Fall einer Projektfestsetzung durch den Regierungsrat nicht vor. Entsprechend

erübrigt sich eine Prüfung der einzelnen Ausgabenpositionen darauf hin, ob sie

als neu oder gebunden anzusehen wären.

2.

Die Beschwerdeführerin 2 beantragt zunächst in

prozessualer Hinsicht einen Augenschein, damit die Situation vor Ort rechtsgenügend

nachvollzogen und beurteilt werden könne. An diesem Antrag hielt sie auch im

Rahmen der öffentlichen Anhörung fest. Der Entscheid darüber, ob ein

Augenschein angeordnet wird, steht im pflichtgemässen Ermessen der anordnenden

Behörde. Die Durchführung eines Augenscheins ist dann geboten, wenn die

tatsächlichen Verhältnisse unklar sind und anzunehmen ist, die Parteien

vermöchten durch ihre Darlegungen vor Ort Wesentliches zur Erhellung der

sachlichen Grundlagen des Rechtsstreits beizutragen. Der Verzicht auf die

Durchführung eines Augenscheins ist zulässig, wenn die Akten eine hinreichende

Entscheidgrundlage darstellen. Eine Pflicht zur Durchführung eines Augenscheins

besteht jedenfalls nur dann, wenn die tatsächlichen Verhältnisse auf andere Weise

nicht abgeklärt werden können (BGr, 28. Juni 2017, 1C_578/2016, E. 2.2; 21.

September 2016, 1C_556/2013, E. 2.2).

Vorliegend ist die Feststellung des rechtserheblichen

Sachverhalts im Sinn von § 7 Abs. 1 VRG und insbesondere auch die

Gesamtsituation sowie der technische Zustand mittels der bei den Akten

liegenden Pläne und Fotografien möglich, welche die tatsächlichen Verhältnisse

anschaulich wiedergeben. Damit und zusammen mit den übrigen Akten ist der

Sachverhalt rechtsgenügend erstellt; auf einen Augenschein ist zu verzichten.

Aus den gleichen Überlegungen durfte auch der Beschwerdegegner auf einen

Augenschein verzichten (vgl. hinten E. 3.2).

3.

3.1

Gemäss

Art. 29 Abs. 2 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV)

haben die Parteien Anspruch auf rechtliches Gehör und dabei insbesondere

Anspruch auf Äusserung zur Sache vor Fällung des Entscheids, auf Abnahme ihrer

erheblichen, rechtzeitig und formrichtig angebotenen Beweise und auf Mitwirkung

an der Erhebung von Beweisen oder zumindest auf Stellungnahme zum Beweisergebnis

(BGE 141 V 557 E. 3.1; 140 I 99 E. 3.4). Der Anspruch auf rechtliches

Gehör verlangt zudem, dass die Behörde die Vorbringen der vom Entscheid in

ihrer Rechtsstellung betroffenen Person auch tatsächlich hört, prüft und in der

Entscheidfindung berücksichtigt. Daraus folgt die Verpflichtung der Behörde,

ihren Entscheid zu begründen. Dabei ist es nicht erforderlich, dass sie sich

mit allen Parteistandpunkten einlässlich auseinandersetzt und jedes einzelne

Vorbringen ausdrücklich widerlegt. Vielmehr kann sie sich auf die für den

Entscheid wesentlichen Punkte beschränken. Die Begründung muss so abgefasst

sein, dass sich die betroffene Person über die Tragweite des Entscheids

Rechenschaft geben und ihn in voller Kenntnis der Sache an die höhere Instanz

weiterziehen kann. In diesem Sinne müssen wenigstens kurz die Überlegungen

genannt werden, von denen sich die Behörde hat leiten lassen und auf die sich

ihr Entscheid stützt (BGE 142 II 49 E. 9.2; 141 III 28 E. 3.2.4; 141

V 557 E. 3.2.1; 134 I 83 E. 4.1). Des Weiteren kann die

Entscheidinstanz ohne Verletzung des rechtlichen Gehörs auf die Abnahme

angebotener Beweise verzichten, wenn sie aufgrund der vorhandenen Akten ihre

Überzeugung bilden konnte und ohne Willkür annehmen durfte, ihre Beurteilung

werde auch durch weitere Beweiserhebungen nicht mehr geändert (antizipierte

Beweiswürdigung; vgl. zum Ganzen BGE 134 I 140 E. 5.3; 131 I 153

E. 3; VGr, 25. März 2020, VB.2019.00768, E. 2.3; Kaspar Plüss,

Kommentar VRG, § 7 N. 18 f.).

