Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2020.00819

Verwaltungsgericht

des

Kantons Zürich

3. Abteilung

VB.2020.00819

Urteil

des Einzelrichters

vom 28. Juli 2021

Mitwirkend: Verwaltungsrichter André Moser,

Gerichtsschreiber

Yannick Weber.

In Sachen

A,

Alterszentrum C, vertreten durch B,

Beschwerdeführerin,

gegen

Stadt Winterthur,

vertreten durch den Stadtrat,

dieser vertreten durch das Departement Soziales,

Soziale Dienste/Rechtsdienst,

Beschwerdegegnerin,

betreffend Heimtaxen,

hat sich ergeben:

Sachverhalt

I.

A. A ist

eine Bewohnerin des städtischen Alterszentrums C in Winterthur. Mit

Verfügung vom 26. Februar 2019 legte das Departement Soziales der Stadt

Winterthur zur Berechnung der Pflege- und Betreuungstaxe die Einstufung von A

gemäss dem Einstufungs- und Abrechnungssystem für Heimbewohner BESA neu fest

und ordnete an, dass die entsprechenden Taxen gemäss der nunmehr höheren

Einstufung (Fr. 87.- statt Fr. 48.- pro Tag) rückwirkend ab dem 1. Dezember

2018 in Rechnung gestellt werden.

B. Ein

Begehren um Neubeurteilung der Verfügung vom 26. Februar 2019 hinsichtlich

der Festlegung der Betreuungstaxe wies der Stadtrat Winterthur mit Beschluss

vom 11. September 2019 ab.

Erwägungen

II.

Gegen diesen Beschluss gelangte A, vertreten durch ihren

Sohn B, am 29. September 2019 mit Rekurs an den Bezirksrat Winterthur und

beantragte eine Überprüfung und Korrektur der Leistungs- und Taxordnung für die

städtischen Alters- und Pflegeeinrichtungen der Stadt Winterthur vom 22. Oktober

2008.

(01.1; in Kraft bis 30. April 2021; im Folgenden: Taxordnung 2008)

betreffend die darin vorgesehenen Betreuungstaxen, weil diese gegen das

Äquivalenzprinzip verstiessen. Es sei weiterhin eine Betreuungstaxe von Fr. 48.-

pro Tag oder ein gemäss korrigierter Taxordnung festzulegender Betrag zu

erheben. Der Bezirksrat Winterthur trat mit Beschluss vom 30. Oktober 2020

nicht auf den Rekurs ein, soweit damit eine abstrakte Normenkontrolle der

Taxordnung begehrt werde, und wies den Rekurs im Übrigen nach einer

akzessorischen Prüfung der Rechtmässigkeit der Taxordnung ab.

III.

A. B erhob

dagegen am 23. November 2020 namens A Beschwerde an das Verwaltungsgericht

und ersuchte um Aufhebung des Beschlusses des Bezirksrats Winterthur vom 30. Oktober

2020.

B. Der Bezirksrat

Winterthur beantragte am 30. November 2020 unter Hinweis auf den

angefochtenen Beschluss die Abweisung der Beschwerde. Die Stadt Winterthur

reichte am 4. Januar 2021 eine Beschwerdeantwort ein und beantragte die

Abweisung der Beschwerde unter Kosten- und Entschädigungsfolge. B nahm dazu am

18.

Januar 2021 Stellung, worauf sich die Stadt Winterthur mit Eingabe vom

9.

Februar 2021 erneut vernehmen liess. B reichte am 21. Februar 2021

eine weitere Stellungnahme ein.

Der Einzelrichter erwägt:

1.

1.1

Das Verwaltungsgericht

ist gemäss § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. a

des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG; LS 175.2) zur

Beurteilung der Beschwerde zuständig.

1.2

Die

Beschwerdeführerin wehrt sich gegen eine rückwirkend per 1. Dezember 2018

angeordnete Erhöhung der täglichen Betreuungstaxe von Fr. 48.- auf Fr. 87.-.

Nach der Praxis des Verwaltungsgerichts entspricht der Streitwert bei

wiederkehrenden Taxen eines Heims der Summe der umstrittenen jährlichen

Erhöhung (VGr, 5. November 2015, VB.2015.00129, E. 1.5).

