Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2020.00876

Verwaltungsgericht

des

Kantons Zürich

1. Abteilung

VB.2020.00876

Urteil

der 1. Kammer

vom 3. Juni 2021

Mitwirkend: Abteilungspräsidentin Maja Schüpbach Schmid (Vorsitz), Verwaltungsrichter Peter Sprenger, Verwaltungsrichter

André Moser, Gerichtsschreiber

Jonas Alig.

In Sachen

Politische Gemeinde Rümlang, vertreten durch RA A,

Beschwerdeführerin,

gegen

B AG, vertreten durch RA C,

Beschwerdegegnerin,

betreffend

Baubewilligung,

hat sich ergeben:

Sachverhalt

I.

Mit Beschluss vom 11. Februar 2020 verweigerte die

Baukommission Rümlang der B AG die nachträgliche Baubewilligung für die

teilweise Umnutzung eines Lagers für Fahrzeuge von Mietwagenfirmen auf dem

Grundstück Kat.-Nr. 01 an der D-Strasse 02 in eine

Off-Airport-Parkierungsanlage und befahl die Wiederherstellung des

rechtmässigen Zustands bis 31. Dezember 2020.

Erwägungen

II.

Mit Eingabe vom 19. März 2020 erhob die B AG

Rekurs an das Baurekursgericht des Kantons Zürich.

Mit Entscheid vom 5. November 2020 hiess das

Baurekursgericht den Rekurs gut, hob den Beschluss der Baukommission Rümlang

auf und wies die Sache an die Baukommission Rümlang zurück, wobei diese

eingeladen wurde, die Baubewilligung unter den allenfalls erforderlichen

Nebenbestimmungen zu erteilen, sofern das Bauvorhaben auch den übrigen

einschlägigen Vorschriften entspricht.

III.

Dagegen erhob die politische

Gemeinde Rümlang mit Eingabe vom 10. Dezember 2020 Beschwerde an das

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich und beantragte unter Kosten- und

Entschädigungsfolgen zulasten der Beschwerdegegnerin, der Entscheid der

Vorinstanz vom 5. November 2020 sei aufzuheben und der Beschluss der

Baukommission Rümlang vom 11. Februar 2020 zu bestätigen.

Am 22. Dezember 2020 beantragte das Baurekursgericht

ohne weitere Bemerkungen die Abweisung der Beschwerde. Mit Beschwerdeantwort

vom 1. Februar 2021 stellte die B AG den Antrag, die Beschwerde sei –

unter Kosten- und Entschädigungsfolge zulasten der Beschwerdeführerin –

abzuweisen, soweit auf sie eingetreten werde. Mit Replik vom 8. März 2021

hielt die politische Gemeinde Rümlang an ihren Anträgen fest. Am 24. März

2021.

duplizierte die B AG. Daraufhin äusserte sich die politische Gemeinde

Rümlang mit Triplik vom 19. April 2021. In der Folge liess sich die B AG

nicht mehr vernehmen.

Die Kammer erwägt:

1.

1.1

Das

Verwaltungsgericht ist für die Behandlung der vorliegenden Beschwerde nach § 41

Abs. 1 in Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. a des

Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) zuständig.

1.2

Gemäss § 49

in Verbindung mit § 21 Abs. 2 lit. b VRG ist eine Gemeinde

rechtsmittellegitimiert, wenn sie die Verletzung von Garantien rügt, die ihr

die Kantons- oder Bundesverfassung gewährt. Die Beschwerdeführerin – die durch

die Aufhebung des Beschlusses ihrer Baukommission vom 11. Februar 2020 in

ihrer Stellung als Hoheitsträgerin berührt ist – beruft sich auf eine

Verletzung ihrer Gemeindeautonomie, weshalb ihre Legitimation zur

Beschwerdeerhebung zu bejahen ist. Ob die beanspruchte Autonomie tatsächlich

besteht und im konkreten Fall verletzt wurde, ist keine Frage des Eintretens,

sondern der materiellen Beurteilung der Beschwerde (vgl. BGr, 15. Januar 2018,

1C_290/2017, E. 1.2; BGE 135 I 43 E. 1.2).

1.3

Angefochten

ist ein Rückweisungsentscheid des Baurekursgerichts. Wenn – wie hier – der

Instanz, an welche die Sache zurückgewiesen wird, beim neuen Entscheid ein

Ermessensspielraum verbleibt, handelt es sich dabei um einen Zwischenentscheid

im Sinn von § 41 Abs. 3 in Verbindung mit § 19a Abs. 2 VRG,

dessen Anfechtung sich sinngemäss nach Art. 91–93 des

Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG) richtet. Gemäss Art. 93

Abs. 1 BGG ist die Beschwerde gegen selbständig eröffnete Vor- und

Zwischenentscheide zulässig, wenn sie einen nicht wiedergutzumachenden Nachteil

bewirken können (lit. a) oder wenn die Gutheissung sofort einen Entscheid

herbeiführen und damit einen bedeutenden Aufwand an Zeit oder Kosten für ein

weitläufiges Beschwerdeverfahren ersparen würde (lit. b). Ein solcher

Nachteil ist zu bejahen, weil die Beschwerdeführerin durch den

Rückweisungsentscheid gezwungen würde, den von ihr als falsch erachteten

materiellrechtlichen Vorgaben für die Erteilung einer Baubewilligung Folge zu

leisten (BGr, 15. März 2021, 1C_289/2020, BGE 133 II 409 E. 1.2).

1.4

Auch die

übrigen Prozessvoraussetzungen sind erfüllt.

2.

