Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2021.00048

Verwaltungsgericht

des

Kantons Zürich

1. Abteilung

VB.2021.00048

Urteil

der 1. Kammer

vom 3. Juni 2021

Mitwirkend: Abteilungspräsidentin Maja Schüpbach Schmid (Vorsitz), Verwaltungsrichter Peter Sprenger, Verwaltungsrichterin

Sandra Wintsch, Gerichtsschreiber

Jonas Alig.

In Sachen

1. A,

2. B,

beide vertreten durch RA C,

Beschwerdeführerinnen,

gegen

1. Swisscom (Schweiz) AG Local Production,

vertreten durch D,

2. Baukommission E,

Beschwerdegegnerinnen,

betreffend Baubewilligung

Mobilfunkantenne,

hat sich ergeben:

Sachverhalt

I.

Mit Beschluss vom 11. Mai

2020 erteilte die Baukommission E der Swisscom (Schweiz) AG Local Production

die baurechtliche Bewilligung für eine Mobilfunk-Antennenanlage auf dem

Grundstück Kat.-Nr. 01 an der G-Strasse 02 in E.

Erwägungen

II.

Gegen den Entscheid der Baukommission E vom 11. Mai

2020.

erhoben A und B mit gemeinsamer Eingabe vom 3. Juli 2020 Rekurs beim

Baurekursgericht des Kantons Zürich.

Mit Entscheid vom 1. Dezember

2020.

wurde ihr Rekurs abgewiesen, soweit darauf eingetreten wurde.

III.

Dagegen erhoben A und B mit Eingabe vom 18. Januar

2021.

Beschwerde an das Verwaltungsgericht und forderten – unter den

gesetzlichen Kosten- und Entschädigungsfolgen – die Aufhebung des Beschlusses

der Baukommission E sowie des vorinstanzlichen Urteils. Eventualiter sei der

Bauentscheid mit der folgenden Auflage zu ergänzen: "Die Sendeantennen

dürfen nicht als adaptive Antennen im Sinne von Anhang 1 Ziff. 62 Abs. 6

NISV betrieben werden.". Zudem stellten sie Verfahrensanträge: Unter Ziff. 4

beantragten sie, dass die Beschwerdegegnerin zu verpflichten sei, das Audit und

die Bewertung der aktuellen ISO-Zertifizierung (Zertifikat CH16/1511) ihres

Qualitätssicherungssystems einzureichen. Das Audit und die Bewertung seien den

Beschwerdeführerinnen zur Stellungnahme zu eröffnen. Unter Ziff. 5

forderten sie, es sei ein Amtsbericht oder ein unabhängiges Gutachten

einzuholen zu den Fragen, ob bei adaptiven Antennen bereits Abnahmemessungen

durchgeführt werden können und ob bereits erfolgte Abnahmemessungen von in

Betrieb genommenen Anlagen den im Standortdatenblatt prognostizierten Werten

entsprächen. Schliesslich verlangten sie unter Ziff. 6, es sei die

Beschwerdegegnerin zu verpflichten, die Swisscom-Messmethode für Basisstationen

5G NR (Akkreditierungsnummer STS 0121) zu editieren und den

Beschwerdeführerinnen zur Stellungnahme zu eröffnen.

Mit Beschwerdeantwort vom 22. Januar 2021 beantragte

die Swisscom (Schweiz) AG Local Production – unter Kosten- und

Entschädigungsfolge zulasten der Beschwerdeführerinnen – die Abweisung der

Beschwerde, inklusive des Eventualantrags und der drei Verfahrensanträge,

soweit darauf einzutreten sei. Die Baukommission E liess sich nicht vernehmen.

Am 3. Februar 2021 beantragte das Baurekursgericht ohne weitere

Bemerkungen die Abweisung der Beschwerde. Mit Replik vom 9. März 2021

hielten A und B an ihren Anträgen fest. Ebenso hielt die Swisscom (Schweiz) AG

Local Production mit Duplik vom 22. März 2021 an ihren Anträgen fest. Mit

Triplik vom 13. April 2021 äusserten sich A und B erneut. Am 26. April

2021.

quadruplizierte die Swisscom (Schweiz) AG Local Production. Dazu äusserten

sich A und B schliesslich mit Eingabe vom 12. Mai 2021.

Die Kammer erwägt:

1.

1.1

Das

Verwaltungsgericht ist gemäss § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19

Abs. 1 lit. a des kantonalen Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai

1959.

(VRG) zur Behandlung der vorliegenden Beschwerde zuständig.

1.2

Die

Beschwerdeführerinnen sind Eigentümerinnen bzw. Bewohnerinnen von Liegenschaften

im näheren Umfeld der beiden streitbetroffenen Anlagen und gemäss § 338a

des kantonalen Planungs- und Baugesetzes vom 7. September 1975 (PBG) zu

Rekurs und Beschwerde legitimiert. Da auch die übrigen Prozessvoraussetzungen

erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.

2.

Streitbetroffen ist die Erstellung einer

Mobilfunk-Antennenanlage mit zwei Masten auf dem (Mansard-)Flachdach einer

Berufswahlschule in E. Das betroffene Grundstück Kat.-Nr. 01 liegt gemäss

der Bau- und Zonenordnung der Gemeinde E (BZO) in der Gewerbezone G3. Die

einzelnen Antennenmodule sollen auf den Frequenzbändern 700–900, 1'400–2'600

und 3'600 MHz und in den Azimuten (Abweichung in Grad von Nord) von 200° und

300° senden. Es sollen auch adaptive Antennen zum Einsatz kommen.

