Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2020.00818

Verwaltungsgericht

des

Kantons Zürich

3. Abteilung

VB.2020.00818

Urteil

der Einzelrichterin

vom 22. Februar 2021

Mitwirkend: Verwaltungsrichterin Silvia Hunziker,

Gerichtsschreiberin

Nicole Bürgin.

In Sachen

A,

Beschwerdeführerin,

gegen

Stadt Zürich,

vertreten durch das Sozialdepartement,

Beschwerdegegnerin,

betreffend Sozialhilfe,

hat sich ergeben:

Sachverhalt

I.

A wird seit November 2014 von den Sozialen Diensten der

Stadt Zürich mit wirtschaftlicher Hilfe unterstützt. Mit Gesuch vom 2. September

2018 ersuchte A die Sozialen Dienste um Leistung einer Integrationszulage

(zusätzliche 50 %) sowie Entschädigung von auswärtiger Verpflegung von

Oktober 2015 bis September 2017 im Umfang von Fr. 5'316.-. Die

Stellenleitung des Quartierteams C, Sozialzentrum D, wies dieses Gesuch am 4. September

2018 ab. Daraufhin gelangte A am 3. Oktober 2018 an die Sozialbehörde der

Stadt Zürich und begehrte um Neubeurteilung. Diese wies das Begehren um

Neubeurteilung am 7. März 2019 ab.

Erwägungen

II.

Dagegen erhob A am 22. April 2019 Rekurs beim

Bezirksrat Zürich. Dieser hiess den Rekurs am 15. Oktober 2020 teilweise

gut und sprach ihr nachträglich Integrationszulagen sowie eine

Verpflegungspauschale für den Zeitpunkt ab dem 1. August 2016 in der Höhe

von Fr. 2'808.- zu.

III.

Hierauf gelangte A mit Beschwerde vom 23. November

2020.

an das Verwaltungsgericht. Sie beantragt, ihr seien die

Integrationszulagen resp. Verpflegungspauschale nicht erst ab dem 1. August

2016, sondern bereits ab dem 1. Oktober 2015 zu gewähren.

Der Bezirksrat Zürich verwies am 1. Dezember 2020 auf

die Begründung des angefochtenen Entscheids und verzichtete im Übrigen auf eine

Vernehmlassung. Die Sozialbehörde Zürich beantragte am 3. Dezember 2020

die vollumfängliche Abweisung der Beschwerde.

Die Einzelrichterin erwägt:

1.

Das Verwaltungsgericht ist

für die Behandlung der vorliegenden Beschwerde gemäss § 41 Abs. 1 in

Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. a des Verwaltungsrechtspflegegesetzes

vom 24. Mai 1959 (VRG) zuständig. Die Beschwerdeführerin beantragt vor

Verwaltungsgericht noch Verpflegungspauschalen und Integrationsleistungen im

Umfang von 50 % vom 1. Oktober 2015 bis zum 1. August 2016 in

der Höhe von Fr. 2'508.-. Da der Streitwert den Betrag von Fr. 20'000.-

nicht übersteigt und dem Fall keine grundsätzliche Bedeutung zukommt, fällt die

Behandlung der Beschwerde in die einzelrichterliche Zuständigkeit (§ 38b Abs. 1

lit. c und Abs. 2 VRG).

2.

Die Beschwerdeführerin reichte erstmals mit Beschwerde vor

Verwaltungsgericht ein Schreiben des Integrationsprogramms F ein, gemäss

welchem sie bereits seit dem 1. Oktober 2015 zu 100 % und nicht wie

bisher angenommen zu 50 % am Integrationsprogramm teilgenommen habe. Dabei

handelt es sich um ein neues Beweismittel. Entscheidet das Verwaltungsgericht

wie vorliegend als erste gerichtliche Instanz, können neue Beweismittel – im

Rahmen des Streitgegenstands – gemäss § 52 Abs. 1 VRG in Verbindung

mit § 20a Abs. 2 VRG uneingeschränkt bezeichnet und eingereicht

werden.

3.

3.1

Gemäss § 14

des Sozialhilfegesetzes vom 14. Juni 1981 (SHG) hat Anspruch auf

wirtschaftliche Hilfe, wer für seinen Lebensunterhalt und den seiner

Familienangehörigen mit gleichem Wohnsitz nicht hinreichend oder nicht

rechtzeitig aus eigenen Mitteln aufkommen kann. Die wirtschaftliche Hilfe soll

das soziale Existenzminimum gewährleisten, das neben den üblichen Aufwendungen

für den Lebensunterhalt auch individuelle Bedürfnisse angemessen

berücksichtigt. Grundlage für die Bemessung bilden gemäss § 17 der

Verordnung zum Sozialhilfegesetz vom 21. Oktober 1981 (SHV) die

Richtlinien der Schweizerischen Konferenz für Sozialhilfe (SKOS-Richtlinien in

der bis zum 31. Dezember 2020 gültigen Version), wobei begründete

Abweichungen im Einzelfall vorbehalten bleiben.