2.1

Streitbetroffen ist die Frage, ob die Umnutzung von

336.

der 769 im Gewerbehaus "E" (Vers.-Nr. 03) auf dem

Grundstück Kat.-Nr. 01 in Rümlang vorhandenen Fahrzeugabstellplätze zu

einer Off-Airport-Parkierungsanlage (sogenanntes Valet-Parking) zulässig ist.

Das Baugrundstück liegt gemäss der geltenden

Bau- und Zonenordnung der Gemeinde Rümlang (BZO) in der Industrie- und

Gewerbezone III B. Bisher waren die Parkplätze für den Umschlag und die

Lagerung von Fahrzeugen von Mietwagenfirmen verwendet worden. Die strittige

Umnutzung hängt mit der Übernahme der F GmbH (inzwischen: G AG) durch

die Beschwerdegegnerin zusammen, welche gemäss der unbestrittenen Feststellung

der Vorinstanz auch in der aktuellen Rechtsform eine "hundertprozentige

Tochterfirma" der Beschwerdegegnerin ist. Dieses Tochterunternehmen ist

eines der beiden von der Flughafen Zürich AG zugelassenen

Drittunternehmen, die Off-Airport-Parking-Services mit eigener Infrastruktur

(spezielle Umschlagparkplätze sowie Schaltereinrichtungen) im Parkhaus P3

direkt am Flughafen Zürich anbieten. Die am Flughafen von Flugreisenden

entgegengenommenen bzw. an diese retournierten Kundenfahrzeuge werden dabei

ausserhalb des Flughafenareals parkiert (sogenanntes Valet-Parking).

2.2

Die

Vorinstanz hielt fest, dass die Nutzung der Fahrzeugabstellplätze für einen

komplett anderen Zweck (Valet-Parking-Dienstleistungen) als ursprünglich

bewilligt (Umschlag und Lagerung von Fahrzeugen von Mietwagenfirmen) der

Baubewilligungspflicht unterworfen werden durfte. Dies wird im vorliegenden

Verfahren zu Recht nicht mehr infrage gestellt. Nach Art. 22 Abs. 1

des Bundesgesetzes vom 22. Juni 1979 über die Raumplanung (RPG) dürfen

Bauten und Anlagen nur mit behördlicher Bewilligung errichtet oder geändert

werden. Als Bauten und Anlagen gelten dabei jene künstlich geschaffenen und auf

Dauer angelegten Einrichtungen, die in bestimmter fester Beziehung zum Erdboden

stehen und geeignet sind, die Vorstellungen über die Nutzungsordnung zu

beeinflussen, sei es, dass sie den Raum äusserlich erheblich verändern, die

Erschliessung belasten oder die Umwelt beeinträchtigen (BGE 123 II 256 E. 3

mit Hinweisen). Auf kantonaler Ebene wird diese Bewilligungspflicht in § 309

Abs. 1 des Planungs- und Baugesetzes vom 7. September 1975 (PBG)

zusätzlich konkretisiert. Abs. 1 lit. b der Bestimmung erwähnt

explizit auch "Nutzungsänderungen bei Räumlichkeiten und Flächen, denen

baurechtliche Bedeutung zukommt". Entscheidend ist nach der

bundesgerichtlichen Rechtsprechung, ob mit der baulichen Massnahme nach dem

gewöhnlichen Lauf der Dinge so wichtige räumliche Folgen verbunden sind, dass

ein Interesse der Öffentlichkeit oder der Nachbarn an einer vorgängigen

Kontrolle besteht (BGE 120 Ib 379 E. 3c). Dies ist mit Blick auf die neue

Nutzung als sogenannte Off-Airport-Fahrzeugabstellplätze für den Flughafen

Zürich der Fall.

Indes kam die Vorinstanz zum Schluss, dass die Bestimmung

nach Art. 12.3 Abs. 2 BZO, mit der die Beschwerdeführerin ihre

Bauverweigerung begründet hatte, nicht kompetenzgemäss erlassen worden sei,

nicht zwingend auf einem gut begründeten öffentlichen Interesse beruhe und

darüber hinaus "mit Sicherheit" keine Verhältnismässigkeitsprüfung bestünde.

3.

Art. 12.3 BZO – mit der Marginalie

"Fahrzeugabstellplätze" – hält in Absatz 2 fest, dass gewerblich

genutzte Parkierungsanlagen, die nicht durch die bauliche Nutzung des

Grundstücks begründet sind, nicht zulässig sind. Davon ausgenommen sind

Parkierungsanlagen, welche in rechtsgültigen Richtplänen festgelegt sind.

Entgegen der Vorinstanz kann sich Art. 12.3 Abs. 2

BZO grundsätzlich auf eine ausreichende gesetzliche Grundlage im kantonalen

Recht stützen (vgl. RB 2002 Nr. 72

E. 5; VGr, 7. April 2005, VB.2004.00358, E. 5.1). Nach § 56 Abs. 3 PBG kann die Bau- und Zonenordnung auch Handels- und

Dienstleistungsgewerbe zulassen; aus planerischen oder infrastrukturellen

Gründen kann sie bestimmte Betriebsarten ausschliessen. Gemäss der

verwaltungsgerichtlichen Rechtsprechung können die Gemeinden gestützt auf § 56 Abs. 3 Halbsatz 2 PBG mit oder ohne Zulassung von Handelsbetrieben

bestimmte Betriebsarten – mithin auch solche, die den Industrie- und

Gewerbebetrieben im Sinn von § 56 Abs. 1 PBG zuzuordnen sind –

ausschliessen (RB 2002 Nr. 72

E. 5 mit Hinweis auf Walter Haller/Peter Karlen, Raumplanungs-,

Bau- und Umweltrecht, 3. A., Zürich 1999, Rz. 287). Somit ist

grundsätzlich auch ein Verbot der genannten gewerblich genutzten

Parkierungsanlagen möglich.

