Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2020.00760

Verwaltungsgericht

des

Kantons Zürich

1. Abteilung

VB.2020.00760

Urteil

der 1.

Kammer

vom 16. September 2021

Mitwirkend: Abteilungspräsidentin Sandra Wintsch (Vorsitz), Verwaltungsrichter

Peter Sprenger, Verwaltungsrichterin Maja Schüpbach Schmid, Gerichtsschreiber

José Krause.

In Sachen

Institution A,

vertreten

durch RA B,

Beschwerdeführerin,

gegen

1.

C,

2.

D,

3.

E,

4.

F,

5.

G,

6.

H,

7.

I,

alle vertreten

durch J, diese vertreten durch RA K,

Beschwerdegegnerschaft,

und

1.

Baubehörde Meilen,

vertreten durch RA L,

2.

Baudirektion des Kantons Zürich,

Mitbeteiligte,

betreffend Baubewilligung,

hat sich ergeben:

Sachverhalt

I.

Mit Beschluss vom 11. Februar 2020 erteilte die

Baubehörde Meilen der Institution A die Bewilligung für den Neubau eines

Mehrzweckgebäudes mit Kirchgemeinderäumen, Alterswohnungen, Kinder- bzw.

Jugendräumen und einer Kindertagesstätte auf dem Grundstück Kat.-Nr. 01 an

der M-Strasse 02 in Meilen. Zugleich wurde die Gesamtverfügung der Baudirektion

des Kantons Zürich vom 13. Juni 2019 betreffend biologisch belasteter

Standort (Neobiota) eröffnet.

Erwägungen

II.

Dagegen erhoben C, D, E, F, G, H und I mit Eingabe vom

19.

März 2020 Rekurs beim Baurekursgericht das Kantons Zürich und

beantragten die Aufhebung des angefochtenen Beschlusses, die teilweise

Aufhebung der Gesamtverfügung sowie die Verweigerung der nachgesuchten

Baubewilligung. Das Baurekursgericht hiess den Rekurs mit Entscheid vom

29.

September 2020 gut und hob den Beschluss vom 11. Februar 2020

auf; hinsichtlich der Gesamtverfügung vom 13. Juni 2019 schrieb es das

Verfahren als gegenstandslos geworden ab.

III.

Gegen diesen Entscheid

erhob die Institution A mit Eingabe vom 2. November 2020 Beschwerde

beim Verwaltungsgericht des Kantons Zürich und beantragte unter Kosten- und

Entschädigungsfolgen die Aufhebung des angefochtenen Entscheids sowie die

Bestätigung der nachgesuchten Bewilligungen. Mit Schreiben vom

13.

November 2020 verzichtete die Baudirektion auf eine Stellungnahme. Die

Baubehörde Meilen beantragte am 20. November 2020 unter Kosten- und

Entschädigungsfolgen die Gutheissung der Beschwerde. Gleichentags schloss das

Baurekursgericht ohne weitere Bemerkungen auf Abweisung der Beschwerde. C,

D, E, F, G, H und I ersuchten in ihrer Beschwerdeantwort vom 14. Dezember

2020.

unter Kosten- und Entschädigungsfolgen

um vollumfängliche Abweisung der Beschwerde, soweit darauf einzutreten sei.

Nachdem die Baubehörde Meilen am 23. Dezember 2020 an ihren Anträgen

festhielt, reichte die Institution A am

11.

Januar 2021 (unter Festhaltung an ihren Anträgen) ein neues

Beweismittel in Form eines Dienstbarkeitsvertrags ein. C, D, E, F, G, H

und I duplizierten am 18. Februar 2021. Am 1. März 2021 verzichtete

die Institution A auf eine weitere

Stellungnahme. Die Baubehörde Meilen

liess sich am 8. März 2021 nochmals vernehmen, worauf C, D, E, F, G,

H und I am 12. April 2021 erwiderten. In der Folge liessen sich die Institution A sowie die Baubehörde Meilen

nicht mehr vernehmen. C, D, E, F, G, H und I wiesen schliesslich mit Eingabe

vom 28. Mai 2021 das Gericht auf einen Entscheid des Baurekursgerichts

hin.