3.

Die Beschwerdeführerinnen beanstanden, das Baugespann sei

entfernt worden. Die Beschwerdegegnerin sei aufzufordern, umgehend die Profilierung

wiederherzustellen.

Die Entfernung der Aussteckung vor der rechtskräftigen

Dispositiv

Erledigung des Baugesuchs steht nicht generell im Widerspruch zu § 311 Abs. 2 PBG. Demnach müssen die Aussteckungen mindestens während der ganzen

Auflagefrist stehen; werden sie vor der rechtskräftigen Erledigung des Baugesuchs

entfernt, kann in streitigen Fällen die Wiedererstellung angeordnet werden

(vgl. zum Ganzen: Christoph Fritzsche et al., Zürcher Planungs- und Baurecht,

6. A., Wädenswil 2019, S. 396). Die Beschwerdeführerinnen, die vor

Verwaltungsgericht keinen Augenschein beantragt haben, legen auch nicht dar,

inwiefern sie durch einen allfälligen Mangel der Aussteckung in ihrer

Interessenwahrung behindert worden wären. Dies ist offenkundig auch nicht der

Fall. Die Aussteckung muss nicht wiederhergestellt werden (vgl. VGr, 20. August

2020, VB.2019.00748; 3. November 2010, VB.2010.00312, E. 7; 10. Mai

2000, VB.2000.00086, E. 2c/aa = BEZ 2000 Nr. 39).

4.

4.1 Die nichtionisierende Strahlung zählt zu den

schädlichen oder lästigen Einwirkungen, vor denen Menschen, Tiere und Pflanzen,

ihre Lebensgemeinschaften und Lebensräume zu schützen sind (Art. 1 Abs. 1

und Art. 7 Abs. 1 des Bundesgesetzes über den Umweltschutz vom 7. Oktober

1983 [USG]). Zu diesem Zweck ist die Emission nichtionisierender Strahlen zu

begrenzen (Art. 11 USG). Die Emissionsbegrenzung erfolgt unter anderem

durch die Festlegung von Grenzwerten in einer Verordnung (Art. 12 Abs. 1

lit. a und Abs. 2 USG). Der Bundesrat hat ausserdem zur Beurteilung

der schädlichen oder lästigen Einwirkungen durch Verordnung

Immissionsgrenzwerte festzulegen (Art. 13 Abs. 1 USG). Er berücksichtigt dabei auch die Wirkungen der Immissionen

auf Personengruppen mit erhöhter Empfindlichkeit, wie Kinder, Kranke, Betagte

und Schwangere (Art. 13 Abs. 2).

Für

den Schutz vor nichtionisierender Strahlung, die beim Betrieb ortsfester

Anlagen erzeugt wird, hat der Bundesrat die Verordnung über den Schutz vor

nichtionisierender Strahlung vom 23. Dezember 1999 (NISV) erlassen, die

auch die Immissionen von Mobilfunksendeanlagen erfasst. Diese Anlagen müssen so

erstellt und betrieben werden, dass sie die in Anhang 1 der NISV

festgelegten vorsorglichen Emissionsbegrenzungen einhalten (Art. 4 Abs. 1

NISV). Mobilfunksendeanlagen müssen an Orten mit empfindlicher Nutzung (OMEN)

im massgebenden Betriebszustand den festgelegten Anlagegrenzwert einhalten (Anhang 1

Ziffer 61 ff. NISV i.V.m. Art. 3 Abs. 3 NISV). Zudem müssen

die in Anhang 2 der NISV festgelegten Immissionsgrenzwerte überall eingehalten

sein, wo sich Menschen aufhalten können (Art. 13 Abs. 1 NISV). Bevor

eine Anlage, für die Anhang 1 der NISV Emissionsbegrenzungen festlegt, neu

erstellt wird, muss ihr Inhaber der für die Bewilligung zuständigen Behörde ein

Standortdatenblatt einreichen, welches über den geplanten Betrieb der Anlage

und die Strahlung in ihrer Umgebung Auskunft gibt (Art. 11 Abs. 1 und

2 NISV).

4.2 Das Standortdatenblatt muss gemäss Art. 11 Abs. 2 NISV die

aktuellen und geplanten technischen und betrieblichen Daten der Anlage

enthalten, soweit sie für die Erzeugung von Strahlung massgebend sind (lit. a),

den massgebenden Betriebszustand gemäss Anhang 1 (lit. b), Angaben

über die erzeugte Strahlung (lit. c) sowie einen Situationsplan, der die

Angaben nach lit. c darstellt (lit. d). Gemäss Ziffer 64 Anhang 1

NISV beträgt der Anlagegrenzwert für den Effektivwert der elektrischen

Feldstärke für Mobilfunkanlagen, die ausschliesslich in Frequenzbereichen von 900

MHz und darunter senden 4 V/m, für solche die ausschliesslich um 1'800 MHz und

darüber senden 6 V/m sowie für alle übrigen Anlagen – und damit auch der

vorliegend zu beurteilenden – 5 V/m. Der maximale Gesprächs- und Datenverkehr

bei maximaler Sendeleistung gilt gemäss Ziffer 63 Anhang 1 NISV als

massgebender Betriebszustand; bei adaptiven Antennen wird die Variabilität der

Senderichtungen und der Antennendiagramme berücksichtigt. Ziffer 62 Abs. 6

Anhang 1 NISV definiert, dass Sendeantennen als adaptiv gelten, wenn ihre

Senderichtung oder ihr Antennendiagramm automatisch in kurzen zeitlichen

Abständen angepasst wird.

