Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2020.00781

Verwaltungsgericht

des

Kantons Zürich

4. Abteilung

VB.2020.00781

Urteil

der 4. Kammer

vom 12. April 2021

Mitwirkend: Abteilungspräsidentin Tamara Nüssle (Vorsitz), Verwaltungsrichter Reto Häggi Furrer, Verwaltungsrichter

Martin Bertschi, Gerichtsschreiberin

Eva Heierle.

In Sachen

Gemeinde Neerach,

vertreten durch RA

B,

und/oder

vertreten durch RA C,

Beschwerdeführerin,

gegen

A,

vertreten durch RA E

Beschwerdegegner,

betreffend Einbürgerung,

hat sich ergeben:

Sachverhalt

I.

A, ein 1973 geborener Staatsangehöriger Deutschlands, ist

seit seiner Einreise in die Schweiz im Oktober 2002 in Neerach wohnhaft. Am 17. August

2019 stellte er ein Gesuch um ordentliche Einbürgerung im Kanton Zürich und in

der Gemeinde Neerach. Mit Schreiben vom 1. Oktober 2019 übermittelte das

Gemeindeamt des Kantons Zürich der Gemeinde Neerach die Gesuchsunterlagen zum

Entscheid über die Aufnahme ins Gemeindebürgerrecht. Die Gemeindeversammlung

Neerach lehnte es am 15. Juni 2020 ab, A in das Gemeindebürgerrecht

aufzunehmen.

Erwägungen

II.

Dagegen rekurrierte A am 8. Juli 2020

an den Bezirksrat Dielsdorf, welcher mit Beschluss vom 15. Oktober 2020 jenen

der Gemeindeversammlung Neerach vom 15. Juni 2020 betreffend die

Verweigerung der Erteilung des Gemeindebürgerrechts an A aufhob (Dispositiv-Ziff. I)

und A unter Vorbehalt der Erteilung des Kantonsbürgerrechts und der

Einbürgerungsbewilligung des Bundes in das Bürgerrecht der Gemeinde Neerach

aufnahm (Dispositiv-Ziff. II).

III.

Die Gemeinde Neerach liess am 6. November

2020.

Beschwerde beim Verwaltungsgericht führen und beantragen, es sei A in

Aufhebung des Beschlusses des Bezirksrats Dielsdorf vom 15. Oktober 2020

und unter Entschädigungsfolge die Erteilung des Gemeindebürgerrechts zu

verweigern. Der Bezirksrat Dielsdorf verzichtete am 11. November 2020 auf

Vernehmlassung. A liess mit Beschwerdeantwort vom

10.

Dezember 2020 die Abweisung der Beschwerde und die Zusprechung einer Parteientschädigung

beantragen. Die Gemeinde Neerach und A hielten am 8. Januar und 15. Februar

2021.

bzw. am 21. Januar und 25. Februar 2021 je an ihren Anträgen

fest.

Die Kammer erwägt:

1.

Das Verwaltungsgericht ist für Beschwerden gegen

Rekursentscheide eines Bezirksrats über Anordnungen einer Gemeinde betreffend

das Bürgerrecht zuständig (§§ 41 ff. des

Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 [VRG, LS 175.2]).

Sodann ist die Beschwerdeführerin nach Art. 47 Abs. 2 des

(eidgenössischen) Bürgerrechtsgesetzes vom 20. Juni 2014 (BüG,

SR 141.0) zur Beschwerde legitimiert und sind auch die weiteren Sachurteilsvoraussetzungen

erfüllt, weshalb auf das Rechtsmittel einzutreten ist.

2.

2.1

Für den

Erwerb des Schweizer Bürgerrechts sind massgeblich: Die Bestimmungen des

(eidgenössischen) Bürgerrechtsgesetzes und der (eidgenössischen)

Bürgerrechtsverordnung vom 17. Juni 2016 (BüV, SR 141.01). Darüber

hinaus sind insbesondere in Zusammenhang mit dem Erwerb der Bürgerrechte des

Kantons und der Gemeinden Art. 20 f. der Verfassung des Kantons

Zürich vom 27. Februar 2005 (KV, LS 101), das (kantonale) Gesetz über

das Bürgerrecht vom 6. Juni 1926 (KBüG, LS 141.1) und die (kantonale)

Bürgerrechtsverordnung vom 23. August 2017 (KBüV, LS 141.11) zu

beachten.