Mit Präsidialverfügung vom 6. Juli 2021 wurde die Institution A

aufgefordert, den am 11. Januar 2021 eingereichten Dienstbarkeitsvertrag

in vollständiger Form einzureichen. Dem kam die Institution A mit Eingabe

vom 9. Juli 2021 nach. Mit Eingabe vom 5. August 2021 nahmen C, D, E,

F, G, H und I dazu Stellung.

Die Kammer erwägt:

1.

Das Verwaltungsgericht ist

für die Behandlung der vorliegenden Beschwerde nach § 41 Abs. 1 in

Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. a des

Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) zuständig. Da auch

die übrigen Sachurteilsvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde

einzutreten.

2.

Das

streitbetroffene Grundstück Kat.-Nr. 01 liegt gemäss der geltenden Bau-

und Zonenordnung der Gemeinde Meilen (BZO) fast vollständig in der Zone für

öffentliche Bauten Oe; ein kleiner Teil der nordwestlichen Ecke ist der

Industriezone I 9.0 zugehörig. Es wird nördlicherseits von der N-Strasse

und östlicherseits von der M-Strasse umfahren; südlich trennt ein schmales

unüberbautes Grundstück die Parzelle vom Gleisfeld. Von Westen grenzen die

Grundstücke Kat.-Nrn. 03 und 04 an das Baugrundstück.

Die Bauherrschaft plant den

Ersatzneubau eines Mehrzweckgebäudes mit Kirchgemeinderäumen, Alterswohnungen,

Kinder- bzw. Jugendräumen und einer Kindertagesstätte. Auf dem Baugrundstück

selbst sind fünf Fahrzeugabstellplätze vorgesehen; neun weitere sollen auf der

benachbarten Parzelle Kat.-Nr. 04 hinzugemietet werden.

3.

3.1

Die

Vorinstanz erwog – nach Bejahung der rekurrentischen Legitimation zur Erhebung

der Rügen betreffend die Parkplatzfrage – zusammengefasst, dass aufgrund der

spezifischen Umstände des Bauvorhabens die Realerfüllung

der Parkplatzpflicht erforderlich sei (was die Leistung einer Ersatzabgabe gemäss § 246 Abs. 1 des Planungs-

und Baugesetzes vom 7. September 1975 [PBG] ausschliesse), diese aber von

der Bauherrschaft nicht erbracht werde, da die zusätzlich zu den Parkplätzen

auf dem Baugrundstück erforderlichen neun Abstellplätze auf der Parzelle

Kat.-Nr. 04 rechtlich nicht verbindlich

abgesichert seien. Der Mietvertag über diese neun Parkplätze enthalte nämlich

eine Klausel, welche die festgeschriebene Unkündbarkeit bis zum 31. März

2031.

erheblich relativiere. Da sich dieser Mangel nicht auflageweise beheben

liesse, sei die angefochtene Baubewilligung in Gutheissung des Rekurses

aufzuheben.

Bemerkungsweise hielt die Vorinstanz sodann fest, dass das

Bauvorhaben entgegen den jeweiligen Rügen der Rekurrenten mit der Zone für

öffentliche Bauten und Anlagen konform gehe und § 238 Abs. 1 PBG

Rechnung trage, dass (mangels Schutzobjekt) kein vorgängiger Schutzentscheid zu

treffen sei, dass nicht im Rahmen des Baubewilligungsverfahrens über

Sicherungsmassnahmen während der Bauzeit zu befinden sei und dass der Grundsatz

der Einheit der Baubewilligung sowie das Koordinationsgebot nicht verletzt

seien.

3.2

Die

Beschwerdeführerin bemängelt am vorinstanzlichen Entscheid, dass dieser die

Legitimation der Beschwerdegegnerschaft zur Erhebung der Rügen betreffend

ungenügende Anzahl sowie ungenügende rechtliche Sicherung der

Fahrzeugabstellplätze bejaht habe, obschon ihre Liegenschaften davon (durch

Suchverkehr oder wildes Parkieren) nicht in besonderem Masse betroffen seien.