Die Baubewilligung von neuen Anlagen wie im vorliegenden Fall

beruht nach dem Gesagten auf einer rechnerischen Prognose der Strahlung.

5.

5.1 Die Beschwerdeführerinnen

machen geltend, dass vor dem Vorliegen einer Vollzugsempfehlung keine Grundlage

für die Beurteilung adaptiver Antennen bestanden habe. Die Beurteilung

adaptiver Antennen nach dem Worst-Case-Szenario verstosse gegen Ziffer 63 Anhang 1

NISV, zumal die Variabilität der Senderichtung und der Antennendiagramme nicht

berücksichtigt werde.

5.1.1

Grundlage für die Berechnung der Strahlung bildet die Vollzugsempfehlung

des Bundesamts für Umwelt, Wald und Landschaft BUWAL (heute: Bundesamt für

Umwelt BAFU) zur NISV "Mobilfunk- und WLL-Basisstationen" aus dem

Jahr 2002 (in der Folge: BUWAL, Vollzugsempfehlung). Am 23. Februar 2021

hat das BAFU seine Vollzugsempfehlung um den Nachtrag "Adaptive

Antennen" ergänzt (in der Folge: BAFU, Nachtrag Vollzugsempfehlung)".

Zuvor waren die Kantone vom

BAFU angehalten worden, adaptive Antennen – wie im vorliegend strittigen Fall –

in der rechnerischen Prognose nach seiner Empfehlung vom 17. April 2019 ''Mobilfunk

und Strahlung: Aufbau der 5G-Netze in der Schweiz'' und jener vom 31. Januar

2020 "Informationen zu adaptiven Antennen und 5G (Bewilligung und Messung)"

gleich wie konventionelle Antennen zu beurteilen. Dies stelle eine Beurteilung

nach dem Worst-Case-Szenario dar. Das bedeute, dass die Strahlung wie bei

konventionellen Antennen nach dem maximalen Gesprächs- und Datenverkehr bei

maximaler Sendeleistung und basierend auf Antennendiagrammen beurteilt werde, die

für jede Senderichtung den maximal möglichen Antennengewinn berücksichtigen.

Die Beurteilung bleibe so – weil damit die tatsächliche Strahlung überschätzt

werde – für die betroffene Bevölkerung einer Mobilfunkanlage auf der sicheren

Seite (UVEK, Empfehlung vom 31. Januar 2020, S. 2; vgl. UVEK,

Empfehlung vom 17. April 2019, S. 4). Damit bleibe unberücksichtigt,

dass adaptive Antennen, die nicht mit einer immer gleichen räumlichen

Verteilung der Strahlung senden würden, sondern in der Lage seien, das Signal

in die Richtung des Nutzers bzw. des Mobilfunkgerätes zu fokussieren, eine

geringere Strahlenbelastung zur Folge hätten als herkömmliche Antennen (UVEK,

Empfehlung vom 17. April 2019, S. 4).

5.1.2

Eine derartige Worst-Case-Beurteilung im Rahmen der Berechnung der

Strahlung bei einer adaptiven Antennenanlage nach dem maximalen Gesprächs- und

Datenverkehr bei maximaler Sendeleistung (VGr, 15. Januar 2021,

VB.2020.00544, E. 4.7) stellt entgegen den Beschwerdeführerinnen nicht

eine Übergangsregelung dar, sondern eine mit Ziffer 63 Anhang 1 NISV

vereinbare Berechnungsmethode, um die Einhaltung der Anlagegrenzwerte einer

Mobilfunkanlage sicherzustellen. Die Vollzugsempfehlung zur NISV bzw. ihr

Nachtrag dient – als Vollzugshilfe, der keine Rechtsverbindlichkeit zukommt

(Alain Griffel, Allgemeines Verwaltungsrecht im Spiegel der Rechtsprechung,

Zürich etc. 2017, Ziff. 131) – als Auslegungshilfe, ohne selbst Recht zu

setzen. Andere Lösungen sind nicht ausgeschlossen, sofern sie ebenfalls

rechtskonform sind (Christoph Fritzsche et al., Zürcher Planungs- und Baurecht,

6. A., Wädenswil 2019, S. 1413). Der von Ziffer 63 Anhang 1

NISV geforderten Variabilität der Sendeleistung wird entgegen den

Beschwerdeführerinnen gerade Rechnung getragen, zumal in der rechnerischen

Prognose alle möglichen Beams der adaptiven Antenne berücksichtigt werden (vgl.

VGr, 15. Januar 2021, VB.2020.00544, E. 4.4 a.E.). Der Wortlaut von Ziffer 63

Anhang 1 NISV lässt es zu, dass die Variabilität der Senderichtungen und

der Antennendiagramme ohne die Anwendung eines Korrekturfaktors berücksichtigt

wird. Bei jedem einzelnen möglichen Beam wird dann – anders als bei einer

konventionellen Antenne, die keine einzelnen Beams hat – auf den maximalen

Gesprächs- und Datenverkehr bei maximaler Sendeleistung abgestellt. Mit der

Berücksichtigung der Variabilität adaptiver Antennen muss jedenfalls sichergestellt

sein, dass der jeweilige Anlagegrenzwert nach Ziff. 64 Anhang 1 NISV

an Orten mit empfindlicher Nutzung (OMEN) eingehalten wird, was hier dadurch,

dass die Strahlung mit dieser Berechnung tendenziell über-, nicht aber

unterschätzt wird (vgl. dazu sogleich E. 5.1.3), der Fall ist.

