Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2021.00064

Verwaltungsgericht

des

Kantons Zürich

1. Abteilung

VB.2021.00064

Urteil

der 1. Kammer

vom 2. Dezember 2021

Mitwirkend: Abteilungspräsidentin Sandra Wintsch (Vorsitz), Verwaltungsrichterin Maja Schüpbach

Schmid, Verwaltungsrichter Daniel Schweikert, Gerichtsschreiber Jonas Alig.

In Sachen

1.1 A,

1.2 B,

beide vertreten durch RA C,

Beschwerdeführende,

gegen

1. E AG,

2. Gemeinderat D,

3. Baudirektion des Kantons Zürich,

Beschwerdegegnerschaft,

betreffend Baubewilligung

Mobilfunkantenne,

hat sich ergeben:

Sachverhalt

I.

Mit Beschluss vom 4. Mai 2020 erteilte der

Gemeinderat D der E AG die baurechtliche Bewilligung für eine

Mobilfunk-Antennenanlage auf dem Grundstück Kat.-Nr. 01, F-Weg 02, in

D. Gleichzeitig wurde die strassenpolizeiliche Bewilligung der Baudirektion

Kanton Zürich vom 27. März 2020 eröffnet.

Mit Beschluss vom 22. Juni 2020 erteilte der

Gemeinderat D der E AG sodann die baurechtliche Bewilligung für den

Umbau einer bestehenden Mobilfunkanlage auf dem Grundstück Kat.-Nr. 03, G-Strasse 04

in D.

Erwägungen

II.

Gegen den kommunalen und kantonalen Entscheid betreffend

das Neubauvorhaben auf dem Grundstück Kat.-Nr. 01 erhoben B und A mit

gemeinsamer Eingabe vom 8. Juni 2020 Rekurs beim Baurekursgericht des

Kantons Zürich (G.-Nr. 05). Mit gemeinsamer Eingabe vom 24. Juli 2020

erhoben sie auch Rekurs gegen die Bewilligung des Umbauvorhabens auf dem

Grundstück Kat.-Nr. 03 (G.-Nr. 06).

Mit Urteil vom 18. Dezember 2020 vereinigte das

Baurekursgericht die beiden Verfahren und wies die Rekurse ab, soweit es darauf

eintrat.

III.

Dagegen erhoben B und A mit gemeinsamer Eingabe vom 25. Januar

2021.

Beschwerde an das Verwaltungsgericht und beantragten – unter den

gesetzlichen Kosten- und Entschädigungsfolgen – die Aufhebung der Beschlüsse des

Gemeinderats D sowie des vorinstanzlichen Urteils. Eventualiter seien die

Beschlüsse des Gemeinderats D mit der folgenden Auflage zu ergänzen:

"Die Sendeantennen dürfen nicht als adaptive Antennen im Sinne von Anhang 1

Ziff. 62 Abs. 6 NISV betrieben werden." Zudem stellten sie

Verfahrensanträge: Unter Ziff. 4 beantragten sie, dass die private

Beschwerdegegnerin zu verpflichten sei, das Audit und die Bewertung der

aktuellen ISO-Zertifizierung (Zertifikat CH16/1511) ihres Qualitätssicherungssystems

einzureichen. Das Audit und die Bewertung seien den Beschwerdeführenden zur

Stellungnahme zu eröffnen. Unter Ziff. 5 forderten sie, es sei ein

Amtsbericht oder ein unabhängiges Gutachten einzuholen zu den Fragen, ob bei

adaptiven Antennen bereits Abnahmemessungen durchgeführt werden können und ob

bereits erfolgte Abnahmemessungen von in Betrieb genommenen Anlagen den im

Standortdatenblatt prognostizierten Werten entsprächen. Schliesslich verlangten

sie unter Ziff. 6, es sei die private Beschwerdegegnerin zu verpflichten,

die Messmethode der E AG für Basisstationen 5G NR (Akkreditierungsnummer

STS 0121) zu editieren und den Beschwerdeführenden zur Stellungnahme zu

eröffnen.

Mit Schreiben vom 5. Februar 2021 teilte die

Baudirektion des Kantons Zürich mit, auf eine Stellungnahme zu verzichten. Am

16.

Februar 2021 liess sich das Baurekursgericht vernehmen und beantragte,

die Beschwerde unter den üblichen Kostenfolgen abzuweisen. Mit

Beschwerdeantwort vom 26. Februar 2021 beantragte die E AG – unter Kosten-

und Entschädigungsfolgen zulasten der Beschwerdeführenden – die Abweisung der

Beschwerde, inklusive des Eventualantrags, der drei Verfahrensanträge sowie

sämtlicher weiteren Anträge, soweit darauf einzutreten sei. Der Gemeinderat D

liess sich nicht vernehmen. Mit Replik vom 12. März 2021 hielten B und A

an ihren Anträgen fest. Mit Schreiben vom 25. März 2021 verzichtete der Gemeinderat D

auf eine Stellungnahme. Mit Duplik vom 12. April 2021 hielt die E AG

an ihren Anträgen fest. B und A liessen sich in der Folge nicht mehr vernehmen.

Am

10.

November 2021 wurden den Beschwerdeführenden auf ihr Begehren hin die

Augenscheinprotokolle des Baurekursgerichts vom 24. September 2020 zur

Einsicht zugesandt.

Die Kammer erwägt:

1.

1.1

Das

Verwaltungsgericht ist gemäss § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19

Abs. 1 lit. a des kantonalen Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai

1959.

(VRG) zur Behandlung der vorliegenden Beschwerde zuständig.

1.2

Die

Beschwerdeführenden halten Eigentum an einer Liegenschaft im rechtsmittelberechtigten

Perimeter der streitbetroffenen Anlagen und sind daher gemäss § 338a des

kantonalen Planungs- und Baugesetzes vom 7. September 1975 (PBG) zu Rekurs

und Beschwerde legitimiert. Da auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt

sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.

2.

Streitbetroffen ist einerseits die Erstellung einer

Mobilfunk-Antennenanlage auf dem Flachdach des bestehenden Gewerbegebäudes auf

dem Grundstück Kat.-Nr. 01, das gemäss der Bau- und Zonenordnung der Gemeinde D

(BZO) in der Gewerbezone G 4.5 liegt. Die einzelnen Antennen der Anlage

sollen in den Frequenzbändern 700–900, 1'400–2'600 und 3'600 MHz und in

den Azimuten (Abweichungen in Grad von Nord) von 90°, 190° und 300° senden. Es

sollen adaptive Antennen eingesetzt werden (Antennenanlage GEGL [gemäss dem

Stationscode der Netzbetreiberin]).

Sodann soll die auf dem – ebenfalls in der Gewerbezone G 4.5

gelegenen – Grundstück Kat.-Nr. 03 bestehende, rund 20 m hohe

Mobilfunk-Antennenanlage umgebaut und dabei um 2,2 m (ohne Blitzfangstab)

erhöht werden. Die einzelnen Antennen der Anlage sollen in den Frequenzbändern

1'800–2'600 und 3'600 MHz und in den Azimuten (Abweichungen in Grad von

Nord) von 60°, 180° und 300° senden. Es sollen auch hier adaptive Antennen eingesetzt

werden (Antennenanlage ZTGE [gemäss dem Stationscode der Netzbetreiberin]). Im

Standortblatt dieser Anlage wurde auch die unweit auf dem Grundstück Kat.-Nr. 07

bestehende Mobilfunk-Antennenanlage 07 einer anderen Netzbetreiberin

berücksichtigt. Gemäss Angaben im Standortdatenblatt sendet diese Antenne auf

den Frequenzbändern 1'800, 2'100 und 2'600 MHz.

3.

3.1

Die nichtionisierende Strahlung zählt zu den

schädlichen oder lästigen Einwirkungen, vor denen Menschen, Tiere und Pflanzen,

ihre Lebensgemeinschaften und Lebensräume zu schützen sind (Art. 1 Abs. 1

und Art. 7 Abs. 1 des Bundesgesetzes über den Umweltschutz vom 7. Oktober

1983.