3.2

Das

individuelle Unterstützungsbudget setzt sich aus der materiellen

Grundsicherung, also dem Grundbedarf für den Lebensunterhalt, den Wohnkosten

und der medizinischen Grundversorgung sowie allenfalls aus den notwendigen

situationsbedingten Leistungen (SIL), aus Integrationszulagen und/oder aus

Einkommens-Freibeträgen zusammen (SKOS-Richtlinien Kap. A.6).

3.2.1

Situationsbedingte Leistungen bezwecken die Berücksichtigung der besonderen

gesundheitlichen, wirtschaftlichen, persönlichen und familiären Lage einer

unterstützten Person. Die SKOS-Richtlinien differenzieren zwischen

"Grundversorgenden SIL" und "Fördernden SIL". Im Rahmen von

"Grundversorgenden SIL" verfügt die Behörde teilweise über keinen

bzw. nur einen engen Ermessensspielraum. Die Übernahme angemessener Kosten ist

hier stets nötig, weil sonst die Grundversorgung des Haushalts infrage gestellt

würde oder es für die unterstützte Person nicht mehr möglich wäre, selbständig

zu einer Verbesserung der Situation beizutragen. Als Beispiel nennen die

SKOS-Richtlinien krankheits- oder behinderungsbedingte Auslagen, Kosten für die

Betreuung von Kindern oder Erwerbsunkosten. Die "Fördernden SIL"

betreffen demgegenüber Kosten, deren Übernahme sinnvoll erscheint, weil die

unterstützte Person dadurch einem nützlichen und mit der Sozialhilfe

angestrebten Ziel nähergebracht wird. In diesen Fällen hat die Behörde meist

ein grosses Ermessen (SKOS-Richtlinien Kap. C.1; VGr, 20. Februar 2020,

VB.2019.00589, E. 2.2; VGr, 23. Mai 2019, VB.2019.00052, E. 2.1.2;

VGr, 18. Mai 2017, VB.2016.00718, E. 2.2).

3.2.2

Nach § 3b SHG können die Gemeinden von den unterstützten Personen

Gegenleistungen zur Sozialhilfe verlangen, die nach Möglichkeit der Integration

der betreffenden Person in die Gesellschaft dienen (Abs. 1). Das Erbringen

solcher Arbeits- und weiterer Gegenleistungen wird bei der Bemessung und

Ausgestaltung der Sozialhilfe angemessen berücksichtigt (Abs. 3). Die

SKOS-Richtlinien sehen verschiedene Anreizelemente vor, welche entsprechende

Gegenleistungen der Sozialhilfebeziehenden fördern bzw. honorieren sollen. Dazu

gehört neben dem Einkommensfreibetrag für Sozialhilfebeziehende, welche im

ersten Arbeitsmarkt ein Einkommen erwirtschaften, insbesondere die

Integrationszulage für Nicht-Erwerbstätige (IZU). Mit ihr werden Leistungen

anerkannt, welche die Chancen auf eine erfolgreiche berufliche und/oder soziale

Integration erhöhen oder erhalten. Die Integrationszulage beträgt je nach

erbrachter (individueller) Leistung und deren Bedeutung in der Regel zwischen Fr. 100.-

und Fr. 300.- pro Monat (SKOS-Richtlinien Kap. C.2–1; Kantonales Sozialamt

Zürich, Sozialhilfe-Behördenhandbuch, Kap. 8.2.01). Dabei liegt der Entscheid

über die Ausrichtung und Bemessung einer Integrationszulage weitgehend im

Ermessen der Sozialhilfebehörde (VGr, 23. Juni 2016, VB.2015.00797, E. 3.2

mit weiteren Hinweisen).

3.3

Wird ein

Gesuch um Ausrichtung situationsbedingter Leistungen verspätet oder

nachträglich eingereicht, hat dies nicht in jedem Fall zwingend zur Folge, dass

die gesuchstellende Person ihren Anspruch auf Sozialhilfeleistungen verwirkt.