3.2

Die

Beschwerdeführerin 2 rügt, der Beschwerdegegner habe ihren Anspruch auf

rechtliches Gehör verletzt, indem er den Antrag auf Durchführung eines

Augenscheins abgewiesen habe. Ein Augenschein könne nicht durch eine

Einigungsverhandlung ersetzt werden.

Der Beschwerdegegner hielt fest, dass die Einsprecherin (Beschwerdeführerin 1)

zwar einen Augenschein beantragt, die Einladung zu Einigungsverhandlungen vor

Ort jedoch abgelehnt habe. Deshalb sei das Begehren gegenstandslos geworden. Zwar

ist der Beschwerdeführerin 2 insofern zuzustimmen, als der

Beschwerdegegner aufgrund des Verzichts der Beschwerdeführerin 1 auf

Einigungsverhandlungen nicht zugleich auf den Rückzug ihres Antrags auf

Durchführung eines Augenscheins schliessen durfte. Ihr rechtliches Gehör

verletzte der Beschwerdegegner damit im Ergebnis jedoch nicht, da ein

Augenschein – wie bereits dargelegt (oben E. 2) – für die Erstellung des

rechtserheblichen Sachverhaltes nicht notwendig war.

3.3

Die

Beschwerdeführerin 2 bringt weiter vor, das Vorprojekt, welches der

Bevölkerung zur Stellungnahme nach § 13 StrG unterbreitet wurde, weiche

wesentlich vom bewilligten Projekt ab, wodurch der Anspruch auf rechtliches

Gehör verletzt worden sei.

Das rechtliche Gehör der Beschwerdeführerinnen wurde nicht

verletzt, da sie im Rahmen der Projektfestsetzung die Möglichkeit hatten,

Einsprache zu erheben und sich zu äussern. Auf das rechtliche Gehör Dritter kann

sich die Beschwerdeführerin 2 nicht berufen (vgl. VGr, 30. April

2020, VB.2019.00060, E. 3.4).

4.

4.1

Die

Beschwerdeführerin 2 rügt weiter, der regionalen Planungsvereinigung sei keine

Gelegenheit gegeben worden, Begehren zu stellen, zu denen sie – die Beschwerdeführerinnen –

sich hätten äussern können.

Nach § 12 StrG gibt die Baudirektion insbesondere

regionalen Planungsvereinigungen, die vom Projekt in ihren Interessen berührt

werden, Gelegenheit zur Äusserung von Begehren. Die "Regionalplanung

Winterthur und Umgebung" ist ein Zusammenschluss mehrerer Gemeinden zur

Mitwirkung an der überkommunalen Planung. Der Zweckverband versteht sich als

eigenständige Organisation, die den Interessen der Gesamtregion verpflichtet

ist (Art. 2 Abs. 4 Statuten). Er fördert eine geordnete räumliche

Weiterentwicklung im Verbandsgebiet, arbeitet die dazu notwendigen regionalen

Pläne aus, hilft mit, die Planungen der Mitgliedergemeinden auf regionale Ziele

auszurichten, und wirkt beim Vollzug dieser Planungen beratend mit. Gemäss

§ 13 Abs. 1 des Planungs- und Baugesetzes vom 7. September 1975

(PBG; LS 700.1) erarbeiten die regionalen Planungsverbände die Grundlagen

und Ziele der räumlichen Entwicklung ihrer Gebiete und behandeln die Vorlagen

zu den regionalen Richtplänen aufgrund von Initiativen, von Anträgen ihres

Vorstands oder von Aufträgen der zuständigen Direktion. Somit vertritt die

Planungsvereinigung die Interessen einer regionalen Planung.

