Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2021.00001

Verwaltungsgericht

des

Kantons Zürich

4. Abteilung

VB.2021.00001

Urteil

der 4. Kammer

vom 20. Mai 2021

Mitwirkend: Abteilungspräsidentin Tamara Nüssle (Vorsitz), Verwaltungsrichter Marco Donatsch, Verwaltungsrichter

Reto Häggi Furrer, Gerichtsschreiberin

Sonja Güntert.

In Sachen

A, vertreten durch RA B, diese substituiert durch C,

Beschwerdeführerin,

gegen

Migrationsamt des Kantons Zürich,

Beschwerdegegner,

betreffend

Erteilung einer Aufenthaltsbewilligung (Kantonswechsel),

hat sich ergeben:

Sachverhalt

I.

A, eine 1962 geborene Staatsangehörige Syriens, reiste am

23. April 2015 im Rahmen des Resettlement-Programms des UNHCR in die

Schweiz ein und ersuchte hier um Asyl. Gemeinsam mit ihren vier Töchtern

(geboren 1984, 1988, 1990 und 1998) sowie ihrer Mutter (geboren 1939) wurde sie

dem Kanton Uri zugeteilt und Ende Mai 2015 als Flüchtling anerkannt. Sie ist

aktuell im Besitz einer bis am 22. April 2022 befristeten Aufenthaltsbewilligung

für den Kanton Uri.

Mit Schreiben vom 28. November 2018 erteilte das

Migrationsamt des Kantons Zürich A auf erhobenes Gesuch hin die Zustimmung zum

Kantonswechsel. Nachdem sie von dieser Ermächtigung keinen Gebrauch gemacht

hatte, ersuchte A am 8. Mai 2020 erneut um eine Aufenthaltsbewilligung im

Kanton Zürich bzw. Bewilligung des Kantonswechsels wegen der Wohnsitznahme

ihrer vier Töchter im Kanton und "aufgrund der Corona Krise". Am 28. August

2020 schloss sie einen Untermietvertrag mit einer ihrer Töchter ab, weil – so

die Beschwerde – der Mietvertrag über die von ihr bislang bewohnte Wohnung im

Kanton Uri nach dem Tod ihrer Mutter und dem Auszug ihrer Kinder aufgelöst

worden sei.

Mit Verfügung vom 7. Oktober 2020 wies das

Migrationsamt das Gesuch von A um Kantonswechsel unter Hinweis auf ihre

langjährige Sozialhilfeabhängigkeit ab und verweigerte ihr den Zuzug in den

Kanton Zürich.

Erwägungen

II.

Den dagegen erhobenen Rekurs wies die

Sicherheitsdirektion des Kantons Zürich mit Entscheid vom 27. November

2020.

ab (Dispositiv-Ziff. I) und hielt A an, das Kantonsgebiet bis 1. Februar

2021.

zu verlassen (Dispositiv-Ziff. II); die Kosten des Rekursverfahrens

von insgesamt Fr. 1'350.- wurden – einem Gesuch von A um unentgeltliche Prozessführung

stattgebend (Dispositiv-Ziff. III) – einstweilen auf die Staatskasse

genommen (Dispositiv-Ziff. IV) und ihr in Dispositiv-Ziff. V eine

Parteientschädigung verweigert. Ein entsprechendes Gesuch um Entschädigung war

allerdings gar nicht gestellt worden.

III.

Am 31. Dezember 2020 liess A Beschwerde beim

Verwaltungsgericht erheben und beantragen, unter Entschädigungsfolge sei der

Rekursentscheid vom 27. November 2020 aufzuheben und ihr der

Kantonswechsel nach Zürich zu genehmigen, eventualiter sei die Angelegenheit

zur vollständigen Sachverhaltsabklärung und Neubeurteilung an die

Sicherheitsdirektion zurückzuweisen; in prozessualer Hinsicht ersuchte sie

ausserdem um unentgeltliche Rechtspflege. Die Sicherheitsdirektion verzichtete

am 19. Januar 2021 auf eine Vernehmlassung. Das Migrationsamt erstattete

keine Beschwerdeantwort.

