Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2021.00038

Verwaltungsgericht

des

Kantons Zürich

3. Abteilung

VB.2021.00038

Urteil

der 3. Kammer

vom 28. April 2022

Mitwirkend: Abteilungspräsident André Moser (Vorsitz), Verwaltungsrichter Matthias Hauser, Verwaltungsrichterin

Silvia Hunziker, Gerichtsschreiberin

Nicole Rubin.

In Sachen

1. A,

2.1 B,

2.2. C,

alle vertreten durch RA D,

Beschwerdeführende,

gegen

1. Gemeinde Horgen,

vertreten durch den Gemeinderat,

dieser vertreten durch RA E,

2. Baudirektion Kanton Zürich,

3. Erbengemeinschaft F, nämlich:

3.1 G,

3.2 H,

3.3 I,

3.–3.3 vertreten durch lic. iur. J,

Beschwerdegegnerschaft,

betreffend

privater Gestaltungsplan,

hat sich

ergeben:

Sachverhalt

I.

Mit Beschluss vom 13. Dezember 2018 erteilte die

Gemeindeversammlung Horgen ihre Zustimmung zum privaten Gestaltungsplan "Ebnet"

der Erbengemeinschaft F. Die Baudirektion genehmigte die Festsetzung der

Gemeindeversammlung mit Verfügung vom 23. September 2019.

Erwägungen

II.

Dagegen erhoben A sowie B und C am 8. November 2019

Rekurs beim Baurekursgericht des Kantons Zürich und beantragten die Aufhebung

der vorgenannten Entscheide. Das Baurekursgericht wies den Rekurs am 1. Dezember

2020.

ab, soweit es darauf eintrat.

III.

Hierauf liessen A sowie B und C am 14. Januar 2021

Beschwerde beim Verwaltungsgericht erheben und die Aufhebung des angefochtenen

Entscheids beantragen. Sodann seien der Zustimmungsbeschluss der

Gemeindeversammlung Horgen vom 13. Dezember 2018 sowie die

Genehmigungsverfügung der Baudirektion vom 23. September 2019 aufzuheben

und die Zustimmung bzw. die Genehmigung zu verweigern. Eventualiter sei der

angefochtene Entscheid aufzuheben und die Sache zur weiteren Prüfung an die

Vorinstanz zurückzuweisen. In prozessualer Hinsicht liessen sie einen

Augenschein beantragen; alles unter Kosten- und Entschädigungsfolgen.

Das Baurekursgericht beantragte am 3. Februar 2021

die Abweisung der Beschwerde. Die Baudirektion beantragte mit Beschwerdeantwort

vom 10. Februar 2021 ebenfalls die Abweisung der Beschwerde. Mit

Beschwerdeantwort vom 15. Februar 2021 beantragte die Erbengemeinschaft F

die Abweisung der Beschwerde unter Kosten- und Entschädigungsfolgen. Denselben

Antrag stellte die Gemeinde Horgen am 22. Februar 2021. Mit Replik vom 25. März

2021.

hielten A sowie B und C an ihren Anträgen fest. Die Duplik der Erbengemeinschaft F

erfolgte am 20. April 2021. Die Gemeinde Horgen duplizierte am 3. Mai

2021.

A sowie B und C triplizierten am 20. Mai 2021. Am 1. sowie 3. Juni

2021.

liessen sich auch die Erbengemeinschaft F sowie die Gemeinde Horgen

erneut vernehmen. Die Quintuplik von A sowie B und C erfolgte am 1. Juli

2021.

Die Gemeinde Horgen sowie die Erbengemeinschaft F liessen sich am 27. Juli

bzw. 6. August 2021 abschliessend vernehmen.

Die Kammer erwägt:

1.

1.1

Das

Verwaltungsgericht ist gestützt auf § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19

Abs. 1 lit. a des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai

1959.

(VRG) für die Behandlung der vorliegenden Beschwerde zuständig. Da auch

die übrigen Eintretensvoraussetzungen gegeben sind, ist auf die Beschwerde

einzutreten.