Das vorliegende Projekt ist auf die Gemeinde Elsau beschränkt

und zeitigt keine Auswirkungen auf andere Gemeinden. Es sollen lediglich –

innerhalb des Gemeindegebiets – die Strassenraumgestaltung und die

Verkehrssicherheit verbessert werden sowie die Strassen saniert werden. Die

Strassen werden dabei nicht verschoben und auch ansonsten sind aufgrund des

Projekts keine Änderungen des Verkehrsflusses mit Auswirkungen auf andere

Gemeinden zu erwarten. Das Projekt hat damit keine regionalen Auswirkungen,

weshalb die Interessen der Regionalplanung Winterthur und Umgebung nicht

betroffen waren. Folglich musste dem Zweckverband keine Gelegenheit zur

Äusserung von Begehren gegeben werden. Bereits aus diesem Grund wurde das

rechtliche Gehör der Beschwerdeführerin 2 nicht verletzt.

4.2

Gemäss

Art. 4 Abs. 2 des Raumplanungsgesetzes vom 22. Juni 1979 (RPG;

SR 700) sorgen die mit Planungsaufgaben betrauten Behörden dafür, dass die

Bevölkerung bei Planungen in geeigneter Weise mitwirken kann. Mitwirkung im

Sinn dieser Bestimmung bedeutet, dass eigene Meinungen und Vorschläge im

Entwurfsstadium eingebracht werden können und die planenden Behörden sich damit

materiell auseinandersetzen, ohne dass jedoch ein Anspruch auf individuelle

Beantwortung jeder Mitwirkungseingabe bestünde. Dieser bundesrechtliche

Anspruch auf Mitwirkung ist nicht formeller Natur. Für untergeordnete

Planänderungen kann der kantonale Gesetzgeber daher von einer Mitwirkung

absehen (vgl. VGr, 26. Mai 2020, VB.2019.00601, E. 4.5; 23. Juni

2005, VB.2004.00533, E. 3.1; 15. September 2005, VB.2005.00030,

E. 4.4).

Durch die Informations- und Mitwirkungsrechte der

Bevölkerung wird eine breite Interessenabwägung ermöglicht, die demokratische

Legitimation der Planung erhöht und die Durchsetzung von Planungsentscheiden

verbessert (Bernhard Waldmann/Peter Hänni, Raumplanungsgesetz, Bern 2006,

Art. 4 N. 1). Sodann sollen sie eine wichtige Grundlage für einen

sachgerechten Planungsentscheid bilden und zu einer qualitativ guten Planung

beitragen, weshalb sie in einem Zeitpunkt durchgeführt werden müssen, in welchem

die Interessenabwägung noch offen ist (BGE 135 II 286 E. 4.2.3). Das

Mitwirkungsrecht richtet sich nicht nur an direkt betroffene bzw.

rechtsmittellegitimierte Personen oder bestimmte Interessengemeinschaften,

sondern an die gesamte Bevölkerung. Planungen, welche in Verletzung der

Mitwirkungsrechte zustande gekommen sind, können im Rechtsmittelverfahren

aufgehoben werden (Waldmann/Hänni, Art. 4 N. 14).

Das Mitwirkungsverfahren wurde unbestrittenermassen

durchgeführt. Es wurden vier Einwendungen auf der Gemeindekanzlei eingereicht.

Zu den Begehren, welche nicht berücksichtigt werden konnten, nahm der

technische Bericht vom 14. Juni 2018 bzw. 13. März 2020 Stellung. Das

Mitwirkungsverfahren erfolgt in einem Stadium, in welchem das Projekt lediglich

einen Entwurf darstellt. Es liegt gerade in der Natur der Mitwirkung der

Bevölkerung, dass dieser Entwurf noch angepasst werden kann, je nach Ergebnis

des Mitwirkungsverfahrens. Sodann kann das Projekt auch noch während des

Festsetzungsverfahrens geändert werden, indem Einsprachen berücksichtigt werden

(vgl. § 17 StrG). So ist das Projekt nach § 16 StrG vor der

Festsetzung während 30 Tagen öffentlich aufzulegen und soweit darstellbar

auszustecken. Dieser Verfahrensablauf bringt mit sich und beabsichtigt sogar,

dass das Projekt, je nach Rückmeldungen von Ämtern, Gemeinden (vgl. § 12 StrG), der Bevölkerung (vgl. § 13 StrG) oder beschwerdeberechtigten

