Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2021.00047

Verwaltungsgericht

des

Kantons Zürich

1. Abteilung

VB.2021.00047

Urteil

der 1. Kammer

vom 3. Juni 2021

Mitwirkend: Abteilungspräsidentin Maja Schüpbach Schmid (Vorsitz), Verwaltungsrichter Peter Sprenger, Verwaltungsrichterin

Sandra Wintsch, Gerichtsschreiber

Jonas Alig.

In Sachen

1. A,

2. B,

3. C,

alle vertreten durch RA D,

Beschwerdeführende,

gegen

1. Swisscom (Schweiz) AG Local Production,

vertreten durch E,

2. Baukommission F,

Beschwerdegegnerinnen,

betreffend Baubewilligung

Mobilfunkanlage,

hat

sich ergeben:

Sachverhalt

I.

Mit Beschluss vom 11. Mai

2020 erteilte die Baukommission F der Swisscom (Schweiz) AG

Local Production die

baurechtliche Bewilligung für eine Mobilfunk-Antennenanlage auf dem Grundstück

Kat.-Nr. 01 an der G-Strasse 02 in F.

Erwägungen

II.

Gegen den Entscheid der Baukommission F vom 11. Mai

2020.

erhoben A, B und C mit gemeinsamer Eingabe vom 1. Juli 2020 Rekurs

beim Baurekursgericht des Kantons Zürich.

Mit Entscheid vom 1. Dezember 2020 wurde ihr

Rekurs abgewiesen, soweit er nicht infolge teilweisen Rückzugs als

gegenstandslos abgeschrieben wurde.

III.

Dagegen erhoben A, B und C mit Eingabe vom 18. Januar

2021.

Beschwerde an das Verwaltungsgericht und forderten – unter den

gesetzlichen Kosten- und Entschädigungsfolgen – die Aufhebung des Beschlusses

der Baukommission F sowie des vorinstanzlichen Urteils. Eventualiter sei der

Bauentscheid mit der folgenden Auflage zu ergänzen: "Die Sendeantennen

dürfen nicht als adaptive Antennen im Sinne von Anhang 1 Ziff. 62 Abs. 6

NISV betrieben werden.". Zudem stellten sie Verfahrensanträge: Unter Ziff. 4

beantragten sie, dass die Beschwerdegegnerin zu verpflichten sei, das Audit und

die Bewertung der aktuellen ISO-Zertifizierung (Zertifikat CH16/1511) ihres

Qualitätssicherungssystems einzureichen. Das Audit und die Bewertung seien den

Beschwerdeführenden zur Stellungnahme zu eröffnen. Unter Ziff. 5 forderten

sie, es sei ein Amtsbericht oder ein unabhängiges Gutachten einzuholen zu den

Fragen, ob bei adaptiven Antennen bereits Abnahmemessungen durchgeführt werden

können und ob bereits erfolgte Abnahmemessungen von in Betrieb genommenen

Anlagen den im Standortdatenblatt prognostizierten Werten entsprächen.

Schliesslich verlangten sie unter Ziff. 6, es sei die Beschwerdegegnerin

zu verpflichten, die Swisscom-Messmethode für Basisstationen 5G NR

(Akkreditierungsnummer STS 0121) zu editieren und den Beschwerdeführenden zur

Stellungnahme zu eröffnen.

Mit Beschwerdeantwort vom 22. Januar 2021 beantragte

die Swisscom (Schweiz) AG Local Production – unter Kosten- und

Entschädigungsfolge zulasten der Beschwerdeführenden – die Abweisung der

Beschwerde, inklusive des Eventualantrags und der drei Verfahrensanträge,

soweit darauf einzutreten sei. Die Baukommission F liess sich nicht vernehmen.

Am 3. Februar 2021 beantragte das Baurekursgericht ohne weitere

Bemerkungen die Abweisung der Beschwerde. Mit Replik vom 9. März 2021

hielten A, B und C an ihren Anträgen

fest. Ebenso hielt die Swisscom (Schweiz) AG Local Production mit Duplik vom 22. März

2021.

an ihren Anträgen fest. Mit Triplik vom 13. April 2021 äusserten sich

A, B und C erneut. Am 26. April 2021 quadruplizierte die Swisscom (Schweiz)

AG Local Production. A, B und C liessen sich in der Folge nicht mehr vernehmen.

Die Kammer erwägt:

1.

1.1

Das

Verwaltungsgericht ist gemäss § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19

Abs. 1 lit. a des kantonalen Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai

1959.

(VRG) zur Behandlung der vorliegenden Beschwerde zuständig.

1.2

Die Beschwerdeführenden

bewohnen Liegenschaften innerhalb des näheren Umfelds der streitbetroffenen

Anlage, an denen sie aus Eigentum bzw. Miete berechtigt sind. Sie sind gemäss § 338a

des kantonalen Planungs- und Baugesetzes vom 7. September 1975 (PBG) zu

Rekurs und Beschwerde legitimiert. Da auch die übrigen Prozessvoraussetzungen

erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.

2.