Es schadet auch nicht, dass sich Art. 12.3 Abs. 2

BZO ausserhalb von Art. 6 BZO – den Bestimmungen zu Industrie- und

Gewerbezonen – findet. Die von Art. 12.3 Abs. 2 BZO erfassten

gewerblich genutzten Parkierungsanlagen kommen in der Gemeinde Rümlang nämlich

ohnehin nur in Industrie- und Gewerbezonen infrage. In den Wohnzonen sind

höchstens nicht störende Betriebe, welche hinsichtlich Erscheinung und

Verkehrsaufkommen

zulässigen Gewerbebetrieben in Wohnzonen

entsprechen und die üblichen Arbeitszeiten beachten (Art. 4.2 BZO),

zulässig. Auch in den übrigen Bauzonen, namentlich den Kernzonen (Art. 2.1

Abs. 3 BZO), der Zentrumszone (Art. 3.2 BZO) sowie der Wohn- und Gewerbezone

(Art. 5.2 Abs. 2 BZO) sind höchstens mässig störende Betriebe, welche

hinsichtlich Erscheinung

und

Verkehrsaufkommen

herkömmlichen

Gewerbebetrieben entsprechen und die üblichen Arbeitszeiten beachten,

erlaubt.

Dass die Zone für Öffentliche Bauten (Art. 7 BZO mit

Verweis auf § 60 PBG) für derartige Vorhaben nicht zur Verfügung steht,

bedarf keiner weiteren Ausführungen. Kommerzielle Parkierungsanlagen, die nicht

durch die bauliche Nutzung des Grundstücks begründet sind, entsprechen

hinsichtlich Erscheinung und Verkehrsaufkommen generell weder "zulässigen

Gewerbebetrieben in Wohnzonen" noch "herkömmlichen

Gewerbebetrieben".

Hinzu kommt, dass betreffend Parkierungsanlagen eine

langjährige Praxis besteht: Ein einzelner Abstellplatz wie auch eine ganze

Parkierungsanlage erfüllt in aller Regel keinen Selbstzweck, sondern hat

dienende Funktion. Die Beurteilung der Zonenkonformität eines Abstellplatzes

oder einer ganzen Parkierungsanlage ist also grundsätzlich mit derjenigen der

zugehörigen Baute oder Anlage verknüpft. Solange die Hauptbaute in der Zone, in

welcher zugehörige Abstellplätze erstellt werden sollen, zonenkonform ist, sind

es auch die entsprechenden Parkplätze (VGr, 3. September 2008,

VB.2008.00188, E. 2 = RB 2008 Nr. 65 = BEZ 2008 Nr. 47). Eine

selbständige Beurteilung der Zonenkonformität einer Parkierungsanlage ist nur

dort angezeigt, wo die Parkierungsanlage – ohne einen Zusammenhang im genannten

Sinn aufzuweisen – gewerblich genutzt wird (grundlegend: VGr, 11. Juni

1985, VB 2/1985 = BEZ 1985 Nr. 21 = RB 1985 Nr. 85; VGr, 23. November

2011, VB.2011.00432, E. 3 betreffend eine Parkierungsanlage für den

Spitalbetrieb Männedorf; Christoph Fritzsche et al., 6. A., Wädenswil

2019, S. 983). Ein dienender Charakter von Off-Airport-Parkplätzen (für den

Flughafen Zürich) – auf die die Regelung von Art. 12.3 BZO zugeschnitten

ist (vgl. E. 5.1) – lässt sich heute nicht mehr in Abrede stellen (vgl. E. 5.3;

BEZ 2016 Nr. 42; anders noch VGr, 23. März 2017, VB.2016.00472, E. 4.3).

Indes ist daraus, dass der Betrieb eines Landesflughafens in kommunalen Zonen

gänzlich unzulässig wäre – gerade mit Blick auf das Grundrecht der

Wirtschaftsfreiheit – nicht etwa abzuleiten, dass entsprechende

Parkierungsanlagen in kommunalen Zonen generell untersagt wären (so noch BEZ

2016.

Nr. 42 E. 11.2). Vielmehr hat die Verknüpfung einer

Parkierungsanlage mit einer – in kommunalen Bauzonen nicht bewilligungsfähigen –

Grossanlage zur Folge, dass Parkierungsanlagen allein in den am wenigsten immissionsempfindlichsten

kommunalen Bauzonen (üblicherweise den Gewerbe- und Industriezonen) zulässig

sind. Damit lässt es sich mit Blick auf die Funktion der Bauzonen verhindern,

dass die übrigen – regelmässig auch zum Wohnen dienenden – Zonen zum

Erschliessungsbereich der entsprechenden Grossanlage (im vorliegenden Fall: des

Flughafens Zürich) werden.

Gemäss § 56 Abs. 3 Halbsatz 2 PBG setzt der

Ausschluss bestimmter Betriebsarten ''planerische oder infrastrukturelle

Gründe'' voraus. Ob solche Gründe gegeben sind, ist eine Frage, die sich

weitgehend mit jener nach dem Vorliegen eines hinreichenden öffentlichen

Interesses an der streitbetroffenen Regelung bzw. Nutzungsbeschränkung deckt (RB 2002 Nr. 72 E. 5).

Dies ist im Folgenden genauer zu betrachten.

4.

4.1

Die

Raumplanung bildet mit der Richt- und Nutzungsplanung sowie den nachfolgenden

Baubewilligungs- und allfälligen Ausnahmebewilligungsverfahren ein Ganzes, in

dem jeder Teil eine spezifische Funktion erfüllt. Die Richtpläne der Kantone (Art. 6 ff.