Sodann sei bei ungenügender Lösung der Parkplatzfrage nicht mit Übelständen zu

rechnen und die erforderlichen Pflichtabstellplätze seien rechtlich genügend

gesichert, wobei sich in dieser Hinsicht ein allfälliger Mangel mittels

Nebenbestimmung heilen liesse.

4.

4.1

Gemäss

§§ 242 ff. PBG zählt das Vorhandensein einer genügenden Anzahl von

Autoabstellplätzen für Bewohner, Beschäftigte und Besucher zu den Grundanforderungen

an Bauten und Anlagen. Die Abstellplätze müssen laut § 244 Abs. 1 PBG

auf dem Baugrundstück oder in nützlicher Entfernung davon liegen. Kann die

Parkplatzerstellungspflicht nicht realiter erfüllt werden, sind unter den in § 245 Abs. 2 PBG genannten Voraussetzungen Ersatzlösungen möglich, nämlich in

erster Linie die Schaffung oder Beteiligung an Gemeinschaftsanlagen und, wenn

dies "innert nützlicher Frist" nicht möglich ist, die Leistung einer

Ersatzabgabe (§ 246 Abs. 1 PBG).

Bei Parkplätzen besteht ein erhebliches Interesse daran,

dass sie ihrer Zweckbestimmung erhalten bleiben, solange hierfür ein Bedarf

besteht (BEZ 1986 Nr. 49). Dies verlangt entsprechende rechtliche

Sicherungsmassnahmen, wenn Pflichtabstellplätze auf Drittgrundstücken realisiert

werden. Infrage kommt eine dingliche Sicherung mittels Eigentumsrechten,

Baurechten oder Grunddienstbarkeiten. Nach der Praxis des Verwaltungsgerichts

kann die Sicherung auch durch langjährige Mietverträge erfolgen; werden diese

gekündigt und wird damit die Abstellplatzpflicht nicht mehr realiter erfüllt,

kann die Erhebung einer Ersatzabgabe eingreifen (RB 1987 Nr. 74; vgl.

hierzu Fritz Frey, Die Erstellungspflicht von Abstellplätzen für Motorfahrzeuge

nach zürcherischem Recht, 1987, S. 58 f. sowie Fritz Frey,

Ausgewählte Fragen zur Erstellungspflicht von Abstellplätzen, PBG aktuell

3/1999 S. 8 f.).

4.2

Dem

vorinstanzlichen Entscheid lag im Hinblick auf die rechtlichen

Sicherungsmassnahmen der Parkplätze auf dem Drittgrundstück ein Mietvertrag

über neun Aussenparkplätzen zwischen der Beschwerdeführerin und dem Eigentümer

der Parzelle Kat.-Nr. 04 vom 8. bzw. 10. Juli 2020 zugrunde. Dieser

enthält die Klausel, dass der Vermieter jederzeit auf seinem Grundstück

Kat.-Nr. 04 ein Bauvorhaben realisieren kann und diesfalls der Mieter

verpflichtet ist, während der Bauzeit sämtliche gemieteten Parkplätze

freizugeben. Dieser Passus in Verbindung mit dem Umstand, dass infolge der

derzeitigen Unternutzung des die Parkplätze spendenden Grundstücks

Kat.-Nr. 04 mit hoher Wahrscheinlichkeit von einer zukünftigen Überbauung

auszugehen sei, liess die Vorinstanz zum Schluss kommen, dass der Mietvertrag

die Anforderungen an eine rechtliche Absicherung nicht erfülle.

Inwiefern die dagegen erhobenen Einwände (oben

E. 3.2) stichhaltig sind, kann vorliegend offenbleiben. Im

Beschwerdeverfahren reichte nämlich die beschwerdeführende Bauherrschaft mit

Eingabe vom 5. August 2021 einen vollständigen (nachdem die am

11.

