Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2021.00012

Verwaltungsgericht

des

Kantons Zürich

3. Abteilung

VB.2021.00012

Urteil

des Einzelrichters

vom 19. Januar 2022

Mitwirkend: Verwaltungsrichter André Moser,

Gerichtsschreiber

Yannick Weber.

In Sachen

A,

Beschwerdeführer,

gegen

Stadtrat von Zürich,

vertreten durch das Sicherheitsdepartement,

Beschwerdegegner,

betreffend Verkehrsanordnung,

hat sich ergeben:

Sachverhalt

I.

A.

Am 20. März 2020 erliess die Vorsteherin des

Sicherheitsdepartements der Stadt Zürich für die Dauer der ausserordentlichen

Lage gemäss Epidemiengesetzgebung ein temporäres allgemeines Fussgänger- und

Fahrverbot für verschiedene Flächen auf öffentlichem Grund (Seeuferanlage

inklusive Utoquai, Blatterwiese, Wiese Zürichhorn, Arboretum, Badeanlagen

Tiefenbrunnen und Mythenquai, Oberer Letten, Bäckeranlage sowie Fritschiwiese)

und entzog einem Gesuch um Neubeurteilung die aufschiebende Wirkung. Die

erwähnte Verkehrsanordnung wurde am 25. März 2020 im Amtsblatt der Stadt

Zürich publiziert (Nr. 2020/0179) und sollte in der Folge bis zum 5. Juni

2020 (Städtisches Amtsblatt vom 10. Juni 2020, Nr. 2020/0341) bzw.

bis zum Ende der ausserordentlichen Lage am 19. Juni 2020 gelten.

B. Mit

als ''Einsprache'' betiteltem Schreiben gelangte A am 21. April 2020 an

den Stadtrat von Zürich und beantragte die Aufhebung dieses Fussgänger- und

Fahrverbots sowie die Entfernung der zu dessen Vollzug aufgestellten

Absperrungen und Signale. Der Stadtrat von Zürich wies dieses

Neubeurteilungsgesuch am 20. Mai 2020 ab, soweit er darauf eintrat

(Dispositiv-Ziffer 1) und auferlegte A Verfahrenskosten von Fr. 350.30.

Erwägungen

II.

Gegen die Auferlegung der Verfahrenskosten im

Neubeurteilungsbeschluss vom 20. Mai 2020 erhob A am 22. Juni 2020

Rekurs an das Statthalteramt des Bezirks Zürich, wobei er erklärte, an seinem

Begehren um Aufhebung der temporären Verkehrsvorschriften nicht länger

festhalten zu wollen. Mit Verfügung vom 19. November 2020 wies das

Statthalteramt den Rekurs ab.

III.

A. A

gelangte dagegen mit Beschwerde vom 6. Januar 2021 an das

Verwaltungsgericht und beantragte die Aufhebung der Verfügung des

Statthalteramts vom 19. November 2020. Zudem ersuchte er darum, die

Verfügung der Vorsteherin des Sicherheitsdepartements der Stadt Zürich vom 20. März

2020.

auf Rechtsverletzungen zu prüfen.

B. Das

Statthalteramt verzichtete am 13. Januar 2021 auf das Einreichen einer

Stellungnahme. Die Stadt Zürich reichte am 27. Januar 2021 eine Beschwerdeantwort

ein. A hielt mit Eingabe vom 15. Februar 2021 an seiner Beschwerde fest.

Die Stadt Zürich liess sich am 2. März 2021 wiederum vernehmen. A nahm am

19.

März 2021 dazu Stellung. Die Stadt Zürich verzichtete am 30. März

2021.

auf eine weitere Stellungnahme. A äusserte sich am 1. Mai 2021 erneut.

Die Stadt Zürich erklärte am 18. Mai 2021 Verzicht auf Vernehmlassung.

Der Einzelrichter erwägt:

1.

1.1

Das

Verwaltungsgericht ist gemäss § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19

Abs. 1 lit. a des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai

1959.

(VRG; LS 175.2) für die Beurteilung der Beschwerde zuständig.

Streitgegenstand bildet lediglich die Kostenauflage in der Verfügung des

Stadtrats vom 20. Mai 2020 (sogleich E. 1.2), womit eine

streitwertbehaftete Streitigkeit vorliegt. Diese ist aufgrund des unter Fr. 20'000.-

liegenden Streitwerts und mangels grundsätzlicher Bedeutung vom Einzelrichter

zu beurteilen (§ 38b Abs. 1 lit. c und Abs. 2 VRG).

1.2

Im

Beschwerdeverfahren vor dem Verwaltungsgericht sind neue Begehren unzulässig (§ 52

Abs. 1 in Verbindung mit § 20a Abs. 1 VRG). Der Streitgegenstand

kann sich im Lauf des Rechtsmittelverfahrens verengen, grundsätzlich aber nicht

erweitern (Martin Bertschi in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum

Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc.

2014.

