Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2020.00847

Verwaltungsgericht

des

Kantons Zürich

4. Abteilung

VB.2020.00847

Urteil

der 4. Kammer

vom 29. April 2021

Mitwirkend: Abteilungspräsidentin Tamara Nüssle (Vorsitz), Verwaltungsrichter Marco Donatsch, Verwaltungsrichter

Martin Bertschi, Gerichtsschreiberin

Eva Heierle.

In Sachen

A, vertreten durch RA B,

Beschwerdeführer,

gegen

Migrationsamt des Kantons Zürich,

Beschwerdegegner,

betreffend Erteilung

einer Niederlassungsbewilligung,

hat

sich ergeben:

Sachverhalt

I.

A, ein 1971 geborener Staatsangehöriger Bulgariens,

reiste am 28. Mai 2013 in die Schweiz ein und erhielt in der Folge

zunächst eine Kurzaufenthaltsbewilligung EU/EFTA und später eine

Aufenthaltsbewilligung EU/EFTA zur selbständigen Erwerbstätigkeit. Er lebt seit

dem 3. September 2015 im Kanton Zürich; auf diesen Zeitpunkt hin zogen

auch seine Ehegattin sowie die 2001 und 2004 geborenen Kinder in die Schweiz

bzw. den Kanton Zürich. Mit Verfügung vom 3. Juli 2020 wies das

Migrationsamt des Kantons Zürich ein Gesuch A's vom 6. März 2020 um

vorzeitige Erteilung der Niederlassungsbewilligung ab.

Erwägungen

II.

Die Sicherheitsdirektion wies einen dagegen gerichteten

Rekurs mit Entscheid vom 29. Oktober 2020 ab.

III.

A liess am 30. November 2020 Beschwerde beim

Verwaltungsgericht führen und beantragen, unter Entschädigungsfolge sei ihm die

Niederlassungsbewilligung zu erteilen, eventualiter die Sache zur

Neubeurteilung an die Sicherheitsdirektion zurückzuweisen. Die

Sicherheitsdirektion verzichtete am 4. Januar 2021 auf Vernehmlassung. Das

Migrationsamt reichte keine Beschwerdeantwort ein.

Die Kammer erwägt:

1.

Das Verwaltungsgericht ist

für Beschwerden gegen Rekursentscheide der Sicherheitsdirektion über

Anordnungen des Migrationsamts betreffend das Aufenthaltsrecht nach § 41 ff.

des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2)

zuständig. Weil auch die weiteren Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf

die Beschwerde einzutreten.

2.

2.1

Die

Beschwerde rügt in formeller Hinsicht eine Verletzung des Anspruchs auf

rechtliches Gehör, weil sich aus dem Entscheid der Sicherheitsdirektion

"keinerlei Hinweise darauf [ergäben], dass sich die [Sicherheitsdirektion]

überhaupt in irgendeiner Form mit den einzelnen Vorbringen des Beschwerdeführers

in dessen Rekurs auseinandergesetzt" habe.

2.2

Aus dem

Anspruch auf rechtliches Gehör gemäss Art. 29 Abs. 2 der

Bundesverfassung vom 18. April 1999 (SR 101) fliesst unter anderem sowohl

ein Anspruch der Betroffenen, sich vor Erlass eines in ihre Rechtsstellung

eingreifenden Entscheids zur Sache zu äussern und ihren Standpunkt zu allen

relevanten Fragen wirksam zur Geltung zu bringen, als auch die Pflicht der

Behörde, die Vorbringen der vom Entscheid in ihrer Rechtsstellung Betroffenen

auch tatsächlich zu hören, zu prüfen und in der Entscheidfindung zu

berücksichtigen (BGE 140 II 262 E. 6.2, 134 I 83 E. 4.1, 127 I

54.

E. 2b mit Hinweis). Dabei ist allerdings nicht erforderlich, dass sie

sich mit allen Parteistandpunkten einlässlich auseinandersetzt und jedes

einzelne Vorbringen ausdrücklich widerlegt. Vielmehr kann sie sich auf die für

den Entscheid wesentlichen Punkte beschränken (BGE 142 III 433 E. 4.3.2;

BGr, 28. März 2017, 2C_1112/2016, E. 2.3 mit Hinweisen). Vorbringen,

welche zudem objektiv gesehen für die Entscheidfindung unwesentlich sind,

müssen selbst implizit nicht zurückgewiesen werden (BGE 133 III 235 E. 5.2

in fine).