Die Berechnung nach dem Worst-Case-Szenario ist zulässig

und mit Ziffer 63 Anhang 1 NISV vereinbar.

5.1.3

Entgegen den Beschwerdeführerinnen ist mit diesem Vorgehen nicht zu

befürchten, dass eine Bewilligung für eine Mobilfunkanlage erteilt wird, die

nach Erscheinen der Vollzugshilfe (bzw. des Nachtrags zur Vollzugsempfehlung)

nicht mehr verordnungskonform wäre. Ziffer 63 Anhang 1 NISV lässt –

wie die Beschwerdeführerinnen selbst monieren – an sich Raum für die

"privilegierte" Beurteilung von adaptiven Antennen gegenüber den

gewöhnlichen Antennen. Es ging bei dieser Bestimmung gemäss den Materialien

ausdrücklich um das Berücksichtigen der Vorteile von adaptiven Antennen für die

Belastung der Bevölkerung durch nichtionisierende Strahlung. Die Bestimmung

soll dazu dienen, dass die Einführung von adaptiven Antennen nicht behindert

wird (BAFU, Erläuterungen vom 17. April 2019 zur Änderung der Verordnung

über den Schutz vor nichtionisierender Strahlung [NISV], Verordnungspaket

Umwelt Frühling 2019, S. 8). Entsprechend konstatiert das BAFU im Rahmen der

"Erläuterungen zu adaptiven Antennen und deren Beurteilung gemäss der Verordnung

über den Schutz vor nichtionisierender Strahlung (NISV)" vom 23. Februar

2021 (in der Folge: BAFU, Erläuterungen NISV), der Bundesrat habe Ziffer 63

Anhang 1 NISV festgelegt, damit adaptive Antennen gegenüber

konventionellen Antennen nicht benachteiligt würden. Dies erfolge gemäss dem

Nachtrag zur Vollzugsempfehlung, indem auf die maximale Sendeleistung ein Korrekturfaktor

angewendet werde. Da die unterschiedlichen Antennendiagramme, die dem

umhüllenden Diagramm zugrunde lägen, aber nicht alle gleichzeitig auftreten

könnten, überschätzten Berechnungen basierend auf den umhüllenden

Antennendiagrammen die in der Realität auftretende Strahlung deutlich. Mit dem

bisher angewendeten Worst-Case-Szenario würden adaptive Antennen folglich

strenger beurteilt als konventionelle Antennen (BAFU, Erläuterungen NISV, S. 12,

S. 12). Entsprechend sei im Nachtrag zur Vollzugsempfehlung inzwischen nur

mehr verlangt, dass die über einen Zeitraum von 6 Minuten gemittelte

Sendeleistung die bewilligte Sendeleistung nicht überschreite (a.a.O., S. 12,

S. 8, 10). Kurzzeitig können der Spitzenwert der Sendeleistung und die für

die adaptive Antenne berechnete Feldstärke ein Mehrfaches betragen (a.a.O., S. 22).

Die Berechnung der Strahlung unter Berücksichtigung des Korrekturfaktors

bedingt, dass Qualitätssicherungssysteme (QS-Systeme) mit zusätzlichen

Parametern, welche einen Einfluss auf Sendeleistung und Abstrahlverhalten

haben, dokumentiert und überwacht werden (Nachtrag zur Vollzugsempfehlung, S. 13).

Dass die Strahlungswirkung der strittigen

Mobilfunkanlage ohne Anwendung eines Korrekturfaktors nach dem

Worst-Case-Szenario berechnet wurde, wirkt sich somit zugunsten der

Beschwerdeführerinnen aus. Es besteht keine Verpflichtung, die Antennenanlage

einer erneuten Beurteilung im Sinn des Nachtrags zur Vollzugsempfehlung – der

bloss eine Möglichkeit der Berücksichtigung der Variabilität adaptiver Antennen

darstellt – zu unterziehen. Inwiefern Ziff. 63 Anhang 1 NISV angesichts

dessen gesetzes- und verfassungswidrig sein soll, ist nicht ersichtlich.

Jedenfalls ist damit entgegen den Beschwerdeführerinnen – die zugleich rügen,

die Erteilung der vorliegend strittigen Baubewilligung stelle eine Verletzung

von Ziff. 63 Anhang 1 NISV dar – nicht zwingend eine Umgehung der

Grenzwerte verbunden (vgl. E. 5.1.2). Da die Beurteilung im vorliegenden

Fall nicht entsprechend dem Nachtrag zur Vollzugsempfehlung vorgenommen wird,

ist der Frage, ob Letztere eine überzeugende Konkretisierung der rechtlichen

Vorgaben darstellt (vgl. BGr, 28. Januar 2020, 2C_216/2019, E. 9.2) bzw.

ob damit eine Umgehung der Grenzwerte verbunden ist, im vorliegenden

Verfahren nicht nachzugehen. Auch die bloss hypothetische Frage, wie (in

verfahrensrechtlicher Hinsicht) zu verfahren wäre, wenn die streitbetroffene

Anlage auf einen Betrieb gemäss dem Nachtrag zur Vollzugsempfehlung abgeändert

würde, kann bzw. muss mangels Relevanz im vorliegenden Verfahren offengelassen

werden.