[Kommentar VRG], Vorbemerkungen zu §§ 19–28a N. 48). Der

Streitgegenstand kann insbesondere nicht unter Berufung auf den Grundsatz der

Rechtsanwendung von Amtes wegen erweitert werden (Marco Donatsch, Kommentar

VRG, § 20a N. 10). Nachdem der Beschwerdeführer im Rekursverfahren

ausdrücklich nur die ihm auferlegten Kosten, nicht aber die angeordnete

Sperrung öffentlichen Grundes beanstandet hat, kann allein die Kostenauflage

Gegenstand des Beschwerdeverfahrens bilden. Soweit der Beschwerdeführer eine

umfassende Überprüfung der Verfügung der Vorsteherin des

Sicherheitsdepartements der Stadt Zürich vom 20. März 2020 auf

Dispositiv

Rechtsverletzungen hin begehrt, ist auf seine Beschwerde demnach nicht

einzutreten.

2.

Der Stadtrat auferlegte dem Beschwerdeführer aufgrund des

Verfahrensausgangs Kosten in Höhe von Fr. 350.30, bestehend aus einer

Verwaltungsgebühr von Fr. 250.- sowie Schreib- und Zustellgebühren. Der

Beschwerdeführer brachte dagegen im Rekursverfahren vor, dass der Stadtrat die

Abweisung seines Neubeurteilungsgesuchs auf andere Rechtsgrundlagen als die

angefochtene Verfügung gestützt habe. Der vom Stadtrat angeführte Art. 7c

der Verordnung 2 vom 13. März 2020 über Massnahmen zur Bekämpfung des

Coronavirus (COVID-19-Verordnung 2; SR 818.101.24; nicht mehr in Kraft),

welcher ein Verbot von Menschenansammlungen von mehr als 5 Personen im

öffentlichen Raum statuierte, sei aber erst am 21. März 2020, mithin einen

Tag nach Erlass der streitgegenständlichen Erstverfügung in Kraft getreten (AS

2020 863). Das Statthalteramt erwog dazu, die beanstandete Sperrung des

öffentlichen Raums habe sich ''im Wesentlichen'' auf Art. 3 des Strassenverkehrsgesetzes

vom 19. Dezember 1958 (SVG; SR 741.01) und nicht auf Art. 7c

COVID-19-Verordnung 2 gestützt. Die Stadt Zürich nennt im

Beschwerdeverfahren ebenfalls erstere Bestimmung sowie die vom Bundesrat am 17. März

2020 ausgerufene ausserordentliche Lage gemäss Epidemiengesetzgebung als

Rechtsgrundlage der ursprünglichen Verfügung vom 20. März 2020; erst der

Neubeurteilungsentscheid sei in Anwendung des in der Zwischenzeit in Kraft

getretenen Art. 7c COVID-19-Verordnung 2 ergangen.

3.

3.1 Die

Verwaltungsbehörden können für ihre Amtshandlungen Gebühren und Kosten

auferlegen (§ 13 Abs. 1 Satz 1 VRG). Gemäss § 13 Abs. 2

Satz 1 VRG tragen die am Verfahren Beteiligten die Verfahrenskosten in der

Regel entsprechend ihrem Unterliegen. Die Entscheidinstanz verfügt bei der

Kostenverteilung grundsätzlich über einen grossen Ermessensspielraum (VGr, 23. Januar

2019, VB.2018.00057, E. 2.1). Dieses Ermessen hat sie pflichtgemäss

auszuüben. Der Kostenentscheid untersteht einer beschränkten

Begründungspflicht: Je ungewöhnlicher die Kostenverteilung, desto höher sind

die Anforderungen an die Begründung (Kaspar Plüss, Kommentar VRG, § 13 N.

30, 43). Nach dem in § 13 Abs. 2 Satz 2 VRG verankerten

Verursacherprinzip hat die Kosten für unnötigen Verfahrensaufwand zu tragen,

wer sie verursacht. Gestützt darauf können auch einem Gemeinwesen bzw. einer

Vorinstanz Verfahrenskosten auferlegt werden, etwa wenn eine ungenügende

Begründung die Einleitung eines Rechtsmittelverfahrens verursachte (vgl. Plüss,

N. 59).

3.2 Bei einer

Neubeurteilung gemäss § 170 des Gemeindegesetzes vom 20. April 2015

(GG; LS 131.1) muss die Behörde die Anordnung uneingeschränkt überprüfen und

neu entscheiden (§ 171 Abs. 3 GG). Das Verfahren ist dem in § 10b VRG geregelten Einspracheverfahren ähnlich, doch liegt der wesentliche

Unterschied darin, dass der Gegenstand des Neubeurteilungsbegehrens bildende

Entscheid – anders als der der Einsprache unterliegende Entscheid nach § 10a lit. c VRG – zu begründen ist (Mischa Morgenbesser/Lorenzo Marazzotta in:

Tobias Jaag/Markus Rüssli/Vittorio Jenni, Kommentar zum Zürcher Gemeindegesetz,

Zürich etc. 2017, § 171 N. 1, 7). Dem Neubeurteilungsverfahren

kann ein Einspracheverfahren im Sinne von § 10a f. VRG vorangehen,

wenn auf die Begründung der in selbständiger Erledigung einer übertragenen

Aufgabe ergangenen Verfügung verzichtet wird (Plüss, § 10a N. 24;

Gemeindeamt, Leitfaden Neubeurteilung von Anordnungen, Januar 2021, S. 13 f.).