RPG) zeigen in den Grundzügen auf, wie sich das Gebiet räumlich entwickeln

soll. Nutzungspläne (Art. 14 ff. RPG) ihrerseits ordnen die zulässige

Nutzung des Bodens für jede Parzelle und unterscheiden vorab Bau-,

Landwirtschafts- und Schutzzonen. Das Baubewilligungsverfahren schliesslich

dient der Abklärung, ob Bauten und Anlagen den im Nutzungsplan ausgedrückten

räumlichen Ordnungsvorstellungen entsprechen. Das Bundesrecht verlangt mithin,

dass bei der Erfüllung raumplanerischer Aufgaben das angemessene Planungs- bzw.

Entscheidungsinstrument zum Einsatz gelangt (zum Ganzen: BGE 140 II 262 E. 2.3.1

mit Hinweisen).

4.2

Gemäss

Art. 8 Abs. 1 RPG zeigen Richtpläne mindestens, wie sich der Kanton

räumlich entwickeln soll, wie die raumwirksamen Tätigkeiten im Hinblick auf die

anzustrebende Entwicklung aufeinander abgestimmt werden und in welcher

zeitlichen Folge und mit welchen Mitteln vorgesehen ist, die Aufgaben zu

erfüllen. Vorhaben mit gewichtigen Auswirkungen auf Raum und Umwelt bedürfen nach

Art. 8 Abs. 2 RPG einer Grundlage im Richtplan.

4.3

4.3.1

Bei der Beurteilung der Notwendigkeit einer richtplanerischen Festsetzung

ist gemäss der bundesgerichtlichen Rechtsprechung die räumliche Wesentlichkeit

des Vorhabens wegleitend. Entscheidend ist, ob angesichts der weitreichenden

Auswirkungen eines Vorhabens eine vorgängige umfassende Interessenabwägung

notwendig erscheint, die nur durch den Prozess der Richtplanung garantiert

werden kann (BGE 137 II 254 E. 3.2 mit Hinweisen). Das Bundesgericht

bejahte die Notwendigkeit einer Richtplangrundlage in Bezug auf die Ausdehnung

und den Standort einer geplanten Auto-Rundstrecke (a.a.O, E. 4 mit

Hinweisen). Ebenfalls einer Richtplanrundlage bedurfte angesichts seiner Ausdehnung

von fast 4 km, der Dimensionen der einzelnen Windenergieanlagen, der

erheblichen Abweichung von der Grundordnung (Land- und Forstwirtschaft), der

Situierung in einem Regionalen Naturpark, der Notwendigkeit von Rodungen und

dem Bau von Erschliessungsstrassen der Windpark Schwyberg (BGr, 26. Oktober

2016, 1C_346/2014, E. 2.5). Schliesslich bejahte das Bundesgericht das

Erfordernis einer Richtplangrundlage auch für die Erweiterung des

Grimselstausees. Für Vorhaben von nationaler Bedeutung im Sinn von Art. 12

des Energiegesetzes vom 30. September 2016 (EnG) sei ein

Richtplanvorbehalt unentbehrlich (BGr, 4. November 2020, 1C_356/2019 [zur

Publikation vorgesehen], E. 3.2 a.E.). Dagegen erachtete das Bundesgericht

eine Richtplangrundlage für den Bau eines Kleinwasserkraftwerks angesichts

seiner geringen Dimensionen als entbehrlich, obwohl es innerhalb eines

Landschaftsschutzgebiets von kantonaler Bedeutung zu liegen kommen sollte (BGE 140 II 262 E. 2.3.4). Hinsichtlich des Lausanner Museumsviertels

"pôle muséal" verneinte das Bundesgericht die Notwendigkeit einer

Richtplangrundlage ebenso. Wesentlich für diese Beurteilung waren insbesondere

die Fläche des Projekts (21'000 m2), die Situierung im

Stadtzentrum mit bestehender guter Anbindung an den öffentlichen Verkehr und das

Absehen vom Bau von einem Parkhaus bzw. von Besucherparkplätzen. Die räumlichen

Auswirkungen wichen unter diesen Voraussetzungen nicht von der im kantonalen

Richtplan bereits vorgesehenen Nutzung ab und die zu erwartenden Immissionen

verlangten ebenfalls nicht nach einer Abstimmung auf kantonaler oder regionaler

Ebene (BGr, 8. Oktober 2014, 1C_15/2014, E. 6.2). In Bezug auf die

Erstellung eines mit Rest- und Altholz betriebenen Heizkraftwerks in Küssnacht

am Rigi von bloss regionaler Bedeutung verneinte das Bundesgericht das

Erfordernis einer Richtplangrundlage ebenfalls. Entscheidend sei in erster

Linie, dass das Heizkraftwerk keine gewichtigen Auswirkungen auf Raum und

Umwelt habe. Es werde keine grosse Fläche beansprucht, es würden keine grossen

Verkehrsströme erzeugt und es seien auch keine hohen Umwelt- und

Landschaftsbelastungen zu erwarten (BGr, 6. Februar 2018, 1C_139/2017, E. 4.7).

Im Zusammenhang mit der Prüfung

des Bestehens einer Richtplanpflicht nach Art. 8 Abs. 2 RPG hielt das

Bundesgericht fest, dass den Kantonen bei der Bestimmung der Richtplaninhalte

grundsätzlich ein grosser Spielraum zustehe (BGr, 6. Februar 2018,

1C_139/2017, E. 4.6.1 mit Hinweis; vgl. dazu Arnold Marti,

Urteilsbesprechung Bundesgericht, I. öffentlich-rechtliche Abteilung, 6. Februar

2018, 1C_139/2017, ZBl 2018 595 ff. [Marti, Urteilsbesprechung

1C_139/2017], S. 603).