6.

Anders als dies die Beschwerdeführerinnen

dartun, die in ihrer Replik erstmals und damit ohnehin verspätet monieren, die

Variabilität adaptiver Antennen sei nicht umhüllend erfasst, sind im

vorliegenden Fall auch die Antennendiagramme nicht zu beanstanden. Entsprechend

der Vollzugsempfehlung wird die Abstrahlcharakteristik der Antennen in den

Antennendiagrammen ersichtlich (BUWAL, Vollzugsempfehlung, S. 24). Letztere

wurden im Polardiagramm normiert über die x-Achse (0 Grad [Tilt electrical 0])

dargestellt. Den Diagrammen ist zu entnehmen, wie stark das Signal – in Bezug

zur normierten Hauptstrahlrichtung – an den zur Hauptrichtung abgewandten

Positionen abgeschwächt wird. Die x-Achse stellt somit die Hauptsenderichtung

des Antennendiagramms dar, welches im Rahmen der NIS-Prognose über die

jeweilige Senderichtung gelegt wird. Die unter Berücksichtigung der Neigungswinkel

der Antennen ergangenen Ausführungen zur relativen Lage der Orte mit

empfindlicher Nutzung (OMEN) bzw. Orte für den kurzfristigen Aufenthalt (OKA)

gegenüber den Antennen ("Elevation des OMEN/OKA gegenüber der Antenne [in

Grad von der Horizontalen]", "Kritische vertikale Senderichtung der

Antenne [in Grad von der Horizontalen]" und "Winkel des OMEN/OKA zur

kritischen Senderichtung [in Grad]") in den Zusatzblättern 3a und 4a des

Standortdatenblatts ermöglichen zusammen mit den normierten Antennendiagrammen

die Beurteilung entsprechend den Vorgaben der Vollzugsempfehlung.

Dies gilt auch für die

horizontal und vertikal umhüllend erfassten adaptiven Antennen. Es ist im

Übrigen darauf hinzuweisen, dass die Antennen 5 und 6 im Frequenzband 3'600 MHz

– und somit im Frequenzband zwischen 3'500 MHz und 3'800 MHz, wo adaptive Antennen

primär zum Einsatz gelangen (vgl. Erläuterungen NISV, S. 2) – weder einen

mechanischen noch einen elektronischen Neigungswinkel aufweisen. Gemäss der

privaten Beschwerdegegnerin sind adaptive Antennen denn auch unbeweglich.

Entgegen den Beschwerdeführerinnen lässt sich aus dem

Nachtrag zur Vollzugsempfehlung nicht ableiten, dass nicht alle "maximal

möglichen Senderichtungen" vom Antennendiagramm erfasst wären. Die Beschwerdeführerinnen

vergleichen Antennendiagramme zu Antennen mit verschiedenen Hauptsenderichtungen

miteinander. Entgegen den Beschwerdeführerinnen dürfen adaptive Antennen nach

dem Worst-Case-Szenario überall nur mit der höchsten bewilligten Leistung

senden; sie dürfen "den Verlust gegen unten" gerade nicht mit

"mehr zugeführter Leistung" kompensieren (vgl. auch E. 7.1.2).

Dass die Exposition unterhalb des Anlagewerts an gewissen Orten bei adaptiven

Antennen höher ausfällt als bei konventionellen (und an anderen tiefer)

bedeutet nicht, dass das umfassende Antennendiagramm fehlerhaft wäre bzw. die

Variabilität der adaptiven Antennen nicht erfasst wäre.

7.

7.1 Sodann

machen die Beschwerdeführerinnen geltend, mit der angefochtenen Bewilligung

würden Art. 12 Abs. 1 und 2 NISV verletzt, zumal die Einhaltung der

Grenzwerte nicht gewährleistet werden könne.

7.1.1

Gemäss der Rechtsprechung des Bundesgerichts haben Anwohner von

Mobilfunkanlagen ein schutzwürdiges Interesse, dass die Einhaltung der

Grenzwerte der NISV durch objektive und überprüfbare bauliche Vorkehrungen

gewährleistet wird. Das Bundesgericht schloss aber andere Möglichkeiten der

Kontrolle nicht aus (BGr, 17. März 2008, 1C_172/2007, E. 2.2 mit Hinweisen

auf BGE 128 II 378 E. 4 und BGr, 10. März 2005, 1A.160/2004, E. 3.3).

Als alternative Kontrollmöglichkeit empfahl das BAFU in einem Rundschreiben vom

16. Januar 2006 die Einrichtung eines Qualitätssicherungssystems

(QS-System) auf den Steuerzentralen der Netzbetreiberinnen (vgl. Rundschreiben

Qualitätssicherung zur Einhaltung der Grenzwerte der NISV bei Basisstationen

für Mobilfunk und drahtlose Teilnehmeranschlüsse vom 16. Januar 2006; vgl.

zum Ganzen: BGr, 3. September 2019, 1C_97/2018, E. 6.2).