[USG]). Zu diesem Zweck ist die Emission nichtionisierender Strahlen zu

begrenzen (Art. 11 USG). Die Emissionsbegrenzung erfolgt unter anderem

durch die Festlegung von Emissionsgrenzwerten in einer Verordnung (Art. 12

Abs. 1 lit. a und Abs. 2 USG). Der Bundesrat hat ausserdem zur

Beurteilung der schädlichen oder lästigen Einwirkungen durch Verordnung

Immissionsgrenzwerte festzulegen (Art. 13 Abs. 1 USG). Er berücksichtigt dabei auch die Wirkungen der Immissionen

auf Personengruppen mit erhöhter Empfindlichkeit, wie Kinder, Kranke, Betagte

und Schwangere (Art. 13 Abs. 2 USG).

Für

den Schutz vor nichtionisierender Strahlung, die beim Betrieb ortsfester

Anlagen erzeugt wird, hat der Bundesrat die Verordnung über den Schutz vor

nichtionisierender Strahlung vom 23. Dezember 1999 (NISV) erlassen, die

auch die Immissionen von Mobilfunksendeanlagen erfasst. Diese Anlagen müssen so

erstellt und betrieben werden, dass sie die in Anhang 1 der NISV

festgelegten vorsorglichen Emissionsbegrenzungen einhalten (Art. 4 Abs. 1

NISV). Mobilfunksendeanlagen müssen an Orten mit empfindlicher Nutzung (OMEN)

im massgebenden Betriebszustand den festgelegten Anlagegrenzwert einhalten (Anhang 1

Ziffer 61 ff. NISV i.V.m. Art. 3 Abs. 3 NISV). Zudem müssen

die in Anhang 2 der NISV festgelegten Immissionsgrenzwerte überall

eingehalten sein, wo sich Menschen aufhalten können (Art. 13 Abs. 1

NISV). Bevor eine Anlage, für die Anhang 1 der NISV Emissionsbegrenzungen

festlegt, neu erstellt, an einen anderen Standort verlegt, am bestehenden

Standort ersetzt oder im Sinne von Anhang 1 geändert wird, muss ihr

Inhaber der für die Bewilligung zuständigen Behörde ein Standortdatenblatt

einreichen, welches über den geplanten Betrieb der Anlage und die Strahlung in

ihrer Umgebung Auskunft gibt (Art. 11 Abs. 1 und 2 NISV).

3.2

Das Standortdatenblatt muss gemäss Art. 11 Abs. 2 NISV die

aktuellen und geplanten technischen und betrieblichen Daten der Anlage

enthalten, soweit sie für die Erzeugung von Strahlung massgebend sind (lit. a),

den massgebenden Betriebszustand gemäss Anhang 1 (lit. b), Angaben

über die erzeugte Strahlung (lit. c) sowie einen Situationsplan, der die

Angaben nach lit. c darstellt (lit. d). Gemäss Ziffer 64 Anhang 1

NISV beträgt der Anlagegrenzwert für den Effektivwert der elektrischen

Feldstärke für Mobilfunkanlagen, die ausschliesslich in Frequenzbereichen von 900 MHz

und darunter senden, 4 V/m, für solche, die ausschliesslich um 1'800 MHz

Dispositiv

und darüber senden, 6 V/m sowie für alle übrigen Anlagen 5 V/m. Demnach

gilt für die Antenennanlage GEGL (700–900, 1'400–2'600 und 3'600 MHz) ein

maximal zulässiger Anlagegrenzwert von 5 V/m. Für die Antennenanlage ZTGE

(1'800–2'600 und 3'600 MHz), die zusammen mit der Antennenanlage ZH_0297A

(1'800, 2'100 und 2'600 MHz) als Antennengruppe beurteilt wird, kommt

hingegen ein Anlagegrenzwert von 6 V/m zur Anwendung.

Der maximale Gesprächs- und Datenverkehr bei maximaler

Sendeleistung gilt gemäss Ziffer 63 Anhang 1 NISV als massgebender

Betriebszustand; bei adaptiven Antennen wird die Variabilität der

Senderichtungen und der Antennendiagramme berücksichtigt. Ziffer 62 Abs. 6

Anhang 1 NISV definiert, dass Sendeantennen als adaptiv gelten, wenn ihre

Senderichtung oder ihr Antennendiagramm automatisch in kurzen zeitlichen

Abständen angepasst wird.

Die Baubewilligung beruht nach dem Gesagten auf einer

rechnerischen Prognose der Strahlung.

4.

Zunächst sind die Rügen zu prüfen, die die

Beschwerdeführenden zu den beiden streitbetroffenen Antennenanlagen vorbringen.

4.1 Sie machen

geltend, dass vor dem Vorliegen einer Vollzugsempfehlung keine Grundlage für

die Beurteilung adaptiver Antennen bestanden habe. Die Beurteilung adaptiver

Antennen nach dem Worst-Case-Szenario verstosse gegen Ziffer 63 Anhang 1

NISV, zumal die Variabilität der Senderichtung und der Antennendiagramme nicht

berücksichtigt werde.

4.1.1

Grundlage für die Berechnung der Strahlung bildet die Vollzugsempfehlung

des Bundesamts für Umwelt, Wald und Landschaft BUWAL (heute: Bundesamt für

Umwelt BAFU) zur NISV "Mobilfunk- und WLL-Basisstationen" aus dem

Jahr 2002 (in der Folge: BUWAL, Vollzugsempfehlung). Am 23. Februar 2021

hat das BAFU seine Vollzugsempfehlung um den Nachtrag "Adaptive

Antennen" ergänzt (in der Folge: BAFU, Nachtrag Vollzugsempfehlung).

Zuvor waren die Kantone vom

BAFU angehalten worden, adaptive Antennen – wie im vorliegend strittigen Fall –

in der rechnerischen Prognose nach seiner Empfehlung vom 17. April 2019 ''Mobilfunk

und Strahlung: Aufbau der 5G-Netze in der Schweiz'' und jener vom 31. Januar

2020 "Informationen zu adaptiven Antennen und 5G (Bewilligung und Messung)"

gleich wie konventionelle Antennen zu beurteilen. Dies stelle eine Beurteilung

nach dem Worst-Case-Szenario dar. Das bedeute, dass die Strahlung wie bei

konventionellen Antennen nach dem maximalen Gesprächs- und Datenverkehr bei

maximaler Sendeleistung und basierend auf Antennendiagrammen beurteilt werde, die

für jede Senderichtung den maximal möglichen Antennengewinn berücksichtigen.

Die Beurteilung bleibe so – weil damit die tatsächliche Strahlung überschätzt

werde – für die betroffene Bevölkerung einer Mobilfunkanlage auf der sicheren

Seite (UVEK, Empfehlung vom 31. Januar 2020, S. 2; vgl. UVEK,

Empfehlung vom 17. April 2019, S. 4). Damit bleibe unberücksichtigt,

dass adaptive Antennen, die nicht mit einer immer gleichen räumlichen

Verteilung der Strahlung senden würden, sondern in der Lage seien, das Signal

in die Richtung des Nutzers bzw. des Mobilfunkgerätes zu fokussieren, eine

geringere Strahlenbelastung zur Folge hätten als herkömmliche Antennen (UVEK,

Empfehlung vom 17. April 2019, S. 4).