Bedeutungslos bleibt damit der Umstand, dass die Erhöhung ab einem bestimmten,

in der Vergangenheit liegenden Datum angeordnet wurde und die inzwischen

aufgelaufene Summe einem höheren Betrag entspricht. Folglich liegt der Streitwert

bei Fr. 14'235.-, weshalb die Sache vom Einzelrichter zu beurteilen ist (§ 38b Abs. 1 lit. c VRG).

2.

2.1

Gemäss § 12

Abs. 1 des Pflegegesetzes vom 27. September 2010 (LS 855.1) gehen die

Kosten für andere Leistungen (als Pflegeleistungen) des Pflegeheims wie

Unterkunft, Verpflegung und Betreuung zulasten der Leistungsbezügerinnen und

-bezüger. Pflegeheime, die gemäss § 5 Abs. 1 des Pflegegesetzes von

einer oder mehreren Gemeinden betrieben werden oder beauftragt sind, verrechnen

bei Einwohnerinnen und Einwohnern dieser Gemeinden für Unterkunft, Verpflegung

und Betreuung höchstens kostendeckende Taxen (§ 12 Abs. 2 Pflegegesetz).

2.2

In der

Stadt Winterthur sieht Art. 7 i.V.m. Art. 5 der Verordnung über

Alters- und Pflegeeinrichtungen vom 15. September 2008 (01) vor, dass für

Grundleistungen wie Wohnen und Verpflegung eine Grundtaxe, für nicht

KVG-pflichtige Betreuungsleistungen eine Betreuungstaxe und für

Pflegeleistungen gemäss obligatorischer Krankenpflegeversicherung eine

Pflegetaxe erhoben wird. Art. 7 Abs. 2 lit. b der genannten

Verordnung bestimmt, dass sich die pauschalen Betreuungstaxen insbesondere nach

der Einstufung der Pflegebedürftigkeit (vgl. Art. 8) der betreffenden Personen richten. In Ausführung dieser

Bestimmungen sah der Stadtrat in der – für die Beurteilung der vorliegenden

Streitsache noch massgeblichen, per 1. Mai 2021 ersetzten – Taxordnung

2008.

(Ziff. 1.2.2) für die Betreuungstaxe vier Stufen vor: Nach Massgabe

der BESA-Einstufung des jeweiligen Heimbewohners betrug die Betreuungstaxe pro

Tag Fr. 21.- (BESA-Stufen 0 und 1), Fr. 48.- (BESA-Stufe 2), Fr. 87.-

(BESA-Stufe 3) oder Fr. 107.- (BESA-Stufe 4).

3.

3.1

Die

umstrittene Betreuungstaxe ist eine öffentliche Abgabe, genauer eine

Benutzungsgebühr für die Inanspruchnahme von Betreuungsleistungen einer

öffentlichen Anstalt (VGr, 7. Mai 2015, AN.2014.00006, E. 3.2

sowie VGr, 3. September 2009, VB.2009.00034, E. 2.2). Als solche wird

ihre Höhe durch das Äquivalenzprinzip begrenzt, welches das

Verhältnismässigkeitsprinzip (Art. 5 Abs. 2 der Bundesverfassung vom

18.

April 1999 [BV; SR 101]) und das Willkürverbot (Art. 9 BV) für

den Bereich der Kausalabgaben konkretisiert (BGE 141 V 509 E. 7.1.2). Das

Äquivalenzprinzip bestimmt, dass eine Gebühr nicht in einem offensichtlichen

Missverhältnis zum objektiven Wert der Leistung stehen darf und sich in

vernünftigen Grenzen halten muss (BGE 140 I 176 E. 5.2 S. 180 f.

mit Hinweisen).