1.2

Der

Entscheid darüber, ob ein Augenschein angeordnet wird, steht im pflichtgemässen

Ermessen der anordnenden Behörde. Die Durchführung eines Augenscheins ist dann

geboten, wenn die tatsächlichen Verhältnisse unklar sind und anzunehmen ist,

die Parteien vermöchten durch ihre Darlegungen vor Ort Wesentliches zur

Erhellung der sachlichen Grundlagen des Rechtsstreits beizutragen. Der Verzicht

auf die Durchführung eines Augenscheins ist zulässig, wenn die Akten eine

hinreichende Entscheidgrundlage darstellen. Eine Pflicht zur Durchführung eines

Augenscheins besteht jedenfalls nur dann, wenn die tatsächlichen Verhältnisse

auf andere Weise nicht abgeklärt werden können (zum Ganzen VGr, 12. November

2020, VB.2020.00327, E. 3.2 mit Hinweisen). Es ist zulässig, dass eine

Rechtsmittelinstanz auf einen eigenen Augenschein verzichtet, wenn sich der

massgebliche Sachverhalt aus dem vorinstanzlichen Augenschein bzw. aus den

übrigen Verfahrensakten mit ausreichender Deutlichkeit ergibt (VGr, 26. September

2019, VB.2019.00182, E. 2.1). Die Vorinstanz hat am 1. September 2020

einen Augenschein durchgeführt und diesen mittels Protokoll und Fotografien

dokumentiert. Damit und zusammen mit den übrigen Akten ist der Sachverhalt

rechtsgenügend erstellt; auf einen Augenschein ist zu verzichten.

2.

Das Gestaltungsplangebiet umfasst das Grundstück Kat.-Nr. 01

mit einer Fläche von 17'695 m2 und ist gemäss Bau- und Zonenordnung

der Gemeinde Horgen (BZO) der Wohnzone W 1.2 zugewiesen. Es ist

ausserdem als Umgebungszone XI im Bundesinventar der schützenswerten

Ortsbilder der Schweiz von nationaler Bedeutung (ISOS) mit dem Erhaltungsziel a

aufgeführt. Der Gestaltungsplan sieht fünf Baubereiche (A, B, C, D, E) mit

insgesamt acht separaten Baufeldern vor (A1-A2, A3-A4, A5-A7; B1-B3; C1-C2, C3-C6;

D1-D4; E), wobei gemäss dem Richtprojekt teilweise bis zu vier Baukörper

aneinandergebaut werden sollen.

3.

3.1

Aus dem

Anspruch auf rechtliches Gehör nach Art. 29 Abs. 2 der

Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV) fliesst das Recht der von einem

Entscheid in ihrer Rechtsstellung betroffenen Person, dass die Behörde deren

Vorbringen auch tatsächlich hört, prüft und in der Entscheidfindung

berücksichtigt. Entsprechend ist die Behörde verpflichtet, ihren Entscheid zu

begründen. Dabei muss sie sich indes nicht mit allen Parteistandpunkten

einlässlich auseinandersetzen und jedes Vorbringen ausdrücklich widerlegen,

sondern kann sich auf die wesentlichen Punkte beschränken. Der

Begründungspflicht ist Genüge getan, wenn sich die betroffene Person über die

Tragweite des Entscheids Rechenschaft geben und ihn in voller Kenntnis der

Sache an die höhere Instanz weiterziehen kann. In diesem Sinn müssen wenigstens

kurz die Überlegungen genannt werden, von denen sich die Behörde hat leiten

lassen und auf die sich ihr Entscheid stützt (vgl. zum Ganzen BGE 138 I 232 E. 5.1,

136.

I 229 E. 5.2, 134 I 83 E. 4.1; ausführlich zur Begründungspflicht

Michele Albertini, Der verfassungsmässige Anspruch auf rechtliches Gehör im Verwaltungsverfahren

des modernen Staates, Bern 2000, S. 402 ff. mit zahlreichen

Hinweisen).

Eine Verletzung des Anspruchs auf rechtliches Gehör kann

geheilt werden, wenn sie nicht besonders schwer wiegt und die unterlassene

Gehörsgewährung in einem Rechtsmittelverfahren nachgeholt wird, das eine

Prüfung im gleichen Umfang wie durch die Vorinstanz gestattet (vgl. etwa BGE 133 I 201 E. 2.2, 126 I 68 E. 2). Dies gilt vor allem dann und selbst

bei einer schwerwiegenden Verletzung, wenn eine Rückweisung der Sache zur

Gewährung des rechtlichen Gehörs lediglich einen formalistischen Leerlauf

darstellen und zu einer unnötigen Verfahrensverlängerung führen würde

(Albertini, S. 459; vgl. auch Alain Griffel, Kommentar VRG, § 8 N. 38;

BGr, 4. März 2009, 8C_845/2008, E. 4.2.1; VGr, 2. September

2009, VB.2009.00083, E. 4.3).