7.1.2

Das BAFU führt aus, dass, wenn adaptive Antennen gleich behandelt werden wie

konventionelle Antennen, ihr Betrieb in den bestehenden QS-Systemen der

Mobilfunkbetreiberinnen und der Datenbank des Bundesamts für Kommunikation

(BAKOM) korrekt dargestellt wird (BAFU, 31. Januar 2020, S. 2). Entsprechend

legt die private Beschwerdegegnerin nachvollziehbar dar, dass der Antenne als

Ganzes die maximal zulässige, bewilligte Sendeleistung zur Verfügung stehe. Die

Sendeleistung könne zwar in eine Richtung fokussiert oder in verschiedene

Richtungen aufgeteilt, nicht aber überschritten werden (a.a.O. Ziff. 40).

Die bewilligte Gesamtleistung sei im QS-System hinterlegt und ihre Einhaltung

werde vom QS-System geprüft bzw. sichergestellt (a.a.O. Ziff. 41 ff.).

Wird die Variabilität adaptiver Antennen nicht im Sinne des Nachtrags zur

Vollzugsempfehlung berücksichtigt (vgl. E. 5.1.1), sind die zu

berücksichtigenden Parameter von konventionellen und adaptiven Antennen

tatsächlich identisch, weshalb sich die diesbezügliche Prüfung des QS-Systems

erübrigt.

7.1.3

Es besteht nach dem Gesagten kein Grund, das Audit und die Bewertung der

aktuellen ISO-Zertifizierung des QS-Systems zu überprüfen. Der entsprechende

Verfahrensantrag ist, da dadurch keine rechtserheblichen Erkenntnisse zu

erwarten sind, abzuweisen.

7.2

7.2.1

Die Beschwerdeführerinnen rügen sodann, es könnten für adaptive Antennen

gar keine Abnahmemessungen durchgeführt werden.

7.2.2

Gemäss Art. 12 Abs. 2 NISV führt die Behörde Messungen oder

Berechnungen zur Kontrolle der Einhaltung des Anlagegrenzwertes nach Anhang 1

durch, lässt solche durchführen oder stützt sich auf die Ermittlungen Dritter.

Das BAFU empfiehlt sodann geeignete Mess- und Berechnungsmethoden. Nach Art. 14

Abs. 2 NISV führt die Behörde zur Ermittlung der Immissionen Messungen

oder Berechnungen durch, lässt solche durchführen oder stützt sich auf die

Ermittlungen Dritter. Das BAFU empfiehlt geeignete Mess- und

Berechnungsmethoden.

Die Sendeleistung einer

Mobilfunk-Antennenanlage kann im Bewilligungsverfahren nur berechnet und nicht

gemessen werden. Nach der Inbetriebnahme von Antennen, die gemäss Berechnung

über 80 Prozent der Grenzwerte ausschöpfen, wird deshalb grundsätzlich eine

Abnahmemessung durchgeführt. Ergibt diese Messung eine höhere NIS-Belastung, so

ist die Anlage bzw. die Sendeleistung anzupassen (siehe dazu BUWAL, Vollzugsempfehlung,

S. 20). In begründeten Fällen soll die Schwelle auch niedriger angesetzt

werden (a.a.O.) – oder gemäss dem Nachtrag der Vollzugsempfehlung auf eine

Messung verzichtet werden (BAFU, Nachtrag Vollzugsempfehlung, S. 14) –

können.

7.2.3

Es existiert entgegen den Beschwerdeführerinnen ein Messverfahren bzw. eine

Messempfehlung für adaptive Antennen. Das Eidgenössische Institut für

Metrologie (METAS) hat am 18. Februar 2020 den technischen Bericht

«Messmethode für 5G-NR-Basisstationen im Frequenzbereich bis zu 6 GHz» (in der

Folge: Messmethode METAS) publiziert. Darin wird erläutert, wie die Strahlung

adaptiver Antennen gemessen und auf den Beurteilungswert hochgerechnet wird.

Das METAS schlägt zwei verschiedene Messmethoden vor: Die codeselektive

Messmethode (Referenzmethode) sowie die frequenzselektive Messmethode. Mit der

codeselektiven Messmethode lasse sich die Konformität oder Nichtkonformität

einer Anlage eindeutig nachweisen. Mit der frequenzselektiven Messmethode

hingegen lasse sich lediglich die Konformität einer Anlage mit den Vorgaben

bestätigen, nicht hingegen die Nichtkonformität, womit das METAS diese

Messmethode nur als orientierende Messung empfiehlt (Messmethode METAS, S. 4,

S. 14 und S. 16). Am 15. Juni 2020 hat das METAS den

"Nachtrag vom 15. Juni 2020 zum Technischen Bericht Messmethode für

5G-NR-Basisstationen im Frequenzbereich bis zu 6 GHz" publiziert. Entgegen

den Beschwerdeführerinnen können gestützt auf den Bericht und den

diesbezüglichen Nachtrag des METAS Abnahmemessungen durchgeführt werden. Dies

sieht nun auch der Nachtrag zur Vollzugsempfehlung ausdrücklich vor (Nachtrag

Vollzugsempfehlung, S. 14).

Für die vorliegend zu beurteilenden – noch nicht nach dem

Nachtrag zur Vollzugsempfehlung bewilligten – Mobilfunkantennen wird

entsprechend der Messmethode des METAS von einem keulenstatistischen Faktor von

1 auszugehen sein (Messmethode METAS, S. 14); es ist entgegen den Beschwerdeführerinnen

nicht zu befürchten, dass die private Beschwerdegegnerin diesen Korrekturfaktor

selbst festlegt.