2.3

Der

Rekursentscheid genügt diesen Anforderungen: Die Vorinstanz setzt sich

ausführlich sowohl mit dem Haupteinwand des Beschwerdeführers, dass er entgegen

der Annahme des Beschwerdegegners aus medizinischen Gründen nicht in der Lage

sei, eine Fremdsprache zu erlernen, als auch mit den vom Beschwerdeführer in

diesem Zusammenhang beigebrachten Unterlagen und Stellungnahmen auseinander.

Sodann geht aus dem angefochtenen Entscheid vom 29. Oktober 2020 klar

hervor, aus welchen Gründen die Sicherheitsdirektion die Weigerung des Beschwerdegegners

schützt, dem Beschwerdeführer vorzeitig die Niederlassungsbewilligung zu

erteilen: Dem Beschwerdeführer misslinge der Nachweis, dass er sich – wie für

die vorzeitige Erteilung der Niederlassungsbewilligung vorausgesetzt – gut in

der am Wohnort gesprochenen Landessprache verständigen könne, und es bestehe

auch kein Anlass, in sinngemässer Anwendung des Art. 77f der Verordnung über Zulassung, Aufenthalt und Erwerbstätigkeit vom 24. Oktober

2007.

(VZAE, SR 142.201) von diesem Erfordernis abzuweichen. Eine

Verletzung der Begründungspflicht ist nicht ersichtlich.

3.

3.1

Gemäss

Art. 34 Abs. 4 des Ausländer- und Integrationsgesetzes

vom 16. Dezember 2005 (AIG, SR 142.20) kann Ausländerinnen und

Ausländern die Niederlassungsbewilligung bereits nach einem ununterbrochenen

Aufenthalt mit Aufenthaltsbewilligung während der letzten fünf Jahre erteilt

werden, wenn keine Widerrufsgründe nach Art. 62 oder Art. 63

Abs. 2 AIG vorliegen, sie integriert sind und sich gut in der am

Wohnort gesprochenen Landessprache verständigen können (vgl. Art. 34 Abs. 2

lit. b und c AIG).

3.2

Da

kein Anspruch auf die vorzeitige Erteilung der Niederlassungsbewilligung

besteht, ist der Entscheid im pflichtgemässen Ermessen zu treffen (vgl. Art. 96

Abs. 1 AIG). In solche Ermessensentscheide kann das

Verwaltungsgericht nur eingreifen, wenn ein qualifizierter Ermessensfehler

vorliegt. Darunter fallen Missbrauch sowie Über- oder Unterschreitung des

Ermessens (§ 50 in Verbindung mit § 20 Abs. 1 VRG; Marco

Donatsch, in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum

Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A.,

Zürich etc. 2014, § 50 N. 15 und N. 25 ff.).

3.3

Die Möglichkeit der frühzeitigen Erteilung der

Niederlassungsbewilligung soll einen Anreiz für persönliche

Integrationsanstrengungen schaffen (BBl 2002, 3709 ff., 3750). Dabei kommt

den Kenntnissen einer Landessprache eine zentrale Bedeutung zu (BBl 2002, 3709 ff.,

3799). Hinsichtlich des Integrationskriteriums der Sprachkompetenz (Art. 58a

Abs. 1 lit. c AIG) setzt die vorzeitige Erteilung der

Niederlassungsbewilligung nach Art. 62 Abs. 1bis VZAE

voraus, dass die Ausländerin oder der Ausländer nachweist, dass sie oder er in

der am Wohnort gesprochenen Landessprache über mündliche Sprachkompetenzen

mindestens auf dem Referenzniveau B1 und schriftliche Sprachkompetenzen

mindestens auf dem Referenzniveau A1 des Referenzrahmens verfügt.