3.2

Die

Beschwerdeführenden rügen, die Vorinstanz hätte ihren Anspruch auf rechtliches

Gehör verletzt, da sie nicht auf ihren Einwand eingegangen sei, ein Abweichen

vom Richtplan wäre nur zulässig, wenn es nach den Umständen unzumutbar

erschiene, vorher den Richtplan förmlich zu ändern, was nicht der Fall sei.

Die Vorinstanz führte in E. 4.3.2 (ca. Mitte) ihres

Entscheids aus, bei den Vorgaben im Richtplan handle es sich um Richtlinien,

welche die Möglichkeit von Abweichungen zulassen würden und einen Anordnungsspielraum

liessen. Als Massstab zur Beurteilung der Zulässigkeit der Abweichung müsse

dabei das Kriterium der Rücksichtnahme auf das Orts- und Landschaftsbild

gelten. Dies sei erfüllt, weshalb die Abweichung von den Richtlinien zulässig

sei. Weiter führt sie in E. 4.3.3 aus, soweit die Beschwerdeführenden

vorbrächten, dass Abweichungen vom Richtplan zwecks Verhinderung einer

negativen Präjudizierung des Richtplans nur dann zulässig seien, wenn eine

vorgängige Änderung des Richtplans unzumutbar erscheine, dies am vorstehend

Ausgeführten nichts zu ändern vermöge. Eine negative Präjudizierung drohe

vorliegend gerade nicht, da sich der regionale Richtplan in Revision befände

und das Gebiet Ebnet aus dem Gebiet mit niedriger baulicher Dichte gestrichen

werden solle. Nach diesen Ausführungen hat sich die Vorinstanz mit dem Argument

der Beschwerdeführenden auseinandergesetzt und es liegt keine Verletzung des

Anspruchs auf rechtliches Gehör vor.

3.3

Weiter

geben die Beschwerdeführenden an, ihr Anspruch auf rechtliches Gehör sei

verletzt worden, da die Vorinstanz nicht auf ihre detaillierten Erläuterungen

betreffend die Abweichung von der Grundordnung bezüglich der Gebäudehöhe und der

Gesamthöhe eingegangen sei.

3.4

Dies

trifft nicht zu. Die Vorinstanz äusserste sich in E. 5.3 dazu, ob die

gemäss Gestaltungsplan geltenden Höhenbeschränkungen zu einer Sinnentleerung

der BZO führen würden, und verneinte dies. Der Beschwerdeführer konnte sich

aufgrund dieser Überlegungen über die Tragweite des Entscheids Rechenschaft

geben und ihn in voller Kenntnis der Sache an die höhere Instanz weiterziehen.

Ob die Ausführungen der Vorinstanz zutreffend sind, ist in Bezug auf den

Anspruch auf rechtliches Gehör nicht relevant. Die Vorinstanz hat somit auch in

diesem Punkt den Anspruch auf rechtliches Gehör der Beschwerdeführenden nicht

verletzt.

3.5

Die

Beschwerdeführenden bringen sodann vor, ihr Anspruch auf rechtliches Gehör sei

verletzt worden, da die Vorinstanz sich nicht mit ihrem am Augenschein

vorgebrachten Argument der bedrängenden Wirkung der hohen Gebäude auf die

unmittelbare Umgebung auseinandergesetzt habe.

Wie der Antrag kann auch die Begründung nach Ablauf der

Rekursfrist grundsätzlich nicht mehr erweitert werden (§ 23 Abs. 1 VRG). Im Rahmen eines weiteren Schriftenwechsels dürfen neue

Tatsachenbehauptungen nur hinsichtlich des von der Rekursgegnerschaft oder von

den Mitbeteiligten neu Vorgebrachten erhoben werden, ferner in Bezug auf Akten

oder Aktenstücke, die innert der Rekursfrist aus objektiven Gründen nicht

eingesehen werden konnten (Griffel, § 23 N. 23). Die erst während des

Augenscheins vorgebrachte Rüge stützt sich auf ebenfalls neu vorgebrachte

tatsächliche Aspekte und ist daher verspätet, weshalb sich die Vorinstanz auch

nicht dazu äussern musste und demgemäss auch den Anspruch auf rechtliches Gehör

der Beschwerdeführenden nicht verletzt hat.

