Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2020.00816

Verwaltungsgericht

des

Kantons Zürich

4. Abteilung

VB.2020.00816

Urteil

des Einzelrichters

vom 29. April 2021

Mitwirkend: Verwaltungsrichter Reto Häggi Furrer,

Gerichtsschreiber

David Henseler.

In Sachen

Zweckverband A, vertreten durch RA B,

Beschwerdeführer,

gegen

C, vertreten durch RA D,

Beschwerdegegnerin,

betreffend Kündigung,

hat sich

ergeben:

Sachverhalt

I.

C war seit dem 1. April 2014 in einem

60%-Pensum als Controllerin/Mitarbeiterin Management Accounting beim Zweckverband A

angestellt. Mit Schreiben vom 23. September 2019, unterzeichnet vom Leiter

Finanzen/Administration und der Bereichsleiterin Personal, wurde das

Arbeitsverhältnis per 31. Dezember 2019 aufgelöst.

Auf einen dagegen am 24. Oktober 2019

erhobenen Rekurs trat der Bezirksrat F nicht ein und überwies ihn im Sinn eines

Begehrens um Neubeurteilung an den Verwaltungsrat des Zweckverbands A. Mit

Verfügung vom 22. April 2020 wies dieser das Gesuch ab.

Erwägungen

II.

Dagegen liess C am 26. Mai 2020 beim

Bezirksrat F rekurrieren, welcher das Rechtsmittel mit Beschluss vom 22. Oktober

2020.

teilweise guthiess und feststellte, dass die Kündigung der Anstellung von C

"in materieller Hinsicht ungerechtfertigt erfolgte". Der Zweckverband A

wurde angewiesen, ihr eine Entschädigung "in der Höhe von Fr. 16'436.10

zzgl. Verzugszins von 5 % seit 1. Januar 2020 auszurichten". Im

Übrigen wies der Bezirksrat den Rekurs ab (Dispositiv-Ziff. I). Es wurden

keine Verfahrenskosten erhoben (Dispositiv-Ziff. II) und der Zweckverband A

wurde verpflichtet, C eine Parteientschädigung "von Fr. 1'000.00

(zzgl. MwSt.) auszurichten, zahlbar an deren Rechtsvertreter,

Rechtsanwalt E" (Dispositiv-Ziff. III).

III.

Der Zweckverband A liess am 23. November

2020.

Beschwerde beim Verwaltungsgericht erheben und beantragen, unter

Entschädigungsfolge sei der Entscheid der Vorinstanz aufzuheben und der Rekurs

der Beschwerdegegnerin vollumfänglich abzuweisen. Eventualiter sei "der

Entscheid zur Neubeurteilung an die Vorinstanz zurückzuweisen";

subeventualiter "sei die Höhe der Entschädigung an die Beschwerdegegnerin

auf einen Monatslohn (CHF 5'478.70) zzgl. Verzugszins ab dem 26. Mai 2020

zu reduzieren". Am 2. Dezember 2020 reichte der Bezirksrat F eine

Vernehmlassung ein. C liess mit Beschwerdeantwort vom 4. Januar 2021 auf

Abweisung der Beschwerde unter Entschädigungsfolge schliessen. Mit Replik vom

26.

Januar 2021 hielt der Zweckverband A an seinen Anträgen fest. C

verzichtete am 1. Februar 2021 auf erneute Stellungnahme.

Mit Verfügung vom 18. März 2021 wurde der

Zweckverband A erneut aufgefordert, dem Verwaltungsgericht das

vollständige Personaldossier von C einzureichen. Dieser Anordnung kam der Zweckverband A

mit Eingabe vom 24. März 2021 nach.

Der Einzelrichter erwägt:

1.

1.1

Gegen

Rekursentscheide eines Bezirksrats in personalrechtlichen Angelegenheiten

kommunal Bediensteter steht die Beschwerde an das Verwaltungsgericht offen (§§ 41 ff.

des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 [VRG,

LS 175.2]). Gleiches gilt für das Personal von Zweckverbänden und

(interkommunalen) Anstalten (vgl. § 53 Abs. 1 des Gemeindegesetzes

vom 20. April 2015 [LS 131.1] und § 19b Abs. 2 lit. c Ziff. 3 f.

VRG; VGr, 28. Mai 2020, VB.2019.00673, E. 1.1).

Da auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind,

ist auf die Beschwerde einzutreten.

1.2

Der Beschwerdeführer beantragt die Aufhebung des

vorinstanzlichen Entscheids, womit der Beschwerdegegnerin eine Entschädigung

wegen ungerechtfertigter Kündigung in der Höhe von Fr. 16'436.10

"zzgl. Verzugszins von 5 % seit 1. Januar 2020"

zugesprochen wurde. Damit beläuft sich der Streitwert auf rund Fr. 17'500.-.