3.2

Der objektive

Wert der mit einer Kausalabgabe abgegoltenen staatlichen Leistung bemisst sich

entweder nach dem wirtschaftlichen Nutzen, den sie dem Bürger verschafft

(nutzenorientierte Betrachtung aus der Optik des Leistungsempfängers), oder

nach dem Kostenaufwand der konkreten Inanspruchnahme im Verhältnis zum gesamten

Aufwand des betreffenden Verwaltungszweigs (aufwandorientierte Betrachtung aus

der Optik des Leistungserbringers; BGE 141 V 509 E. 7.1.2). Die beiden

angeführten Kriterien sind indessen nur Hilfsmittel zur Bestimmung des Werts

der staatlichen Leistung (BGE 130 III 225 E. 2.4). Weist die staatliche

Leistung einen Marktwert auf, kann auf Vergleiche mit privatwirtschaftlich

angebotenen Gütern oder Leistungen abgestellt werden. Schematische, auf

Wahrscheinlichkeit und Durchschnittserfahrungen beruhende Massstäbe sind

freilich nicht von vornherein ausgeschlossen. Die Gebühren sollen indessen nach

sachlich vertretbaren Kriterien bemessen sein und nicht Unterscheidungen

treffen, für die keine vernünftigen Gründe bestehen (zum Ganzen BGr, 2. Juni

2012, 2C_900/2011, E. 4.3; siehe auch Adrian Hungerbühler, Grundsätze des

Kausalabgabenrechts, ZBl 104/2003 S. 505 ff., 522 f.).

3.3

Dem

Äquivalenzprinzip kommt eine Begrenzungsfunktion zu, indem es dem Tarifgeber

bei der Ausgestaltung von Gebührentarifen verfassungsrechtliche Schranken setzt

(vgl. Richard Lötscher, Das Äquivalenzprinzip im Bereich der öffentlichen

Abgaben, AJP 3/2015, S. 469 ff., 471). Aus Gründen der

Verhältnismässigkeit bzw. Äquivalenz ist selbst eine gesetzes- oder

reglementskonforme Gebühr dann herabzusetzen, wenn die an sich reguläre

Anwendung des Tarifs im Ergebnis zu einer nicht mehr vertretbaren Abgabenhöhe

führt (BGE 141 V 509 E. 7.1.2).

3.4

Für

kostenabhängige Kausalabgaben (zu diesem Begriff VGr, 10. September 2020,

VB.2019.00188, E. 5.7), welche sich auf keine (genügend bestimmte)

formell-gesetzliche Grundlage stützen können oder bei denen der Gesetzgeber

ausdrücklich oder sinngemäss zum Ausdruck gebracht hat, dass die von ihm

festgelegte Abgabe kostenabhängig sein soll, gilt zudem das

Kostendeckungsprinzip. Dieses besagt, dass der Gebührenertrag die gesamten Kosten

des betreffenden Verwaltungszweigs nicht oder nur geringfügig übersteigen soll,

was eine gewisse Schematisierung oder Pauschalisierung der Abgabe nicht

ausschliesst. Zum Gesamtaufwand sind nicht nur die laufenden Ausgaben des

betreffenden Verwaltungszweigs, sondern auch angemessene Rückstellungen,

Abschreibungen und Reserven hinzuzurechnen (BGE 126 I 180 E. 3a/aa mit

Hinweisen; Hungerbühler, S. 520 ff.).

4.

4.1

Die

Vorinstanz erwog, die Betreuungstaxe der Beschwerdeführerin von Fr. 87.-

pro Tag ergebe sich gestützt auf deren Einstufung in die Pflegestufe 3 aus der

Taxordnung 2008. Diese Einstufung sei von einer Fachperson überprüft worden und

nicht zu beanstanden. Gemäss einem bei den Akten liegenden Schreiben des

eidgenössischen Preisüberwachers vom 28. Februar 2018 befinde sich die

Betreuungstaxe von Fr. 87.- im kantonalen Durchschnitt, weshalb der Tarif

gemäss Taxordnung 2008 nicht gegen das Äquivalenzprinzip verstosse und

anzuwenden sei. Die Vorinstanz ortete zudem keinen Verstoss gegen das

Kostendeckungsprinzip, weil die Alterszentren der Stadt Winterthur seit

mehreren Jahren jeweils ein Defizit ausgewiesen hätten.