Die Kammer erwägt:

1.

Das Verwaltungsgericht ist für Beschwerden gegen

Rekursentscheide der Vorinstanz über Anordnungen des Beschwerdegegners auf dem

Gebiet des Ausländerrechts zuständig (§§ 41 ff. des

Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 [VRG, LS 175.2]). Da

auch die weiteren Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde

einzutreten.

2.

2.1

Nach Art. 37

Abs. 2 des Ausländer- und Integrationsgesetzes vom 16. Dezember 2005

(AIG, SR 142.20) haben Personen mit einer Aufenthaltsbewilligung Anspruch

auf Kantonswechsel, wenn sie nicht arbeitslos sind und keine Widerrufsgründe

nach Art. 62 Abs. 1 AIG vorliegen. Der Anspruch ist mithin an die

Erwerbstätigkeit gebunden, weshalb Gründe für deren Fehlen – Rente, Ausbildung,

krankheitsbedingte Unmöglichkeit der Stellensuche – sie nicht zu ersetzen

vermögen (VGr, 30. April 2020, VB.2020.00005, E. 2.3.4 mit Hinweisen).

Verfügt eine betroffene ausländische Person über die

Flüchtlingseigenschaft, gelangt jedoch nach der Rechtsprechung des

Bundesverwaltungsgerichts nicht Art. 37 Abs. 2 AIG zur Anwendung,

sondern Art. 37 Abs. 3 AIG, welcher den Kantonswechsel (von Personen

mit einer Niederlassungsbewilligung) lediglich davon abhängig macht, dass keine

Widerrufsgründe nach Art. 63 AIG vorliegen (vgl. BVGr, 6. Februar 2012, E-2324/2011, E. 5.2.1 ff., auch zum

Folgenden; bestätigt unter anderem mit BVGr, 16. Januar 2017, F-5156/2015,

E. 2.4; so auch Staatssekretariat für Migration, Handbuch Asyl und

Rückkehr, Artikel F6: Die Gesuche um Kantonswechsel, Stand: 12. Juli 2020,

Ziff. 2.3.3). So begründe Art. 26 des Abkommens über die

Rechtsstellung der Flüchtlinge vom 28. Juli 1951 (FK, SR 0.142.30),

wonach jeder vertragsschliessende Staat den Flüchtlingen, die sich rechtmässig

auf seinem Gebiet aufhalten, das Recht einräumt, dort ihren Aufenthaltsort zu

wählen und sich frei zu bewegen, vorbehältlich der Bestimmungen, die unter den

gleichen Umständen für Ausländer im Allgemeinen gelten, nach Auffassung des

Bundesverwaltungsgerichts für anerkannte Flüchtlinge ein Anspruch auf Kantonswechsel

im gleichen Umfang, wie er einer niedergelassenen Person zustehe.

2.2

Der

Beschwerdegegner teilte diese Meinung offenbar bislang, weshalb er das erste

Gesuch der Beschwerdeführerin um Kantonswechsel – bei gleicher Sachlage – auch

bewilligt hatte bzw. hätte. Im Rahmen der Überprüfung des strittigen (zweiten)

Gesuchs der Beschwerdeführerin halten der Beschwerdegegner und die Vorinstanz

nun allerdings dafür, dass "[d]ieser Praxis, mit welcher Flüchtlinge mit

lediglich einer Aufenthaltsbewilligung unter den gleichen [erleichterten]

Voraussetzungen Anspruch auf Bewilligung des Kantonswechsels haben, wie hier

niedergelassene Ausländerinnen und Ausländer", nicht länger gefolgt werden

könne. Begründet wird die Praxisänderung damit, dass der in Art. 26 FK

verwendete Begriff "unter den gleichen Umständen" nach Art. 6 FK

bedeute, "dass eine Person alle Bedingungen [vor allem diejenigen über

Dauer und Voraussetzungen von Aufenthalt und Niederlassung] zur Ausübung eines

Rechts erfüllen muss, gleich wie wenn sie nicht Flüchtling wäre. Ausgenommen

hiervon sind nur die Bedingungen, die ihrer Natur nach von einem Flüchtling

nicht erfüllt werden können". Es sei deshalb mit dem Sinn und Zweck von Art. 26

FK, welcher die Stellung von Flüchtlingen derjenigen von anderen ausländischen

Personen angleichen wolle, durchaus vereinbar, Personen, die aufgrund ihres

Flüchtlingsstatus über eine Aufenthaltsbewilligung verfügen, gleich zu

behandeln wie alle anderen Ausländerinnen und Ausländer mit einer

Aufenthaltsbewilligung in der Schweiz.