4.3.2

Der Bundesrat führte in der einschlägigen Botschaft zu Art. 8 Abs. 2

RPG aus, gewichtige Auswirkungen im Sinne von Art. 8 Abs. 2 RPG seien

insbesondere eine grosse Flächenbeanspruchung, ein bedeutender Einfluss auf die

Nutzungs- und Versorgungsstrukturen des Kantons, die Erzeugung grosser

Verkehrsströme oder die Verursachung hoher Umwelt- und Landschaftsbelastungen.

Typisch für solche Vorhaben werde normalerweise auch ein hoher Zusammenarbeits-

und Abstimmungsbedarf auf kantonaler Ebene, mit Nachbarkantonen oder dem Bund

sein. Als ein Beispiel für unter den Richtplanvorbehalt fallende Projekte nennt

der Bundesrat unter anderem Verkehrs- und Energieinfrastrukturen von zumindest

regionaler Bedeutung (Botschaft vom 20. Januar 2010 zu einer Teilrevision

des Raumplanungsgesetzes, BBl 2009 1049 ff., Ziff. 2.3.3 S. 1068;

vgl. zum Ganzen BGr, 26. Oktober 2014, 1C_346/2014, E. 2.4). Weiter legte

er in der Botschaft dar, dass mit dem Richtplanvorbehalt von Art. 8 Abs. 2

RPG insbesondere auch auf eine optimale Koordination von Raumplanung und

Umweltschutz in einem frühen Stadium der Planungsarbeiten hingewirkt werden

solle (a.a.O., Ziff. 2.3.3 S. 1069).

Gemäss dem Bundesamt für Raumentwicklung ARE sind für

einen Richtplanvorbehalt insbesondere verlangt: eine grosse

Flächenbeanspruchung; ausgeprägte Konflikte zwischen verschiedenen

Nutzungsinteressen; einen bedeutenden Einfluss auf die Nutzungs- und

Versorgungsstrukturen des Kantons; die Erzeugung grosser Verkehrsströme; hoher

Kulturlandverlust sowie hohe Umwelt-, Natur- und Landschaftsbelastung oder

ausgeprägter kantonaler bzw. überkantonaler Koordinationsbedarf aus räumlichen,

organisatorischen oder politischen Gründen (ARE, Ergänzung des Leitfadens

Richtplanung vom März 2014, S. 29).

4.4

Am 15. Januar

2018.

hielt das Bundesgericht in Bezug auf Off-Airport-Parkplätze fest, eine

Gesamtbetrachtung der Parkierungsanlagen für Flughafenbenützer in der Region sei

geboten, um zu verhindern, dass die emissionsbegrenzenden Massnahmen

(Parkplatzbeschränkung und -bewirtschaftung, Förderung des öffentlichen

Verkehrs) auf dem Flughafenareal durch Off-Airport-Parkplätze mit Valet-Service

unterlaufen werden. Aus diesem Grund fordere auch das Objektblatt des Sachplans

Verkehr, Teil Infrastruktur Luftfahrt (SIL) eine restriktive Bewilligung von

Off-Airport-Parkflächen. Sodann wies das Bundesgericht ausdrücklich auf den

kantonalen Richtplan hin, bemerkte dazu aber, dass diese Vorgaben den

Gesuchstellern nicht unmittelbar entgegengehalten werden könnten, sondern

zuerst von den Gemeinden in ihrer Bau- und Nutzungsordnung bzw. ihren

Parkierungsreglementen umgesetzt werden müssten (BGr, 15. Januar 2018,

1C_290/2017, E. 7.4). Wie dargelegt, widerspreche es dem kantonalen

Richtplan, Parkierungsanlagen für Passagiere des Flughafens Zürich ausserhalb

des Flughafenperimeters an einem Standort zu bewilligen, der nicht im

regionalen Richtplan festgelegt sei. Gemeinden, die in ihrer Bau- und

Zonenordnung keine derartige Planungspflicht vorsehen würden, müssten ihre

Nutzungsplanung anpassen (a.a.O., E. 6)

In der Literatur wird mit Bezug auf das genannte Urteil

vertreten, dass Richtplanvorbehalte im Sinn von Art. 8 Abs. 2 RPG zonenkonformen

Vorhaben innerhalb des Siedlungsgebiets nicht direkt entgegengehalten werden

können, sondern zunächst in den Nutzungsvorschriften umgesetzt werden müssen

(Marti, Urteilsbesprechung 1C_139/2017, S. 603; vgl. Arnold Marti,

Urteilsbesprechung Bundesgericht, I. öffentlich-rechtliche Abteilung, 15. Januar

2018, 1C_290/2017, ZBl 2018 490 ff. [Marti Urteilsbesprechung

1C_290/2017], S. 499).

5.

5.1

Art. 12.3

Abs. 2 BZO könnte die Umsetzungsvorschrift eines Richtplanvorbehalts im

Sinn von Art. 8 Abs. 2 RPG darstellen. In den Bemerkungen zur

Einführung der Bestimmung wird erläutert: "Das Thema

Off-Airport-Parkplätze soll neu in der BZO geregelt werden. Rein gewerblich

genutzte Parkierungsanlagen sollen ausgeschlossen werden können (Ausnahme:

Parkierungsanlagen der öffentlichen Hand wie Park an[d] Ride usw.)."

Darauf, ob zuerst die kommunale Norm oder die Richtplaneinträge statuiert

wurde(n), kommt es heute entgegen der Beschwerdegegnerin nicht an.