4.

4.1

Mit

Gestaltungsplänen werden für bestimmt umgrenzte Gebiete Zahl, Lage, äussere

Abmessungen sowie die Nutzweise und Zweckbestimmung der Bauten bindend

festgelegt. Dabei darf von den Bestimmungen über die Regelbauweise und von den

kantonalen Mindestabständen abgewichen werden (§ 83 Abs. 1 des

Planungs- und Baugesetzes vom 7. September 1975 [PBG]). Gestaltungspläne

als Sondernutzungspläne dienen grundsätzlich dem gleichen Zweck wie die Rahmennutzungspläne,

indem sie die zulässige Nutzung des Bodens nach den durch die Richtplanung

festgelegten Zielen ordnen. Darüber hinaus soll mit einem Gestaltungsplan eine

städtebaulich, architektonisch, wohnhygienisch und landschaftlich optimale

Überbauung eines bestimmten Gebiets ermöglicht werden. Zu diesem Zweck schafft

der Gestaltungsplan für ein bestimmtes Gebiet eine Spezialbauordnung (Christoph

Fritzsche/Peter Bösch/Thomas Wipf/Daniel Kunz, Zürcher Planungs- und Baurecht,

6.

A., Wädenswil 2019, S. 179 f.; VGr, 3. Dezember 2020,

VB.2019.00584, E. 3.1; 22. Oktober 2020, VB.2020.00397, E. 3.2;

14.

November 2019, VB.2019.00017, E. 8.2; vgl. zudem Stephan

Eschmann, Der Gestaltungsplan nach zürcherischem Recht, Zürich 1985, S. 54 ff.).

Bei der Festsetzung und Genehmigung eines Gestaltungsplans besteht ein weiter

Gestaltungsspielraum (VGr, 8. Juli 2020, VB.2018.00760, E. 4.3.2, BGE 135 II 209 E. 5.2); indessen muss er die Richtplanung und das

übergeordnete Recht respektieren, namentlich die Ziele und Grundsätze von Art. 1

und Art. 3 des Bundesgesetzes vom 22. Juni 1979 über die Raumplanung

(Raumplanungsgesetz, RPG). Nach § 16 Abs. 1 PBG haben die Planungen

unterer Stufen denjenigen der oberen Stufe, die Nutzungsplanung jeder Art und

Stufe der Richtplanung zu entsprechen. Abweichungen sind nur zulässig, wenn sie

sachlich gerechtfertigt und untergeordneter Natur sind (Abs. 2).

4.2

4.2.1

Das Gebiet Ebnet ist als Umgebungszone XI im ISOS mit dem

Erhaltungsziel a aufgeführt, wobei der Grünraum mit Obstgarten und grossen Wiesenflächen

zu erhalten ist. Entsprechend der Aufnahmekategorie "ab"

handelt es sich beim Areal um einen unerlässlichen bzw. empfindlichen Teil des

Ortsbildes (Bundesamt für Kultur BAK, Erläuterungen zum ISOS, 2021, S. 5 f.).

Das Erhaltungsziel a liegt gemäss Art. 9 Abs. 4 der Verordnung

vom 13. November 2019 über das Bundesinventar der schützenswerten

Ortsbilder der Schweiz (VISOS; SR 451.12) in Bezug

auf Kulturland oder Freiflächen darin, deren Beschaffenheit zu erhalten. Dies

bedeutet, die für das Ortsbild wesentliche Vegetation und die Altbauten zu

bewahren und bestehende Beeinträchtigungen zu beseitigen.

4.2.2

Gemäss Art. 6 Abs. 1 des Bundesgesetzes vom 1. Juli 1966

über den Natur- und Heimatschutz (NHG) wird durch die Aufnahme eines Objekts

von nationaler Bedeutung in ein Inventar des Bundes dargetan, dass es in

besonderem Masse die ungeschmälerte Erhaltung, jedenfalls aber unter Einbezug

von Wiederherstellungs- oder angemessenen Ersatzmassnahmen die grösstmögliche

Schonung verdient. Diese Schutzbestimmung gilt indes nur bei der Erfüllung von

Bundesaufgaben in unmittelbarer Weise. Soweit – wie vorliegend – keine

Bundesaufgabe infrage steht, wird der Schutz von Ortsbildern vorab durch

kantonales (und kommunales) Recht gewährleistet. Dies ergibt sich verfassungsrechtlich