Da keine über den Einzelfall hinausreichende Frage von

grundsätzlicher Bedeutung geklärt zu werden braucht, fällt die Sache in die

einzelrichterliche Zuständigkeit (§ 38b Abs. 1 lit. c und Abs. 2

VRG).

2.

2.1

Der

Beschwerdeführer ist ein Zweckverband im Sinn von Art. 92

der Kantonsverfassung vom 27. Februar 2005 (KV, LS 101). Das Arbeitsverhältnis

der Angestellten von Zweckverbänden untersteht dem öffentlichen Recht. Enthält

das Recht eines Zweckverbands keine personalrechtlichen Bestimmungen (oder

erweisen sich diese als lückenhaft), so gilt sinngemäss das kantonale Personalrecht, namentlich das Personalgesetz vom 27. September

1998.

(PG, LS 177.10) und die zugehörigen Ausführungserlasse (§ 53 Abs. 2 GG;

Tobias Jaag in: ders./Markus Rüssli/Vittorio Jenni [Hrsg.], Kommentar zum

Zürcher Gemeindegesetz [Kommentar GG], Zürich etc. 2017, § 73 N. 30;

Vittorio Jenni, Kommentar GG, § 53 N. 8 f., N. 16 f.).

Der Beschwerdeführer hat mit seinem Personalreglement

eigene personalrechtliche Normen aufgestellt. Demzufolge endet das unbefristete

Arbeitsverhältnis unter anderem durch Kündigung (Ziff. II/1.3 Personalreglement;

vgl. bezüglich Form und Frist der Kündigung Ziff. II/1.3.2 f.). Bei

nicht gerechtfertigter Kündigung wird dabei laut Ziff. II/1.3.4

Personalreglement keine Abfindung gemäss § 26 PG ausgerichtet. Mit

Ausnahme der Vorschriften zum Vorgehen bei einer Kündigung im Zusammenhang mit

der Leistung oder dem Verhalten (vgl. Ziff. II/1.3.1 Personalreglement) schweigt sich das Reglement allerdings über die Gründe, welche eine

ordentliche Kündigung rechtfertigen, aus. Diesbezüglich ist somit auf die

Bestimmungen des kantonalen Personalrechts abzustellen (vgl. Ziff. I/3

Satz 2 Personalreglement; zum Ganzen VGr, 28. Mai 2020,

VB.2019.00673, E. 2.1).

2.2

Gemäss § 18 Abs. 2 PG darf eine Kündigung nicht missbräuchlich nach den Bestimmungen

des Obligationenrechts (OR, SR 220) sein und muss sie zudem auf einem

zureichenden Grund beruhen. Auch darf die Kündigung nach § 20 Abs. 1 PG nicht zur Unzeit im Sinn von Art. 336c OR erfolgen (vgl. Ziff. II/1.3.3

lit. c Personalreglement). Mit dem zusätzlichen Erfordernis

des sachlich zureichenden Kündigungsgrunds geht der öffentlich-rechtliche

Kündigungsschutz weiter als die Missbrauchstatbestände des Obligationenrechts

(BGr, 25. August 2011, 8C_594/2010, E. 4.4 mit Hinweisen). Grundsätzlich ist eine Kündigung dann sachlich begründet, wenn die

Weiterbeschäftigung der betreffenden angestellten Person dem öffentlichen

Interesse, insbesondere demjenigen einer gut funktionierenden Verwaltung,

widerspricht. Ein sachlich zureichender Kündigungsgrund besteht nach § 16 Abs. 1 lit. b VVO namentlich, wenn die von der arbeitnehmenden Person

bekleidete Stelle aus organisatorischen oder wirtschaftlichen Gründen

aufgehoben wird und eine andere zumutbare Stelle nicht angeboten werden kann

oder abgelehnt wird. Letztere Voraussetzung ist Ausfluss des allgemeinen

verfassungsrechtlichen Grundsatzes der Verhältnismässigkeit staatlichen

Handelns (zum Ganzen VGr, 24. Juni 2020, VB.2020.00023, E. 5.1).

2.3

Die reorganisierende Verwaltungseinheit

darf bei ihrem Entscheid die Erfordernisse des Betriebs und das Interesse an

einer raschen und reibungslosen Umstrukturierung in den Vordergrund stellen.