4.1.2

Eine derartige Worst-Case-Beurteilung im Rahmen der Berechnung der

Strahlung bei einer adaptiven Antennenanlage nach dem maximalen Gesprächs- und

Datenverkehr bei maximaler Sendeleistung (VGr, 15. Januar 2021,

VB.2020.00544, E. 4.7) stellt entgegen den Beschwerdeführenden nicht eine

Übergangsregelung dar, sondern ist eine mit Ziffer 63 Anhang 1 NISV

vereinbare Berechnungsmethode, um die Einhaltung der Anlagegrenzwerte einer

Mobilfunkanlage sicherzustellen. Die Vollzugsempfehlung zur NISV bzw. ihr

Nachtrag dient – als Vollzugshilfe, der keine Rechtsverbindlichkeit zukommt

(Alain Griffel, Allgemeines Verwaltungsrecht im Spiegel der Rechtsprechung,

Zürich etc. 2017, Ziff. 131) – als Auslegungshilfe, ohne selbst Recht zu

setzen. Andere Lösungen sind nicht ausgeschlossen, sofern sie ebenfalls

rechtskonform sind (Christoph Fritzsche/Peter Bösch/Thomas Wipf/Daniel Kunz,

Zürcher Planungs- und Baurecht, 6. A., Wädenswil 2019, S. 1413). Der

von Ziffer 63 Anhang 1 NISV geforderten Variabilität der

Sendeleistung wird entgegen den Beschwerdeführenden gerade Rechnung getragen,

zumal in der rechnerischen Prognose alle möglichen Beams der adaptiven Antenne

berücksichtigt werden (vgl. VGr, 15. Januar 2021, VB.2020.00544, E. 4.4

a.E.). Der Wortlaut von Ziffer 63 Anhang 1 NISV lässt es zu, dass die

Variabilität der Senderichtungen und der Antennendiagramme ohne die Anwendung

eines Korrekturfaktors berücksichtigt wird. Bei jedem einzelnen möglichen Beam

wird dann – anders als bei einer konventionellen Antenne, die keine einzelnen

Beams hat – auf den maximalen Gesprächs- und Datenverkehr bei maximaler Sendeleistung

abgestellt. Mit der Berücksichtigung der Variabilität adaptiver Antennen muss

jedenfalls sichergestellt sein, dass der jeweilige Anlagegrenzwert nach Ziff. 64

Anhang 1 NISV an Orten mit empfindlicher Nutzung (OMEN) eingehalten wird,

was hier dadurch, dass die Strahlung mit dieser Berechnungsweise tendenziell

über-, nicht aber unterschätzt wird (vgl. dazu sogleich E. 4.1.3), der

Fall ist.

Die Berechnung nach dem Worst-Case-Szenario ist zulässig

und mit Ziffer 63 Anhang 1 NISV vereinbar.

4.1.3

Entgegen den Beschwerdeführenden ist mit diesem Vorgehen nicht zu

befürchten, dass eine Bewilligung für eine Mobilfunkanlage erteilt wird, die

nach Erscheinen der Vollzugshilfe (bzw. des Nachtrags zur Vollzugsempfehlung)

nicht mehr verordnungskonform wäre. Ziffer 63 Anhang 1 NISV bezweckt

gemäss den Materialien, dass die Einführung von adaptiven Antennen – mit Blick

auf die Vorteile adaptiver Antennen für die Mobilfunkversorgung als auch für die

Belastung der Bevölkerung durch nichtionisierende Strahlung – nicht behindert

wird (BAFU, Erläuterungen vom 17. April 2019 zur Änderung der Verordnung

über den Schutz vor nichtionisierender Strahlung [NISV], Verordnungspaket

Umwelt Frühling 2019, S. 8). Entsprechend konstatiert das BAFU im Rahmen der

"Erläuterungen zu adaptiven Antennen und deren Beurteilung gemäss der

Verordnung über den Schutz vor nichtionisierender Strahlung (NISV)" vom 23. Februar

2021 (in der Folge: BAFU, Erläuterungen NISV), der Bundesrat habe Ziffer 63

Anhang 1 NISV festgelegt, damit adaptive Antennen gegenüber

konventionellen Antennen nicht benachteiligt würden. Dies erfolge gemäss dem

Nachtrag zur Vollzugsempfehlung, indem auf die maximale Sendeleistung ein Korrekturfaktor

angewendet werde. Da die unterschiedlichen Antennendiagramme, die dem

umhüllenden Diagramm zugrunde lägen, aber nicht alle gleichzeitig auftreten

könnten, überschätzten Berechnungen basierend auf den umhüllenden

Antennendiagrammen die in der Realität auftretende Strahlung deutlich. Mit dem

bisher angewendeten Worst-Case-Szenario würden adaptive Antennen folglich

strenger beurteilt als konventionelle Antennen (BAFU, Erläuterungen NISV, S. 12).

Entsprechend sei im Nachtrag zur Vollzugsempfehlung inzwischen nur mehr

verlangt, dass die über einen Zeitraum von 6 Minuten gemittelte Sendeleistung

die bewilligte Sendeleistung nicht überschreite (a.a.O., S. 12, S. 8,

10). Kurzzeitig können der Spitzenwert der Sendeleistung und die für die

adaptive Antenne berechnete Feldstärke ein Mehrfaches betragen (a.a.O., S. 22).

Die Berechnung der Strahlung unter Berücksichtigung des Korrekturfaktors

bedingt, dass Qualitätssicherungssysteme (QS-Systeme) mit zusätzlichen

Parametern, welche einen Einfluss auf Sendeleistung und Abstrahlverhalten

haben, dokumentiert und überwacht werden (Nachtrag zur Vollzugsempfehlung, S. 13).

Dass die Strahlungswirkung der strittigen

Mobilfunkanlage ohne Anwendung eines Korrekturfaktors nach dem

Worst-Case-Szenario berechnet wurde, wirkt sich somit zugunsten der

Beschwerdeführenden aus. Es besteht keine Verpflichtung, die Antennenanlage

einer erneuten Beurteilung im Sinn des Nachtrags zur Vollzugsempfehlung – der

bloss eine Möglichkeit der Berücksichtigung der Variabilität adaptiver Antennen

darstellt – zu unterziehen. Dass Ziff. 63 Anhang 1 NISV gesetzes- und

verfassungswidrig wäre, ist nicht ersichtlich. Jedenfalls ist mit dieser Norm

entgegen den Beschwerdeführenden (a.a.O.) – die zugleich rügen, die Erteilung

der vorliegend strittigen Baubewilligung stelle eine Verletzung von Ziff. 63

Anhang 1 NISV dar – nicht zwingend eine Umgehung der Grenzwerte verbunden

(vgl. E. 4.1.2).

5.

5.1 Sodann

machen die Beschwerdeführenden geltend, mit der angefochtenen Bewilligung

würden Art. 12 Abs. 1 und 2 NISV verletzt, zumal die Einhaltung der

Grenzwerte nicht gewährleistet werden könne.

5.2

5.2.1

Gemäss der Rechtsprechung des Bundesgerichts haben Anwohner von

Mobilfunkanlagen ein schutzwürdiges Interesse, dass die Einhaltung der

Grenzwerte der NISV durch objektive und überprüfbare bauliche Vorkehrungen

gewährleistet wird. Das Bundesgericht schloss aber andere Möglichkeiten der

Kontrolle nicht aus (BGr, 17. März 2008, 1C_172/2007, E. 2.2 mit Hinweisen

auf BGE 128 II 378 E. 4 und BGr, 10. März 2005, 1A.160/2004, E. 3.3).

Als alternative Kontrollmöglichkeit empfahl das BAFU in einem Rundschreiben vom

16. Januar 2006 die Einrichtung eines Qualitätssicherungssystems

(QS-System) auf den Steuerzentralen der Netzbetreiberinnen (vgl. Rundschreiben

Qualitätssicherung zur Einhaltung der Grenzwerte der NISV bei Basisstationen

für Mobilfunk und drahtlose Teilnehmeranschlüsse vom 16. Januar 2006; vgl.

zum Ganzen: BGr, 3. September 2019, 1C_97/2018, E. 6.2).

5.2.2

Das BAFU führt aus, dass, wenn adaptive Antennen gleichbehandelt werden wie

konventionelle Antennen, ihr Betrieb in den bestehenden QS-Systemen der

Mobilfunkbetreiberinnen und der Datenbank des Bundesamts für Kommunikation

(BAKOM) korrekt dargestellt wird (BAFU, 31. Januar 2020, S. 2). Entsprechend

legt die private Beschwerdegegnerin nachvollziehbar dar, dass der Antenne als

Ganzes die maximal zulässige, bewilligte Sendeleistung zur Verfügung stehe. Die

bewilligte maximale Sendeleistung könne zwar auf einzelne Antennenelemente

"geleitet", in der Summe aber nicht erhöht werden (a.a.O. Ziff. 42,

Ziff. 52). Die bewilligte maximale Sendeleistung sei im QS-System

hinterlegt und ihre Einhaltung werde vom QS-System geprüft bzw. sichergestellt

(a.a.O. Ziff. 53 ff.). Wird die Variabilität adaptiver Antennen nicht

im Sinne des Nachtrags zur Vollzugsempfehlung berücksichtigt (vgl. E. 4.1.3),

sind die zu berücksichtigenden Parameter von konventionellen und adaptiven

Antennen tatsächlich identisch, weshalb sich die diesbezügliche Prüfung des

QS-Systems – entgegen den Beschwerdeführenden – erübrigt.