Vielmehr hat die Fürsorgebehörde die tatsächlichen Verhältnisse zu ermitteln

und zu prüfen, ob eine situationsbedingte Leistung infrage steht, auf deren

Übernahme die gesuchstellende Person einen Anspruch besitzt (RB 1999 Nr. 85;

VGr, 4. April 2018, VB.2018.00031, E. 2.3; 16. August 2006,

VB.2006.00146, E. 3).

4.

4.1

Bei der auswärtigen

Verpflegung handelt es sich vorliegend um Auslagen für nicht lohnmässig

honorierte Leistungen (Kantonales Sozialamt Zürich, Sozialhilfe-Behördenhandbuch,

Kap. 8.1.06). Zu beachten ist, dass gewisse Kostenanteile bereits im

Grundbedarf für den Lebensunterhalt enthalten sind, so beispielsweise Anteile

für Nahrungsmittel und Getränke. Die Sozialbehörde hat daher festzulegen, bis

zu welchem Betrag die infrage stehende Ausgabenposition durch den Grundbedarf

für den Lebensunterhalt abgedeckt ist. Übersteigen die im konkreten Fall

notwendigerweise anfallenden Auslagen diesen Betrag, ist die Differenz als

situationsbedingte Leistung auszurichten. Für die Mehrkosten auswärts eingenommener

Hauptmahlzeiten gilt dabei allgemein ein Ansatz von Fr. 8.- bis Fr. 10.-

pro Mahlzeit (SKOS-Richtlinien, Kap. C.6.3 Abs. 2). Auf die Übernahme

dieser Kosten besteht grundsätzlich ein Anspruch (vgl. E. 3.2.1).

Da die Beschwerdeführerin, wie nun mit Schreiben des

Integrationsprogramms F bestätigt, bereits vom 1. Oktober 2015 zu 100 %

am Projekt teilnahm, ist ihr auch in einem solchen Umfang eine

Verpflegungspauschale zu gewähren. Da die Höhe der Verpflegungspauschale nicht

umstritten ist, erübrigen sich weitere Ausführungen dazu.

4.2

Die

Integrationszulage ist den fördernden situationsbedingten Leistungen ähnlich.

Auch bei der Integrationszulage wird situationsbedingt eine Leistung anerkannt,

welche den Sozialhilfeempfänger einem nützlichen und mit der Sozialhilfe

angestrebten Ziel näherbringt. Demgemäss rechtfertigt es sich, die in Bezug auf

verspätete Gesuche um Ausrichtung situationsbedingter Leistungen geltende

Rechtsprechung vorliegend auch auf verspätete Gesuche um Ausrichtung von

Integrationszulagen anzuwenden und somit diesen Anspruch gestützt auf die von

der Beschwerdeführerin eingereichten Unterlagen zu beurteilen (vgl. E. 2

und E. 3.3).

Der Entscheid über die Ausrichtung und Bemessung einer

Integrationszulage liegt weitgehend im Ermessen der Sozialhilfebehörde. Laut

den SKOS-Richtlinien beträgt die Integrationszulage je nach erbrachter Leistung

und deren Bedeutung in der Regel zwischen Fr. 100.- und Fr. 300.- pro

Monat (vgl. E. 3.2.2). Gemäss der Handlungsanweisung der Direktorin der

Sozialen Dienste der Stadt Zürich vom 1. Mai 2015 über die Ausrichtung der

Integrationszulage (IZU), zum Kapitel C.2 der SKOS-Richtlinien sind

Integrationszulagen ab demjenigen Zeitpunkt auszurichten, ab welchem die entsprechende

Leistung erbracht wird.

Bei der genannten Handlungsanweisung handelt es sich um

eine (vollzugslenkende) Verwaltungsverordnung (zur Qualifikation von

Unterstützungsrichtlinien im Bereich der Sozialhilfe als

Verwaltungsverordnungen vgl. BGr, 5. Juli 2006, 2P.108/2005, E. 1.3;

René Wiederkehr/Paul Richli, Praxis des allgemeinen Verwaltungsrechts, Bd. I,

Bern 2012, Rz. 376 und Rz. 468; Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix

Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 7. A., Zürich/St. Gallen 2016, Rz. 90).

Verwaltungsverordnungen sind generelle Dienstanweisungen einer Behörde an ihre

untergeordneten Behörden oder Funktionäre. Sie sollen eine einheitliche,

rechtsgleiche und sachrichtige Praxis des Gesetzesvollzugs sicherstellen (VGr,

6.

November 2013, VB.2013.00638, E. 6.2; 18. September 2013,

VB.2013.00138, E. 5.1; Häfelin/Müller/Uhlmann, Rz. 81 ff.).