aus Art. 78 Abs. 1 BV, wonach die Kantone für den Natur- und

Heimatschutz zuständig sind. Allerdings sind Bundesinventare wie das ISOS auch

bei der Erfüllung von kantonalen (und kommunalen) Aufgaben von Bedeutung. Der

kantonale Richtplan hält die Gemeinden dazu an, im Rahmen der Nutzungsplanung

dem ISOS Rechnung zu tragen (Kantonaler Richtplan, Richtplantext, Stand: 7. Juni

2021, Ziff. 2.4.3 lit. c; vgl. dazu VGr, 14. Mai 2020,

VB.2018.00500, E. 4.1). Aufgrund der Behördenverbindlichkeit der Richtplanung

(Art. 9 RPG) finden die Schutzanliegen des ISOS sodann Eingang in die

Nutzungsplanung (Art. 14 ff. RPG). Im Übrigen besteht auch von

Bundesrechts wegen eine Pflicht, bei der Nutzungsplanung die Inventare des

Bundes zu beachten bzw. diese in die Interessenabwägung einzubeziehen (BGE 147 II 351 E. 4.3; BGE 135 II 209 E. 2.1; BGr, 28. Juni 2021,

1C_100/2020, E. 3; BGr, 31. März 2020, 1C_635/2018, E. 3.1.2;

vgl. nun auch die ausdrückliche Berücksichtigungspflicht in Art. 11 VISOS;

Eloi Jeannerat/Pierre Moor in: Heinz Aemisegger/Pierre Moor/Alexander

Ruch/Pierre Tschannen [Hrsg.], Praxiskommentar RPG: Nutzungsplanung, Zürich

2016, Art. 17 N. 52, 59).

Mit dem Grundsatzentscheid Rüti (BGE 135 II 209) stellte

das Bundesgericht sodann klar, dass eine Berücksichtigungspflicht und die

Notwendigkeit einer Interessenabwägung gerade auch dann bestehen, wenn – wie

idealtypisch bei Gestaltungsplänen – von der Grundnutzungsordnung abgewichen

werden soll. Es gilt also bei der Überprüfung des streitigen Gestaltungsplans

zu prüfen, ob das ISOS in rechtsgenüglicher Weise berücksichtigt wurde. Wurde

das ISOS zwar berücksichtigt, entspricht jedoch der Gestaltungsplan den

Zielvorgaben des ISOS nicht, ist im Rahmen einer umfassenden Interessenabwägung

zu ergründen, ob überwiegende Interessen vorliegen, die eine Beeinträchtigung

der gemäss ISOS wesentlichen Eigenschaften eines Ortsbildes rechtfertigen

könnten (vgl. dazu Thomas Merkli, Die Rechtsprechung des Bundesgerichts zum

Bundesinventar der schützenswerten Ortsbilder der Schweiz [ISOS] in: Véronique

Boillet/Anne-Christine Favre/Vincent Martenet [Hrsg.], Le droit public en

mouvement – Mélanges Etienne Poltier, Zürich 2020, S. 965 ff.; 975).

4.2.3

Der Gestaltungsplan ist eine die Grundordnung derogierende

Spezialbauordnung. Deshalb kann der Umstand, dass der Rahmennutzungsplan die

Richtplanung und das ISOS nur ungenügend berücksichtigt, nicht rechtfertigen,

dass der Gestaltungsplan dies ebenso wenig tut. Somit ist nachfolgend zu

prüfen, inwieweit die vom Gestaltungsplan geschaffene neue Ordnung den

Richtplan und das ISOS berücksichtigt. Der Gestaltungsplan kann nur dann

Bestand haben, wenn er entweder die wesentlichen Schutzziele des ISOS umsetzt oder

wenn überwiegende Interessen an der neu geschaffenen Ordnung die Abweichungen von

diesen rechtfertigen. Dies hat in einer gesamthaften Betrachtungsweise zu

erfolgen und nicht allein im Vergleich zur vorliegenden (mangelhaften)

Grundordnung.