5.2.3

Es besteht nach dem Gesagten kein Grund, das Audit und die Bewertung der

aktuellen ISO-Zertifizierung des QS-Systems zu überprüfen. Der entsprechende

Verfahrensantrag ist, da dadurch keine rechtserheblichen Erkenntnisse zu

erwarten sind, abzuweisen.

5.3

5.3.1

Die Beschwerdeführenden rügen, es könnten für adaptive Antennen gar keine

Abnahmemessungen durchgeführt werden.

5.3.2

Gemäss Art. 12 Abs. 2 NISV führt die Behörde Messungen oder

Berechnungen zur Kontrolle der Einhaltung des Anlagegrenzwertes nach Anhang 1

durch, lässt solche durchführen oder stützt sich auf die Ermittlungen Dritter.

Nach Art. 14 Abs. 2 NISV führt die Behörde zur Ermittlung der

Immissionen Messungen oder Berechnungen durch, lässt solche durchführen oder

stützt sich auf die Ermittlungen Dritter. Sowohl nach Art. 12 Abs. 2 Satz 2

NISV als auch nach Art. 14 Abs. 2 Satz 2 NISV empfiehlt das BAFU

geeignete Mess- und Berechnungsmethoden.

Die Sendeleistung einer

Mobilfunk-Antennenanlage kann im Bewilligungsverfahren nur berechnet und nicht

gemessen werden. Nach der Inbetriebnahme von Antennen, die gemäss Berechnung

über 80 % der Grenzwerte ausschöpfen, wird deshalb grundsätzlich eine

Abnahmemessung durchgeführt. Ergibt diese Messung eine höhere NIS-Belastung, so

ist die Anlage bzw. die Sendeleistung anzupassen (siehe dazu BUWAL, Vollzugsempfehlung,

S. 20). In begründeten Fällen soll die Schwelle auch niedriger angesetzt

(a.a.O.) – oder gemäss dem Nachtrag der Vollzugsempfehlung auf eine Messung

verzichtet (BAFU, Nachtrag Vollzugsempfehlung, S. 14) werden können.

5.3.3

Es existiert entgegen den Beschwerdeführenden ein Messverfahren bzw. eine

Messempfehlung für adaptive Antennen. Das Eidgenössische Institut für

Metrologie (METAS) hat am 20. April 2020 (englisches Original vom 18. Februar

2020) einen technischen Bericht zur Messmethode für 5G-NR-Basisstationen im

Frequenzbereich bis zu 6 GHz (Version 2.1) herausgegeben (in der Folge: Technischer

Bericht METAS). Dabei schlägt das METAS zwei Methoden vor: Die codeselektive

Messmethode ermöglicht die Beurteilung der Konformität einer Anlage mit dem

Anlagegrenzwert und gilt deshalb als Referenzmethode. Die spektrale Messmethode

(frequenzselektive Methode) erlaubt keine Unterscheidung zwischen zwei

verschiedenen Zellen eines gleichen Betreibers oder einer gleichen Anlage.

Ausserdem tendiert sie zu einer Überschätzung der hochgerechneten Feldstärke im

massgebenden Betriebszustand. Sie kann zwar die Konformität einer Anlage mit

den Vorgaben bestätigen, scheitert letztlich jedoch an der abschliessenden

Beurteilung der Nichtkonformität (sogar wenn die hochgerechnete Feldstärke den

Anlagegrenzwert überschreitet). Folglich gilt diese Messmethode als

orientierende Messung (Technischer Bericht METAS, S. 4 f.). Der

Technische Bericht kann für die Konformitätsprüfung von New-Radio-Basisstationen

(5G) in Bezug auf die NISV verwendet werden, bis das METAS und das BAFU eine

offizielle Messempfehlung herausgeben (S. 5). Inzwischen hat das METAS den

"Nachtrag vom 15. Juni 2020 zum Technischen Bericht Messmethode für

5G-NR-Basisstationen im Frequenzbereich bis zu 6 GHz" publiziert. Entgegen

den Beschwerdeführenden können gestützt auf den Bericht und den diesbezüglichen

Nachtrag des METAS Abnahmemessungen durchgeführt werden. Dies sieht nun auch

der Nachtrag zur Vollzugsempfehlung ausdrücklich vor (Nachtrag

Vollzugsempfehlung, S. 13 f.).

Für die vorliegend zu

beurteilenden – noch nicht nach dem Nachtrag zur Vollzugsempfehlung bewilligten

– Mobilfunkantennen wird entsprechend der Messmethode des METAS von einem

keulenstatistischen Faktor von 1 auszugehen sein (Technischer Bericht METAS, S. 13 f.);

es ist entgegen den Beschwerdeführenden nicht zu befürchten, dass die private

Beschwerdegegnerin diesen Korrekturfaktor selbst festlegt.

5.3.4 Aus dem von

den Beschwerdeführenden eingereichten Prüfbericht lässt sich – entgegen ihrem

Dafürhalten – nicht ableiten, dass Abnahmemessungen unmöglich wären. Daraus ist

nur ersichtlich, dass bei einer bewilligten Mobilfunkantenne eine bewilligte

Frequenz zum Prüfungszeitpunkt noch gar nicht genutzt wurde.

Entsprechendes

gilt für den von den Beschwerdeführenden eingelegten – einen anderen Fall

betreffenden – Bauentscheid der Stadt Zürich vom 17. November 2020. Darin

ist nur zu lesen, dass bei der Abnahmemessung am 11. Juni 2019 der

Funkdienst 5G im bewilligten Frequenzband 3'400–3'800 MHz nicht gemessen

worden sei. Mittlerweile befinde sich das Frequenzband in Betrieb. Es sei

innert 60 Tagen eine Abnahmemessung durchführen zu lassen. Auch der Verweis auf

eine Testmessung in Frankreich ist unbehilflich: Aus den bei den

vorinstanzlichen Akten liegenden Unterlagen ergibt sich nicht, mit welcher

Leistung die Antennen sendeten, sondern nur, dass eine Messung tatsächlich

stattgefunden hat bzw. offensichtlich möglich war.

Schliesslich vermag die mit der Replik eingereichte –

nicht wissenschaftlich publizierte sowie weder gut strukturiert noch sachlich

erscheinende – Beurteilung von H das Funktionieren der Messmethoden der METAS

nicht entscheidend infrage zu stellen.

5.3.5

Nach dem Gesagten bestehen an der Existenz einer geeigneten Messmethode

keine ernsthaften Zweifel. Es ist daher weder ein Amtsbericht noch ein

unabhängiges Gutachten einzuholen zu den Fragen, ob bei adaptiven Antennen

bereits Abnahmemessungen durchgeführt werden können und ob bereits erfolgte

Abnahmemessungen von in Betrieb genommenen Anlagen den im Standortdatenblatt

prognostizierten Werten entsprechen. Es ist auch darauf zu verzichten, die

private Beschwerdegegnerin zu verpflichten, die Messmethode der E AG für Basisstationen

5G NR (Akkreditierungsnummer STS 0121) zu editieren und den Beschwerdeführenden

zur Stellungnahme zu eröffnen.

5.4 Die

Messbarkeit der Strahlung und Gewährleistung der Einhaltung der Grenzwerte ist

auch im Zusammenhang mit dem Betrieb adaptiver Antennen möglich. Es liegt in

diesem Zusammenhang mithin keine Verletzung der NISV vor.

6.

Die

Beschwerdeführenden behaupten, die Variabilität adaptiver Antennen werde nicht berücksichtigt

bzw. die Antennendiagramme entsprächen nicht dem maximal möglichen Antennengewinn

in alle Richtungen. Diese Beanstandung erfolgt erstmals in der Replik und ist

damit verspätet.

Indes

wären die Antennendiagramme ohnehin nicht zu beanstanden. Entsprechend der

Vollzugsempfehlung wird die Abstrahlcharakteristik der Antennen in den

Antennendiagrammen ersichtlich (BUWAL, Vollzugsempfehlung, S. 24).