5.2

Der kantonale

Richtplan (Kanton Zürich,

Richtplantext, Stand: 28. Oktober 2019) hält fest, dass die

Regionen Glattal und Unterland mit Zustimmung der betreffenden Gemeinden in den

regionalen Richtplänen Standorte für Parkplätze ausserhalb des

Flughafenperimeters festlegen können, die Passagieren des Flughafens Zürich

dienen (Ziff. 4.5.3 lit. b). Die Gemeinden bewilligen

Parkierungsanlagen für Parkplätze ausserhalb des Flughafenperimeters für

Passagiere des Flughafens Zürich nur an den in den regionalen Richtplänen

festgelegten Standorten, wobei die Betreiber zur Berichterstattung über das mit

den Anlagen verbundene Verkehrsaufkommen zuhanden der Standortgemeinde, der

Flughafenbetreiberin und des Gesamtverkehrscontrollings des Kantons zu

verpflichten sind (Ziff. 4.5.3 lit. c). Im Übrigen enthält der

Richtplan die Vorgabe, dass sich der Umfang und die Bewirtschaftung der Parkierungsanlagen

im Flughafenperimeter am Ziel zu orientieren hat, wonach bis zum Jahr 2020 42 %

und bis zum Jahr 2030 46 % aller Personenwege im Ziel- und Quellverkehr zu

den Flughafen- und zu den Nebenanlagen mit öffentlichen Verkehrsmitteln zu

erfolgen haben (Ziff. 4.5.2). Hierfür wird ein Gesamtverkehrscontrolling

des Kantons vorgesehen. Der Einfluss von ausserhalb des Flughafenperimeters

gelegenen Parkierungsanlagen auf die Verkehrsanteile muss separat ausgewiesen

werden (Ziff. 4.5.3 lit. a).

Im regionalen Richtplan der Region Glattal (Kanton Zürich,

Regionaler Richtplan Glattal, Richtplantext, festgesetzt mit Beschluss des

Regierungsrats vom 14. Februar 2018) ist festgehalten, dass Ausserhalb des

SIL-Perimeters keine Valet-Parkings (Parkierung für Dritte gegen Entgelt)

zulässig seien ohne regionalen Richtplaneintrag (Ziff. 4.3.1 lit. c).

Entsprechende Gebiete wurden indes noch nicht ausgeschieden.

5.3

Die Beschwerdegegnerin bestreitet indes, dass betreffend

Off-Airport-Parkplätze eine Richtplanpflicht nach Art. 8 Abs. 2 RPG

besteht.

5.3.1

Die Off-Airport-Parkplätze bilden einen heterogenen Kreis von

Parkierungsanlagen im Umfeld des Flughafens Zürich. Es handelt sich um

Parkplätze in offensichtlichem Zusammenhang (allein) mit dem Flughafen Zürich,

bei dem es sich um den grössten und wichtigsten Landesflughafen der Schweiz

handelt, dem eine zentrale gesellschaftliche und volkswirtschaftliche Bedeutung

zukommt und der eine Schlüsselinfrastruktur für die Befriedigung der Nachfrage

nach Mobilität von Wirtschaft und Gesellschaft darstellt (Bundesamt für

Zivilluftfahrt BAZL, Sachplan Infrastruktur der Luftfahrt [SIL], Teil IIIC

Objektblatt Flughafen Zürich, Anpassung mit Erläuterungs- und Prüfungsbericht

vom 23. August 2017, S. 30). Art. 37u des Bundesgesetzes über

die Luftfahrt vom 21. Dezember 1948 (Luftfahrtgesetz, LFG) hält sodann

fest, dass an der Nutzung der Landesflughäfen als Drehscheiben des

internationalen Luftverkehrs und Teil des Gesamtverkehrssystems ein nationales

Interesse besteht.

5.3.2

Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung sind Emissionen des

motorisierten Individualverkehrs bei diesen Off-Airport-Parkierungsanlagen –

jedenfalls soweit es um Valet-Parking mit Umschlag-Parkplätzen und Schalter am

Flughafen Zürich geht – dem Flughafen Zürich zuzurechnen (BGE 146 II 36 E. 5).

Gemäss nachvollziehbarer Kritik in der Lehre sollten indes auch weitere

Parking-Dienste im Zusammenhang mit dem Flughafen Zürich in die Prüfung des

Flughafens miteinbezogen werden: Auch diese Off-Airport-Parkplätze bestehen

ausschliesslich wegen des Flughafens Zürich und dienen nur dem Flughafenbetrieb

(Alain Griffel, Urteilsbesprechung Bundesgericht, I. öffentlich-rechtliche

Abteilung, Urteil vom 9. Oktober 2019 [1C_308/2018]; BGE-Publikation, URP

2020.

173 ff. [Griffel, Urteilsbesprechung 1C_308/2018], S. 189).

Insgesamt ist davon auszugehen,

dass es sich um tausende Parkplätze im Umkreis des Flughafens Zürich handelt.

Die Rede ist davon, dass ein regelrechter Wildwuchs rund um den Flughafen

entstanden sei; beispielsweise allein im näheren Raum ''Balsberg/Rohr/Platten''

(Gebiet der Städte Kloten und Opfikon) würden über 2'000 solche Parkplätze

bestehen, für deren Betrieb oft gar keine Bewilligungsgesuche eingereicht

worden seien. Viele neue Anbieterinnen und Anbieter drängten überdies mit

Dumping-Preisen in den Markt und würden damit auch die Bemühungen der Flughafen

Zürich AG unterlaufen, die strengen Umweltvorgaben hinsichtlich des

Modalsplits (Anteil des öffentlichen Verkehrs am gesamten Verkehrsaufkommen

aller Flughafen-Benutzer) umzusetzen (Marti, Urteilsbesprechung 1C_290/2017, S. 498

mit Hinweisen).