Der Situation von Personen, welche die

Integrationskriterien nach Art. 58a Abs. 1 lit. c (und d) AIG

aufgrund einer Behinderung oder Krankheit oder anderen gewichtigen persönlichen

Umständen nicht oder nur unter erschwerten Bedingungen erfüllen können, ist

gemäss Art. 58a Abs. 2 AIG angemessen Rechnung zu tragen. Nach Art. 77f

Satz 2 VZAE ist eine Abweichung von diesen Integrationskriterien möglich,

wenn die Ausländerin oder der Ausländer sie nicht oder nur unter erschwerten

Bedingungen erfüllen kann aufgrund einer körperlichen, geistigen oder

psychischen Behinderung (lit. a), einer schweren oder lang andauernden

Krankheit (lit. b) oder anderer gewichtiger Umstände wie namentlich einer

ausgeprägten Lern-, Lese- oder Schreibschwäche, Erwerbsarmut oder der

Wahrnehmung von Betreuungsaufgaben (lit. c Ziff. 1–3).

4.

4.1

Es ist unbestritten, dass der Beschwerdeführer den Nachweis über das

Beherrschen der deutschen Sprache auf dem für die vorzeitige Erteilung der

Niederlassungsbewilligung geforderten Niveau nicht erbracht hat. Die Beschwerde

wendet sich denn auch gegen den Schluss der Vorinstanzen, dass auf einen

entsprechenden Nachweis aufgrund der geltend gemachten medizinischen Gründe

bzw. gestützt auf Art. 58a Abs. 2 AIG und Art. 77f VZAE nicht

verzichtet werden könne, und bringt insbesondere vor, entgegen den Vorinstanzen

liessen die vom Beschwerdeführer eingereichten Unterlagen – namentlich die von Dr. C

und Dr. D verfassten Arztberichte – darauf schliessen, dass es dem

Beschwerdeführer aus medizinischen Gründen nicht möglich sei, die deutsche

Sprache zu erlernen. Die Vorinstanz habe sich in unzulässiger Weise bzw.

willkürlich über eingeholte Fachberichte hinweggesetzt.

4.2

Vorab ist festzuhalten, dass die vom Beschwerdeführer eingereichten

ärztlichen Berichte wie auch die Stellungnahme einer Deutschlehrerin vom 21. Februar

2020.

keine unabhängigen Sachverständigengutachten darstellen, sondern ihnen

letztlich bloss die Funktion von Parteibehauptungen zukommt (vgl. VGr, 23. Oktober

2019, VB.2019.00079, E. 3.3.3 Abs. 3 und [zum Nachweis der

Arbeitsunfähigkeit mittels eines Arztzeugnisses im personalrechtlichen

Verfahren] 17. Juli 2019, VB.2018.00589, E. 3.4.1).

4.3

4.3.1

Gemäss einer Bestätigung der (in G/Bulgarien

ansässigen) E GmbH bzw. F's vom 21. Februar 2020 war der

Beschwerdeführer dort "Schüler im Laufe von einigen Monaten"; es sei

festgestellt worden, dass es ihm trotz "verschiedenen methodischen

Versuche[n]" unmöglich sei, eine Fremdsprache zu beherrschen. So sei der

Beschwerdeführer "[m]anchmal […] in Verlegenheit bei einem Versuch zur

Wiedergabe eines konkreten Textes oder Wortes" gekommen. Dass die

Vorinstanz zum Schluss kommt, schon aufgrund des unklaren Inhalts dieser

Bestätigung lasse diese nicht darauf schliessen, der Beschwerdeführer sei nicht

in der Lage, die deutsche Sprache zu erlernen, ist nicht zu beanstanden; weder

geht daraus mit genügender Klarheit hervor, dass oder in welchem Umfang der

Beschwerdeführer tatsächlich ernsthafte Bemühungen zum Erlernen der deutschen

Sprache unternommen habe, noch lässt sich daraus nachvollziehbar ableiten, aus

welchen Gründen ihm dies nicht möglich (gewesen) sein sollte. Selbiges gilt für

die am 10. April 2020 zuhanden des Beschwerdegegners verfasste Erklärung F's,

wonach der Beschwerdeführer "wegen der […] bereits erwähnten

Schwierigkeiten keine Fremdsprache lernen kann".

4.3.2

Dr. C, welcher in einem

Ambulatorium für Erste ärztliche Hilfe in G/Bulgarien praktiziert, gab am 25. Februar

2020.

an, beim Beschwerdeführer werde "eine Schwierigkeit (bis

Unmöglichkeit) beim Lernen von neuen Fremdvokabeln /-sprachen beobachtet".