Streitbetroffen

ist die Erstellung einer Mobilfunk-Antennenanlage auf dem Dach eines Gebäudes

in F. Das betroffene Grundstück Kat.-Nr. 01 liegt gemäss der Bau- und

Zonenordnung der Gemeinde F (BZO) in der Gewerbezone G6. Die einzelnen

Antennenmodule sollen auf den Frequenzbändern 700–900, 1'400–2'600 und 3'600 MHz

und in den Azimuten (Abweichung in Grad von Nord) von 180° und 300° senden. Es

sollen auch adaptive Antennen zum Einsatz kommen.

3.

3.1

Die nichtionisierende Strahlung zählt zu den

schädlichen oder lästigen Einwirkungen, vor denen Menschen, Tiere und Pflanzen,

ihre Lebensgemeinschaften und Lebensräume zu schützen sind (Art. 1 Abs. 1

und Art. 7 Abs. 1 des Bundesgesetzes über den Umweltschutz vom 7. Oktober

1983.

[USG]). Zu diesem Zweck ist die Emission nichtionisierender Strahlen zu

begrenzen (Art. 11 USG). Die Emissionsbegrenzung erfolgt unter anderem

durch die Festlegung von Grenzwerten in einer Verordnung (Art. 12 Abs. 1

lit. a und Abs. 2 USG). Der Bundesrat hat ausserdem zur Beurteilung

der schädlichen oder lästigen Einwirkungen durch Verordnung Immissionsgrenzwerte

festzulegen (Art. 13 Abs. 1 USG). Er

berücksichtigt dabei auch die Wirkungen der Immissionen auf Personengruppen mit

erhöhter Empfindlichkeit, wie Kinder, Kranke, Betagte und Schwangere (Art. 13

Abs. 2).

Für

den Schutz vor nichtionisierender Strahlung, die beim Betrieb ortsfester

Anlagen erzeugt wird, hat der Bundesrat die Verordnung über den Schutz vor

nichtionisierender Strahlung vom 23. Dezember 1999 (NISV) erlassen, die

auch die Immissionen von Mobilfunksendeanlagen erfasst. Diese Anlagen müssen so

erstellt und betrieben werden, dass sie die in Anhang 1 der NISV

festgelegten vorsorglichen Emissionsbegrenzungen einhalten (Art. 4 Abs. 1

NISV). Mobilfunksendeanlagen müssen an Orten mit empfindlicher Nutzung (OMEN)

im massgebenden Betriebszustand den festgelegten Anlagegrenzwert einhalten

(Anhang 1 Ziffer 61 ff. NISV i.V.m. Art. 3 Abs. 3

NISV). Zudem müssen die in Anhang 2 der NISV festgelegten

Immissionsgrenzwerte überall eingehalten sein, wo sich Menschen aufhalten

können (Art. 13 Abs. 1 NISV). Bevor eine Anlage, für die Anhang 1

der NISV Emissionsbegrenzungen festlegt, neu erstellt wird, muss ihr Inhaber

der für die Bewilligung zuständigen Behörde ein Standortdatenblatt einreichen,

welches über den geplanten Betrieb der Anlage und die Strahlung in ihrer

Umgebung Auskunft gibt (Art. 11 Abs. 1 und 2 NISV).

3.2

Das

Standortdatenblatt muss

gemäss Art. 11 Abs. 2 NISV die aktuellen und geplanten technischen

und betrieblichen Daten der Anlage enthalten, soweit sie für die Erzeugung von

Strahlung massgebend sind (lit. a), den massgebenden Betriebszustand

gemäss Anhang 1 (lit. b), Angaben über die erzeugte Strahlung (lit. c)

sowie einen Situationsplan, der die Angaben nach lit. c darstellt (lit. d).

Gemäss Ziffer 64 Anhang 1 NISV beträgt der Anlagegrenzwert für den

Effektivwert der elektrischen Feldstärke für Mobilfunkanlagen, die

ausschliesslich in Frequenzbereichen von 900 MHz und darunter senden 4 V/m,

für solche die ausschliesslich um 1'800 MHz und darüber senden 6 V/m sowie

für alle übrigen Anlagen – und damit auch der vorliegend zu beurteilenden – 5 V/m.

Der maximale Gesprächs- und Datenverkehr bei maximaler Sendeleistung gilt

gemäss Ziffer 63 Anhang 1 NISV als massgebender Betriebszustand; bei

adaptiven Antennen wird die Variabilität der Senderichtungen und der

Antennendiagramme berücksichtigt. Ziffer 62 Abs. 6 Anhang 1 NISV

definiert, dass Sendeantennen als adaptiv gelten, wenn ihre Senderichtung oder

ihr Antennendiagramm automatisch in kurzen zeitlichen Abständen angepasst wird.

Die Baubewilligung von neuen Anlagen wie im vorliegenden Fall

beruht nach dem Gesagten auf einer rechnerischen Prognose der Strahlung.

4.

4.1

Die Beschwerdeführenden machen

geltend, dass vor dem Vorliegen einer Vollzugsempfehlung keine Grundlage für

die Beurteilung adaptiver Antennen bestanden habe. Die Beurteilung adaptiver

Antennen nach dem Worst-Case-Szenario verstosse gegen Ziffer 63 Anhang 1

NISV, zumal die Variabilität der Senderichtung und der Antennendiagramme nicht

berücksichtigt werde.