5.3.3

In der Gesamtheit gehen von diesen Parkplätzen – insbesondere von den im

vorliegenden Verfahren relevanten Valet-Parkplätzen – erhebliche Auswirkungen

auf die Umwelt (Strassenlärm, Luftschadstoffe) und die Raumordnung (u. a. Strassenkapazität)

aus. Valet-Parkplätze führen insgesamt – im Vergleich zu Parkplätzen, die

Flugreisenden auf dem Flughafenareal zur Verfügung stehen – zu einer grösseren

Verkehrsbelastung in den betroffenen Regionen, zumal bei diesen Parkplätzen

Fahrten für das Abholen vom Flughafen bzw. Bringen zum Flughafen sowie Fahrten

für allfällige Zusatzdienstleistungen wie die Fahrzeugreinigung dazukommen.

Eine Koordination der verschiedenen Anlagen, die mit dem UVP-pflichtigen – eine

Infrastrukturanlage von nationalem Interesse darstellenden – Flughafen Zürich

in einem engen räumlichen und funktionalen Zusammenhang stehen bzw. eine

betriebliche Einheit im Sinne einer gegenseitigen Ergänzung bilden (vgl. Griffel,

Urteilsbesprechung 1C_308/2018, S. 187; vgl. auch Alain Griffel/Heribert

Rausch, in: Kommentar zum Umweltschutzgesetz, Ergänzungsband zur 2. Auflage, Art. 10a

N. 23; Daniela Thurnherr, in: Alain Griffel et al. [Hrsg.], Fachhandbuch

Öffentliches Baurecht, Zürich etc. 2016, N. 7.169) und daher dem Flughafen

Zürich zuzurechnen sind, ist unabdingbar. Entgegen der Beschwerdegegnerin

besteht durchaus eine räumliche Relevanz einer solchen Planung. Damit lässt es

sich in den betroffenen Regionen überkommunal festlegen, welche Standorte

hinsichtlich Strasseninfrastruktur und Strassenauslastung sowie mit Blick auf

Vorbelastungen mit Luft- und Lärmimmissionen für Off-Airport-Parkanlagen

geeignet sind. Zudem lassen sich mit Blick auf bestehende Zentrums- bzw.

Siedlungsstrukturen sowie mit Blick auf die kommunale, regionale und kantonale

Entwicklungsabsicht Probleme – und damit ausgeprägte Konflikte zwischen

verschiedenen Nutzungsinteressen – vermeiden, bezüglich derer auf kommunaler

Ebene allein keine Handhabe bestünde.

Im Ergebnis ist nach dem

Gesagten mit Blick auf die von der Praxis im Zusammenhang mit der

Richtplanpflicht herangezogenen Kriterien (vgl. E. 4.3) davon auszugehen,

dass Off-Airport-Parkplätze als Teil des – im nationalen Interesse liegenden (vgl.

a.a.O.) – Gesamtsystems Flughafen Zürich aufgrund des damit zusammenhängenden

erheblichen raumplanerischen Koordinationsbedarfs und der damit einhergehenden

erheblichen Auswirkungen auf Raum und Umwelt einer Richtplangrundlage im Sinn

von Art. 8 Abs. 2 RPG bedürfen. Insgesamt ist bei diesen

Parkplätzen von einer erheblichen Flächenbeanspruchung, ausgeprägten Konflikten

zwischen verschiedenen Nutzungsinteressen, sowie von der Erzeugung grosser

Verkehrsströme auszugehen. Zu Recht wird in der Literatur konstatiert, dass die

Richtplanpflicht, welche für den betreffenden Bereich auch die

Grundsatzvorschrift von Art. 8 Abs. 2 RPG konkretisiere, aus

übergeordneter Sicht angesichts der erheblichen Raum- und Umweltauswirkungen

solcher Anlagen ohne Zweifel sinnvoll sei (Marti, Urteilsbesprechung

1C_290/2017, S. 499).

Die erforderliche Richtplangrundlage besteht im Kantonalen

Richtplan und soll in den regionalen Richtplänen räumlich konkretisiert werden

(vgl. E. 5.2).

5.3.4

In Anbetracht des soeben Ausgeführten, erstaunt es nicht, dass das

Bundesgericht davon ausging, dass Gemeinden, die in ihrer BZO keine dem

Richtplan entsprechende Planungspflicht (Verbot, Parkierungsanlagen für

Passagiere des Flughafens Zürich ausserhalb des Flughafenperimeters an einem

Standort zu bewilligen, der nicht im regionalen Richtplan festgelegt ist)

vorsehen würden, ihre Nutzungsplanung anpassen müssten (BGr, 15. Januar

2018, 1C_290/2017, E. 6) und erwog, es sei eine Gesamtbetrachtung der

Parkierungsanlagen für Flughafenbenützer in der Region geboten, um zu

verhindern, dass die emissionsbegrenzenden Massnahmen auf dem Flughafenareal

durch Off-Airport-Parkplätze mit Valet-Service unterlaufen werden (a.a.O., E. 7.5).

5.3.5

Es besteht nach dem Gesagten mit Blick auf Off-Airport-Parkanlagen – gerade

auch in Anbetracht des grundsätzlich grossen Spielraums der Kantone bei der

Bestimmung der Richtplaninhalte (vgl. E. 4.3.1) – eine Richtplanpflicht

nach Art. 8 Abs. 2 RPG.