Personen (vgl. § 17 StrG) noch Änderungen erfährt. Dass das schliesslich

festgesetzte Projekt vom ursprünglich geplanten Projekt abweicht, ist somit

nicht zu beanstanden, ungeachtet aufgrund welcher (interner oder externer)

Anregungen es geändert wurde. Schliesslich sind die Abweichungen vorliegend

nicht dergestalt, dass von einem komplett anderen Projekt auszugehen wäre.

5.

Die D-Strasse und die E-Strasse auf dem Gebiet der Gemeinde

Elsau zählen zu den Staatsstrassen im Sinn von § 5 Abs. 1 StrG. Im

Kataster wird die D-Strasse als Hauptverkehrsstrasse und die E-Strasse als

regionale Verbindungsstrasse geführt. Das vorliegende Projekt sieht vor, die D-Strasse

in den bestehenden und geplanten Siedlungsraum zu integrieren sowie die

Verkehrssicherheit für alle Verkehrsteilnehmer, insbesondere für den Fuss- und

Veloverkehr, zu verbessern. Dazu sollen namentlich Querungshilfen für den Fuss-

und Veloverkehr erstellt werden und die bestehenden Rad- und Gehweganlagen

ausgebaut werden. Mehrzweckstreifen auf der D-Strasse sollen markiert sowie die

D- und E-Strasse instandgesetzt werden. Die Strassenbeleuchtung sowie die Strassenentwässerung

müssen angepasst und erneuert werden. Ebenso müssen die Randabschlüsse erneuert

werden und an die neue Fahrbahngeometrie angepasst werden. Zu diesem Zweck muss

die Beschwerdeführerin 2 entlang ihres Grundstücks Kat.-Nr. 01 einen Landstreifen

von ca. 0,5 m Breite abtreten, was 54 m2 entspricht.

6.

6.1

Nach

§ 14 StrG sind Strassen entsprechend ihrer Bedeutung und Zweckbestimmung

nach den jeweiligen Erkenntnissen der Bau- und Verkehrstechnik, mit möglichst

guter Einordnung in die bauliche und landschaftliche Umgebung sowie unter

Beachtung der Sicherheit, des Umweltschutzes, der Wirtschaftlichkeit und mit

sparsamer Landbeanspruchung zu projektieren; die Bedürfnisse des öffentlichen

Verkehrs sind prioritär, diejenigen der Personen, die zu Fuss gehen oder Rad

fahren, angemessen zu berücksichtigen. Bei einem Strassenprojekt sind die

einzelnen Projektierungsgrundsätze und, da es sich um einen Sondernutzungsplan

handelt, generell die weiteren Grundsätze des Raumplanungsrechts zu beachten

(VGr, 20. Mai 2021, VB.2020.00322, E. 4.1; 20. April 2017,

VB.2016.00521, E. 2.2; 10. Juni 2015, VB.2015.00093, E. 5.4).

§ 14 StrG wird durch die Normen des Schweizerischen Verbands der Strassen-

und Verkehrsfachleute (VSS) konkretisiert (VGr, 25. Juni 2009,

VB.2009.00183, E. 4.3 mit Hinweisen).

6.2

Die Beschwerdegründe

vor Verwaltungsgericht sind gemäss § 50 Abs. 1 in Verbindung mit

§ 20 Abs. 1 lit. a und b VRG auf Rechtsverletzungen

einschliesslich Ermessensmissbrauch, Ermessensüberschreitung oder

Ermessensunterschreitung sowie die unrichtige oder ungenügende Feststellung des

Sachverhalts beschränkt. Nach § 50 Abs. 2 VRG ist allerdings auch die

Rüge der Unangemessenheit zulässig, wenn ein Gesetz dies vorsieht. Ein solcher

Fall liegt hier vor, denn das strittige Strassenbauprojekt stellt einen

Sondernutzungsplan dar mit einem derart hohen Konkretisierungsgrad, dass er

materiell einer Baubewilligung entspricht (RB 2006 Nr. 60). Er untersteht

damit sowohl in seiner Eigenschaft als Nutzungsplan als auch in seiner

Eigenschaft als Baubewilligung den Anforderungen des Raumplanungsgesetzes. Da

dieses in Art. 33 Abs. 2 und 3 lit. b RPG von den Kantonen

verlangt, dass sie gegen derartige Akte mindestens ein innerkantonales

Rechtsmittel mit voller Überprüfung gewährleisten, ist vorliegend auch die Angemessenheit