4.1.1

Grundlage für die Berechnung der Strahlung bildet die Vollzugsempfehlung

des Bundesamts für Umwelt, Wald und Landschaft BUWAL (heute: Bundesamt für

Umwelt BAFU) zur NISV "Mobilfunk- und WLL-Basisstationen" aus dem

Jahr 2002 (in der Folge: BUWAL, Vollzugsempfehlung). Am 23. Februar 2021

hat das BAFU seine Vollzugsempfehlung um den Nachtrag "Adaptive

Antennen" ergänzt (in der Folge: BAFU, Nachtrag Vollzugsempfehlung)".

Zuvor waren die Kantone vom

BAFU angehalten worden, adaptive Antennen – wie im vorliegend strittigen Fall –

in der rechnerischen Prognose nach seiner Empfehlung vom 17. April 2019 ''Mobilfunk

und Strahlung: Aufbau der 5G-Netze in der Schweiz'' und jener vom 31. Januar

2020.

"Informationen zu adaptiven Antennen und 5G (Bewilligung und Messung)"

gleich wie konventionelle Antennen zu beurteilen. Dies stelle eine Beurteilung

nach dem Worst-Case-Szenario dar. Das bedeute, dass die Strahlung wie bei

konventionellen Antennen nach dem maximalen Gesprächs- und Datenverkehr bei

maximaler Sendeleistung und basierend auf Antennendiagrammen beurteilt werde, die

für jede Senderichtung den maximal möglichen Antennengewinn berücksichtigen.

Die Beurteilung bleibe so – weil damit die tatsächliche Strahlung überschätzt

werde – für die betroffene Bevölkerung einer Mobilfunkanlage auf der sicheren

Seite (UVEK, Empfehlung vom 31. Januar 2020, S. 2; vgl. UVEK,

Empfehlung vom 17. April 2019, S. 4). Damit bleibe unberücksichtigt,

dass adaptive Antennen, die nicht mit einer immer gleichen räumlichen

Verteilung der Strahlung senden würden, sondern in der Lage seien, das Signal

in die Richtung des Nutzers bzw. des Mobilfunkgerätes zu fokussieren, eine

geringere Strahlenbelastung zur Folge hätten als herkömmliche Antennen (UVEK,

Empfehlung vom 17. April 2019, S. 4).

4.1.2

Eine derartige Worst-Case-Beurteilung im Rahmen der Berechnung der

Strahlung bei einer adaptiven Antennenanlage nach dem maximalen Gesprächs- und

Datenverkehr bei maximaler Sendeleistung (VGr, 15. Januar 2021,

VB.2020.00544, E. 4.7) stellt entgegen den Beschwerdeführenden nicht eine

Übergangsregelung dar, sondern eine mit Ziffer 63 Anhang 1 NISV

vereinbare Berechnungsmethode, um die Einhaltung der Anlagegrenzwerte einer

Mobilfunkanlage sicherzustellen. Die Vollzugsempfehlung zur NISV bzw. ihr

Nachtrag dient – als Vollzugshilfe, der keine Rechtsverbindlichkeit zukommt

(Alain Griffel, Allgemeines Verwaltungsrecht im Spiegel der Rechtsprechung,

Zürich etc. 2017, Ziff. 131) – als Auslegungshilfe, ohne selbst Recht zu

setzen. Andere Lösungen sind nicht ausgeschlossen, sofern sie ebenfalls

rechtskonform sind (Christoph Fritzsche et al., Zürcher Planungs- und Baurecht,

6.

A., Wädenswil 2019, S. 1413). Der von Ziffer 63 Anhang 1

NISV geforderten Variabilität der Sendeleistung wird entgegen den

Beschwerdeführenden gerade Rechnung getragen, zumal in der rechnerischen

Prognose alle möglichen Beams der adaptiven Antenne berücksichtigt werden (vgl.

VGr, 15. Januar 2021, VB.2020.00544, E. 4.4 a.E.). Der Wortlaut von Ziffer 63

Anhang 1 NISV lässt es zu, dass die Variabilität der Senderichtungen und

der Antennendiagramme ohne die Anwendung eines Korrekturfaktors berücksichtigt

wird. Bei jedem einzelnen möglichen Beam wird dann – anders als bei einer

konventionellen Antenne, die keine einzelnen Beams hat – auf den maximalen

Gesprächs- und Datenverkehr bei maximaler Sendeleistung abgestellt. Mit der

Berücksichtigung der Variabilität adaptiver Antennen muss jedenfalls

sichergestellt sein, dass der jeweilige Anlagegrenzwert nach Ziff. 64 Anhang 1

NISV an Orten mit empfindlicher Nutzung (OMEN) eingehalten wird, was hier dadurch,

dass die Strahlung mit dieser Berechnung tendenziell über-, nicht aber

unterschätzt wird (vgl. dazu sogleich E. 4.1.3), der Fall ist.

Die Berechnung nach dem Worst-Case-Szenario ist zulässig

und mit Ziffer 63 Anhang 1 NISV vereinbar.