4.3

4.3.1

Der Regionale Richtplan Zimmerberg sieht für das Gebiet Ebnet in Horgen

eine niedrige bauliche Dichte vor. Das Gebiet wird als Wohngebiet an

landschaftlich empfindlicher Lage beschrieben, welches dem Ziel der

landschaftlichen Einbettung der Siedlung unterliegt. Gemäss regionalem

Richtplan versteht sich die Festlegung der Gebiete mit niedriger baulicher

Dichte als eine Anweisung an die Gemeinden, die Nutzungsplanung so zu halten,

dass Bebauungen entstehen, die in besonderem Mass auf das Orts- und

Landschaftsbild Rücksicht nehmen. Im Einzelnen sollen dabei folgende Richtlinien

beachtet werden: eine Beschränkung der Gebäudehöhe und Geschosszahlen auf in

der Regel zwei Vollgeschosse; eine Beschränkung der Gebäudelänge (Richtwert:

ca. 25 m); die Sicherung ausreichender Gebäudeabstände; die Sicherstellung

einer guten Durchgrünung; gut gestaltete Siedlungsränder.

4.3.2

Die verschiedenen Baubereiche des Gestaltungsplans bieten mit Ausnahme des

Baubereichs E die Möglichkeit, 3-geschossig, teilweise sogar 4-geschossig zu

bauen. Darin liegt bereits eine Abweichung von den Richtlinien des regionalen

Richtplans. Die Baufelder D1-D4 und C3-C6 weisen eine Länge von 52 m,

das Baufeld A5-A7 eine Länge von 48,5 m, das Baufeld B1-B3 eine

solche von 45 m, das Feld C1-C2 eine solche von 29 m, die Baufelder A1-A2

eine solche von 35,5 m und die Baufelder A3-A4 eine solche von 31,5 m

auf. Sie liegen somit alle deutlich über dem Längenmass gemäss der Richtlinie

des regionalen Richtplans. Einzig der Baubereich E hat eine Länge von 20,5 m

und hält damit die Vorgaben gemäss regionalem Richtplan ein. Zwischen den

zusammenhängenden Baubereichen A5-A7, A3-A4 und A1-A2 ist jeweils ein

Abstand von 10 m gegeben, zwischen den Baubereichen A5 und D4 ein

Abstand von 8 m, zwischen den Baubereichen A3 und C6 ein Abstand von 9 m.

Die Richtlinien des Richtplans sind somit in beinahe jedem Baubereich bezüglich

der Geschossigkeit klar überschritten. Noch stärker überschritten sind die

Richtwerte bei der Gebäudelänge, bilden doch die aneinandergereihten

Baubereiche Gebäudelängen von bis zur doppelten Länge des eigentlichen

Richtwerts. Der im regionalen Richtplan vorgesehenen niedrigen baulichen

Dichte, die namentlich mit diesen Beschränkungen umgesetzt werden soll,

entspricht der Gestaltungsplan nicht. Die deutlichen Abweichungen von den

Richtwerten bei beinahe sämtlichen Baubereichen stellen eine klare Abweichung

vom Richtplan dar. Gleichzeitig läuft der Gestaltungsplan damit der besonderen

Rücksichtnahme auf das Orts- und Landschaftsbild zuwider, insbesondere den

Schutzzielen des ISOS. Auch erscheint fraglich, ob mit Gebäudeabständen

von 8–10 m die im regionalen Richtplan vorgesehene Anforderung der

ausreichenden Gebäudeabstände als erfüllt betrachtet werden kann.

4.3.3

Die im Gestaltungsplan vorgesehene Baumassenziffer von 1,98 m3/m2,

hat zur Folge, dass trotz der deutlichen Erhöhung der Gesamthöhen und der

Gebäudelängen gegenüber den Richtlinien des regionalen Richtplans (sowie

gegenüber der Grundordnung, dazu E. 4.4.2) das Erhaltungsziel gemäss ISOS

nicht rechtsgenüglich berücksichtigt wird. Dass zwischen den Baubereichen

grössere Öffnungen mit Grünflächen liegen, ist zwar im Sinn des

Erhaltungsziels. Das öffentliche Interesse an der baulichen Verdichtung

verlangt jedoch nicht, dass spezifisch in diesem Bereich verdichtet wird, für

den die Richtplanung eine niedrige bauliche Dichte vorsieht und zudem das ISOS

ein Freihalteziel beschreibt, weshalb diesem Interesse für den Gestaltungsplan

kein grosses Gewicht zukommt. Es überwiegt die öffentlichen Interessen an der

Vermeidung von Beeinträchtigungen der Schutzziele des ISOS und an einer

niedrigen baulichen Dichte, wie sie im regionalen Richtplan vorgesehen ist,

nicht. Demgemäss ist der Gestaltungsplan aufzuheben.