4.2

Die

Beschwerdeführerin stellt ihre BESA-Einstufung nicht infrage und rügt auch

keine fehlerhafte Anwendung der Taxordnung im Einzelfall. Jedoch sei die dort

vorgesehene Betreuungstaxe von Fr. 87.- pro Tag als überhöht zu

betrachten. Dieser Betrag stehe in keinem angemessenen Verhältnis zur

erbrachten Leistung und verstosse deshalb gegen das Äquivalenzprinzip. Die von

der Vorinstanz zitierte Aussage des Preisüberwachers habe sich auf den Betrag

von Fr. 48.- für die tiefere Betreuungsstufe 2 bezogen. Insbesondere

beanstandet die Beschwerdeführerin, dass ihre höhere Einstufung zu einem

Anstieg der Betreuungstaxe um Fr. 39.- pro Tag geführt habe. Der

Betreuungsstufenanstieg begründe sich jedoch nur mit der Mehrleistung einer

täglichen Insulinspritze und einer wöchentlichen Blutzuckermessung. Dafür sei

der zusätzlich erhobene Betrag nicht angemessen. Ferner verwies die

Beschwerdeführerin auf die anstehende Einführung einer neuen (inzwischen in

Kraft stehenden) Taxordnung für die Alterszentren der Stadt Winterthur, wonach

von allen Heimbewohnern unabhängig von ihrer jeweiligen Pflegebedürftigkeit

dieselbe Betreuungstaxe erhoben werde.

5.

5.1

Nach Art. 7

Abs. 1 der Verordnung über Alters- und Pflegeeinrichtungen werden die Taxen der Alterszentren der Stadt Winterthur

gestützt auf betriebswirtschaftliche Grundsätze und das Kostendeckungs- und

Äquivalenzprinzip festgelegt. Hinsichtlich des Kostendeckungsprinzips erwog

die Vorinstanz, dass die Alterszentren der Stadt Winterthur mit ihren

Taxerträgen seit Jahren keine Gewinne erwirtschafteten, sondern seit mehreren

Jahren ein Defizit in der Höhe von mehreren hunderttausend Franken auswiesen.

Der Gesamtertrag aller Gebühren für Aufenthalte in städtischen Alterszentren

übersteigt die Aufwendungen des Gemeinwesens für den betreffenden

Dispositiv

Verwaltungszweig demnach im Einklang mit dem Kostendeckungsprinzip nicht (siehe

E. 3.4 hiervor). Bei der Benutzung von öffentlichen Einrichtungen und

Betrieben werden die Kosten unterschiedlicher Leistungen bei der Anwendung des

Kostendeckungsprinzips oft zusammengerechnet (Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix

Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 8. A., Zürich/St. Gallen 2020,

Rz. 2779). Für eine gesonderte Anwendung des Kostendeckungsprinzips auf

die Grund- und Betreuungstaxen besteht auch hier kein Anlass, zumal von allen –

auch den nicht pflegebedürftigen – Bewohnern sowohl Grund- als auch

Betreuungsleistungen bezogen werden und die beiden Gebühren mithin untrennbar

verknüpft erscheinen. In einem solchen Fall schreibt das Kostendeckungsprinzip

nämlich die Aufgliederung des Verwaltungszweigs in Teilbereiche nicht vor, mit

der Konsequenz, dass das Kostendeckungsprinzip eine abgabebegrenzende Funktion

nur bezüglich aller Abgabearten zusammen entfaltet, nicht dagegen für jede

einzelne Abgabe (René Wiederkehr, Kausalabgaben, Bern 2015, S. 62-64). Die

Vorgaben des so verstandenen Kostendeckungsprinzips sind vorliegend angesichts

der Defizitsituation ohne Weiteres eingehalten. Ohnehin erforderte eine

Berufung auf das Kostendeckungsprinzip im Rechtsmittelverfahren, dass sich die

abgabepflichtige Person zuvor um Herausgabe der Berechnungsgrundlagen bemüht

hätte (Hungerbühler, S. 521), was vorliegend nicht der Fall war. Zu prüfen

ist im Folgenden daher einzig die geltend gemachte Verletzung des

Äquivalenzprinzips.