7.2.4

Aus dem von den Beschwerdeführerinnen eingereichten Prüfbericht lässt sich

– entgegen den Beschwerdeführerinnen – nicht ableiten, dass Abnahmemessungen

unmöglich wären. Daraus ist nur ersichtlich, dass bei einer bewilligten

Mobilfunkantenne eine bewilligte Frequenz zum Prüfungszeitpunkt noch gar nicht

genutzt wurde. Entsprechendes gilt für den von den Beschwerdeführerinnen eingelegten

– einen anderen Fall betreffenden – Bauentscheid der Stadt F vom 17. November

2020. Darin ist nur zu lesen, dass bei der Abnahmemessung am 11. Juni 2019

der Funkdienst 5G im bewilligten Frequenzband 3'400–3'800 MHz nicht gemessen

worden sei. Mittlerweile befinde sich das Frequenzband in Betrieb. Es sei

innert 60 Tagen eine Abnahmemessung durchführen zu lassen.

7.2.5

Nach dem Gesagten bestehen an der Existenz einer geeigneten Messmethode

keine ernsthaften Zweifel. Es ist daher weder ein Amtsbericht noch ein

unabhängiges Gutachten einzuholen zu den Fragen, ob bei adaptiven Antennen

bereits Abnahmemessungen durchgeführt werden können und ob bereits erfolgte

Abnahmemessungen von in Betrieb genommenen Anlagen den im Standortdatenblatt

prognostizierten Werten entsprächen. Es ist auch darauf zu verzichten, die

private Beschwerdegegnerin zu verpflichten, die Swisscom-Messmethode für Basisstationen

5G NR (Akkreditierungsnummer STS 0121) zu editieren und den

Beschwerdeführerinnen zur Stellungnahme zu eröffnen.

7.2.6

Unter diesen Umständen kann die Baubewilligung auch nicht aufgrund der

fehlenden Messbarkeit der Strahlung adaptiver Antennen verweigert werden.

8.

Schliesslich rügen die Beschwerdeführerinnen die Verletzung

des Vorsorgeprinzips.

8.1 Die

Anlagegrenzwerte sind keine Gefährdungswerte, sondern vorsorgliche

Emissionsbegrenzungen, welche die Strahlung auf das technisch und betrieblich

mögliche und wirtschaftlich tragbare Mass reduzieren sollen (vgl. BGr, 30. Januar

2008, Urteil 1C_132/2007, E. 4.4.5).

Das Bundesgericht hat wiederholt festgehalten, dass die

festgelegten Grenzwerte gemäss bisherigem Wissensstand verfassungs- und

gesetzeskonform sind (vgl. BGr, 1. Februar 2019, 1C_681/2017, E. 4.3;

1C_348/2017, 21. Februar 2018, E. 4.3 ff.; 1C_323/2017, 15. Januar

2018, E. 2.5; 27. Oktober 2017, 1C_576/2016, E. 3.5.2; BGE 126 II 399 E. 4).

8.2

8.2.1

Mit der von den Beschwerdeführerinnen angebrachten Studie des National

Toxicology Program setzte sich die Vorinstanz auseinander. Sie verwies

zutreffend darauf, dass diese Studie in der Sonderausgabe des Newsletters der

Beratenden Expertengruppe nichtionisierende Strahlung (BERENIS) vom November

2018 detailliert diskutiert worden sei, ohne dass Grenzwertanpassungen

empfohlen worden seien. Es sei eine vollständige Risikobewertung unter

Berücksichtigung aller verfügbaren Studien (Tierstudien und epidemiologische

Studien) notwendig, um abzuschätzen, ob die derzeitig gültigen Grenzwerte

geändert werden sollten (www.bafu.admin.ch > Themen > Thema Elektrosmog

und Licht > Newsletter).

Zum von den Beschwerdeführerinnen genannten "Fall

Romero", dem Urteil 904/2019 des Appellationsgerichts Turin vom 3. Dezember

2019, führte die Vorinstanz an, dass es sich um einen Fall der Nutzung eines

Mobiltelefons handle und er deshalb nicht einschlägig sei. Die Beschwerdeführerinnen

nehmen auf diese treffende Kritik der Vorinstanz im Rahmen ihrer Beschwerde

nicht Bezug.

Die Studie Kuster/Neufeld befasst sich – wie bereits die

Vorinstanz festhielt – mit Strahlung in höheren Frequenzbereichen als sie in

der Schweiz für Mobilfunkanwendungen zur Verfügung stehen, was die Beschwerdeführerinnen

im vorliegenden Verfahren nicht bestreiten.

Im von den Beschwerdeführerinnen eingebrachten Briefing

des Wissenschaftlichen Dienstes des Europäisches Parlaments "Auswirkungen

der drahtlosen 5G Kommunikation auf die menschliche Gesundheit" vom

Februar 2020 geht es zu wesentlichen Teilen um potenzielle Gefahren von

Millimeterwellen, die in der Schweiz für Mobilfunk nicht zur Verfügung stehen.