Nachdem der Beschwerdegegner dem Beschwerdeführer am 7. April 2020

angezeigt hatte, dass die eingereichte Bestätigung von Dr. C für ein

Absehen vom Erfordernis des Sprachnachweises nicht genüge, und die materiellen

Voraussetzungen für die vorzeitige Erteilung der Niederlassungsbewilligung

damit nicht erfüllt seien, schrieb Dr. C dem Beschwerdegegner am 14. April

2020, er wolle dem Beschwerdeführer die "volle Unmöglichkeit, eine Fremdsprache

zu lernen, bestätigen". In der Folge forderte der Beschwerdegegner den

Beschwerdeführer auf, einen aktuellen Arztbericht beizubringen, aus welchem

unter Angabe einer genauen Diagnose hervorgehe, aus welchen Gründen es ihm

nicht oder nicht mehr möglich sei, eine Fremdsprache zu erlernen. Der

Beschwerdeführer reichte daraufhin ein auf den 23. April 2020 datiertes

ärztliches Zeugnis vom Dr. C ein, in welchem angeführt wird, durch einen

im Jahr 2007 erlittenen "schweren Verkehrsunfall mit

Körperverletzung" sei eine neurovegetative Dystonie ausgelöst worden,

welche Grund für das Unvermögen des Beschwerdeführers, Fremdsprachen zu lernen,

bilde.

4.3.3

Auf Aufforderung des Beschwerdegegners

hin, einen Bericht eines in der Schweiz praktizierenden Arztes einzureichen,

brachte der Beschwerdeführer eine ärztliche Bescheinigung von Dr. D vom 23. Juni

2020.

bei. Darin wird ausgeführt: "Bei Zustand nach fraglichem

Schädelhirntrauma infolge Verkehrsunfalls 2007 haben wir strukturelle

Folgeschäden […] ausgeschlossen. Die berichtete neurologische Einschränkung des

Patienten ist unseres Erachtens nicht Folge des Verkehrsunfalls, sondern beruht

auf einem ADHS, für das wir eine milde medikamentöse Behandlung vorschlagen.

Der Patient spricht bereits neben der bulgarischen Muttersprache fliessend

Englisch, im Haushalt in der Schweiz (Ehefrau, zwei Kinder) wird auch Deutsch

und Französisch gesprochen. Aufgrund des ADHS ist [der Beschwerdeführer], der

als Unternehmer unter grosser beruflicher Anspannung steht, nicht in der Lage,

zusätzlich eine weitere Fremdsprache (Deutsch) zu erlernen, insbesondere steht

ihm das Kurzzeitgedächtnis zum Vokabellernen nicht zur Verfügung. Aus

medizinischen Gründen unterstützen wir seinen Antrag auf vorzeitige

Niederlassungsbewilligung trotz Verzichts auf Erlernen einer weiteren

Fremdsprache". Im Rekursverfahren reichte der Beschwerdeführer eine

weitere Bestätigung von Dr. D, datierend vom 15. Juli 2020, ein.

Darin wird unter Bezugnahme auf die Ausgangsverfügung im Wesentlichen

festgehalten: "Aufgrund der vom Patienten glaubhaft dargelegten

Problematik und unserer Untersuchung liegt eine Lern-, Lese- oder

Schreibschwäche vor aufgrund einer Krankheit von gewisser Schwere, die nicht

vollständig heilbar ist […]. Bei einer Aufmerksamkeitsdefizit- und

Hyperaktivitätsstörung (ADHS) handelt es sich um eine chronische mentale

Erkrankung, die oft mit Schwierigkeiten am Arbeitsplatz [..] und im Alltagsleben

[…] verbunden ist. Medikamente und/oder eine kognitive Verhaltenstherapie

bessern aber heilen diese Erkrankung nicht. […]. [Der Beschwerdeführer] ist

trotzdem ein ehrgeiziger und hart arbeitender Unternehmer, der gelernt hat, mit

seinen Schwächen im eigenen Unternehmen umzugehen und Erfolg zu haben. […].

[Er] sollte nicht dazu verpflichtet werden, solche [Medikamente] dennoch

einzusetzen, nur um eine weitere Sprache zu erlernen. […]. [Der

Beschwerdeführer] hat kein ausreichend funktionierendes Kurzzeitgedächtnis, um

Vokabeln zu lernen".