5.2 Gemäss Ziff. 1.2

der Taxordnung dient die Betreuungstaxe der Abgeltung folgender nicht

KVG-pflichtiger Betreuungsleistungen: Einführung und Unterstützung beim Einleben

im Heimalltag oder bei Änderungen; Tagesstruktur und -gestaltung; Vermittlung von

Sicherheit und Geborgenheit durch Präsenz von Mitarbeitenden (Bewohneralarm; 24-Stundenpräsenz;

gezielte Beobachtungen durch das Personal, um sobald als nötig Hilfe/Dienstleistungen

anbieten zu können); Kommunikation im Alltag (vermittelnde Gespräche mit Angehörigen/Dritten

usw., Beratung in alltäglichen Angelegenheiten und Führen von Gesprächen in

Alltagssituationen); Förderung und Unterstützung sozialer Kontakte; Schnittstellenmanagement/Koordination

zwischen den verschiedenen, an der Betreuung involvierten Diensten und den Bewohnerinnen

und Bewohnern; Unterstützung im Umgang mit Post- und Paketsendungen; einfache Aktivierung

und Betreuung; Angebot der Freizeitgestaltung; Beratung und Motivation in der Entscheidungsfindung

rund um die Freizeitgestaltung; vereinzelte gemeinsame Anlässe und Veranstaltungen;

Begleitung und Unterstützung in Krisensituationen (Führen von Krisengesprächen,

Begleitung zu Beerdigung/Grabbesuchen); Begleitung der Bewohnerinnen und Bewohner

und deren Angehörigen in der Sterbephase.

5.3 Der Umfang

der für die einzelnen Heimbewohner erbrachten Betreuungsleistungen ist von

deren individuellem Betreuungsbedarf abhängig. Die Taxordnung sucht diesen

Umstand durch eine Abstufung der Betreuungstaxe abzubilden, indem diese an die

BESA-Einstufung geknüpft wird. Der individuelle Pflegebedarf erscheint dabei

als sachliches Kriterium zur Bemessung der Betreuungstaxe, zumal davon

auszugehen ist, dass Pflege- und Betreuungsbedürftigkeit einer Person in der

Regel korrelieren. Die Koppelung der Betreuungstaxe an die Pflegestufe ist

daher nicht im Grundsatz zu beanstanden. Auch andere Gemeinden sehen nach diesem

Kriterium abgestufte Tarife vor (vgl. Art. 15 der Aufnahme- und Taxordnung

Alterszentren Stadt Zürich [ATO ASZ; AS 845.300]).

5.4 Die

Beschwerdeführerin erachtet die grobe Unterteilung der Betreuungstaxe in vier

Stufen als unzulässig, weil das Erreichen einer massgebenden Schwelle jeweils

zu einem grossen Tarifsprung führe. Zu Recht stellt die Beschwerdeführerin aber

die grundsätzliche verfassungsrechtliche Zulässigkeit abgestufter Tarife nicht

infrage. Eine gewisse Schematisierung ist verfassungsrechtlich nicht zu

beanstanden, solange sie – wie vorliegend (dazu E. 5.3 hiervor) – auf

sachlichen Gründen beruht und die für die jeweilige Stufe geschuldete Gebühr nicht

in einem offensichtlichen Missverhältnis zum objektiven Wert der Leistung steht

(siehe vorstehende E. 3.1 f.). Im Lichte des Äquivalenzprinzips ist

nicht zu bemängeln, dass ein Tarif nur grobe Abstufungen kennt, solange die in

der jeweiligen Stufe geschuldete Gebühr noch in einem zulässigen Verhältnis zum

Wert der Leistung steht.

5.5 Bei der

Beurteilung, ob ein offensichtliches Missverhältnis zwischen dem objektiven

Wert der Leistung und der geschuldeten Gebühr besteht, kommt der

betragsmässigen Differenz zwischen den Gebührenstufen keine Bedeutung zu.

Vielmehr muss die insgesamt geschuldete Gebühr angesichts der damit gesamthaft

abgegoltenen staatlichen Leistung vor dem Äquivalenzprinzip standhalten.