Januar 2021 eingebrachte Version allein die Seiten 1 und 4 enthielt)

Grunddienstbarkeitsvertrag ein, den die Beschwerdeführerin mit dem Eigentümer

der Parzelle Kat.-Nr. 04 am 8. Januar 2021 unterzeichnet und

öffentlich beurkundet hat. Dieser regelt, dass die berechtigte Eigentümerschaft

(also die Parzelle Kat.-Nr. 01 der Beschwerdeführerin) das

ausschliessliche Benützungsrecht an den im Plan markierten neun

Autoabstellplätzen auf dem belasteten Grundstück Kat.-Nr. 04 hat. Damit

legte die Beschwerdeführerin eine dingliche Sicherung der (bisher lediglich

gemieteten) neun Pflichtabstellplätze auf dem Drittgrundstück ins Recht.

4.3

Vorab ist

festzuhalten, dass sich das neu eingereichte Beweismittel in Form des

Grunddienstbarkeitsvertrags auf die bereits behauptete Tatsache bezieht, dass

die erforderlichen Pflichtabstellplätze rechtlich genügend gesichert seien

(oben E. 3.2). Entgegen dem Dafürhalten der Beschwerdegegnerschaft ist es

damit zulässig (vgl. Marco Donatsch, in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum

Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc.

2014.

[Kommentar VRG], § 52 N. 13). Die weiteren Einwendungen der

Beschwerdegegnerschaft gegen den Grunddienstbarkeitsvertrag sind ebenso wenig

stichhaltig: Gemäss Art. 33 BZO ist in der Industriezone I 9.0, in

der das belastete Grundstück Kat.-Nr. 04 situiert ist, die zulässige

Ausnützung (mit einer maximalen Baumassenziffer) allein gegen oben beschränkt;

mangels festgeschriebener Mindestausnützung (wie sie die Gemeinde gestützt auf

§ 49 Abs. 2 lit. a PBG vorsehen könnte) widerspricht die

Verwendung des Grundstücks Kat.-Nr. 04 als Fläche für Parkplätze somit

keineswegs der Ortsplanung, wie das die Beschwerdegegnerschaft schreibt. Da

sich Art. 1 Abs. 1 und Art. 15 Abs. 1 des Bundesgesetzes

vom 22. Juni 1979 über die Raumplanung (RPG) allein an die zuständigen

Behörden richten (vgl. Pierre Tschannen in: Heinz Aemisegger/Pierre

Moor/Alexander Ruch/Pierre Tschannen (Hrsg.), Praxiskommentar RPG: Richt- und

Sachplanung, Interessenabwägung, Zürich u. a. 2019, Art. 1 N. 6;

Heinz Aemisegger/Samuel Kissling in: Heinz Aemisegger/Pierre Moor/Alexander

Ruch/Pierre Tschannen (Hrsg.), Praxiskommentar RPG: Nutzungsplanung,

Zürich/Basel/Genf 2016, Art. 15 N. 4) kann die Beschwerdegegnerschaft

mit Verweis auf diese Bestimmungen nichts gegen den vorliegenden Dienstbarkeitsvertrag

als Vereinbarung unter Privaten ableiten. Ferner sind die Beweggründe des

Eigentümers des belasteten Grundstücks für den Abschluss des

Dienstbarkeitsvertrags, mit dem dieser nach Ansicht der Beschwerdegegnerschaft angesichts

der Lage des Grundstücks gegen jegliche Vernunft verstossen hätte, für die

vorliegende Frage des Vorliegens einer rechtlichen Sicherungsmassnahme der

Parkplätze nicht weiter von Belang.

Schliesslich moniert die

Beschwerdegegnerschaft, dass die von der Baubewilligungsbehörde ermittelte und

von der Vorinstanz bestätigte Anzahl Parkplätze für das vorliegende

publikumsintensive Bauvorhaben völlig ungenügend sei. Danach würde auch der

Grunddienstbarkeitsvertrag das Bauhindernis nicht zu beseitigen vermögen. Die

Beschwerdegegnerschaft zieht aber einzig die vorinstanzliche

Parkplatzberechnung für den KITA-Betrieb in Zweifel, wogegen sie die

vorinstanzlichen Ausführungen zum Parkplatzbedarf für die Saalnutzung nicht infrage

stellt. Ihre Ausführungen, welche darin enden, dass für den KITA-Betrieb

mindestens sieben anstelle der vorgesehenen 2,4 Parkplätze nötig wären, setzen

sich aber mit der vorinstanzlichen Begründung in ungenügender Weise auseinander

und erschöpfen sich im Wesentlichen in einer Wiedergabe der Rekursschrift.