4.1.3

Entgegen den Beschwerdeführenden ist mit diesem Vorgehen nicht zu

befürchten, dass eine Bewilligung für eine Mobilfunkanlage erteilt wird, die

nach Erscheinen der Vollzugshilfe (bzw. des Nachtrags zur Vollzugsempfehlung)

nicht mehr verordnungskonform wäre. Ziffer 63 Anhang 1 NISV lässt –

wie die Beschwerdeführenden selbst monieren – an sich Raum für die

"privilegierte" Beurteilung von adaptiven Antennen gegenüber den

gewöhnlichen Antennen. Es ging bei dieser Bestimmung gemäss den Materialien

ausdrücklich um das Berücksichtigen der Vorteile von adaptiven Antennen für die

Belastung der Bevölkerung durch nichtionisierende Strahlung. Die Bestimmung

soll dazu dienen, dass die Einführung von adaptiven Antennen nicht behindert

wird (BAFU, Erläuterungen vom 17. April 2019 zur Änderung der Verordnung

über den Schutz vor nichtionisierender Strahlung [NISV], Verordnungspaket

Umwelt Frühling 2019, S. 8). Entsprechend konstatiert das BAFU im Rahmen der

"Erläuterungen zu adaptiven Antennen und deren Beurteilung gemäss der

Verordnung über den Schutz vor nichtionisierender Strahlung (NISV)" vom 23. Februar

2021.

(in der Folge: BAFU, Erläuterungen NISV), der Bundesrat habe Ziffer 63

Anhang 1 NISV festgelegt, damit adaptive Antennen gegenüber

konventionellen Antennen nicht benachteiligt würden. Dies erfolge gemäss dem

Nachtrag zur Vollzugsempfehlung, indem auf die maximale Sendeleistung ein Korrekturfaktor

angewendet werde. Da die unterschiedlichen Antennendiagramme, die dem

umhüllenden Diagramm zugrunde lägen, aber nicht alle gleichzeitig auftreten

könnten, überschätzten Berechnungen basierend auf den umhüllenden

Antennendiagrammen die in der Realität auftretende Strahlung deutlich. Mit dem

bisher angewendeten Worst-Case-Szenario würden adaptive Antennen folglich

strenger beurteilt als konventionelle Antennen (BAFU, Erläuterungen NISV, S. 12,

S. 12). Entsprechend sei im Nachtrag zur Vollzugsempfehlung inzwischen nur

mehr verlangt, dass die über einen Zeitraum von 6 Minuten gemittelte

Sendeleistung die bewilligte Sendeleistung nicht überschreite (a.a.O., S. 12,

S. 8, 10). Kurzzeitig können der Spitzenwert der Sendeleistung und die für

die adaptive Antenne berechnete Feldstärke ein Mehrfaches betragen (a.a.O., S. 22).

Die Berechnung der Strahlung unter Berücksichtigung des Korrekturfaktors

bedingt, dass Qualitätssicherungssysteme (QS-Systeme) mit zusätzlichen

Parametern, welche einen Einfluss auf Sendeleistung und Abstrahlverhalten

haben, dokumentiert und überwacht werden (BAFU, Nachtrag zur

Vollzugsempfehlung, S. 13).

Dass die Strahlungswirkung der strittigen

Mobilfunkanlage ohne Anwendung eines Korrekturfaktors nach dem

Worst-Case-Szenario berechnet wurde, wirkt sich somit zugunsten der

Beschwerdeführenden aus. Es besteht keine Verpflichtung, die Antennenanlage

einer erneuten Beurteilung im Sinn des Nachtrags zur Vollzugsempfehlung – der

bloss eine Möglichkeit der Berücksichtigung der Variabilität adaptiver Antennen

darstellt – zu unterziehen. Inwiefern Ziff. 63 Anhang 1 NISV angesichts

dessen gesetzes- und verfassungswidrig sein soll, ist nicht ersichtlich.

Jedenfalls ist damit entgegen den Beschwerdeführenden – die zugleich rügen, die

Erteilung der vorliegend strittigen Baubewilligung stelle eine Verletzung von Ziff. 63

Anhang 1 NISV dar – nicht zwingend eine Umgehung der Grenzwerte verbunden

(vgl. E. 4.1.2). Da die Beurteilung im vorliegenden Fall nicht entsprechend

dem Nachtrag zur Vollzugsempfehlung vorgenommen wird, ist der Frage, ob Letztere

eine überzeugende Konkretisierung der rechtlichen Vorgaben darstellt (vgl. BGr,

28.

Januar 2020, 2C_216/2019, E. 9.2) bzw. ob damit eine

Umgehung der Grenzwerte verbunden ist, imvorliegenden Verfahren nicht

nachzugehen. Auch die bloss hypothetische Frage, wie (in verfahrensrechtlicher

Hinsicht) zu verfahren wäre, wenn die streitbetroffene Anlage auf einen Betrieb

gemäss dem Nachtrag zur Vollzugsempfehlung abgeändert würde, kann bzw. muss

mangels Relevanz im vorliegenden Verfahren offengelassen werden.

5.