Anders als noch vor zweieinhalb Jahren wurde das (erneute)

Kantonswechselgesuch der Beschwerdeführerin, welche nicht erwerbstätig ist und

seit Jahren Sozialhilfe bezieht, deshalb mangels Erfüllens der Voraussetzung

der Erwerbstätigkeit in Art. 37 Abs. 2 AIG abgewiesen, während die

weiteren Erwägungen der Vorinstanz nahelegen, dass einem auf Art. 37 Abs. 3

AIG gestützten Gesuch "wohl" wegen Unverhältnismässigkeit der

Wegweisung der Beschwerdeführerin nach Syrien hätte stattgegeben werden müssen

(vgl. dazu BGr, 29. März 2016, 2C_785/2015, E. 4.1, wonach für die

Verweigerung des Kantonswechsels ein Widerrufsgrund nach Art. 63 AIG gegeben

sein müsse, der eine Wegweisung aus der Schweiz rechtfertigen würde, das

heisst, geprüft werden müsse, ob ein Widerrufsgrund gegeben ist und eine

Wegweisung aus der Schweiz verhältnismässig wäre; so bereits Bundesrat,

Botschaft vom 8. März 2002 zum Bundesgesetz über die Ausländerinnen und

Ausländer, BBl 2002 3709 ff. [Botschaft AuG], 3790).

2.3

Ob die

Beschwerdeführerin einen gesetzlichen Anspruch auf Bewilligung des

Kantonswechsels hat, braucht hier nicht abschliessend geprüft zu werden, weil

der Beschwerdegegner – wie sich sogleich zeigt – dem Gesuch jedenfalls bereits

im Rahmen des pflichtgemäss auszuübenden Ermessens nach Art. 96 Abs. 1

AIG hätte stattgeben müssen.

3.

3.1

Besteht

kein Anspruch auf Kantonswechsel, liegt der Entscheid über die Erteilung einer ausländerrechtlichen

Bewilligung im neuen Kanton im pflichtgemässen Ermessen der dortigen

Migrationsbehörden. Diese haben bei der Ermessensausübung das öffentliche

Interesse an der Fernhaltung der ausländischen Person, deren Integration sowie

ihre persönlichen Verhältnisse – so namentlich auch, ob die oder der Betroffene

aus gesundheitlichen Gründen an der Integration gehindert ist, – zu

berücksichtigen (Art. 96 Abs. 1 AIG; Peter Bolzli, in: Marc Spescha

et al. [Hrsg.], Migrationsrecht, 5. A., Zürich 2019, Art. 37 AIG N. 15;

VGr,

30.

April 2020, VB.2020.00005, E. 2.3.4).

3.2

Der

Beschwerdegegner ging davon aus, dass die Beschwerdeführerin erwerbslos sei und

von der Sozialhilfe lebe, weshalb ein gewichtiges öffentliches Interesse des

Kantons Zürich "am Schutz gesunder Finanzen" bestehe. Dieses

überwiege die privaten Interessen der Beschwerdeführerin, zumal es ihr bis

anhin trotz ihrer Erkrankung möglich gewesen sei, im Kanton Uri zu verbleiben,

und nicht dargetan sei, dass ihre gesundheitlichen Beschwerden nun plötzlich so

gravierend seien, dass ihr dies nicht mehr möglich wäre.

Dem pflichtet die Vorinstanz bei und fügt ergänzend an,

dass der Sozialhilfebezug der Beschwerdeführerin verschuldet und nicht

ersichtlich sei, weshalb sie zur Verbesserung der bis anhin vernachlässigten

Integration zwingend der Hilfe ihrer Töchter bedürfe. Sie könne diese zudem

jederzeit mit den öffentlichen Verkehrsmitteln besuchen.