Arbeitnehmenden muss mithin keine Stelle angeboten werden, deren Anforderungen

sie allenfalls knapp oder erst nach erheblichen Weiterbildungsanstrengungen

erfüllen. Das Angebot einer geeigneten Stelle setzt

sodann selbstredend das Vorhandensein einer solchen voraus und muss diese im

Zeitpunkt der Kündigung auch tatsächlich vakant sein bzw. erkennbar innert

Dispositiv

absehbarer Frist zur Neubesetzung anstehen. Die Verwaltungseinheit ist demnach

nicht gehalten, entsprechende, aktuell nicht vorhandene Stellen neu zu

schaffen. Ebenso wenig besteht grundsätzlich eine Verpflichtung dazu, eine

zumutbare Stelle durch Versetzung oder Kündigung anderer Mitarbeiter verfügbar

zu machen. Die Kündigung aus organisatorischen Gründen setzt aber grundsätzlich

voraus, dass der öffentliche Arbeitgeber vor der Kündigung nach anderen

zumutbaren Stellen im betreffenden Gemeinwesen Ausschau gehalten und diese –

falls vorhanden – der betroffenen angestellten Person angeboten hat. Ob eine

Stelle zumutbar ist, hängt von den konkreten Umständen des Einzelfalls ab (VGr,

24. Juni 2020, VB.2020.00023, E. 5.2 mit Hinweisen – 3. Oktober

2017, VB.2017.00123, E. 4.2).

3.

3.1 Die Stelle

der Beschwerdegegnerin als Controllerin im Departement X (Finanzen &

Administration) wurde im Rahmen einer Reorganisation des Beschwerdeführers

aufgehoben. In der gleichzeitig ausgebauten Abteilung "G" wurde eine

neue Stelle als Finanzcontrollerin geschaffen.

Im Rahmen von Gesprächen betreffend Konflikten zwischen der

Beschwerdegegnerin und deren Arbeitskollegin, H, wurde unter anderem

"entschieden", dass "[die Beschwerdegegnerin] in die Abteilung G

versetzt wird".

Im Anstellungsvertrag für die Stelle als Finanzcontrollerin

in der Abteilung G sollte eine Probezeit von drei Monaten, verbunden mit einer

Kündigungsfrist von sieben Tagen, vereinbart werden. Die Beschwerdegegnerin war

mit der Vereinbarung einer (erneuten) Probezeit jedoch nicht einverstanden;

daraufhin kündigte der Beschwerdeführer das Anstellungsverhältnis.

3.2 Der

Beschwerdeführer bringt zunächst vor, entgegen den vorinstanzlichen Erwägungen

sei eine analoge Anwendung der obligationenrechtlichen Bestimmungen zur

Probezeit nicht zulässig. Das Personalreglement regle die Frage, wann eine

dreimonatige Probezeit gelte, abschliessend (vgl. Ziff. II/1.2 in

Verbindung mit Ziff. II/1.1 Personalreglement); demnach gelte eine solche

"nicht nur bei Eintritt eines Arbeitnehmers in die Dienste des

Beschwerdeführers, sondern bei jedem neuen Vertragsabschluss". Ob dieser

Auslegung mit Blick auf den eher den gegenteiligen Schluss nahelegenden

Wortlaut sowie unter Berücksichtigung des Verhältnismässigkeitsprinzips (Art. 5

Abs. 2 der Bundesverfassung [BV, SR 101]) und des Zwecks der

Probezeit (vgl. dazu BGr, 14. Dezember 2012, 8C_649/2012, E. 8.2;

VGr, 8. März 2017, VB.2016.00777, E. 4.1.1 Abs. 3; vgl.

auch BGE 134 III 108 E. 7.1.1) zugestimmt werden kann, ist zweifelhaft.

Die Frage braucht jedoch – wie sich sogleich zeigt – nicht abschliessend

geklärt zu werden.

3.3 Zentrale

Bedeutung kommt hier dem Umstand zu, dass der Beschwerdegegnerin im Rahmen der

Reorganisation ein neuer Anstellungsvertrag vorgelegt wurde, welcher nicht nur

eine Probezeit, sondern damit verbunden auch eine Kündigungsfrist von

"beidseitig sieben Kalendertage[n]" vorsah. Diese (neuen)

Anstellungsbedingungen waren der Beschwerdegegnerin offenkundig nicht zumutbar.