Anders als dies die

Beschwerdeführenden dartun, die in ihrer Replik erstmals und damit ohnehin

verspätet monieren, die Variabilität adaptiver Antennen sei nicht umhüllend

erfasst, sind im vorliegenden Fall auch die Antennendiagramme nicht zu

beanstanden. Entsprechend der Vollzugsempfehlung wird die

Abstrahlcharakteristik der Antennen in den Antennendiagrammen ersichtlich

(BUWAL, Vollzugsempfehlung, S. 24). Letztere wurden im Polardiagramm

normiert über die x-Achse (0 Grad [Tilt electrical 0]) dar-

gestellt. Den Diagrammen ist zu entnehmen, wie stark das Signal – in Bezug zur

normierten Hauptstrahlrichtung – an den zur Hauptrichtung abgewandten

Positionen abgeschwächt wird. Die x-Achse stellt somit die Hauptsenderichtung

des Antennendiagramms dar, welches im Rahmen der NIS-Prognose über die jeweilige

Senderichtung gelegt wird. Die unter Berücksichtigung der Neigungswinkel der

Antennen ergangenen Ausführungen zur relativen Lage der Orte mit empfindlicher

Nutzung (OMEN) bzw. Orte für den kurzfristigen Aufenthalt (OKA) gegenüber den

Antennen ("Elevation des OMEN/OKA gegenüber der Antenne [in Grad von der

Horizontalen]", "Kritische vertikale Senderichtung der Antenne [in

Grad von der Horizontalen]" und "Winkel des OMEN/OKA zur kritischen

Senderichtung [in Grad]") in den Zusatzblättern 3a und 4a des

Standortdatenblatts ermöglichen zusammen mit den normierten Antennendiagrammen

die Beurteilung entsprechend den Vorgaben der Vollzugsempfehlung.

Dies gilt auch für die

horizontal und vertikal umhüllend erfassten adaptiven Antennen. Es ist im

Übrigen darauf hinzuweisen, dass die Antennen 5 und 6 im Frequenzband 3'600 MHz

– und somit im Frequenzband zwischen 3'500 MHz und 3'800 MHz, wo

adaptive Antennen primär zum Einsatz gelangen (vgl. Erläuterungen NISV, S. 2)

– weder einen mechanischen noch einen elektronischen Neigungswinkel aufweisen. Gemäss

der privaten Beschwerdegegnerin sind adaptive Antennen denn auch unbeweglich.

Entgegen den Beschwerdeführenden lässt sich aus dem

Nachtrag zur Vollzugsempfehlung nicht ableiten, dass nicht alle "maximal

möglichen Senderichtungen" vom Antennendiagramm erfasst wären. Die

Beschwerdeführenden vergleichen Antennendiagramme zu Antennen mit verschiedenen

Hauptsenderichtungen miteinander. Dass die Exposition unterhalb des Anlagewerts

an gewissen Orten bei adaptiven Antennen höher ausfällt als bei konventionellen

(und an anderen tiefer) bedeutet nicht, dass das umfassende Antennendiagramm

fehlerhaft wäre bzw. die Variabilität der adaptiven Antennen nicht erfasst wäre.

6.

6.1

Sodann

machen die Beschwerdeführenden geltend, mit der angefochtenen Bewilligung

würden Art. 12 Abs. 1 und 2 NISV verletzt, zumal die Einhaltung der

Grenzwerte nicht gewährleistet werden könne.

6.1.1

Gemäss der Rechtsprechung des Bundesgerichts haben Anwohner von

Mobilfunkanlagen ein schutzwürdiges Interesse, dass die Einhaltung der

Grenzwerte der NISV durch objektive und überprüfbare bauliche Vorkehrungen

gewährleistet wird. Das Bundesgericht schloss aber andere Möglichkeiten der

Kontrolle nicht aus (BGr, 17. März 2008, 1C_172/2007, E. 2.2 mit Hinweisen

auf BGE 128 II 378 E. 4 und BGr, 10. März 2005, 1A.160/2004, E. 3.3).

Als alternative Kontrollmöglichkeit empfahl das BAFU in einem Rundschreiben vom

16.

Januar 2006 die Einrichtung eines Qualitätssicherungssystems

(QS-System) auf den Steuerzentralen der Netzbetreiberinnen (vgl. Rundschreiben

Qualitätssicherung zur Einhaltung der Grenzwerte der NISV bei Basisstationen

für Mobilfunk und drahtlose Teilnehmeranschlüsse vom 16. Januar 2006; vgl.

zum Ganzen: BGr, 3. September 2019, 1C_97/2018, E. 6.2).

6.1.2

Das BAFU

führt aus, dass, wenn adaptive Antennen gleichbehandelt werden wie

konventionelle Antennen, ihr Betrieb in den bestehenden QS-Systemen der

Mobilfunkbetreiberinnen und der Datenbank des Bundesamts für Kommunikation

(BAKOM) korrekt dargestellt wird (BAFU, 31. Januar 2020, S. 2). Entsprechend

legt die private Beschwerdegegnerin nachvollziehbar dar, dass der Antenne als

Ganzes die maximal zulässige, bewilligte Sendeleistung zur Verfügung stehe. Die

Sendeleistung könne zwar in eine Richtung fokussiert oder in verschiedene

Richtungen aufgeteilt, nicht aber überschritten werden (a.a.O. Ziff. 40).