4.4

Wie die Vorinstanz zutreffend erwägt, fällt zunächst auf, dass die

beiden Ärzte dem angeblichen Unvermögen des Beschwerdeführers, Deutsch zu

lernen, unterschiedliche Ursachen zu Grunde legen, wobei Dr. D die von

seinem Berufskollegen angeführte Diagnose mit Blick auf die geltend gemachten

Beeinträchtigungen ausdrücklich ausschliesst. Was die von Dr. D angeführte

Aufmerksamkeitsdefizit- und Hyperaktivitätsstörung bzw. die daraus abgeleitete

Unfähigkeit zum Erwerb einer (weiteren) Fremdsprache angeht, ist entgegen der

Beschwerde nicht zu beanstanden, dass die Vorinstanz kritisch berücksichtigte,

dass Dr. D – als Facharzt für Innere Medizin und Kardiologie – nicht in

einem einschlägigen Fachgebiet tätig ist. Überdies enthalten die von Dr. D

erstellten Arztberichte keinerlei konkrete Angaben zu Untersuchungen oder

nachvollziehbare Ausführungen dazu, weshalb die in Zusammenhang mit der

Aufmerksamkeitsdefizit- und Hyperaktivitätsstörung geltend gemachten

Einschränkungen einen Spracherwerb vollumfänglich verhindern sollen, während der

Beschwerdeführer etwa in beruflicher Hinsicht klar überdurchschnittlichen

Anforderungen genügen kann. Auch ist – wie erwähnt – nicht dargetan, dass er je

ernsthafte Bemühungen zum Erlernen der deutschen Sprache unternommen hätte.

Dass solches von vornherein aussichtslos gewesen wäre, lässt sich vorliegend

nicht annehmen. Vielmehr erscheinen die beigebrachten Arztzeugnisse jeweils in

Hinblick auf vom Beschwerdegegner gegen die Befreiung vom Nachweis der Sprachkompetenz

angeführte Vorbehalte verfasst bzw. erweitert und kommt ihnen damit

Gefälligkeitscharakter zu.

Anzumerken bleibt Folgendes: Dass die

Vorinstanz im Rahmen der Beweiswürdigung den Behauptungen des Beschwerdeführers

nicht gefolgt ist und dem von diesem beigebrachten Bescheinigungen und

Arztzeugnissen nicht den Beweiswert beigemessen hat, der ihnen laut dem

Beschwerdeführer gebührt hätte, stellt entgegen der Beschwerde keine

ungenügende Sachverhaltsermittlung oder Verletzung des Gehörsanspruchs des

Beschwerdeführers dar, hatte ihn doch schon der Beschwerdegegner gehörig über

den Umfang seiner Mitwirkungspflicht aufgeklärt. Die Vorinstanz durfte daher

von einer Rückweisung der Sache (und ebenso von weiteren Beweiserhebungen)

absehen; solches kann auch vorliegend unterbleiben (vgl. Patrick

Krauskopf/Katrin Emmenegger/Fabio Babey, in: Bernhard Waldmann/Philippe

Weissenberger (Hrsg.), Praxiskommentar Verwaltungsverfahrensgesetz (VwVG), 2. A.,

Zürich etc. 2016, Art. 13 N 10 f., 51 und 53).

4.5

Der Schluss der Vorinstanzen, es rechtfertige sich vorliegend kein

Abweichen von den für die vorzeitige Erteilung der Niederlassungsbewilligung

vorausgesetzten Sprachkompetenzen, ist nach dem Gesagten nicht

rechtsverletzend.

5.

Die Beschwerde ist abzuweisen.

6.

Ausgangsgemäss sind die Gerichtskosten dem

unterliegenden Beschwerdeführer aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in

Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 VRG) und bleibt ihm eine

Parteientschädigung versagt (§ 17 Abs. 2 VRG).

Demgemäss erkennt die

Kammer:

1.

Die

Beschwerde wird abgewiesen.

2.

Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 2'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 70.-- Zustellkosten,

Fr. 2'070.-- Total der Kosten.

3.

Die

Gerichtskosten werden dem Beschwerdeführer auferlegt.

4.

Eine

Parteientschädigung wird nicht zugesprochen.

5.

Gegen

dieses Urteil kann subsidiäre Verfassungsbeschwerde nach Art. 113 ff.

des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Sie ist binnen 30 Tagen ab

Zustellung einzureichen beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14.

6.

Mitteilung an …