5.4

Die

Beschwerdeführerin lässt verlauten, dass sie inzwischen zusammen mit der

Zürcher Planungsgruppe Glattal (ZPG) die Positivplanung für die Festlegung

allenfalls geeigneter Valet-Parking-Standorte im Regionalen Richtplan Glattal

aufgenommen habe.

6.

6.1

Das Verbot

von Off-Airport-Parkplätzen ausserhalb der im regionalen Richtplan festgelegten

Gebieten nach Art. 12.3 Abs. 2 BZO findet seine Grundlage bereits in § 56 Abs. 3 PBG (vgl. E. 3); ein legitimes planerisches Motiv ist

zweifellos gegeben (vgl. E. 5). Ob sich diese Bestimmung – die wie gesehen

der Umsetzung der bundesrechtlichen Richtplanpflicht dient – überdies auch

unmittelbar auf Art. 8 Abs. 2 RPG abstützen liesse (vgl. E. 4.4)

und ob die Baubewilligung im vorliegenden Fall mangels Vorliegen einer

genügenden Richtplangrundlage gar direkt gestützt auf Art. 8 Abs. 2

RPG zu verweigern wäre, kann offenbleiben.

6.2

Es besteht

nach dem Gesagten eine realistische Möglichkeit, dass die regionale Planung an

die Hand genommen wird. Art. 12.3 Abs. 2 BZO erscheint zwar als nicht

unerheblicher Eingriff in die Wirtschaftsfreiheit betroffener Unternehmer. Die

Bestimmung erweist sich indes angesichts der damit einhergehenden erheblichen

raumplanungs- und umweltrechtlichen Interessen an einer regionalen Planung und

Koordination als zweifellos verhältnismässig. Mildere Mittel sind für die

Erreichung der raumplanungs- und umweltrechtlichen Ziele nicht ersichtlich

(vgl. E. 5.3.3). Zwischen dem Eingriffszweck und der Eingriffswirkung

besteht sodann kein Missverhältnis. Wird die Planung an die Hand genommen, worauf

die aktuellen Bekundungen der Beschwerdeführerin hindeuten (vgl. E. 5.4),

kann die Beschwerdegegnerin ihr Gewerbe wohl nicht nur im bereits bewilligten

Rahmen (Stichwort: Besitzstandsgarantie; vgl. § 357 PBG) weiterführen,

sondern allenfalls gar noch ausbauen. Ein Eingriff in den wirtschaftlichen

Wettbewerb unter dem Deckmantel der Raumplanung ist dabei nicht ersichtlich.

Als Eigentümerin der streitbetroffenen Parzelle verbleiben der Beschwerdegegnerin

im Übrigen unabhängig von der strittigen Einschränkung unzählige gewerbliche

und industrielle Nutzungsmöglichkeiten, inklusive der aktuell bewilligten

Nutzung, weswegen auch nicht von einer schweren Einschränkung der

Eigentumsgarantie auszugehen ist.

7.

Der erstinstanzliche Entscheid erweist sich damit als

rechtmässig. Dadurch, dass die Vorinstanz Art. 12.3 Abs. 2 BZO als rechtswidrig

qualifizierte und den kommunalen Bauabschlag aufhob, verletzte sie die

Gemeindeautonomie der Beschwerdeführerin.

8.

Nach dem Gesagten ist die Beschwerde gutzuheissen und das

vorinstanzliche Urteil aufzuheben. Die Sache ist an die Baubewilligungsbehörde

zur Ansetzung einer neuen Frist für die Wiederherstellung des rechtmässigen

Zustands zurückzuweisen, zumal der Ausgang der in Aussicht gestellten

regionalen Planung noch zu wenig absehbar ist. Angesichts des Umstands, dass

sich die Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands allein in einer Umnutzung

ohne bauliche Massnahmen erschöpft, ist die Verhältnismässigkeit klar gegeben,

was von der Beschwerdegegnerin denn auch nicht infrage gestellt wird.

9.

Bei diesem Ausgang des Verfahrens rechtfertigt es sich,

die Gerichtskosten der Beschwerdegegnerin aufzuerlegen (§ 65a Abs. 1

in Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG). Dieser sind ferner die der

obsiegenden Beschwerdeführerin auferlegten Rekurskosten zu überbinden.

Eine

Parteientschädigung steht der Beschwerdegegnerin bei diesem Ergebnis nicht zu (§ 17 Abs. 2 VRG). Die mögliche Entschädigungsberechtigung von Gemeinwesen

stellt einen Ausnahmefall dar (Kaspar Plüss in: Alain Griffel [Hrsg.],

Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 3. A.,

Zürich 2014, § 17 N. 50 ff.). Da der Beschwerdeführerin

vorliegend kein übermässiger Aufwand entstanden ist, ist auch ihr keine

Parteientschädigung zuzusprechen.

Demgemäss erkennt die

Kammer:

1.

Die

Beschwerde wird gutgeheissen. Das Urteil des Baurekursgerichts vom 5. November

2020.

wird aufgehoben.

Die

Sache wird an die Baukommission Rümlang im Sinne der Erwägungen zur Festsetzung

einer neuen Frist für die Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands

zurückgewiesen.

2.

Die

Kosten des vorinstanzlichen Verfahrens werden der Beschwerdegegnerin auferlegt.

3.

Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 4'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 170.-- Zustellkosten,

Fr. 4'170.-- Total der Kosten.

4.

Die

Gerichtskosten werden der Beschwerdegegnerin auferlegt, zahlbar innert 30 Tagen

ab Rechtskraft des Urteils.

5.

Es

werden keine Parteientschädigungen zugesprochen.

6.

Gegen

dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff.

des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen,

von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,

einzureichen.

7.

Mitteilung an …