Denn damit hätte sie nach rund 5,5 Dienstjahren eine Verkürzung der

Kündigungsfrist von drei Monaten (vgl. Ziff. II/1.3.3. lit. a

Personalreglement) auf sieben Tage akzeptieren müssen, was eine massive

Verschlechterung ihres Kündigungsschutzes bedeutet und insbesondere dem

Beschwerdeführer ermöglicht hätte, das Anstellungsverhältnis vor der

ordentlichen Kündigungsfrist gemäss bisheriger Anstellung und ohne

Berücksichtigung des zeitlichen Kündigungsschutzes aufzulösen. Aufgrund des

Umstands, dass der Beschwerdeführer bereits im Vorfeld der Reorganisation

beabsichtigte, die Beschwerdegegnerin in die Abteilung G zu versetzen, ist

nicht nachvollziehbar, weshalb er auf einer siebentägigen Kündigungsfrist

beharrte. Vielmehr ist die Ablehnung der erneuten Probezeit bzw. insbesondere

der damit verbundenen siebentägigen Kündigungsfrist durch die Beschwerdegegnerin

nachvollziehbar.

Des Weiteren ist zu berücksichtigen, dass der

Beschwerdeführer nach Erhalt der Stellungnahme der Beschwerdegegnerin im Rahmen

des rechtlichen Gehörs direkt zur Kündigung schritt, ohne auf deren –

berechtigte – Einwände gegen die Ansetzung einer neuen Probezeit einzugehen.

Die Kündigung erscheint vor diesem Hintergrund als verfrüht und damit als

unverhältnismässig. Dass zuvor bereits Gespräche stattgefunden haben,

anlässlich welcher der Beschwerdegegnerin die neu geschaffene Stelle in der

Abteilung G angeboten wurde, ändert daran nichts (vgl. dazu auch sogleich,

E. 3.4).

Zusammenfassend wurde der Beschwerdegegnerin die vorhandene

Stelle zu unzumutbaren Bedingungen angeboten und lag demnach kein sachlicher

Grund für eine Kündigung vor.

3.4

Überdies ist das Vorgehen des Beschwerdeführers als treuwidrig zu

qualifizieren. Aus dem Personaldossier der Beschwerdegegnerin ergibt sich, dass

diese am 3. Juli 2019 gegenüber der Bereichsleiterin Personal ausführlich

zu Konfliktsituationen zwischen ihr und ihrer Arbeitskollegin, H, Stellung nahm.

In der Folge fanden zwei weitere Gespräche zu diesen Konflikten und möglichen

Lösungsmöglichkeiten statt. Anlässlich eines Gesprächs vom 23. August

2019, an welchem neben der Beschwerdegegnerin auch die erwähnte

Bereichsleiterin Personal, der direkte Vorgesetzte der Beschwerdegegnerin sowie

der Leiter Finanzen/Administration, Departement X, teilnahmen, wurde

"entschieden", dass "[die Beschwerdegegnerin] in den G

versetzt wird". Ebenso wurde festgehalten, dass diese Versetzung im Rahmen

der Reorganisation zur Beilegung des Konflikts führen solle; die Stelle

innerhalb der Abteilung G wurde der Beschwerdegegnerin somit auch als

Lösung für die belastende Arbeitssituation präsentiert. Sie durfte sich somit grundsätzlich

darauf verlassen, dass der Beschwerdeführer ihr diese neue Stelle – ohne

derart massive Einschränkungen ihres Kündigungsschutzes – zutraut und sie diese

auch tatsächlich würde antreten können.

3.5 Nach dem Gesagten ist für den Ausgang des vorliegenden Verfahrens nicht

von Bedeutung, ob die ursprüngliche Stelle der Beschwerdegegnerin und die ihr

im Rahmen der Reorganisation angebotene Stelle tatsächlich vergleichbar waren. Damit

hat die Vorinstanz weder das rechtliche Gehör des Beschwerdeführers noch ihre

Untersuchungspflicht gemäss § 7 VRG verletzt, indem sie es unterliess, die

beantragte Befragung von I durchzuführen und damit auf dessen Erläuterungen zu

den Unterschieden zwischen den beiden Stellen verzichtete. Aus denselben

Überlegungen kann auch im vorliegenden Verfahren von der Befragung I's

abgesehen werden.

4.

4.1 Gemäss § 18

Abs. 3 Satz 1 PG ist bei einer sachlich nicht gerechtfertigten

Kündigung eine Entschädigung geschuldet, welche sich nach den Bestimmungen des

Obligationenrechts über die missbräuchliche Kündigung bemisst. Nach Art. 336a

Abs. 2 OR ist die Entschädigung durch das Gericht in Würdigung aller

Umstände festzusetzen und darf sie den Betrag von sechs Monatslöhnen nicht

übersteigen (vgl. zur Höhe der Entschädigung und dem diesbezüglichen

richterlichen Ermessen Ullin Streiff/Adrian von Kaenel/Roger Rudolph,

Arbeitsvertrag, 7. A., Zürich etc. 2012, Art. 336a N. 3 f.).