Letztere wurden im Polardiagramm normiert über die x-Achse (0 Grad [Tilt

electrical 0]) dargestellt. Den Diagrammen ist zu entnehmen, wie stark das

Signal – in Bezug zur normierten Hauptstrahlrichtung – an den zur Hauptrichtung

abgewandten Positionen abgeschwächt wird. Die x-Achse stellt somit die Hauptsenderichtung

des Antennendiagramms dar, welches im Rahmen der NIS-Prognose über die

jeweilige Senderichtung gelegt wird. Die unter Berücksichtigung der

Neigungswinkel der Antennen ergangenen Ausführungen zur relativen Lage der OMEN

bzw. Orte für den kurzfristigen Aufenthalt (OKA) gegenüber den Antennen

("Elevation des OMEN/OKA gegenüber der Antenne [in Grad von der

Horizontalen]", "Kritische vertikale Senderichtung der Antenne [in

Grad von der Horizontalen]" und "Winkel des OMEN/OKA zur kritischen

Senderichtung [in Grad]") in den Zusatzblättern 3a und 4a des

Standortdatenblatts ermöglichen zusammen mit den normierten Antennendiagrammen

die Beurteilung entsprechend den Vorgaben der Vollzugsempfehlung.

7.

Sodann rügen die Beschwerdeführenden die

Verletzung des Vorsorgeprinzips. Die Verordnung über den Schutz vor

nichtionisierender Strahlung bzw. die Anlagegrenzwerte seien nicht verfassungs-

bzw. gesetzeskonform.

7.1 Die

Anlagegrenzwerte weisen keinen direkten Bezug zu nachgewiesenen

Gesundheitsgefährdungen auf, sondern wurden nach Massgabe der technischen und

betrieblichen Möglichkeit sowie der wirtschaftlichen Tragbarkeit festgelegt, um

das Risiko schädlicher Auswirkungen, die zum Teil erst vermutet werden und noch

nicht absehbar sind, möglichst gering zu halten (BGr, 5. Mai 2021,

1C_375/2020, E. 3.2.2; 6. Oktober 2020, 1C_627/2019, E. 3.1; BGE 126 II 399 E. 3b mit Hinweisen).

Das Bundesgericht hat wiederholt festgehalten, dass die

festgelegten Grenzwerte gemäss bisherigem Wissensstand verfassungs- und

gesetzeskonform sind (vgl. BGr, 1. Februar 2019, 1C_681/2017, E. 4.3;

1C_348/2017, 21. Februar 2018, E. 4.3 ff.; 1C_323/2017, 15. Januar

2018, E. 2.5; 27. Oktober 2017, 1C_576/2016, E. 3.5.2; BGE 126 II 399 E. 4).

7.2 Die

Darlegungen der Beschwerdeführenden zur Unabhängigkeit von Wissenschaftlerinnen

und Wissenschaftlern, insbesondere von Professor Martin Röösli, die bei

Projekten des UVEK sowie in der BERENIS mitarbeiten, sind nicht geeignet, die

jeweiligen Einschätzungen zum aktuellen wissenschaftlichen Stand über die

Auswirkungen hochfrequenter Strahlung auf die Gesundheit in Zweifel zu ziehen

(vgl. VGr, 3. Juni 2021, VB.2021.00048, E. 8.8.2; 3. Juni 2021,

VB.2021.00047, E. 7.2.2).

7.3 In erster

Linie ist es Sache der zuständigen Fachbehörden und nicht des Verwaltungsgerichts,

die entsprechende internationale Forschung sowie die technische Entwicklung zu

verfolgen und gegebenenfalls eine Anpassung der Grenzwerte der NISV zu

beantragen. Der Bund verfolgt zusammen mit der BERENIS permanent die

wissenschaftliche Entwicklung und lässt die neusten Erkenntnisse laufend in

seine Beurteilung einfliessen (vgl. auch die Informationspflichten des BAFU

gemäss Art. 19b NISV).

Das Verwaltungsgericht hat sich in den Urteilen VB.2021.00047

vom 3. Juni 2021 sowie VB.2021.00048 vom 3. Juni 2021

bereits ausführlich mit den von den Beschwerdeführenden vorgebrachten Studien,

Dokumenten und Behauptungen auseinandergesetzt (VGr, 3. Juni 2021,

VB.2021.00048, E. 8.8.1; 3. Juni 2021, VB.2021.00047, E. 7.2.1).

Es kam dabei zum nach wie vor zutreffenden Schluss, dass das Verordnungsrecht

dem gegenwärtigen wissenschaftlichen Kenntnisstand über die von

Mobilfunkantennen ausgehende Gesundheitsgefährdung ausreichend Rechnung trägt und

die verordnungsrechtliche Regelung der Grenzwerte mit Blick auf das dem

Bundesrat zustehende Ermessen nicht zu beanstanden ist (VGr, 3. Juni 2021,

VB.2021.00048, E. 8.3; 3. Juni 2021, VB.2021.00047, E. 7.3).

Eine Verletzung des Vorsorgeprinzips liegt nicht vor.

8.

Schliesslich beanstanden die Beschwerdeführenden die

Gesamtwirkung der Anlagen.

8.1 Soweit die

Vorinstanz im Zusammenhang mit der Prüfung dieser Rüge auf den Augenschein

verwies, bringen die Beschwerdeführenden vor, ihnen sei das

Augenscheinprotokoll mit Fotos nicht zugestellt worden. Sie hätten sich vor dem

Entscheid nicht dazu äussern können, weshalb der vorinstanzliche Entscheid

aufgrund einer Gehörsverletzung aufzuheben sei.

Aufgrund des rechtlichen Gehörs (Art. 29 Abs. 2 der

Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft [BV]) sind die Behörden verpflichtet,

ein schriftliches Protokoll der anlässlich eines Augenscheins gemachten

Feststellungen und wesentlichen Ereignisse zu erstellen (Kaspar Plüss in: Alain

Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich

[VRG], 3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], § 7 Rz. 88).

Dieses muss den Verfahrensbeteiligten indes nicht von Amtes wegen zugestellt

werden (VGr, 19. Dezember 2012, VB.2012.00587, E. 2.1 f.; Plüss,

Kommentar VRG, § 7 Rz. 88).

Das Bundesgericht führte jüngst aus, dass den Parteien vor

Entscheidfällung die Möglichkeit gegeben werden müsse, vom Protokoll eines

Augenscheins Kenntnis zu nehmen, sich dazu zu äussern und insbesondere

allfällige Berichtigungen zu verlangen. Das Bundesgericht leite aus dem

Gehörsanspruch allerdings nicht die Verpflichtung der Behörden ab, den Parteien

das Augenscheinprotokoll von Amtes wegen zuzustellen, auch wenn dies allgemein

üblich sei (BGr, 1C_561/2020 vom 12. April 2021 mit Hinweis auf BGE 142 I 86 E. 2).

Die Beschwerdeführenden machen nicht geltend, dass sie das

Protokoll angefordert hätten. Als anwaltlich vertretene Parteien musste ihnen

klar sein, dass der Augenschein – an dem sie teilnahmen – protokolliert wird,

besteht aufgrund von Art. 29 Abs. 2 BV doch eine Protokollierungspflicht

für Augenscheine (BGE 142 I 86 E. 2.3; 130 II 473 E. 4.2). Ebenso

darf die ständige, auch der einschlägigen Literatur zu entnehmende Praxis der

Vorinstanz, Augenscheinprotokolle nur auf ausdrückliches Verlangen an die

Parteien zu verschicken (zur Praxis bzw. ihrer Zulässigkeit: VGr, 19. Dezember

2012, VB.2012.00587, E. 2.1 f.; Plüss, Kommentar VRG, § 7 Rz. 88),

bei anwaltlich vertretenen Beschwerdeführenden als bekannt vorausgesetzt

werden.

Nach dem Augenschein wurde das Verfahren – im Augenscheinprotokoll

ausdrücklich erwähnt – mit dem Einverständnis sämtlicher Parteien für drei

Wochen sistiert. Die Beschwerdeführenden hätten die Zustellung des

Augenscheinprotokolls am Augenschein selbst oder während der dreiwöchigen

Sistierung verlangen müssen (vgl. VGr, 19. Dezember 2012, VB.2012.00587, E. 2.2).