2.2

Gemäss Art. 15

Abs. 2 BüG kann das kantonale Recht vorsehen, dass ein Einbürgerungsgesuch

den Stimmberechtigten an einer Gemeindeversammlung zum Entscheid vorgelegt

wird. So sieht § 23 KBüG vor, dass das Gemeindebürgerrecht von der

Gemeindeversammlung auf Antrag des Gemeinderats erteilt wird (Abs. 1 Satz 1);

die Gemeindeordnung kann jedoch die Befugnis zur Bürgerrechtserteilung dem

Grossen Gemeinderat oder dem Gemeinderat übertragen (Abs. 2).

Nach Art. 12 Ziff. 7 der Gemeindeordnung der

politischen Gemeinde Neerach vom 27. Juni 2006 (GO Neerach) ist die

Gemeindeversammlung zuständig für die Erteilung des Gemeindebürgerrechts,

soweit – wie hier – für die Gemeinde keine Pflicht zur Aufnahme besteht (zur

Pflicht zur Aufnahme in das Gemeindebürgerrecht vgl. § 21 KBüG); dem

Gemeinderat steht bei ordentlichen Einbürgerungen gestützt auf Art. 20 Ziff. 18

GO Neerach die "Begutachtung und Antragstellung […] an die

Gemeindeversammlung" zu. Der Gemeinderat hat mithin die Prüfung der

Einbürgerungsvoraussetzungen vorzunehmen, soweit dies der Gemeinde obliegt

(vgl. hierzu § 15 Abs. 1 KBüV), und über die Ergebnisse seiner

Erhebungen einen Bericht zu erstellen (§ 15 Abs. 2 KBüV in Verbindung

mit Art. 17 BüV).

2.3

Die

ordentliche Einbürgerung setzt gemäss Art. 11 BüG in materieller Hinsicht

voraus, dass die einbürgerungswillige Person erfolgreich integriert ist (lit. a),

mit den schweizerischen Lebensverhältnissen vertraut ist (lit. b) und

keine Gefährdung der inneren oder äusseren Sicherheit der Schweiz darstellt (lit. c).

Mit den schweizerischen Lebensverhältnissen vertraut ist eine Bewerberin oder

ein Bewerber nach Art. 2 Abs. 1 BüV, wenn er oder sie namentlich über

Grundkenntnisse der geografischen, historischen, politischen und

gesellschaftlichen Verhältnisse in der Schweiz verfügt (lit. a), am

sozialen und kulturellen Leben der Gesellschaft in der Schweiz teilnimmt (lit. b)

und Kontakte zu Schweizerinnen und Schweizern pflegt (lit. c). Eine

erfolgreiche Integration zeigt sich nach Art. 12 Abs. 1 BüG

insbesondere im Beachten der öffentlichen Sicherheit und Ordnung (lit. a),

in der Respektierung der Werte der Bundesverfassung (lit. b), in der Fähigkeit,

sich im Alltag in Wort und Schrift in einer Landessprache zu verständigen (lit. c),

in der Teilnahme am Wirtschaftsleben oder am Erwerb von Bildung (lit. d)

und in der Förderung und Unterstützung der Integration der Ehefrau oder des

Ehemannes, der eingetragenen Partnerin oder des eingetragenen Partners oder der

minderjährigen Kinder, über welche die elterliche Sorge ausgeübt wird (lit. e);

die Kantone können weitere Integrationskriterien vorsehen (Abs. 3). Soweit

die Kantone etwa hinsichtlich der Eignung Konkretisierungen des

bundesgesetzlich vorgeschriebenen Rahmens vornehmen, haben sie die

verfassungsrechtlichen Schranken sowie Ziel und Zweck der eidgenössischen

Bürgerrechtsgesetzgebung zu beachten (BGE 146 I 49 E. 2.2, 138 I 305 E. 1.4.3).

Kantonale Integrationskriterien werden namentlich in §§ 6–9

KBüV umschrieben. Sodann müssen Personen, die im ordentlichen Verfahren

eingebürgert werden wollen, nach Art. 20 Abs. 3 KV über angemessene

Kenntnisse der deutschen Sprache verfügen (lit. a), in der Lage sein, für

sich und ihre Familien aufzukommen (lit. b), mit den hiesigen

Verhältnissen vertraut sein (lit. c) und die schweizerische Rechtsordnung

beachten (lit. d).