3.3

Die

Integration der heute 58-jährigen Beschwerdeführerin ist unstreitig nicht

besonders ausgeprägt. Seit ihrer Einreise vor 6 Jahren ist sie ohne

Erwerbstätigkeit und lebt von der Unterstützung der öffentlichen Hand. Ihre

Deutschkenntnisse dürften ebenfalls äusserst begrenzt sein, nahm sie doch

bislang lediglich von September 2017 bis Januar 2018 an einem

Alphabetisierungskurs (58 Lektionen) teil und macht nicht geltend,

ausserfamiliäre Kontakte zu unterhalten. Ihre Sozialhilfeabhängigkeit darf der

Beschwerdeführerin im Rahmen der Verhältnismässigkeitsprüfung nach Art. 96

Abs. 1 AIG allerdings nicht zum Vorwurf gemacht werden, da ihr nach Art. 23

FK als Flüchtling auf dem Gebiet der öffentlichen Fürsorge die gleiche

Behandlung zu gewähren ist "wie den Einheimischen" (Grundsatz der

Inländergleichbehandlung; vgl. auch BGr, 26. August 2011, 2D_17/2011, E. 3 f.).

Hinzu kommt, dass ihre ungenügende berufliche und

wirtschaftliche Integration unverschuldet ist. So hat die Beschwerdeführerin in

der Heimat lediglich die Primarschule absolviert, keine Berufsausbildung

genossen und war nach dem Tod ihres Mannes von der Regierung sowie ihrem Sohn

finanziell unterstützt worden. Wie sie glaubwürdig darlegt, musste sie sich in

der Schweiz zudem nach der Einreise um ihre im Jahr 2020 mit 81 Jahren

verstorbene Mutter kümmern bzw. diese pflegen. Aktuell befindet sich die Beschwerdeführerin

selbst in ärztlicher Behandlung im Kanton Zürich. Laut einem vom 18. Dezember

2020.

datierenden Bericht ihrer Hausärztin, bei der sie seit ihrem Umzug nach

Zürich in Behandlung ist, leide sie unter verschiedenen psychischen und

physischen Beschwerdene, weshalb ihr "sowohl Lasten Heben und Tragen als

auch feinmotorische Arbeiten" nicht möglich seien bzw. generell "aus

hausärztlicher Sicht zur Zeit keine Möglichkeit" bestehe, dass sie einer

Erwerbstätigkeit nachgehen könne. Die Diagnose einer schmerzhaften physischen

Beeinträchtigung findet sich sodann durch einen Sprechstundenbericht der Klinik

D vom 6. August 2020 bestätigt.

3.4

Besonders

ins Gewicht fällt zudem, dass die Beschwerdeführerin gemeinsam mit ihrer Mutter

und ihren Töchtern im Rahmen eines Resettlement-Programms in die Schweiz

gelangten; sie wurden mithin als besonders schutzbedürftige Flüchtlinge

eingestuft und die Töchter der Beschwerdeführerin in der Schweiz in besonderem

Mass bei der Integration in die hiesige Gesellschaft unterstützt (vgl. UNHCR

und Staatssekretariat für Migration, "Wir kamen und wir fühlten uns

sicher". Resettlement-Programm Schweiz, Juli 2017). Dabei zeichnet sich bereits

ein Erfolg der betreffenden Bemühungen ab, sprechen die vier Töchter doch alle

sehr gut Deutsch und gehen heute einer hochqualifizierten Erwerbstätigkeit nach

oder studieren noch an der Universität Zürich. Im Hinblick auf ihre

(gesellschaftlich erwünschte) Integration sahen sich die vier Mädchen allerdings

veranlasst, den Kanton Uri zu verlassen und ihre Mutter dort zurückzulassen.