Unerheblich ist demzufolge, welche Änderung der Pflege- und

Betreuungsbedürftigkeit der Beschwerdeführerin unmittelbar zum Wechsel in die

höhere Tarifstufe geführt hat. Entgegen der beschwerdeführerischen Auffassung

ist nicht zu beurteilen, ob sich eine zusätzliche Gebühr von Fr. 39.-

pro Tag für das Verabreichen einer Insulinspritze und eine wöchentliche

Blutzuckerspiegelmessung rechtfertige, sondern ist der Gesamtbetrag von Fr. 87.-

daraufhin zu überprüfen, ob er in einem zulässigen Verhältnis zum Wert der

dafür erbrachten staatlichen Leistung steht.

5.6 Nach der

bundesgerichtlichen Rechtsprechung ist bei der Überprüfung der zulässigen

Gebührenhöhe auf eine nutzenorientierte Betrachtung aus der Optik des

Leistungsempfängers oder eine aufwandorientierte Betrachtung aus der Optik des

Leistungserbringers abzustellen (dazu E. 3.2 hiervor). Der Nutzen der

Betreuungsleistungen für die Leistungsempfängerin lässt sich nicht ohne

Weiteres beziffern. Jedenfalls kann dabei nur schon angesichts der

unterschiedlichen Kosten- und Bewohnerstruktur verschiedener Alterszentren

nicht unbesehen auf tieferliegende schweizerische oder zürcherische

Durchschnittswerte abgestellt werden, auf welche die Beschwerdeführerin

verweist. Betreuungstaxen werden teils nicht in Abhängigkeit vom individuellen

Pflegebedarf berechnet, sondern von allen Heimbewohnern in derselben Höhe

erhoben, teils knüpfen sie an ein zwölfstufiges (und nicht das hier anwendbare

vierstufige) BESA-Einstufungssystem. Das Äquivalenzprinzip verbietet zudem

nicht über dem Durchschnitt liegende Tarife, sondern nur solche, die in einem

offensichtlichen Missverhältnis zum objektiven Wert der Leistung stehen. Eine

aufwandorientierte Betrachtung lässt ebenfalls kein offensichtliches

Missverhältnis zwischen der Gebührenhöhe und dem Wert der Leistung zutage

treten, zumal keine Anhaltspunkte bestehen, wonach die hier geschuldete Gebühr

den Kostenaufwand der konkreten Inanspruchnahme im Verhältnis zum gesamten

Aufwand des betreffenden Verwaltungszweigs überstiege. Die Gebühr erscheint

mithin nicht als willkürlich oder unverhältnismässig. Ob die Pensions- und

Betreuungstaxe als Einheit verstanden und in der Summe im Lichte des Äquivalenzprinzips

überprüft werden müssten, wie dies die Beschwerdegegnerin geltend macht, kann

vor diesem Hintergrund offenbleiben.

5.7 Nach dem

Ausgeführten ist die geschuldete Gebühr nicht zu beanstanden. Die Beschwerde

erweist sich demzufolge als unbegründet und ist abzuweisen.

6.

6.1 Ausgangsgemäss

sind die Kosten der unterliegenden Beschwerdeführerin aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2

in Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG).

6.2 Die

obsiegende Beschwerdegegnerin ersucht um Ausrichtung einer Parteientschädigung.

Gemeinwesen steht eine solche indes gemäss ständiger Rechtsprechung nur in

Ausnahmefällen, insbesondere bei ausserordentlichen Bemühungen, zu (anstelle

vieler VGr, 7. Februar 2019, VB.2018.00486, E. 5.2). Da das

vorliegende Verfahren der Stadt Winterthur keinen besonderen Aufwand

verursachte, ist ihr keine Parteientschädigung zuzusprechen.

Demgemäss erkennt der

Einzelrichter:

1. Die

Beschwerde wird abgewiesen.

2. Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 1'500.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 170.-- Zustellkosten,

Fr. 1'670.-- Total der Kosten.

3. Die

Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin auferlegt.

4. Es

werden keine Parteientschädigungen zugesprochen.

5. Gegen

dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff.

des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen,

von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,

einzureichen.

6. Mitteilung an …