2.4

Die

gesetzliche Regelung der materiellen Einbürgerungsvoraussetzungen enthält zwar

hinsichtlich der einzelnen Elemente mehr oder weniger grosse

Beurteilungsspielräume, doch räumt sie den zuständigen Behörden nach der

bundesgerichtlichen Rechtsprechung weder ausdrücklich noch sinngemäss ein

Entschliessungsermessen ein in dem Sinn, dass es diesen freigestellt wäre, eine

Person, die alle auf eidgenössischer oder kantonaler Ebene statuierten

materiellen Einbürgerungsvoraussetzungen erfüllt, trotzdem nicht einzubürgern.

Eine solche Nichteinbürgerung wäre vielmehr willkürlich und stünde zudem im Widerspruch

zum Rechtsgleichheitsgebot gemäss Art. 8 Abs. 1 der Bundesverfassung

vom 18. April 1999 (BV, SR 101). Erlaubt ein Gesetz einem

Staatsorgan, im Einzelfall nach Ermessen zu entscheiden, so bedeutet dies

nicht, dass es in gleichartigen Fällen ohne sachlichen Grund einmal so und

einmal anders entscheiden darf. Daran ändert auch nichts, wenn Stimmberechtigte

an einer Versammlung entscheiden. Sie handeln als Organ der Gemeinde, nehmen

eine staatliche Aufgabe wahr und sind daher gemäss Art. 35 Abs. 2 BV an

die Grundrechte gebunden und verpflichtet, zu ihrer Verwirklichung beizutragen

(zum Ganzen BGE 138 I 305 E. 1.4.5 mit Hinweisen). Der Entscheid über eine

ordentliche Einbürgerung ist mithin kein rechtsfreier Vorgang, sondern ein Akt

der Rechtsanwendung (vgl. BGE 141 I 60 E. 3.2 mit Hinweisen). Entgegen dem

sinngemässen Vorbringen der Beschwerde vermag deshalb der blosse Wille der

Stimmberechtigten, den Beschwerdegegner nicht einzubürgern, die Verweigerung

des Gemeindebürgerrechts nicht zu begründen.

2.5

Ablehnende

Entscheide über Einbürgerungen unterliegen der Begründungspflicht (Art. 29

Abs. 2 BV, Art. 15b BüG); die Stimmberechtigten können ein

Einbürgerungsgesuch nur ablehnen, wenn ein entsprechender Antrag gestellt und

begründet wurde (Art. 16 Abs. 2 BüG). Bestätigt eine

Gemeindeversammlung einen ablehnenden Antrag des Gemeinderats, so kann nach der

bundesgerichtlichen Rechtsprechung in der Regel und vorbehältlich abweichender

Voten davon ausgegangen werden, dass die Gemeindeversammlung dem Antrag und

seiner Begründung zustimmt (BGE 138 I 305 E. 2.3, auch zum Nachstehenden).

Verweigert die Gemeindeversammlung entgegen dem Antrag des Gemeinderats eine

Einbürgerung, hat sich die Begründung aus den Wortmeldungen zu ergeben. Werden

an der Gemeindeversammlung Gründe für die Ablehnung einer Einbürgerung genannt

und wird darüber unmittelbar im Anschluss an die Diskussion abgestimmt, kann

angenommen werden, dass die Ablehnungsgründe von der Mehrheit der Abstimmenden

mitgetragen wurden. In solchen Konstellationen liegt formal eine hinreichende

Begründung vor. Das Bundesgericht schliesst eine nachträgliche Präzisierung der

Begründung nicht prinzipiell aus, erachtet aber das Nachschieben völlig neuer

Gründe als unzulässig. Ob es sich um eine zulässige nachträgliche Begründung im

Sinn einer Verdeutlichung der anlässlich einer Gemeindeversammlung

vorgebrachten Begründungselemente oder um ein unzulässiges Nachschieben von

Gründen handelt, kann nicht abstrakt, sondern lediglich aufgrund der konkreten

Sachumstände entschieden werden.

3.

3.1

Vorliegend

teilte der mit der Prüfung der Einbürgerungsvoraussetzungen nach § 15 KBüV

betraute Gemeinderat der Gemeinde Neerach dem Beschwerdegegner mit Schreiben

vom 10. Oktober 2019 mit, dass er, welcher im Sinn des § 9 Abs. 2 lit. a KBüV Deutsch als Muttersprache spreche und schreibe, über genügende

Sprachkompetenzen gemäss § 15 Abs. 1 lit. f KBüV verfüge; der

Nachweis von Grundkenntnissen der geografischen, historischen, politischen und

gesellschaftlichen Verhältnisse in der Schweiz, im Kanton und in der Gemeinde

nach § 6 in Verbindung mit § 15 Abs. 1 lit. a KBüV sei im

Rahmen einer an der Berufsschule Bülach abzulegenden Prüfung bzw.