Nachdem keine besondere Verfügung erging, konnten sie sich nicht darauf

verlassen, dass die Sistierung verlängert würde. Nach Ablauf der genannten drei

Wochen war die Sistierung hinfällig. Im Verfahren G.‑Nr. 09 wurde

ihnen denn auch am 16. November 2020 eine Duplik zugesandt. Es liegt

mithin keine Verletzung des rechtlichen Gehörs vor.

8.2

8.2.1 Gemäss

§ 238 Abs. 1 PBG sind Bauten, Anlagen und Umschwung für sich und in

ihrem Zusammenhang mit der baulichen und landschaftlichen Umgebung im Ganzen

und in ihren einzelnen Teilen so zu gestalten, dass eine befriedigende

Gesamtwirkung erreicht wird.

Aufgrund der

offenen Formulierung von § 238 PBG verfügt die kommunale Baubehörde über

einen gewissen Beurteilungsspielraum, den ortsbezogen zu konkretisieren in

erster Linie ihr selbst obliegt (VGr, 25. Oktober 2018, VB.2018.00059, E. 5.2).

Das Baurekursgericht darf nicht bereits von der kommunalen Anwendung von § 238 PBG abweichen, wenn es unter Beachtung der Argumente der Baubehörde seine

abweichende gestalterische Einschätzung begründet. Vielmehr darf es den

Einordnungsentscheid der kommunalen Behörde nur aufheben, wenn diese bei der

Anwendung von § 238 PBG ihren durch die Gemeindeautonomie gewährleisteten

Beurteilungs- und Ermessensspielraum überschritten hat. Dies trifft nicht nur

zu, wenn ihr Einordnungsentscheid sachlich nicht mehr vertretbar und damit

willkürlich ist. Da die kommunale Behörde ihr Ermessen pflichtgemäss ausüben

muss, hat sie dabei vom Sinn und Zweck der anzuwendenden Regelung auszugehen

und neben dem Willkürverbot auch das Rechtsgleichheitsgebot, das

Verhältnismässigkeitsprinzip und das übergeordnete Gesetzesrecht zu beachten

(BGE 145 I 52 E. 3.6).

8.2.2

Die Vorinstanz hielt fest, dass anlässlich des Augenscheins habe festgestellt

werden können, dass das Gebiet südwestlich der J-Strasse sowie dasjenige

zwischen J- und K-Strasse der Zonierung entsprechend von grossvolumigen

Gewerbebauten sowie von der breiten J-Strasse und den zugehörigen

Verkehrsanlagen sowie vom Verkehrskreisel geprägt sei. Von Nordwesten bis

Nordosten von der Standortliegenschaft betrachtet, befänden sich demgegenüber

Quartiere, die im Wesentlichen aus kleinmassstäblicheren Einfamilienhäusern

bestünden.

Beim Standortgebäude handle es sich um ein stattliches

Gewerbegebäude, das aufgrund der Metallfassade auffallend in Erscheinung trete.

Die auf dem Dach des Standortsgebäudes unmittelbar bei der bestehenden

Dachaufbaute geplante Anlage GEGL wahre dessen Proportionen und trete auf dem

auffallenden Standortgebäude nicht dominierend, sondern lediglich als

technische Dachaufbaute in Erscheinung. Sie vertrage sich zudem auch mit der im

Wesentlichen gewerblich geprägten Umgebung. Anlässlich des Augenscheins sei

insbesondere feststellbar gewesen, dass die geplante Anlage angesichts der

grossen Anzahl bestehender Strassenbeleuchtungsmasten von diversen

Drittstandorten aus betrachtet kaum auffallen werde. Sodann sei aufgrund der

von der L-Strasse ausgehenden trennenden Wirkung auch keine ungenügende

Einordnung in Bezug auf die Einfamilienhausquartiere auszumachen, woran nichts

ändere, dass die Mobilfunk-Antennenanlage von gewissen Liegenschaften nördlich

des Standortsgebäudes sichtbar sein und teilweise in die Aussicht ragen werde,

zumal diese nicht durch spezielle Vorschriften geschützt sei.

In Bezug auf den Umbau der Anlage ZTGE sei festzuhalten,

dass der bestehende freistehende Mast – der dünne und nicht ins Gewicht

fallende Blitzfangstab nicht eingerechnet – um 2,2 m auf 22,68 m erhöht

werden solle. Zudem sollten neue und zusätzliche Antennenpanels montiert werden,

womit die Ausladung der Anlage im Bereich der Panels etwas zunehmen werde.

Hinsichtlich der Einordnung in die bestehende bauliche Umgebung würden für das

Bauvorhaben grundsätzlich dieselben Überlegungen gelten wie in Bezug auf die

Anlage GEGL. Zu konstatieren sei zudem, dass diese Anlage rund 50 m von

der auf der nordöstlichen Seite der J-Strasse bestehenden Wohnzone mit

kleinmassstäblichen Einfamilienhäusern entfernt stehe und das Gelände in

Richtung der Standortliegenschaft abfalle. Sie werde nicht dominant in

Erscheinung treten und die Wohnquartiere im Nordosten in ästhetischer Hinsicht

nicht beeinträchtigen.

Entgegen den Beschwerdeführenden hat die Vorinstanz im

Zusammenhang mit der Prüfung der Einordnungsrüge die Begründungspflicht (vgl.

dazu E. 10.2.1) nicht verletzt. Soweit sich die Beschwerdeführenden an den

Ausführungen der Vorinstanz zum Aussichtsschutz stören, betrifft ihre Kritik

ohnehin primär die Frage der materiellen Richtigkeit des vorinstanzlichen

Entscheids und nicht jene der genügenden Begründung.

8.3 Betreffend

die Antennenanlage GEGL bringen die Beschwerdeführenden vor, es sei zwar

richtig, dass das bestehende Gewerbegebäude bereits jetzt auffallend sei. Die

geplante Anlage würde die Proportionen der Dachaufbaute mit einer Höhe von 2,5 m

allerdings nicht etwa wahren, sondern mit einer Höhe von 8,5 m ab Dach

deutlich überragen. Sie würde dominant auftreten. Von einer Wahrung der

Proportionen könne keine Rede sein. Von den Einfamilienhausquartieren aus sei

die Profilierung der Anlage im Rahmen des Augenscheins deutlich und störend

wahrnehmbar gewesen. Die Anlage würde unabhängig von Materialisierung und

Farbgebung zu einer massiven Verschandelung der Umgebung führen. Sie passe

nicht in die landschaftliche Umgebung der angrenzenden Wohnquartiere und würde

die Aussicht und das Quartierbild ganz stark stören.

Angesichts der gewerblichen Umgebung ist die

vorinstanzliche Feststellung, dass eine genügende Einordnung der Antennenanlage

besteht, nicht zu beanstanden. Die Aussage der Vorinstanz, dass die bestehenden

Proportionen eingehalten werden, ist mit Blick auf die Pläne insofern

zutreffend, als sie keinen überdimensionierten oder wuchtigen Eindruck macht.

In die nähere, gewerblich geprägte Umgebung ordnet sie sich zweifellos

befriedigend ein. Die trennende Wirkung der L-Strasse berücksichtigte die

Vorinstanz zu Recht. Die Antennenanlage tritt als technische Anlage – auch in

Bezug auf die Fernwirkung – auf eine heute übliche Art und Weise in Erscheinung.

Dass sie auch von Wohnquartieren aus sichtbar ist, ist hinzunehmen: Die

Möglichkeit der Einsehbarkeit stellt für sich noch keine Verletzung von § 238 Abs. 1 PBG dar (BGr, 9. Dezember 2016, 1C_432/2016, E. 3.3). Im

Übrigen steht, wie die Vorinstanz mit Blick auf die Einfamilienhausquartiere

bereits zutreffend bemerkte, kein besonderer Aussichtsschutz in Kraft. Die

Beschwerdeführenden verkennen, dass sich aus § 238 Abs. 1 PBG kein

allgemeiner Schutz der Aussicht ergibt. Die Vorinstanz hat dadurch, dass sie

davon ausging, die Antennenanlage GEGL halte sich an die Voraussetzungen von § 238 Abs. 1 PBG, keine Rechtsverletzung begangen.