Die bewilligte Gesamtleistung sei im QS-System hinterlegt und ihre Einhaltung

werde vom QS-System geprüft bzw. sichergestellt (a.a.O. Ziff. 41 ff.).

Wird die Variabilität adaptiver Antennen nicht im Sinne des Nachtrags zur

Vollzugsempfehlung berücksichtigt (vgl. E. 4.1.1), sind die zu

berücksichtigenden Parameter von konventionellen und adaptiven Antennen

tatsächlich identisch, weshalb sich die diesbezügliche Prüfung des QS-Systems

erübrigt.

6.1.3

Es besteht

nach dem Gesagten kein Grund, das Audit und die Bewertung der aktuellen

ISO-Zertifizierung des QS-Systems zu überprüfen. Der entsprechende

Verfahrensantrag ist, da dadurch keine rechtserheblichen Erkenntnisse zu

erwarten sind, abzuweisen.

6.2

6.2.1

Die Beschwerdeführenden rügen sodann, es könnten für adaptive Antennen gar

keine Abnahmemessungen durchgeführt werden.

6.2.2

Gemäss Art. 12

Abs. 2 NISV führt die Behörde Messungen oder Berechnungen zur Kontrolle

der Einhaltung des Anlagegrenzwertes nach Anhang 1 durch, lässt solche

durchführen oder stützt sich auf die Ermittlungen Dritter. Das BAFU empfiehlt

sodann geeignete Mess- und Berechnungsmethoden. Nach Art. 14 Abs. 2

NISV führt die Behörde zur Ermittlung der Immissionen Messungen oder

Berechnungen durch, lässt solche durchführen oder stützt sich auf die

Ermittlungen Dritter. Das BAFU empfiehlt geeignete Mess- und

Berechnungsmethoden.

Die Sendeleistung einer

Mobilfunk-Antennenanlage kann im Bewilligungsverfahren nur berechnet und nicht

gemessen werden. Nach der Inbetriebnahme von Antennen, die gemäss Berechnung

über 80 Prozent der Grenzwerte ausschöpfen, wird deshalb grundsätzlich eine

Abnahmemessung durchgeführt. Ergibt diese Messung eine höhere NIS-Belastung, so

ist die Anlage bzw. die Sendeleistung anzupassen (siehe dazu BUWAL, Vollzugsempfehlung,

S. 20). In begründeten Fällen soll die Schwelle auch niedriger angesetzt

werden (a.a.O.) – oder gemäss dem Nachtrag der Vollzugsempfehlung auf eine

Messung verzichtet werden (BAFU, Nachtrag Vollzugsempfehlung, S. 14) –

können.

6.2.3

Es existiert entgegen den Beschwerdeführenden ein Messverfahren bzw. eine

Messempfehlung für adaptive Antennen. Das Eidgenössische Institut für

Metrologie (METAS) hat am 18. Februar 2020 den technischen Bericht ''Messmethode

für 5G-NR-Basisstationen im Frequenzbereich bis zu 6 GHz'' (in der Folge:

Messmethode METAS) publiziert. Darin wird erläutert, wie die Strahlung

adaptiver Antennen gemessen und auf den Beurteilungswert hochgerechnet wird.

Das METAS schlägt zwei verschiedene Messmethoden vor: Die codeselektive

Messmethode (Referenzmethode) sowie die frequenzselektive Messmethode. Mit der

codeselektiven Messmethode lasse sich die Konformität oder Nichtkonformität

einer Anlage eindeutig nachweisen. Mit der frequenzselektiven Messmethode hingegen

lasse sich lediglich die Konformität einer Anlage mit den Vorgaben bestätigen,

nicht hingegen die Nichtkonformität, womit das METAS diese Messmethode nur als

orientierende Messung empfiehlt (Messmethode METAS, S. 4, S. 14 und S. 16).

Am 15. Juni 2020 hat das METAS den "Nachtrag vom 15. Juni 2020

zum Technischen Bericht Messmethode für 5G-NR-Basisstationen im Frequenzbereich

bis zu 6 GHz" publiziert. Entgegen den Beschwerdeführenden können

gestützt auf den Bericht und den diesbezüglichen Nachtrag des METAS

Abnahmemessungen durchgeführt werden. Dies sieht nun auch der Nachtrag zur

Vollzugsempfehlung ausdrücklich vor (BAFU, Nachtrag Vollzugsempfehlung, S. 14).

Für die vorliegend zu beurteilenden – noch nicht nach dem

Nachtrag zur Vollzugsempfehlung bewilligten – Mobilfunkantennen wird

entsprechend der Messmethode des METAS von einem keulenstatistischen Faktor von

1.

auszugehen sein (Messmethode METAS, S. 14); es ist entgegen den

Beschwerdeführenden nicht zu befürchten, dass die private Beschwerdegegnerin

diesen Korrekturfaktor selbst festlegt.