der Projektfestsetzung zu überprüfen (vgl. BGr, 20. August 2002,

1A.27/2002, E. 5.2 und BGE 117 Ib 35 E. 2 S. 37 f.; Heinz

Aemisegger/Stephan Haag in: Heinz Aemisegger/Pierre Moor/Alexander Ruch/Pierre

Tschannen [Hrsg.], Praxiskommentar RPG: Baubewilligung, Rechtsschutz und

Verfahren, Zürich etc. 2020, Art. 33 N. 83; VGr, 27. Oktober

2016, VB.2016.00032, E. 4.2 mit weiteren Hinweisen). Dabei darf sich das

Verwaltungsgericht aber, auch wenn es als erste und einzige kantonale

Rechtsmittelinstanz amtet, insofern eine gewisse Zurückhaltung auferlegen, als

es bei der Projektierung um spezifisch technische Fragen geht (vgl. Marco

Donatsch, Kommentar VRG, § 20 N. 81 ff.; BGE 139 II 185

E. 9.3). Weiter hat sich das Verwaltungsgericht eine gewisse Zurückhaltung

aufzuerlegen, soweit der Vorinstanz bei der Anwendung unbestimmter

Gesetzesbegriffe oder der Handhabung des Planungsermessens ein

Beurteilungsspielraum oder Ermessensbereich zusteht. Insbesondere soll es nicht

sein Ermessen an die Stelle von jenem des Planungsträgers setzen

(Aemisegger/Haag, Art. 33 N. 84).

6.3

Unbestritten

ist, dass das infrage stehende Strassenprojekt in die gemäss Art. 26

Abs. 1 BV gewährleistete Eigentumsgarantie des Beschwerdeführers

eingreift. Enteignungen und Eigentumsbeschränkungen, die einer Enteignung

gleichkommen, sind einerseits voll zu entschädigen (Art. 26 Abs. 2

BV). Andererseits sind solche Eingriffe nur zulässig, wenn sie auf einer

gesetzlichen Grundlage beruhen, durch ein öffentliches Interesse oder durch den

Schutz von Grundrechten Dritter gerechtfertigt und verhältnismässig sind

(Art. 36 BV).

6.4

Das

Strassenprojekt stützt sich auf das Strassengesetz. § 18 StrG ermächtigt

den Regierungsrat, das für den Strassenbau benötigte Land durch Enteignung zu

erwerben (vgl. auch § 15 Abs. 1 Satz 3 StrG). Somit besteht eine

genügende gesetzliche Grundlage für den Eingriff in die Eigentumsrechte der

Beschwerdeführerin 2 (BGr, 30. August 2010, 1C_373/2009, E. 10.1.2).

6.5

6.5.1

Die Beschwerdeführerin 2 macht geltend, dass auf der entsprechenden

Höhe die Fahrbahn mit 16 m bereits genügend breit sei. Die

verkehrstechnische Gesamtsituation erweise sich als gut, es gebe nicht viele

Unfälle und es sei kein Anpassungsbedarf vorhanden; ebenso wenig müsse die

Strasse saniert werden. Es seien diesbezüglich keine Untersuchungen getätigt

worden und es gelte der Grundsatz der sparsamen Landbeanspruchung. Die

Ausdehnung des Radwegs gehe über die Expertenempfehlungen der Normen VSS 640

202.

und 640 212 hinaus. Die Norm SN 640 201 sei nicht anwendbar und die

geplante Dimensionierung sei unwirtschaftlich.