8.4 Bezüglich

die Antennenanlage ZTGE machen die Beschwerdeführenden geltend, die Darstellung

im angefochtenen Entscheid sei verharmlosend: Die Antenne werde um

ca. 2,5 m erhöht. Beim Gebäude der Firma M AG, G-Strasse 010,

das 35 m von der Antennenanlage entfernt liege, seien an dieser

Gebäudefront direkt fünf Büros und zwei Showrooms betroffen.

Im Zusammenhang mit § 238 Abs. 1 PBG kommt es

nicht darauf an, von wie vielen Standorten aus eine Baute oder Anlage sichtbar

ist, es ist nur relevant, ob die Einordnung genügend ist. Die entsprechenden

Ausführungen der Vorinstanz stellen die Beschwerdeführenden nicht substanziiert

infrage. Die Vorinstanz ging nicht von einer anderen Erhöhung aus als die

Beschwerdeführenden (vgl. E. 8.1.2). In Anbetracht der Umgebung des in der

Gewerbezone G 4.5 gelegenen Standortgebäudes (vgl. gis-Browser

[www.gis.zh.ch]; vgl. auch E. 2) sticht die Mobilfunkantennenanlage nicht

in einem Mass heraus, dass eine befriedigende Einordnung zu verneinen wäre.

9.

Schliesslich ist auch der

Eventualantrag, es sei die Baubewilligung um die Auflage zu ergänzen, dass die

Antennenanlagen nicht als adaptive Antennen betrieben werden dürfen,

abzuweisen. Die Beurteilung und der Betrieb adaptiver Antennen waren bereits

vor dem Erscheinen des Nachtrags zur Vollzugsempfehlung verordnungskonform

möglich und zulässig (vgl. E. 4.1.2 f.).

10.

Einzig betreffend die Antennenanlage

GEGL machen die Beschwerdeführenden vor Verwaltungsgericht geltend, die

Baugesuchsunterlagen – namentlich das Standortdatenblatt – seien betreffend die

OMEN fehlerhaft.

10.1 Als OMEN

gelten nach Art. 3 Abs. 3 NISV Räume in Gebäuden, in denen sich

Personen regelmässig während längerer Zeit aufhalten (lit. a), öffentliche

oder private, raumplanungsrechtlich festgesetzte Kinderspielplätze (lit. b)

und diejenigen Bereiche von unüberbauten Grundstücken, in denen Nutzungen nach

den Buchstaben a und b zugelassen sind (lit. c). Nach Art. 11 Abs. 2

lit. c Ziff. 2 NISV muss das Standortdatenblatt Angaben über die von

der Anlage erzeugte Strahlung an den drei OMEN, an denen diese Strahlung am

stärksten ist, enthalten.

10.2 Die

Beschwerdeführenden beanstandeten bereits vor der Vorinstanz, es seien einige

Liegenschaften bei der rechnerischen Prognose unzulässigerweise ausser Acht

gelassen ("vergessen") worden. Sie nannten die genauen Adressen der

Orte und markierten sie in der Rekursschrift auf einer Karte. Aus der Karte war

ohne Mühe ersichtlich, dass es sich um Orte handelte, die sich entweder näher

an der geplanten Antennenanlage und/oder näher an einer der

Hauptstrahlrichtungen der Antennenanlage befinden als die im Standortdatenblatt

ausgewiesenen OMEN.

10.2.1

In diesem Zusammenhang rügen die Beschwerdeführenden nun eine Verletzung

des rechtlichen Gehörs, namentlich der Begründungspflicht, durch die Vorinstanz,

die auf die Rüge nicht materiell einging.

10.2.1.1

Aus dem Anspruch auf rechtliches Gehör nach Art. 29 Abs. 2 BV

fliesst das Recht der von einem Entscheid in ihrer Rechtsstellung betroffenen

Person, dass die Behörde deren Vorbringen auch tatsächlich hört, prüft und in

der Entscheidfindung berücksichtigt. Entsprechend ist die Behörde verpflichtet,

ihren Entscheid zu begründen. Dabei muss sie sich indes nicht mit allen

Parteistandpunkten einlässlich auseinandersetzen und jedes Vorbringen

ausdrücklich widerlegen, sondern kann sich auf die wesentlichen Punkte

beschränken. Der Begründungspflicht ist Genüge getan, wenn sich die betroffene

Person über die Tragweite des Entscheids Rechenschaft geben und ihn in voller

Kenntnis der Sache an die höhere Instanz weiterziehen kann. In diesem Sinn

müssen wenigstens kurz die Überlegungen genannt werden, von denen sich die

Behörde hat leiten lassen und auf die sich ihr Entscheid stützt (vgl. zum

Ganzen BGE 138 I 232 E. 5.1, 136 I 229 E. 5.2, 134 I 83 E. 4.1;

ausführlich zur Begründungspflicht Michele Albertini, Der verfassungsmässige

Anspruch auf rechtliches Gehör im Verwaltungsverfahren des modernen Staates,

Bern 2000, S. 402 ff. mit zahlreichen Hinweisen).

10.2.1.2

Die Vorinstanz machte geltend, die private Beschwerdegegnerin könne mangels

gesetzlicher Grundlage nicht zu mehr OMEN-Berechnungen verpflichtet werden,

namentlich könnten keine Nachweise über flächendeckende NIS-Berechnungen

verlangt werden. Aus den pauschalen, nicht weiter substanziierten Vorbringen in

Bezug auf weitere Adressen gehe nicht hervor, weshalb auch an diesen Orten

NIS-Berechnungen hätten vorgenommen werden und diese als OMEN hätten

ausgewiesen werden müssen. Es sei nicht Sache des Baurekursgerichts,

flächendeckende Berechnungen vorzunehmen. Mit den blossen pauschalen Hinweisen

auf die Lage weiterer Gebäude würde die vorgenommene Strahlungsprognose nicht

infrage gestellt.

10.2.1.3

Die vorinstanzlichen Ausführungen genügen der Begründungspflicht. Es ergibt

sich daraus, dass bzw. weshalb die Vorinstanz die Rüge als zu wenig

substanziiert und die Beurteilung und Auswahl der OMEN im Rahmen des

Standortdatenblatts als rechtsgenügend erachtete.

10.2.2

Indes sind diese Ausführungen inhaltlich nicht haltbar: Zumal die

Beschwerdeführenden genau angaben, an welchen sechs Orten sie von einer

Überschreitung des Anlagegrenzwerts ausgingen, hätte sich die Vorinstanz damit

materiell auseinandersetzen müssen. Flächendeckende Berechnungen der OMEN

hatten die Beschwerdeführenden entgegen der Vorinstanz nicht gefordert. Dass die

Vorinstanz die Rügen der Beschwerdeführenden nicht inhaltlich behandelte,

erweist sich als umso problematischer, als mit dem Standortdatenblatt bzw.

zusätzlich zum Standortdatenblatt weder eine Beschreibung über das gewählte

Vorgehen zum Auffinden der relevanten OMEN noch entsprechende

Berechnungsergebnisse (z.B. Feldstärkekarten) mitgeliefert wurden. Gemäss der

einschlägigen Vollzugshilfe sollte dies bei komplexen Anlagen mit vielen

Sendeantennen – wie der vorliegenden Antennenanlage mit neun Sendeantennen, die

in drei verschiedene Hauptstrahlrichtungen abstrahlen – indes im Sinne der

Transparenz gemacht werden. Bei solchen Anlagen sei das Auffinden der drei

höchstbelasteten OMEN nicht offensichtlich und erfordere unter Umständen eine

flächendeckende NIS-Berechnung (Vollzugsempfehlung des Bundesamts für Umwelt,

Wald und Landschaft BUWAL [heute: Bundesamt für Umwelt BAFU] zur NISV – Mobilfunk-

und WLL-Basisstationen, Bern 2002 [in der Folge: BUWAL, Vollzugsempfehlung], S. 16).

10.3 Die

Beschwerdeführenden rügen sodann, beim OMEN 2 habe die private

Beschwerdegegnerin fälschlicherweise einen Dämpfungsfaktor für Eisenbeton

berechnet, was aufgrund der Oblichter bzw. Dachfenster nicht zulässig sei. Im

Übrigen sind sie der Ansicht, dass das OMEN etwas weiter östlich zu verorten

ist.