Standortbestimmung im Fach Staatskunde zu erbringen. Nachdem der Beschwerdegegner

dem Gemeinderat eine Bestätigung über die erfolgreich absolvierte

Standortbestimmung eingereicht hatte, wurde er auf den 3. März 2020 zu

einer persönlichen Anhörung zwecks Prüfung der restlichen Voraussetzungen

eingeladen. Gemäss Protokollauszug vom 3. März 2020 ergaben die Erhebungen

des Gemeinderats, dass die in § 15 KBüV angeführten Kriterien erfüllt

seien, und konnte sich der Gemeinderat im Rahmen der Anhörung "davon

überzeugen, dass sich der Gesuchsteller in Neerach zu Hause fühlt. Auch der Ruf

sowie der persönliche Eindruck sind gut. Zusammenfassend lässt sich festhalten,

dass nichts gegen die Eignung als Bürger spricht. Auch die wirtschaftlichen

Verhältnisse des Gesuchstellers geben zu keinen Bedenken Anlass". Der

Gemeinderat beantragte der Gemeindeversammlung deshalb die Aufnahme des

Beschwerdegegners in das kommunale Bürgerrecht.

3.2

Die

durchwegs positive Einschätzung der Einbürgerungskriterien durch den

Gemeinderat schliesst zwar eine spätere Ablehnung des Einbürgerungsgesuchs

durch die Gemeindeversammlung nicht aus, es braucht aber wie oben E. 2.5

dargelegt gute Gründe für die nachmalige Verweigerung der Einbürgerung, da die

vom Gemeinderat vorgenommene Würdigung der Einbürgerungskriterien widerlegt

werden muss, was sich aus den an der Gemeindeversammlung abgegebenen Voten zu

ergeben hat (vgl. auch BGr, 13. Juli 2018, 1D_7/2017, E. 5.2 am

Ende); der Vorwurf der Beschwerdeführerin, die Vorinstanz habe unzureichend

ermittelt, "was die Stimmbürger tatsächlich dazu bewogen hatte, die

Einbürgerung des Beschwerdegegners zu verweigern", geht daher fehl.

3.3

Anlässlich

der Gemeindeversammlung vom 15. Juni 2020 beantragte G, ein direkter

Nachbar des Beschwerdegegners, die Ablehnung des Einbürgerungsgesuchs. Er

begründete seinen Antrag damit, dass der Beschwerdegegner "kein angenehmer

Nachbar" sei. Ein weiterer direkter Nachbar des Beschwerdegegners, H,

ergänzte, mit der Einbürgerung des Beschwerdegegners sei zuzuwarten, bis dieser

"richtig integriert" sei. Auch gemäss einer Wortmeldung von I, einer

weiteren Anwohnerin, ist das Nachbarschaftsverhältnis mit dem Beschwerdegegner

schwierig. Der nicht in der Nachbarschaft integrierte Beschwerdegegner habe

eine Aufnahme in das Gemeindebürgerrecht "nicht verdient". Der

Gemeindepräsident wies die Stimmbürgerinnen und Stimmbürger darauf hin, dass die

Ablehnung eines Einbürgerungsgesuchs begründet werden müsse. Es müsse im Fall

einer Ablehnung benannt werden, welche Einbürgerungsvoraussetzungen aus Sicht

der Stimmberechtigten nicht erfüllt seien. Der Gemeinderat hielt an seiner

Ansicht fest, wonach sämtliche Voraussetzungen gemäss § 15 Abs. 1 KBüV erfüllt seien. Die Aufnahme des Beschwerdegegners in das

Gemeindebürgerrecht wurde unmittelbar im Anschluss an die Diskussion und die

Erläuterungen durch den Gemeinderat abgelehnt; die Stimmberechtigten erachteten

die Einbürgerungserfordernisse der Teilnahme am sozialen und kulturellen Leben der

Gesellschaft in der Schweiz (Art. 2 Abs. 1 lit. b BüV bzw. § 15 Abs. 1 lit. b KBüV) sowie der Pflege des Kontakts zu Schweizerinnen

und Schweizern (Art. 2 Abs. 1 lit. c BüV bzw. § 15 Abs. 1 lit. c KBüV) als nicht erfüllt.