Im Rahmen der ermessensweisen Festsetzung der Höhe der Entschädigung ist dabei

zu berücksichtigen, dass diese sowohl eine pönale Komponente als auch eine

Wiedergutmachungsfunktion beinhaltet, weshalb es zum einen der Schwere der

Verfehlung der arbeitgebenden Person und der Schwere des Eingriffs in die

Persönlichkeit der arbeitnehmenden Person Rechnung zu tragen gilt und zum

anderen den wirtschaftlichen Auswirkungen der Kündigung für Letztere (zum

Ganzen VGr, 17. November 2020, VB.2020.00300, E. 4.2).

4.2 Die

Vorinstanz sprach der Beschwerdegegnerin eine Entschädigung in der Höhe von

drei Monatslöhnen zu. Dabei berücksichtigte sie das Alter der

Beschwerdegegnerin im Zeitpunkt der Kündigung, ihre Unterstützungspflichten und

das Verhalten des Beschwerdeführers im Rahmen der Kündigung. Dieses Vorgehen

ist nicht zu beanstanden. Der Beschwerdeführer legt weder substanziiert dar

noch wäre ersichtlich, weshalb die Höhe der zugesprochenen Entschädigung

rechtsfehlerhaft sein soll.

5.

Mit Blick auf den Beginn der Zinspflicht ist schliesslich

Folgendes anzumerken: Der Schuldner einer öffentlich-rechtlichen Forderung

schuldet ab dem Datum der Mahnung Verzugszins von 5 % (§ 29a Abs. 2

Satz 2 VRG). Die Mahnung ist eine an den Schuldner gerichtete Erklärung des

Gläubigers, die klar zum Ausdruck bringt, dass er die geschuldete Leistung ohne

Säumnis verlangt (BGE 143 II 37 E. 5.2.2; vgl. zum Ganzen Tobias Jaag, in:

Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons

Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], § 29a N. 5 f.).

Vorliegend hat die Beschwerdegegnerin mit ihrer Eingabe vom

24. Oktober 2019 erstmals eine Entschädigung eingefordert; sie hat demnach

bereits vor Beendigung des Anstellungsverhältnisses und damit vor Fälligkeit

der Forderung gemahnt (vgl. Art. 339 Abs. 1 OR und zur analogen

Anwendung dieser Bestimmung auf Entschädigungsforderungen VGr, 22. Februar

2017, VB.2016.00516, E. 5.3 Abs. 2 mit Hinweis). Dieses

Vorgehen ist zulässig (Jaag, § 29a N. 5 mit Hinweisen); vor der

Fälligkeit kann aber kein Verzug eintreten (BGE 143 II 37 E. 5.2.2). Die

Vorinstanz hat den Beginn des Zinslaufs demnach zu Recht auf den 1. Januar

2020 festgelegt. Vor diesem Hintergrund kann auf den Beizug der

bezirksrätlichen Akten zum Verfahren GE.2019.42 verzichtet werden.

6.

Nach dem Gesagten ist die Beschwerde abzuweisen.

7.

7.1 Bei

personalrechtlichen Angelegenheiten ist das verwaltungsgerichtliche Verfahren bis

zu einem Streitwert von Fr. 30'000.- kostenfrei (§ 65a Abs. 3 Satz 1

VRG). Dieser Schwellenwert wird vorliegend nicht erreicht (vgl. vorn, E. 1.2),

weshalb die Gerichtskosten auf die Gerichtskasse zu nehmen sind.

7.2 Dem

unterliegenden Beschwerdeführer steht keine Parteientschädigung zu.

Ausgangsgemäss ist er jedoch zu verpflichten, der Beschwerdegegnerin eine

angemessene Parteientschädigung zu bezahlen (§ 17 Abs. 2 VRG).

8.

Weil der Streitwert mehr als Fr. 15'000.- beträgt,

ist als Rechtsmittel auf die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen

Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni

2005 (BGG, SR 173.110) zu verweisen (Art. 85 Abs. 1 lit. b

BGG).

Demgemäss erkennt der

Einzelrichter:

1. Die

Beschwerde wird abgewiesen.

2. Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 2'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 145.-- Zustellkosten,

Fr. 2'145.-- Total der Kosten.

3. Die

Gerichtskosten werden auf die Gerichtskasse genommen.

4. Der

Beschwerdeführer wird verpflichtet, der Beschwerdegegnerin eine

Parteientschädigung von Fr. 1'500.- zu bezahlen.

5. Gegen

dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff.

des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Sie ist binnen 30 Tagen ab

Zustellung einzureichen beim Bundesgericht, Schweizerhofquai 6,

6004 Luzern.

6. Mitteilung an …