Verwaltungsverordnungen können – da sie durch Verwaltungsbehörden und nicht

durch den formellen Gesetzgeber erlassen werden – keine von der gesetzlichen Ordnung

abweichenden Bestimmungen vorsehen; sie müssen sich direkt auf das Gesetz und

die ausführenden Erlasse abstützen können (VGr, 18. September 2013,

VB.2013.00138, E. 5.1; 7. Dezember 2011, VB.2011.00379, E. 5.2.1;

Wiederkehr/Richli, Rz. 460 und Rz. 489). Das Gleichheitsprinzip und

der Grundsatz der Rechtssicherheit verlangen, dass an einer bestehenden Praxis

in der Regel festgehalten wird.

Die Beschwerdeführerin hat gemäss Bestätigung des Integrationsprogramms

F ab dem 1. Oktober 2015 bis zum 31. Juli 2019 als Projektleiterin zu

100.

% teilgenommen. Folglich hat sie Anspruch auf eine Integrationszulage

für eine 100%-Tätigkeit laut der vorgenannten Handlungsanweisung in der Höhe

von Fr. 300.- pro Monat. Vorliegend ist kein Grund ersichtlich, weshalb

von der Handlungsanweisung abgewichen werden soll, zumal die Beschwerdeführerin

die Leistung tatsächlich ab dem 1. Oktober 2015 zu 100 % erbracht hat

und diese neu belegten Umstände trotz Verspätung zu berücksichtigen sind (vgl. E. 2

und E. 3.3).

4.3

Die

Beschwerde ist daher gutzuheissen. Der Beschluss des Bezirksrats Zürich ist

insoweit aufzuheben, als der Beschwerdeführerin eine Verpflegungspauschale

sowie eine Integrationszulage nur im Umfang von 50 % gewährt, jedoch im

Betrag von Fr. 2'508.- verweigert wurde. Die Beschwerdegegnerin ist zu

verpflichten, der Beschwerdeführerin die Verpflegungspauschale und die

Integrationszulage von Fr. 2'508.- für die Monate Oktober 2015 bis und mit

Juli 2016 zusätzlich zu den von der Vorinstanz gewährten Fr. 2'808.-, also

insgesamt Fr. 5'316.- zu bezahlen.

5.

Nach § 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG tragen mehrere am Verfahren Beteiligte die Kosten in der Regel entsprechend

ihrem Unterliegen. Kosten, die ein Beteiligter durch Verletzung von

Verfahrensvorschriften oder durch nachträgliches Vorbringen solcher Tatsachen

oder Beweismittel verursacht, die er schon früher hätte geltend machen können,

sind ihm ohne Rücksicht auf den Ausgang des Verfahrens zu überbinden. Eine

Dispositiv

obsiegende private Partei kann demnach nach dem Verursacherprinzip

kostenpflichtig werden, wenn sie im Rechtsmittelverfahren nur aufgrund von

Beweisen obsiegt, die sie im vorinstanzlichen Verfahren ohne ersichtlichen

Grund und in Verletzung ihrer Mitwirkungspflicht nicht vorgebracht hatte

(Kaspar Plüss, Kommentar VRG, § 13 N. 58). Dies ist vorliegend der

Fall: Die Beschwerdeführerin hätte eine Bestätigung der Tätigkeit im

Integrationsprojekt F zu 100 % bereits früher im Verfahren einholen und

einreichen können und aufgrund ihrer Mitwirkungspflicht auch müssen. Demzufolge

sind ihr nach dem Verursacherprinzip die Kosten des vorliegenden Verfahrens zu

auferlegen.

Demgemäss erkennt die

Einzelrichterin:

1. Die

Beschwerde wird gutgeheissen. Dispositivziffer I des Entscheids des Bezirksrats

Zürich vom 15. Oktober 2020 wird im Sinn der Erwägungen aufgehoben. Dispositivziffer

1 des Entscheids der Sozialbehörde der Stadt Zürich vom 7. März 2019 wird

aufgehoben und die Beschwerdegegnerin verpflichtet, der Beschwerdeführerin eine

zusätzliche Verpflegungspauschale sowie Integrationszulage von Fr. 2'508.-

(insgesamt Fr. 5'316.-) zu bezahlen.

2. Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 500.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 95.-- Zustellkosten,

Fr. 595.-- Total der Kosten.

3. Die

Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin auferlegt.

4. Gegen

dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff.

des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen,

von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, Schweizerhofquai 6,

6004 Luzern, einzureichen.

5. Mitteilung an …