3.3 Die Erstverfügung

vom 20. März 2020 erging nicht in Anwendung von § 10a lit. c VRG

unter Verzicht auf Begründung und Einräumung einer Möglichkeit zur Einsprache,

sondern unterlag der Neubeurteilung durch den Stadtrat (Dispositiv-Ziffer 4

der Erstverfügung). Allerdings wurde sie in lediglich acht Sätzen begründet:

Die Vorsteherin des Sicherheitsdepartements erwog, dass das ''Social

Distancing'' für die Eindämmung der Epidemie zentral sei, sich ''in gewissen

Gebieten'' aber insbesondere bei schönem Wetter ''an den üblichen Örtlichkeiten

im öffentlichen Raum'' Menschenansammlungen bildeten und der notwendige Abstand

nicht eingehalten werden könne. Weil der Stadtpolizei nicht möglich sei,

grössere Menschenansammlungen um das Seebecken und auf weiteren Grünanlagen in

der Stadt nachhaltig zu verhindern, solange sämtliche Bereiche für die

Bevölkerung zugänglich seien, seien zur Gewährleistung der öffentlichen

Gesundheit entsprechende Vollzugsmassnahmen notwendig. Der Verfügung sind keine

Prüfung der Verhältnismässigkeit der angeordneten Sperrung, keine Erwägungen zu

allfälligen milderen Massnahmen, keine Begründung der Auswahl der zu sperrenden

Parkanlagen, keine Erörterung der jeweiligen örtlichen Verhältnisse, keine

Nennung und Gewichtung der Sperrung entgegenstehender Interessen und keine

Auseinandersetzung mit den zur Begründung der Verfügung auf­gelisteten

Rechtsnormen zu entnehmen. Auch wenn die diesbezüglichen Anforderungen bei

Allgemeinverfügungen im Allgemeinen etwas herabgesetzt sein mögen (Gerold Steinmann

in: Bernhard Ehrenzeller/Benjamin Schindler/Rainer J. Schweizer/Klaus A. Vallender

[Hrsg.], Die schweizerische Bundesverfassung, St. Galler Kommentar, 3. A.,

Zürich 2014, Art. 29 N. 49), genügte die in der Erstverfügung

enthaltene Begründung angesichts ihrer im Vergleich doch recht

aussergewöhnlichen Tragweite (Schaffung von eigentlichen Bannmeilen) nicht. Das

Neubeurteilungsverfahren soll indessen gerade nicht dazu dienen, die erforderliche

Begründung der infrage stehenden Anordnung in der Erstverfügung schuldig zu

bleiben und in weiten Teilen erst im Neubeurteilungsentscheid nachzuschieben

(hiervor E. 3.2). Wird dies – wie hier – trotzdem getan, ist dem Umstand,

dass ein Gesuchsteller um Neubeurteilung ersuchen musste, um zu einer

hinreichenden Begründung der Erstverfügung zu kommen, bei den Kostenfolgen

Rechnung zu tragen. Unter diesen Umständen übte der Beschwerdegegner sein

Ermessen rechtsfehlerhaft aus, wenn er ungeachtet des weitgehenden Verzichts

auf eine Begründung der Erstverfügung dem Beschwerdeführer im streitbetroffenen

Neubeurteilungsentscheid Verfahrenskosten auferlegte. Entsprechend erweist sich

die Kostenauflage in Dispositiv-Ziffer 2 der Verfügung des Stadtrats vom

20. Mai 2020 als unrechtmässig und hätte die Vorinstanz die im

Neubeurteilungsentscheid erhobenen Kosten sowie die Kosten des Rekursverfahrens

(in Gutheissung des Rekurses) dem Beschwerdegegner überbinden müssen.

4.

Die Beschwerde erweist sich nach den vorstehenden Erwägungen

als begründet, soweit darauf einzutreten ist. Ausgangsgemäss sind die

Gerichtskosten dem Beschwerdegegner aufzuerlegen (§ 65a Abs. 1 in

Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG).

Demgemäss erkennt der

Einzelrichter:

1. Die

Beschwerde wird gutgeheissen, soweit darauf eingetreten wird. Dispositiv-Ziffer 2

der Verfügung des Stadtrats vom 20. Mai 2020 und die Verfügung des

Statthalteramts vom 19. November 2020 werden aufgehoben. Die Kosten des

Rekursverfahrens werden dem Beschwerdegegner auferlegt.

2. Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 500.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 220.-- Zustellkosten,

Fr. 720.-- Total der Kosten.

3. Die

Gerichtskosten werden dem Beschwerdegegner auferlegt.

4. Gegen

dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff.

des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen,

von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,

einzureichen.

5. Mitteilung an …