Damit gelingt es ihr nicht, die von der Vorinstanz – nicht allein in Bezug auf

den KITA-Betrieb – in eingehender und überzeugender Weise vorgenommene Prüfung

der baubehördlichen Berechnung der Pflichtabstellplätze umzustossen.

4.4

Zusammenfassend gelingt es der Beschwerdeführerin

im vorliegenden Verfahren, mit dem eingereichten Grunddienstbarkeitsvertrag

eine dingliche Sicherung der erforderlichen 13 Pflichtabstellplätze

nachzuweisen, womit der vorinstanzlich festgestellte Bauhinderungsgrund

wegfällt. Die Beschwerde erweist sich insofern als begründet.

5.

5.1

Zu klären

bleibt, ob aus dem Wegfall des vorinstanzlich festgestellten

Bauhinderungsgrunds (oben E. 4) sogleich die Bestätigung der

Baubewilligung folgt. Die Beschwerdegegnerschaft stellt sich dem entgegen und

hat in ihrer Beschwerdeantwort für den nun eingetretenen Fall, dass das

Verwaltungsgericht die Parkplatzfrage anders beurteilen würde als die

Vorinstanz, begründungsweise einen Eventualstandpunkt vertreten. Gemäss diesem

sei die Vorinstanz, nachdem es die Baubewilligung wegen ungenügend

abgesicherter Pflichtparkplätzen aufgehoben habe, auf die im Rekursverfahren

einlässlich begründete Rüge der fehlenden Zonenkonformität des Bauvorhabens

nicht konkret eingegangen. Zugleich seien die vorinstanzlichen Erwägungen zur

Frage der Zonenkonformität fehlerhaft. Zur Begründung verweist die

Beschwerdegegnerschaft unter Anführung der genauen Randziffern auf bestimmte

Eingaben im Rekursverfahren.

5.2

Nach

Ansicht der Baubewilligungsbehörde ist darauf mangels genügender Begründetheit

des Standpunkts nicht einzugehen. Dem ist nicht zu folgen. Eine pauschale

Verweisung auf bereits vor anderen Instanzen Vorgebrachtes genügt als

Begründung nicht; hingegen darf ergänzend auf Ausführungen hingewiesen werden,

wenn es sich hierbei um einzelne spezifische Punkte handelt und die Verweisung

klar erkennen lässt, worauf sie sich bezieht (Alain Griffel, Kommentar VRG,

§ 54 N. 1 in Verbindung mit § 23 N. 18). Diese

Anforderungen an Beschwerdeschriften sind an Beschwerdeantworten aber nicht in

gleich strenger Weise anzulegen; insofern ist die (Gegen-)Rüge der

Beschwerdegegnerschaft zulässig (zumal diese eine lediglich summarisch

begründete Feststellung der Vorinstanz infrage stellt, dazu sogleich

E. 5.3) und ist auf diese zurückzugreifen.

5.3

Die Frage der

Zonenkonformität des Bauvorhabens ist vorliegend aber nicht vom

Verwaltungsgericht zu beurteilen. Wie gesehen beantwortete sie die Vorinstanz

bloss "bemerkungsweise" (oben E. 3.1), mithin in summarischer

Form (VGr, 5. November 2015, VB.2015.00261,

E. 4; vgl. VGr, 29. August 2019, VB.2018.00609,

E. 4). Eine abschliessende Beurteilung steht daher noch aus.

6.

Die Rechtsmittelinstanz

verfügt über einen weiten Ermessensspielraum, ob sie einen reformatorischen

Entscheid fällen oder eine Rückweisung vornehmen will (BGE 131 V 407

E. 2.1.1). Da die Vorinstanz die Rüge(n) der Beschwerdegegnerschaft wie

gesehen nicht abschliessend beurteilt hat, ist die Sache im Sinn von § 64 Abs. 1 VRG zur Neubeurteilung an die Vorinstanz zurückweisen.

7.

7.1

Dies führt

zur Gutheissung der Beschwerde. Der Rekursentscheid des Baurekursgerichts vom

29.