6.2.4

Aus dem von den Beschwerdeführenden eingereichten Prüfbericht lässt sich –

entgegen den Beschwerdeführenden – nicht ableiten, dass Abnahmemessungen

unmöglich wären. Daraus ist nur ersichtlich, dass bei einer bewilligten

Mobilfunkantenne eine bewilligte Frequenz zum Prüfungszeitpunkt noch gar nicht

genutzt wurde. Entsprechendes gilt für den von den Beschwerdeführenden

eingelegten – einen anderen Fall betreffenden – Bauentscheid der Stadt Zürich

vom 17. November 2020. Darin ist nur zu lesen, dass bei der Abnahmemessung

am 11. Juni 2019 der Funkdienst 5G im bewilligten Frequenzband 3'400–3'800 MHz

nicht gemessen worden sei. Mittlerweile befinde sich das Frequenzband in

Betrieb. Es sei innert 60 Tagen eine Abnahmemessung durchführen zu lassen. Schliesslich

lässt sich auch aus der E-Mail des Abteilungsleiters Hochbau der Gemeinde F,

wonach die letzte Abnahmemessung im Jahr 2006 erfolgt sei, nichts ableiten,

zumal unklar ist, ob in F adaptive Antennen bereits in Betrieb genommen wurden.

6.2.5

Nach dem Gesagten bestehen an der Existenz einer geeigneten Messmethode

keine ernsthaften Zweifel. Es ist daher weder ein Amtsbericht noch ein

unabhängiges Gutachten einzuholen zu den Fragen, ob bei adaptiven Antennen

bereits Abnahmemessungen durchgeführt werden können und ob bereits erfolgte

Abnahmemessungen von in Betrieb genommenen Anlagen den im Standortdatenblatt

prognostizierten Werten entsprächen. Es ist auch darauf zu verzichten, die private

Beschwerdegegnerin zu verpflichten, die Swisscom-Messmethode für Basisstationen

5G NR (Akkreditierungsnummer STS 0121) zu editieren und den Beschwerdeführenden

zur Stellungnahme zu eröffnen.

6.2.6

Unter diesen Umständen kann die Baubewilligung auch nicht aufgrund der

fehlenden Messbarkeit der Strahlung adaptiver Antennen verweigert werden.

7.

Schliesslich rügen die Beschwerdeführenden die Verletzung

des Vorsorgeprinzips.

7.1

Die

Anlagegrenzwerte sind keine Gefährdungswerte, sondern vorsorgliche

Emissionsbegrenzungen, welche die Strahlung auf das technisch und betrieblich

mögliche und wirtschaftlich tragbare Mass reduzieren sollen (vgl. BGr, 30. Januar

2008, Urteil 1C_132/2007, E. 4.4.5).

Das Bundesgericht hat wiederholt festgehalten, dass die

festgelegten Grenzwerte gemäss bisherigem Wissensstand verfassungs- und

gesetzeskonform sind (vgl. BGr, 1. Februar 2019, 1C_681/2017, E. 4.3;

1C_348/2017, 21. Februar 2018, E. 4.3 ff.; 1C_323/2017, 15. Januar

2018, E. 2.5; 27. Oktober 2017, 1C_576/2016, E. 3.5.2; BGE 126 II 399 E. 4).

7.2

7.2.1

Mit der von den Beschwerdeführenden angebrachten Studie des National

Toxicology Program setzte sich die Vorinstanz auseinander. Sie verwies

zutreffend darauf, dass diese Studie in der Sonderausgabe des Newsletters der Beratenden

Expertengruppe nichtionisierende Strahlung (BERENIS) vom November 2018

detailliert diskutiert worden sei, ohne dass Grenzwertanpassungen empfohlen

worden seien. Es sei eine vollständige Risikobewertung unter Berücksichtigung

aller verfügbaren Studien (Tierstudien und epidemiologische Studien) notwendig,

um abzuschätzen, ob die derzeitig gültigen Grenzwerte geändert werden sollten

(www.bafu.admin.ch > Themen > Thema Elektrosmog und Licht > Newsletter).

Zum von den Beschwerdeführenden genannten "Fall

Romero", dem Urteil 904/2019 des Appellationsgerichts Turin vom 3. Dezember

2019, führte die Vorinstanz an, dass es sich um einen Fall der Nutzung eines

Mobiltelefons handle und er deshalb nicht einschlägig sei. Die

Beschwerdeführenden nehmen auf diese treffende Kritik der Vorinstanz im Rahmen

ihrer Beschwerde nicht Bezug.

Die Studie Kuster/Neufeld befasst sich – wie bereits die

Vorinstanz festhielt – mit Strahlung in höheren Frequenzbereichen als sie in

der Schweiz für Mobilfunkanwendungen zur Verfügung stehen, was die

Beschwerdeführenden im vorliegenden Verfahren nicht bestreiten.

Im von den Beschwerdeführenden eingebrachten Briefing des

Wissenschaftlichen Dienstes des Europäisches Parlaments "Auswirkungen der

drahtlosen 5G Kommunikation auf die menschliche Gesundheit" vom Februar

2020.

geht es zu wesentlichen Teilen um potenzielle Gefahren von

Millimeterwellen, die in der Schweiz für Mobilfunk nicht zur Verfügung stehen.