3.4

Die damit

angesprochenen Voraussetzungen betreffen Teilaspekte der Beurteilung der

Integration der einbürgerungswilligen Person. Die Integration im Sinn der

Bürgerrechtsgesetzgebung ist als Prozess der gegenseitigen Annäherung zwischen

der einheimischen und ausländischen Bevölkerung zu verstehen. Die zugezogene

Person soll am wirtschaftlichen, sozialen und kulturellen Leben der hiesigen

Gesellschaft teilhaben. Dazu ist erforderlich, dass sich eine ausländische

Person mit den gesellschaftlichen Verhältnissen und Lebensbedingungen in der

Schweiz auseinandersetzt. Eine erfolgreiche Integration setzt den Willen der

zugewanderten Person wie auch die Offenheit der schweizerischen Bevölkerung

voraus. Ob eine einbürgerungswillige Person genügend integriert ist, beurteilt

sich nach den gesamten Umständen des Einzelfalls. Durch ihre Teilhabe bekundet

die ausländische Person ihren Willen, auf die Einheimischen zuzugehen und sich

mit den sozialen und kulturellen Lebensbedingungen an ihrem Wohnort

auseinanderzusetzen (zum Ganzen BGr, 13. Juli 2018, 1D_7/2018, E. 2.5

mit Hinweis auf BGE 141 I 60 E. 3.5 und 138 I 242 E. 5.3).

3.5

Die von

den Stimmberechtigten an der Gemeindeversammlung gegen die Aufnahme des

Beschwerdegegners ins Gemeindebürgerrecht angeführten Einwände betreffen

Konflikte zwischen dem Beschwerdegegner und einem Teil seiner Nachbarn.

Nachbarschaftsstreitigkeiten sind weder ein bundes- noch ein

kantonalrechtliches (negatives) Integrationskriterium und stellen entgegen der

Beschwerde auch kein taugliches Kriterium zur Beurteilung der Integration der

einbürgerungswilligen Person dar (vgl. etwa zum [umstrittenen] Vorwurf, wonach

der Beschwerdegegner in der Nachbarschaft nicht grüsse, BGr, 13. Juli

2018, 1D_7/2017, E. 6.5). Die anlässlich der Gemeindeversammlung erhobenen

Einwände gegen die Einbürgerung des Beschwerdegegners sind deshalb nicht

geeignet, die vollumfänglich positive Einschätzung der Integration des

Beschwerdegegners durch den Gemeinderat zu widerlegen.

4.

Nach dem Gesagten ist die Beschwerde abzuweisen.

5.

Ausgangsgemäss sind die Gerichtskosten der

Beschwerdeführerin aufzuerlegen (§ 65 Abs. 2 in Verbindung mit § 13

Abs. 2 Satz 1 VRG). Diese ist zudem zu verpflichten, dem Beschwerdegegner

für das Beschwerdeverfahren eine angemessene Parteientschädigung auszurichten (§ 17 Abs. 2 VRG).

6.

Zur Rechtsmittelbelehrung des nachstehenden Dispositivs

ist Folgendes zu erläutern: Gemäss Art. 83 lit. b des

Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG, SR 173.110) ist die

Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten gegen Entscheide über die

ordentliche Einbürgerung ausgeschlossen. Entsprechend ist auch das gesamte

kantonale und kommunale Einbürgerungsverfahren von der Beschwerde ausgenommen

(Thomas Häberli, Basler Kommentar, 2018, Art. 83 BGG N. 48). Es steht

somit bloss die subsidiäre Verfassungsbeschwerde gemäss Art. 113 ff.

BGG offen.

Demgemäss erkennt die

Kammer:

1.

Die

Beschwerde wird abgewiesen.

2.

Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 2'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 170.-- Zustellkosten,

Fr. 2'170.-- Total der Kosten.

3.

Die

Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin auferlegt.

4.

Die

Beschwerdeführerin wird verpflichtet, dem Beschwerdegegner eine

Parteientschädigung von Fr. 2'500.- zu bezahlen.

5.

Gegen

dieses Urteil kann Beschwerde im Sinn von Erwägung 6 erhoben werden. Sie

ist binnen 30 Tagen ab Zustellung einzureichen beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14.

6.

Mitteilung an …