6.5.2

Der Beschwerdegegner bringt vor, der Strassenraum werde im Bereich des

Grundstücks der Beschwerdeführerin 2 verbreitert, damit genügend Platz für

den Mehrzweckstreifen und eine Querungshilfe bestehe. Die Breite der

Schutzinsel, des Mehrzweckstreifens sowie des Rad- und Gehwegs entspreche den

geltenden Normalien des Kantons Zürich. Das Bauprojekt sehe gegenüber dem

Vorprojekt eine Vergrösserung des Strassenraums vor, da in dem die

Beschwerdeführerin 2 betreffenden Abschnitt die zulässige

Höchstgeschwindigkeit inzwischen von 50 km/h auf 60 km/h erhöht

worden sei. Aus diesem Grund sehe das Bauprojekt eine Trennung des Veloverkehrs

von der Strasse vor. Die Breite von 3,5 m entspreche dabei der Norm SN 640

201.

Mit diesen Massnahmen könne die Verkehrssicherheit nicht nur für den Rad-

und Fussverkehr, sondern für sämtliche Verkehrsteilnehmer verbessert werden.

Die Sanierung der D- und E-Strasse gewährleiste die sichere Befahrbarkeit. Im

betroffenen Abschnitt seien diese Strassen im Jahr 2002 ausgebaut worden. Als

letzte Massnahme sei damals die Deckschicht erneuert worden. Die Strasse weise

viele Belagsflicke infolge Werkleitungserneuerungen, viele Läng-, Querrisse und

diverse wilde Risse auf. Zur Verbesserung der Verkehrssicherheit müsse die

Fahrbahn erneuert werden. Mit der geplanten Sanierung erfülle das Gemeinwesen

seine gesetzliche Pflicht zum Strassenunterhalt. Ebenfalls ungenügend sei die

bestehende Beleuchtung. Das Projekt erhöhe die Verkehrssicherheit. Der

Sicherheitsgewinn und somit das öffentliche Interesse seien ausgewiesen.

6.5.3

Aus den Fotos des technischen Berichts sowie aus den Aufnahmen der

Orthofotos von 2019 im GIS-Browser (maps.zh.ch) ergibt sich, dass die D- und E-Strasse

diverse Belagsflicke und Risse aufweisen. Die letzte Sanierung der Strassen

fand im Jahr 2002 statt, der Strassenbelag geht daher langsam dem Ende seiner

Haltbarkeit entgegen (vgl.

zuletzt besucht am 11. Januar 2023). Der Beschwerdegegner hat somit zu

Recht einen Erneuerungsbedarf angenommen. Dieser erscheint aufgrund des

Strassenzustands als ausgewiesen. Auf der Höhe der Parzelle der

Beschwerdeführerin 2 gilt bereits zum jetzigen Zeitpunkt eine Geschwindigkeit

von 60 km/h, d. h.

diese Geschwindigkeitsregelung ist nicht, wovon die Beschwerdeführerin 2

wohl irrtümlich auszugehen scheint, Teil des vorliegenden Projekts. Aufgrund

dieser (zum Zeitpunkt des Vorprojekts eingeführten) Tempoerhöhung erscheint es

zweckmässig, den Fuss- und Fahrradverkehr von der Strasse zu trennen.

Zusätzlich bietet ein Mehrzweckstreifen den Abbiegenden eine Wartefläche, so

dass sie nicht mehr auf der Fahrbahn warten müssen, was zum einen die

Verkehrssicherheit erhöht und zum anderen einen positiven Einfluss auf den

Verkehrsfluss hat (vgl. VGr, 29. August 2019, VB.2019.00175,

E. 5.2.2; vgl. auch VGr, 28. April 2022, VB.2021.00837, E. 5).

Zwar sieht beispielsweise die zum Zeitpunkt des Beschlusses geltende Radwegrichtlinie

(Anlagen für den leichten Zweiradverkehr des Kantons Zürich vom 1. Oktober

2012) vor, dass Rad- und Fusswege 2,5 m betragen müssen. Dabei handelt es

sich aber um eine Minimalbreite. Hinzu kommen Mehrbreiten z. B. von einem halben Meter

bei mehr als 100 Benutzern pro Tag (Radwegrichtlinie E3 Ziffer 2.1 f.). Die am

1.