Was die Beschwerdeführenden zum Newsletter der Beratenden

Expertengruppe nichtionisierende Strahlung (BERENIS) zu oxidativem Stress

anführen, ist indes nicht von der Hand zu weisen: Das BERENIS kommt in der

Newsletter-Sonderausgabe vom Januar 2021 zusammenfassend zum Schluss, dass sich

– trotz methodischer Unsicherheiten bzw. Schwächen einzelner Studien – ein

Trend abzeichne, nämlich, dass EMF-Exposition, sogar im niedrigen Dosisbereich,

durchaus zu Veränderungen des oxidativen Gleichgewichts führen könne. Es sei zu

erwarten, dass bei Individuen mit Vorschädigungen, wie Immunschwächen oder

Erkrankungen (Diabetes, neurodegenerative Erkrankungen), vermehrt Gesundheitseffekte

auftreten würden. Zudem zeigten die Studien, dass sehr junge oder auch alte

Individuen weniger effizient auf oxidativen Stress reagieren könnten, was

selbstverständlich auch für andere Stressoren gelte, die oxidativen Stress

hervorrufen würden. Weiterführende Untersuchungen unter standardisierten

Bedingungen seien aber notwendig, um diese Phänomene und Beobachtungen besser

zu verstehen und zu bestätigen (www.bafu.admin.ch > Themen > Thema

Elektrosmog und Licht > Newsletter).

7.2.2

Die Ausführungen der Beschwerdeführenden zur Unabhängigkeit von

Wissenschaftlerinnen und Wissenschaftlern, insbesondere von Professor H, die

bei Projekten des UVEK sowie in der BERENIS mitarbeiten, sind – wie die

Vorinstanz korrekt ausführt – nicht geeignet, die jeweiligen Einschätzungen zum

aktuellen wissenschaftlichen Stand über die Auswirkungen hochfrequenter

Strahlung auf die Gesundheit in Zweifel zu ziehen. Die Beschwerdeführenden

selbst verweisen denn auch auf die Newsletter-Sonderausgabe der BERENIS vom

Januar 2021 (vgl. E. 7.2.1).

7.3

Letztlich

ist es nicht an den Gerichten, den weiteren Abklärungen, die das BERENIS

nachvollziehbarerweise für notwendig erachtet, vorzugreifen. In erster Linie ist

es Sache der zuständigen Fachbehörden und nicht des Verwaltungsgerichts, die

entsprechende internationale Forschung sowie die technische Entwicklung zu

verfolgen und gegebenenfalls eine Anpassung der Grenzwerte der NISV zu

beantragen. Der Bund verfolgt zusammen mit der BERENIS permanent die wissenschaftliche

Entwicklung und lässt die neusten Erkenntnisse laufend in seine Beurteilung

einfliessen (vgl. auch die Informationspflichten des BAFU gemäss Art. 19b

NISV). Es ist daher davon auszugehen, dass das Verordnungsrecht dem

gegenwärtigen wissenschaftlichen Kenntnisstand über die von Mobilfunkantennen

ausgehende Gesundheitsgefährdung ausreichend Rechnung trägt. Mit Blick auf das

dem Bundesrat zustehende Ermessen ist die entsprechende verordnungsrechtliche

Regelung der Grenzwerte nicht zu beanstanden.

8.

Schliesslich ist auch der Eventualantrag, es sei die

Baubewilligung um die Auflage zu ergänzen, dass die Antennenanlagen nicht als

adaptive Antennen betrieben werden dürfen, abzuweisen. Die Beurteilung und der

Betrieb adaptiver Antennen waren bereits vor dem Erscheinen des Nachtrags zur

Vollzugsempfehlung verordnungskonform möglich und zulässig (vgl. E. 4 ff.).

9.

9.1

Die

Beschwerde ist damit abzuweisen.

9.2

Ausgangsgemäss

sind die Kosten des Beschwerdeverfahrens den Beschwerdeführenden aufzuerlegen (§ 65a

in Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG). Eine Parteientschädigung ist

ihnen nicht zuzusprechen. Hingegen sind sie zu einer angemessenen

Parteientschädigung von insgesamt Fr. 3'000.- an die private

Beschwerdegegnerin zu verpflichten (§ 17 Abs. 2 lit. a VRG).

Demgemäss erkennt die

Kammer:

1.

Die

Beschwerde wird abgewiesen.

2.

Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 4'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 280.-- Zustellkosten,

Fr. 4'280.-- Total der Kosten.

3.

Die

Gerichtskosten werden den Beschwerdeführenden unter solidarischer Haftung je zu

einem Drittel auferlegt.

4.

Die

Beschwerdeführenden werden im gleichen Verhältnis und unter solidarischer

Haftung verpflichtet, der privaten Beschwerdegegnerin eine Parteientschädigung

von insgesamt Fr. 2'400.- (inkl. Mehrwertsteuer) zu bezahlen, zahlbar

innert 30 Tagen ab Rechtskraft des vorliegenden Urteils.

5.

Gegen

dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff.

des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen,

von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,

einzureichen.

5.

Mitteilung an …