Die Beschwerdeführerin, welcher die Integration in der

Schweiz aufgrund ihres Alters und ihres Gesundheitszustands weit schwerer

fällt, wäre ihren Töchtern – wie aufgezeigt – schon im Jahr 2018 nach Zürich

gefolgt, welchem Ansinnen der Beschwerdegegner noch im November 2018 die

Zustimmung erteilte. Da sie sich damals noch um ihre Mutter kümmerte und keine

Wohnung in der Nähe ihrer Töchter fand, verblieb die Beschwerdeführerin in der

Folge jedoch bis zum Tod der Mutter im Jahr 2020 im Kanton Uri. Seither verfügt

sie dort über keine näheren sozialen Kontakte mehr. Ihre Wohnung musste sie

verlassen, weil sie für eine Person zu gross und zu teuer war. Die

Beschwerdeführerin entschloss sich deshalb, zu ihren vier Töchtern nach Zürich

zu ziehen und mit einer von ihnen einen Untermietvertrag abzuschliessen. Die fünf

Frauen wohnen heute laut der Beschwerdeführerin alle in einem Wohnblock in

Zürich.

Es trifft zwar zu, dass die Beziehung zwischen der

Beschwerdeführerin und ihren volljährigen Töchtern nicht in den Schutzbereich

von Art. 8 der Europäischen Menschenrechtskonvention vom 4. November

1950.

(SR 0.101) fällt. Unter den vorstehend geschilderten Umständen ist es

aber der Beschwerdeführerin gleichwohl nicht zu verwehren, in unmittelbarer

Nähe ihrer Töchter leben und im Alltag von ihrer Unterstützung profitieren zu

können. Die Reise von Uri bis zur Wohnadresse ihrer Töchter nimmt mit

öffentlichen Verkehrsmitteln über zwei Stunden in Anspruch (ein Weg) und dürfte

für die Beschwerdeführerin aufgrund ihres Rückenleidens äussert beschwerlich

sein. Zur Erreichung des öffentlichen Interesses an der Förderung der

Integration ist ihr Umzug nach Zürich zudem jedenfalls besser geeignet als ihr

Verbleib im Kanton Uri, wo sie niemanden kennt und komplett sozial isoliert

lebt (vgl. Schweizerische Flüchtlingshilfe, Positionspapier Resettlement und

weitere humanitäre Aufnahmewege für besonders schutzbedürftige Flüchtlinge,

Bern Februar 2021, S. 5, wonach die Familienzusammenführung als

Schlüsselfaktor für eine erfolgreiche Integration im Aufnahmeland gelte, wie

zahlreiche Studien nachwiesen). Das Interesse am gemeinsamen Familienleben mit

den erwachsenen Töchtern gewinnt ausserdem – gegenüber anderen Fällen, in denen

die Beziehung einer Mutter zu ihren volljährigen Kindern betroffen ist – zusätzlich

an Bedeutung, wenn man den Umstand mitberücksichtigt, dass die fünf Frauen vor

sechs Jahren als Familieneinheit in die Schweiz geholt und einem Kanton

zugeteilt worden waren, obschon bereits damals drei der vier Töchter der

Beschwerdeführerin (lange) erwachsen waren.

3.5

In Anbetracht dieser besonderen

Umstände haben der Beschwerdegegner und die Vorinstanz ihr Ermessen

rechtsverletzend ausgeübt.

4.

Nach dem

Gesagten ist die Beschwerde gutzuheissen. Die Verfügung

des Beschwerdegegners vom 7. Oktober 2020 und die Dispositiv-Ziff. I

und II des Rekursentscheids vom 27. November 2020 sind

aufzuheben. Der Beschwerdegegner ist einzuladen, der Beschwerdeführerin eine

Aufenthaltsbewilligung für den Kanton Zürich zu erteilen.

5.

5.1

Ausgangsgemäss

sind die Kosten des Rekurs- und des Beschwerdeverfahrens dem Beschwerdegegner

aufzuerlegen (§ 13 Abs. 2 Satz 1 teilweise in Verbindung mit § 65a Abs. 2 VRG). Desgleichen hat dieser der Rechtsvertreterin der

Beschwerdeführerin antragsgemäss eine angemessene Parteientschädigung von Fr. 1'500.-

für das Beschwerdeverfahren zu bezahlen (§ 17 Abs. 2 lit. a VRG). Das Gesuch um unentgeltliche Prozessführung im Beschwerdeverfahren wird somit

gegenstandslos.