September 2021 als Übergangsregelung in Kraft getretene Richtlinie

Velostandards des Kantons Zürich sieht sogar eine Mindestbreite von 3 m

für kombinierte Rad- und Fusswege vor. Von diesen Minimalanforderungen kann

jedoch abgewichen werden. So sieht die Norm VSS-40201 betreffend

"Geometrisches Normalprofil; Grundabmessungen und Lichtraumprofil der

Verkehrsteilnehmer, inkl. Anhänge 1 und 2" aus dem Jahr 2019 (welche die

von den Beschwerdeführerin 2 zitierte Norm SN-640201 am 19. März 2019

ablöste) vor, dass zwar ein Rad- bzw. Gehweg mittels Grundabmessungen,

Bewegungsspielraum und Sicherheitszuschlag berechnet werden kann, die

Dimensionierung sich aber nach den zu erwartenden Fussgängermengen und dem gewünschten

Komfort zu richten habe. Selbst wenn der Beschwerdegegner, wie von der

Beschwerdeführerin 2 behauptet, über die behördlichen Empfehlungen für die

(Mindest-)Breiten eines Fuss- und Fahrweges hinausgeht, ist dies zulässig. Denn

der Beschwerdegegner geht für den strittigen Bereich von vielen Begegnungen,

insbesondere aufgrund der örtlichen Verhältnisse sowie des Befahrens des Weges

durch Radfahrer in beide Richtungen aus. Aus Gründen des Bewegungskomforts

sowie der Verkehrssicherheit ist daher auch ein Interesse an über die

Mindestbreiten hinausgehenden Rad- und Fusswegen gegeben. Nach dem Gesagten

besteht daher ein öffentliches Interesse am strittigen Strassenprojekt.

6.6

Um dem

Grundsatz der Verhältnismässigkeit zu genügen, müssen Verwaltungsmassnahmen zur

Verwirklichung des im öffentlichen Interesse liegenden Ziels geeignet und

notwendig sein. Ausserdem muss der angestrebte Zweck in einem vernünftigen

Verhältnis zu den Belastungen stehen, die den Privaten auferlegt werden (Ulrich

Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 8. A.,

Zürich 2020, Rz. 514). Es müssen somit drei Aspekte der

Verhältnismässigkeit kumulativ erfüllt sein: die Eignung der Massnahme,

das im öffentlichen Interesse angestrebte Ziel zu erreichen, die Erforderlichkeit

der Massnahme, die dem geringstmöglichen Eingriff entsprechen soll und zu

unterbleiben hat, wenn eine gleich geeignete, aber mildere Massnahme für den

Erfolg ausreichen würde, sowie die Verhältnismässigkeit von Zweck und Wirkung

der Massnahme (Zumutbarkeit), die ein vernünftiges Verhältnis zwischen

dem angestrebten Ziel und dem Eingriff, den sie für den betroffenen Privaten

bewirkt, wahrt. Die Massnahme muss durch ein das private Interesse

überwiegendes öffentliches Interesse gerechtfertigt sein (zum Ganzen

Häfelin/Müller/Uhlmann, Rz. 521 ff.).

Breite Fahrrad- und Fussgängerwege sowie instandgehaltene

Strassen sind unbestrittenermassen geeignet, die Verkehrssicherheit zu erhöhen.

Von der Beschwerdeführerin 2 wird vorgebracht, der Beschwerdegegner habe

keine Alternativen bzw. mildere Massnahmen geprüft. Bezüglich Alternativen

führt der Beschwerdegegner an, die geplante Erweiterung könne nicht ohne

Enteignung umgesetzt werden. Würde das Projekt weiter von der Parzelle der

Beschwerdeführerin 2 nach Norden verschoben, um den Landerwerb zu

verkleinern, würde das auf der Nordseite der Strasse zu mehr Landerwerb bei

mehreren Grundeigentümern führen. Ausserdem müssten Bäume und Sträucher gefällt

werden. Aus diesen Ausführungen ergibt sich, dass der Beschwerdegegner sehr

wohl verschiedene Varianten geprüft hat, er diese aber nicht als mildere

Massnahme gegenüber dem vorliegenden Strassenprojekt mit Landerwerb von der

Beschwerdeführerin 2 erachtete. Dies erscheint einleuchtend, wären doch

die anderen Varianten mit grösserem Landerwerb bei mehreren Grundeigentümern

sowie mit dem Fällen von Bäumen verbunden, weshalb sie einen erheblicheren

Eingriff in private Interessen zur Folge hätten als das vorliegende

Strassenprojekt.