September 2020 ist aufzuheben. Die Sache ist zum Neuentscheid im Sinn

der Erwägungen an das Baurekursgericht zurückzuweisen.

7.2

Dabei wird das Baurekursgericht im dargelegten

Umfang auch über die Kosten- und Entschädigungsfolgen des Rekursverfahrens neu

zu befinden haben.

8.

Eine Rückweisung zu neuem Entscheid bei offenem Ausgang

ist in Bezug auf die Nebenfolgen als Obsiegen der beschwerdeführenden Partei zu

behandeln, wenn die Rechtsmittelinstanz reformatorisch oder kassatorisch

entscheiden kann (BGE 137 V 2010 E. 7.1; BGr, 28. April 2014,

2C_846/2013).

Nach dem in § 13 Abs. 2 Satz 2 VRG

statuierten Verursacherprinzip kann aber auch die obsiegende Partei kostenpflichtig

werden, wenn diese im Rechtsmittelverfahren nur aufgrund von Beweisen obsiegt,

welche sie im vorinstanzlichen Verfahren ohne ersichtlichen Grund und in

Verletzung ihrer Mitwirkungspflicht nicht vorgebracht hatte (Kaspar Plüss,

Kommentar VRG, § 13 N. 58; VGr, 17. Februar 2020, VB.2019.00672,

E. 6). Beim erstmals vor Verwaltungsgericht vorgebrachten

Grunddienstbarkeitsvertrag handelt es sich indessen um ein neues, im Zeitpunkt

des vorinstanzlichen Entscheids noch nicht vorhandenes Beweismittel; die Beschwerdeführerin

bringt zugleich vor, dass erst der Rekursentscheid sie dazu veranlasste, einen

solchen abzuschliessen. Es scheint damit insgesamt nicht angebracht, von der

üblichen Kostenfolge nach Unterliegen abzuweichen.

Damit sind die Kosten des

Beschwerdeverfahrens der Beschwerdegegnerschaft in solidarischer Haftung

aufzuerlegen (§ 13 Abs. 2 VRG in Verbindung mit § 65a VRG) und

diese hat der Beschwerdeführerin für das Beschwerdeverfahren eine angemessene

Parteientschädigung zu entrichten (§ 17 Abs. 2 VRG). Als angemessen

erscheint ein Betrag von Fr. 2'500.-. Praxisgemäss

hat die Gemeinde in der vorliegenden Konstellation, wo sich private Parteien

mit gegensätzlichen Begehren gegenüberstehen, keinen Entschädigungsanspruch

(vgl. Kaspar Plüss, Kommentar VRG, § 17

N. 100).

9.

Mit dem

vorliegenden Urteil erfolgt eine Rückweisung an die Vorinstanz. Hinsichtlich

der Rechtsmittelbelehrung ist deshalb darauf hinzuweisen, dass

Rückweisungsentscheide grundsätzlich als Zwischenentscheide qualifiziert werden

und nur unter den in Art. 93 Abs. 1 des Bundesgerichtsgesetzes vom

17.

Juni 2005 (BGG) genannten Voraussetzungen selbständig anfechtbar sind.

Demgemäss erkennt die Kammer:

1.

Die

Beschwerde wird gutgeheissen und der Entscheid des Baurekursgerichts vom

29.

September 2020 aufgehoben. Die Sache wird zum Neuentscheid im Sinn der

Erwägungen an die Vorinstanz zurückgewiesen.

2.

Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 5'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 540.-- Zustellkosten,

Fr. 5'540.-- Total der Kosten.

3.

Die

Kosten des Beschwerdeverfahrens werden der Beschwerdegegnerschaft 1–7

unter solidarischer Haftung je zu einem Siebtel auferlegt.

4.

Die

Beschwerdegegnerschaft 1–7 wird im gleichen Verhältnis und unter

solidarischer Haftung verpflichtet, der Beschwerdeführerin eine

Parteientschädigung von insgesamt Fr. 2'500.- zu bezahlen, zahlbar innert

30.

Tagen ab Rechtskraft des vorliegenden Urteils.

5.

Gegen

dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach

Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde

ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,

einzureichen.

6.

Mitteilung an …