Was die Beschwerdeführerinnen zum

Newsletter der Beratenden Expertengruppe nichtionisierende Strahlung (BERENIS)

zu oxidativem Stress anführen, ist indes nicht von der Hand zu weisen: Das

BERENIS kommt in der Newsletter-Sonderausgabe vom Januar 2021 zusammenfassend

zum Schluss, dass sich – trotz methodischer Unsicherheiten bzw. Schwächen

einzelner Studien – ein Trend abzeichne, nämlich, dass EMF-Exposition, sogar im

niedrigen Dosisbereich, durchaus zu Veränderungen des oxidativen

Gleichgewichtes führen könne. Es sei zu erwarten, dass bei Individuen mit

Vorschädigungen, wie Immunschwächen oder Erkrankungen (Diabetes,

neurodegenerative Erkrankungen), vermehrt Gesundheitseffekte auftreten würden.

Zudem zeigten die Studien, dass sehr junge oder auch alte Individuen weniger

effizient auf oxidativen Stress reagieren könnten, was selbstverständlich auch

für andere Stressoren gelte, die oxidativen Stress hervorrufen würden.

Weiterführende Untersuchungen unter standardisierten Bedingungen seien aber

notwendig, um diese Phänomene und Beobachtungen besser zu verstehen und zu

bestätigen (www.bafu.admin.ch > Themen > Thema Elektrosmog und Licht >

Newsletter). Die von den Beschwerdeführerinnen in der Quintuplik unter Hinweis

auf eine neue Publikation von Schuermann/Mevissen geltend gemachten

Erkenntnisse stimmen mit den Ausführungen der BERENIS im Wesentlichen überein.

8.2.2 Die

Darlegungen der Beschwerdeführerinnen zur Unabhängigkeit von

Wissenschaftlerinnen und Wissenschaftlern, insbesondere von Professor Martin

Röösli, die bei Projekten des UVEK sowie in der BERENIS mitarbeiten, sind – wie

die Vorinstanz korrekt ausführt – nicht geeignet, die jeweiligen Einschätzungen

zum aktuellen wissenschaftlichen Stand über die Auswirkungen hochfrequenter

Strahlung auf die Gesundheit in Zweifel zu ziehen. Die Beschwerdeführerinnen selbst

verweisen denn auch auf die Newsletter-Sonderausgabe der BERENIS vom Januar

2021 (vgl. E. 8.2.1).

8.3 Letztlich

ist es nicht an den Gerichten, den weiteren Abklärungen, die das BERENIS

nachvollziehbarerweise für notwendig erachtet, vorzugreifen. In erster Linie ist

es Sache der zuständigen Fachbehörden und nicht des Verwaltungsgerichts, die

entsprechende internationale Forschung sowie die technische Entwicklung zu

verfolgen und gegebenenfalls eine Anpassung der Grenzwerte der NISV zu

beantragen, was die Beschwerdeführerinnen zu anerkennen scheinen, wenn sie in

der Quintuplik ausführen, der "im Auftrag des Bundes erfolgte Review von

Schuermann/Mevissen" werde zur Empfehlung an den Bundesrat führen müssen,

in Anwendung des Vorsorgeprinzips die Grenzwerte zu verschärfen. Der Bund verfolgt

zusammen mit der BERENIS permanent die wissenschaftliche Entwicklung und lässt

die neusten Erkenntnisse laufend in seine Beurteilung einfliessen (vgl. auch

die Informationspflichten des BAFU gemäss Art. 19b NISV). Es ist daher

davon auszugehen, dass das Verordnungsrecht dem gegenwärtigen

wissenschaftlichen Kenntnisstand über die von Mobilfunkantennen ausgehende

Gesundheitsgefährdung ausreichend Rechnung trägt. Mit Blick auf das dem

Bundesrat zustehende Ermessen ist die entsprechende verordnungsrechtliche Regelung

der Grenzwerte nicht zu beanstanden.

9.

Schliesslich ist auch der

Eventualantrag, es sei die Baubewilligung um die Auflage zu ergänzen, dass die

Antennenanlagen nicht als adaptive Antennen betrieben werden dürfen,

abzuweisen. Die Beurteilung und der Betrieb adaptiver Antennen waren bereits

vor dem Erscheinen des Nachtrags zur Vollzugsempfehlung verordnungskonform

möglich und zulässig (vgl. E. 5 ff.).

10.

10.1 Die

Beschwerde ist damit abzuweisen.

10.2 Ausgangsgemäss

sind die Kosten des Beschwerdeverfahrens den Beschwerdeführerinnen aufzuerlegen

(§ 65a in Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG). Eine

Parteientschädigung ist ihnen nicht zuzusprechen. Hingegen sind sie zu einer

angemessenen Parteientschädigung von insgesamt Fr. 3'000.- an die private

Beschwerdegegnerin zu verpflichten (§ 17 Abs. 2 lit. a VRG).

Demgemäss erkennt die

Kammer:

1. Die

Beschwerde wird abgewiesen.

2. Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 4'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 280.-- Zustellkosten,

Fr. 4'280.-- Total der Kosten.

3. Die

Gerichtskosten werden den Beschwerdeführerinnen unter solidarischer Haftung je

zur Hälfte auferlegt.

4.

Die Beschwerdeführerinnen werden im gleichen Verhältnis und unter

solidarischer Haftung verpflichtet, der privaten Beschwerdegegnerin eine

Parteientschädigung von insgesamt Fr. 2'500.- (inkl. Mehrwertsteuer) zu

bezahlen, zahlbar innert 30 Tagen ab Rechtskraft des vorliegenden Urteils.

5. Gegen

dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff.

des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen,

von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,

einzureichen.

6. Mitteilung an …