5.2

Die Beschwerdeführerin

ersucht um Gewährung unentgeltlicher Rechtsvertretung für das

Beschwerdeverfahren. Das Gesuch ist angesichts ihrer ausgewiesenen

Mittellosigkeit und unter Berücksichtigung des Verfahrensausgangs gutzuheissen

Dispositiv

(§ 16 Abs. 1 f. VRG). Demnach ist der Beschwerdeführerin in der

Person ihrer Vertreterin, Rechtsanwältin B, eine unentgeltliche Rechtsbeiständin

zu bestellen.

Letztere macht für das Beschwerdeverfahren insgesamt einen

Aufwand von Fr. 1'666.30 geltend. Dieser Aufwand ist als angemessen

einzustufen. Die Vertreterin ist demnach für das verwaltungsgerichtliche

Verfahren in entsprechendem Umfang zu entschädigen. Damit ist Rechtsanwältin B

unter Anrechnung der Parteientschädigung von Fr. 1'500.- mit Fr. 166.30

aus der Gerichtskasse zu entschädigen. Die Parteientschädigung ist der

unentgeltlichen Rechtsvertreterin auszurichten.

5.3 Abschliessend

gilt es, die Beschwerdeführerin auf § 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 16 Abs. 4 VRG aufmerksam zu machen, wonach eine Partei, der unentgeltliche

Rechtsvertretung gewährt wurde, Nachzahlung leisten muss, sobald sie dazu in

der Lage ist. Der Anspruch des Kantons verjährt zehn Jahre nach Abschluss des

Verfahrens.

6.

Gegen Entscheide über einen Kantonswechsel steht die

Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nicht offen (Art. 83 lit. c

Ziff. 6 des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 [BGG, SR 173.110]). In der Rechtsmittelbelehrung des

nachfolgenden Dispositivs ist deshalb auf die subsidiäre Verfassungsbeschwerde

nach Art. 113 ff. BGG zu verweisen.

Demgemäss erkennt die

Kammer:

1. Die

Beschwerde wird gutgeheissen. Die Verfügung des Beschwerdegegners vom 7. Oktober

2020 sowie die Dispositiv-Ziff. I und II des Rekursentscheids vom 27. November

2020 werden aufgehoben.

In

(teilweiser) Abänderung der Dispositiv-Ziff. III und IV des

Rekursentscheids vom 27. November 2020 werden die Rekurskosten dem

Beschwerdegegner auferlegt. Das Gesuch der Beschwerdeführerin um unentgeltliche

Prozessführung für das Rekursverfahren wird als gegenstandslos geworden

abgeschrieben.

2. Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 2'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 70.-- Zustellkosten,

Fr. 2'070.-- Total der Kosten.

3. Die

Gerichtskosten werden dem Beschwerdegegner auferlegt.

4. Das

Gesuch um unentgeltliche Prozessführung wird als gegenstandslos abgeschrieben. Das

Gesuch um unentgeltliche Rechtsvertretung wird gutgeheissen, und der

Beschwerdeführerin wird für das Verfahren vor Verwaltungsgericht in der Person

von Rechtsanwältin B eine

unentgeltliche Rechtsvertreterin bestellt.

5. Der Beschwerdegegner wird verpflichtet, Rechtsanwältin

B für das Beschwerdeverfahren eine Parteientschädigung von Fr. 1'500.-

zu bezahlen.

6. Rechtsanwältin B wird für ihren Aufwand im

Beschwerdeverfahren unter Anrechnung der Parteientschädigung mit Fr. 166.30

aus der Gerichtskasse entschädigt. Die Nachzahlungspflicht der

Beschwerdeführerin bleibt vorbehalten.

7. Gegen

dieses Urteil kann subsidiäre Verfassungsbeschwerde nach Art. 113 ff.

des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Sie ist binnen 30 Tagen ab

Zustellung einzureichen beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14.

8. Mitteilung an …