4.4

4.4.1

Anders als bei Arealüberbauungen und Sonderbauvorschriften sind die Grundeigentümer

im Perimeter eines Gestaltungsplans an dessen Festlegungen gebunden. Die

Grundordnung wird also ersetzt, sodass nur noch gestaltungsplankonform gebaut

werden darf (VGr, 14. November 2019, VB.2019.00017, E. 8.2;

Fritzsche/Bösch/Wipf/Kunz, S. 179 f.). In welchem Mass gemäss § 83 Abs. 1 PBG von den Bestimmungen über die Regelbauweise und von den

kantonalen Mindestabständen abgewichen werden darf, und welche Anforderungen

dafür gelten, wird im Planungs- und Baugesetz nicht näher umschrieben. Gleichwohl

dürfen die Abweichungen nicht dazu führen, dass die planerisch und demokratisch

abgestützte Grundordnung ihres Sinngehalts entleert würde (BGE 135 II 209 E. 5.2).

Dies gilt auch, wenn der Gestaltungsplan – wie vorliegend – von den gleichen

Organen beschlossen und genehmigt wird wie die Bau- und Zonenordnung (BGr,

1C_800/2013, 29. April 2014, E. 2.2.2; Alain Griffel, Raumplanungs-

und Baurecht, 4. A., Zürich 2021, S. 75). In die Beurteilung der

Zulässigkeit der Abweichungen von der Grundordnung ist im Sinn der Kohärenz der

kommunalen Nutzungsplanung auch einzubeziehen, welche Begrenzungen die BZO für

die höheren Zonen des gleichen Zonentyps und in anderen Zonentypen vorsieht. Ob

ein Gestaltungsplan in diesem Sinn zu weit geht, muss gemessen an den konkreten

Umständen anhand der vorgesehenen Abweichungen geprüft werden (vgl. BGr, 15. April

2013, 1C_429/2012, E. 6.2; Michael Pletscher, Der Gestaltungsplan i. e. S., Basel 2021, Rz. 504; VGr TG, 9. Februar

2005, TVR 2005 Nr. 26).

4.4.2

Nach der Rahmennutzungsplanung befindet sich der Gestaltungsplanperimeter

in der Wohnzone W 1.2. Für diese Zone sieht die BZO Horgen eine

Baumassenziffer von 1,2 m3/m2 für Hauptgebäude, eine

Gebäudelänge von maximal 25 m sowie eine Gebäudehöhe von 7,5 m vor (Ziffer 5.1).

Die Firsthöhe beträgt 7 m. In der Wohnzone W 1.2 ist sodann eine

Gebäudelänge von 30 m zulässig, wenn die Gesamthöhe von 7,5 m nicht

überschritten wird (Ziffer 5.1.2). Der Gestaltungsplan hingegen weist eine

Baumassenziffer von 1,98 m3/m2 auf, was eine

grössere Baumasse erlaubt, als selbst die übernächst höhere Wohnzone gemäss BZO

gestatten würde. Dies stellt eine grosse Abweichung von der Grundordnung dar.

Der Gestaltungsplan sieht sodann keine Gebäudehöhen,

sondern lediglich maximale Höhenkoten vor, wobei ein Höhenunterschied von bis

zu 14 m besteht. Die Gestaltungsplanvorschriften sehen vor, dass die

Hauptgebäude mit Flachdächern auszugestalten sind (Art. 8 Abs. 2

GPV). Die zulässige Gebäudehöhe wird von der jeweiligen Schnittlinie zwischen

Fassade und Dachfläche auf den darunter liegenden gewachsenen Boden gemessen (§ 280 Abs. 1 PBG). Bei Flachdächern wird die Gebäudehöhe daher bis unter das

Flachdach gemessen, was bei gewissen Baubereichen einer Gebäudehöhe von bis zu

14.

m entspräche. Die BZO Horgen sieht keine Geschosszahlen vor, was zur

Anwendung der Käseglockenpraxis führt. Enthält eine Bau- und Zonenordnung keine

Geschosszahlvorschriften, sind also in Bezug auf die Ausdehnung nach oben

ausschliesslich die Gebäude- und die Firsthöhe (vorliegende 7,5 und 7 m)

massgebend, können Bauten innerhalb dieses (für Bauten mit Satteldach)

vorgegebenen Profils grundsätzlich frei gestaltet werden (vgl. dazu VGr, 22. Oktober

2020, VB.2020.00338, E. 4; 27. Oktober 2021, VB.2021.00099, E. 3).