Sodann ist zu prüfen, ob die mit dem vorliegenden

Strassenprojekt verbundenen öffentlichen Interessen die privaten Interessen der

Beschwerdeführerin 2 an ihrem Eigentum und die öffentlichen Interessen

einer wirtschaftlichen und sparsamen Landbeanspruchung überwiegen. Die

Beschwerdeführerin 2 muss zwecks Verwirklichung des vorliegenden

Bauprojekts 54 m2 Land abtreten. Ihr Grundstück von ca. 7'200 m2

bleibt weiterhin gut überbaubar und die Landabtretung erscheint in Bezug auf

die Gesamtfläche des Grundstücks eher geringfügig. Die Beschwerdeführerin 2

macht keine spezifischen Nachteile geltend, die sich aus der Landabtretung

ergeben. Auch in den Akten finden sich keine Anhaltspunkte dafür, dass die

Landabtretung eine nennenswerte Belastung für die Beschwerdeführerin 2 mit

sich bringen würde. Unter diesen Umständen hat das private Interesse der

Beschwerdeführerin 2 an der Wahrung ihres Eigentums hinter das öffentliche

Interesse an einer sparsamen Landbeanspruchung sowie jenes an der Erhöhung der

Verkehrssicherheit zurückzutreten.

6.7

Die

Beschwerde ist demgemäss abzuweisen, soweit darauf eingetreten werden kann.

7.

Bei diesem Verfahrensausgang sind die Kosten des

Verfahrens zu einem Fünftel der Beschwerdeführerin 1 und zu vier Fünfteln der

Beschwerdeführerin 2 aufzuerlegen (§ 65a Abs. 1 in Verbindung

mit § 13 Abs. 2 VRG). Eine Parteientschädigung steht den

Beschwerdeführerinnen angesichts ihres Unterliegens nicht zu (§ 17 Abs. 2 VRG). Der Beschwerdegegner ersuchte ebenfalls um eine

Parteientschädigung. Die Bearbeitung und Beantwortung von Rechtsmitteln darf

aber zu den angestammten amtlichen Aufgaben des Beschwerdegegners gezählt

werden. Eine Parteientschädigung zu seinen Gunsten ist damit zwar nicht von

vornherein ausgeschlossen, jedoch nur dann gerechtfertigt, wenn die Erhebung

oder Beantwortung des Rechtsmittels mit einem ausserordentlichen Aufwand

verbunden war (VGr, 29. Juni 2017, VB.2017.00225, E. 6; Plüss, § 17

N. 51). Diese Voraussetzung ist vorliegend nicht erfüllt. Dementsprechend

ist dem Beschwerdegegner keine Parteientschädigung zuzusprechen.

Demgemäss erkennt die Kammer:

1.

Auf die

Beschwerde der Beschwerdeführerin 1 wird nicht eingetreten.

2.

Die

Beschwerde der Beschwerdeführerin 2 wird abgewiesen, soweit darauf

eingetreten wird.

3.

Die Gerichtsgebühr wird

festgesetzt auf

Fr. 5'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 480.-- Zustellkosten,

Fr. 5'480.-- Total der Kosten.

4.

Die

Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin 1 zu einem Fünftel und der

Beschwerdeführerin 2 zu vier Fünfteln auferlegt, unter solidarischer

Haftung für den gesamten Betrag.

5.

Es

werden keine Parteientschädigungen zugesprochen.

6.

Gegen dieses

Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach

Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde

ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,

einzureichen.

7.

Mitteilung an:

a) die Parteien;

b) den Mitbeteiligten;

c) das Bundesamt für Strassen (ASTRA);

d) das Bundesamt für Raumentwicklung (ARE).