Die Gestaltungsplanvorschriften lassen jedoch eine Bebauung ausserhalb dieses

Profils bis hin zur maximalen Höhenkote zu, weshalb der Gestaltungsplan auch

hinsichtlich der Gebäudehöhe deutlich von der Grundordnung abweicht, was die

Vorinstanz verkennt. So können die Traufseiten teilweise doppelt so hoch

ausgestaltet werden, wie gemäss Grundordnung.

Bezüglich der Gebäudelänge, für welche auch die

Grundordnung ein Maximum von 25 m vorsieht, sind im Gestaltungsplan, wie

bereits unter E. 4.3.2 dargelegt, erhebliche Abweichungen bis hin zur

Verdoppelung der Länge vorhanden. Der Vorbehalt von Ziffer 5.1.2, welcher

eine maximale Länge von 30 m vorsieht, wenn die Gesamthöhe von 7,5 m nicht

überschritten ist, ist unbeachtlich, da die Baufelder diese Höhe klar

überschreiten. Eine Gesamtlänge von 50 m ist in den Wohnzonen lediglich in

der höchsten Wohnzone W 3.3 möglich und selbst diese maximale Länge

wird von einzelnen Baufeldern noch überschritten. Solche Gebäudelängen sind

somit in keiner reinen Wohnzone gemäss BZO mehr möglich.

Der Gestaltungsplan weicht folglich in drei verschiedenen

Bereichen erheblich von der Grundordnung ab, wobei die Abweichungen im Bereich

der Gebäudelänge von zwei Baufeldern sämtliche möglichen Grundregeln der

gleichen Nutzungszone (Wohnzone) sprengen.

4.4.3

Aufgrund der deutlichen Überschreitungen der in der Grundordnung

vorgesehenen Höhen-, Längen- und Baumassebegrenzungen und den Abweichungen von

den Vorgaben des regionalen Richtplans ist nach dem Gesagten auch von einer

Entleerung des Sinngehalts der Grundordnung durch den Gestaltungsplan

auszugehen. Zumindest aber bewirkt dieser keine Verbesserung und es kann somit

nicht von einer optimalen Überbauung gesprochen werden. Auch aus diesem Grund

wäre der Gestaltungsplan aufzuheben.

4.5

Infolgedessen ist die Beschwerde begründet und gutzuheissen. Der Entscheid des

Baurekursgerichts vom 1. Dezember 2020 sowie der Festsetzungsbeschluss der

Gemeindeversammlung Horgen betreffend den privaten Gestaltungsplan "Ebnet"

vom 13. Dezember 2018 und die Genehmigungsverfügung der Baudirektion vom

23.

September 2019 sind aufzuheben.

5.

Ausgangsgemäss sind die Kosten des vorliegenden sowie des

Rekursverfahrens der unterliegenden privaten Beschwerdegegnerschaft

aufzuerlegen und steht ihr keine Parteientschädigung zu (§ 65a Abs. 2

in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 VRG). Vielmehr ist sie zu

verpflichten, den Beschwerdeführenden eine Parteientschädigung für das Rekurs-

und das Beschwerdeverfahren zu bezahlen (§ 17 Abs. 3 VRG). Der

Gemeinde steht bei diesem Ausgang ebenfalls keine Parteientschädigung zu.

Demgemäss erkennt die

Kammer:

1.

Die

Beschwerde wird gutgeheissen. Der Entscheid des Baurekursgerichts vom 1. Dezember

2020, die Verfügung der Baudirektion vom 23. September 2019 sowie der

Beschluss der Gemeindeversammlung Horgen vom 13. Dezember 2018 werden

aufgehoben.

2.

Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 7'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 815.-- Zustellkosten,

Fr. 7'815.-- Total der Kosten.

3.

Die

Kosten des Rekurs- und des Beschwerdeverfahrens werden der privaten

Beschwerdegegnerschaft auferlegt.

4.

Die

private Beschwerdegegnerschaft wird verpflichtet, den Beschwerdeführenden für

das Rekurs- und das Beschwerdeverfahren zusammen eine Parteientschädigung von Fr. 5'500.-

zu bezahlen.

5.

Gegen

dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff.

des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen,

von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,

einzureichen.

6.

Mitteilung an …