10.3.1

Die Vorinstanz hatte zur identischen Rüge im vorinstanzlichen Verfahren

ausgeführt, dass darauf mangels praktischen Interesses nicht einzutreten sei. Gemäss

der Praxis des Verwaltungsgerichts stellt sich die Frage des Eintretens bzw.

Nichteintretens indes allein bezüglich einzelner Beschwerdeanträge und nicht

hinsichtlich einzelner Rügen.

Steht betreffend eine einzelne

Rüge im Zusammenhang mit einer Baubewilligung von vornherein fest, dass sie

nicht dazu führen kann,

dass das strittige Bauvorhaben im die

Beschwerdeführenden belastenden Bereich nicht oder anders realisiert würde als

geplant, sondern bloss eine für die Beschwerdeführenden unbedeutende

Nebenbestimmung zur Folge hätte, so hält das Verwaltungsgericht im Rahmen der Überprüfung

fest, dass auf die Rüge nicht weiter einzugehen ist (VGr, 3. Juni 2021, VB.2020.00765,

E. 7.1; 19. Mai 2021, VB.2020.00070, E. 10.2; 18. März

2021, VB.2020.00737, E. 4.1.3). Dies ist etwa der Fall, wenn sich ein

Nachbar, der sich gegen ein Bauvorhaben als solches – und nicht gegen die

Parkfelder – zur Wehr setzt, geltend macht, die Parkfelder würden nicht den

gesetzlichen Anforderungen entsprechen: Diese Rüge kann in keinem Fall zur

Aufhebung der Baubewilligung führen, sondern hätte bloss die Verpflichtung der

Bauherrin zur Folge, sich an einer Gemeinschaftsanlage zu beteiligen oder eine

Ersatzabgabe zu entrichten (§§ 245 f. PBG; vgl. Martin Bertschi,

Kommentar VRG, § 21 N. 59). Als unbehelflich gelten auch Rügen

betreffend die innere Ausgestaltung der streitigen Baute, "sofern diese

nicht die Aufhebung oder eine für die Rekurrenten bzw. Beschwerdeführenden

wesentliche Änderung der Baubewilligung – es kann sich auch um eine Auflage

handeln – zur Folge haben können" (a.a.O., Hervorhebung hinzugefügt;

vgl. BGr, 17. Juni 2020, 1C_378/2019, E. 1.2). Entsprechendes gilt

für äussere Änderungen an einer strittigen Baute, die vom Grundstück des

Nachbarn nicht sichtbar sind und die Bewilligungsfähigkeit der Baute nicht infrage

stellen (VGr, 18. März 2021, VB.2020.00737, E. 4.1.3).

Ein anderer

Umgang ist mit Rügen betreffend zentrale – insbesondere: umweltrechtliche –

Bewilligungsvoraussetzungen eines angefochtenen Bauvorhabens angezeigt. Aus dem

Grundsatz der Rechtsanwendung von Amtes wegen (§ 70 i.V.m. § 7 Abs. 4

Satz 2 VRG [vgl. Marco Donatsch, Kommentar VRG, § 50 N. 9])

ergibt es sich nämlich insbesondere, dass das Verwaltungsgericht eine

Beschwerde (auch im Zusammenhang mit der Anfechtung baurechtlicher Entscheide) auch

aus einem anderen als den in der Beschwerdeschrift ausdrücklich geltend

gemachten Gründen gutheissen kann (Donatsch, Kommentar VRG, § 52 N. 37

und 42 f.). Die Rechtsweggarantie nach Art. 29a BV stellt eine

institutionelle Garantie für einen wirksamen Rechtsschutz dar (Bernhard

Waldmann in: derselbe/Eva Maria Belser/Astrid Epiney [Hrsg.], Basler Kommentar

zur Bundesverfassung, Basel 2015, Art. 29a N. 4 mit Hinweisen; vgl.

auch N. 28 zu Vorschriften über die Legitimation als Einschränkung der

Rechtsweggarantie). Mit Blick auf den Grundsatz der Rechtsanwendung von Amtes

wegen, verstärkt durch die Rechtsweggarantie, geht es im Zusammenhang mit Rügen

beschwerdelegitimierter Personen zu zentralen Bewilligungsvoraussetzungen nicht

an – unter Verweis darauf, dass ja eine Nebenbestimmung angeordnet werden könnte

und gerade deshalb nicht angeordnet werden muss – über den

rechtswidrigen Zustand, der der strittigen Baubewilligungserteilung

entgegensteht, hinwegzusehen: Zu nennen sind in diesem Zusammenhang etwa die

Voraussetzung nach Art. 31 Abs. 1 der Lärmschutzverordnung vom 15. Dezember

1986 (Ergreifen sämtlicher verhältnismässigen lärmschutzrechtlichen baulichen

und gestalterischen Massnahmen im Zusammenhang mit Baubewilligungen in

lärmbelasteten Gebieten) sowie jene nach Art. 4 Abs. 1 NISV i.V.m. Ziff. 64

Anhang 1 NISV (Einhaltung der Anlagegrenzwerte an den OMEN mittels des

Standortdatenblatts zu erbringende Nachweises nach Art. 11 Abs. 2 lit. c

Ziff. 2 und 3 NISV). Es wäre hier – unabhängig davon, ob sich ein solcher

(mit Blick auf die Bewilligungsfähigkeit des Bauprojekts wesentlicher) Mangel

mit einer Nebenbestimmung oder einer Projektänderung beheben lässt – auch im

Hinblick auf die damit zusammenhängenden erheblichen öffentlichen Interessen

bzw. Drittinteressen

problematisch, von einem Bagatellfall auszugehen,

der sich nur mit Aufsichtsbeschwerde beheben liesse (vgl. aber René

Wiederkehr/Stefan Eggenschwiler, Die allgemeine Beschwerdebefugnis Dritter,

Bern 2018, Rz. 102). Das Bundesgericht deutet denn auch an, dass es sich

um einen "gänzlich untergeordneten Mangel" handeln muss (BGr, 28. April

2020, 1C_313/2019, E. 3.1).

10.3.2 Zwar

bringt die private Beschwerdegegnerin zu Recht vor, dass sich das OMEN 2

nicht im Bereich der Oblichter befinde, sondern genau unter der Antenne, weshalb

die Dämpfung der Eisenbeton-Decke massgebend sei: Dies entspricht dem

Situationsplan im Standortdatenblatt. Jedoch ist dadurch nichts zum

beschwerdeführerischen Vorbringen gesagt, dass das OMEN 2 im Bereich der

Oblichter zu verorten sei.

Die Baubewilligungsbehörde

hatte im vorinstanzlichen Verfahren eingewendet, es sei korrekterweise mit

einem Dämpffaktor von 15 dB gerechnet worden, weil "die

Oblichter" mit einer NIS-Abschirmung versehen würden. Gemäss den Bauplänen

ist eine solche indes nur bei drei der sieben bestehenden Oblichter geplant. Es

kann nicht ohne nähere Prüfung davon ausgegangen werden, dass unter allen vier

der gemäss Bauplänen nicht abgeschirmten Oblichtern, an denen die

Gebäudedämpfung von 15 dB nicht berücksichtigt werden kann (vgl. BUWAL,

Vollzugsempfehlung, S. 25), der Anlagegrenzwert eingehalten ist.

Es bestehen mithin ernsthafte Zweifel daran, dass die

Anlagegrenzwerte unter den Oblichtern ohne NIS-Abschirmung – unter denen sich

mutmasslich Arbeitsräume befinden – eingehalten werden. Abschliessend

beurteilen lässt sich dies gestützt auf die Akten indes nicht: Der Sachverhalt

ist im Sinn von § 20 Abs. 1 lit. b in Verbindung mit § 50 Abs. 1 VRG

ungenügend festgestellt.

10.4 Mit den

Rügen zu den OMEN 5 und 6 dringen die Beschwerdeführenden hingegen nicht

durch.

10.4.1

Zum OMEN 6 machen sie geltend, die private Beschwerdegegnerin sei von

einem falschen Ort ausgegangen. Das OMEN liege näher bei der Antenne als von

der privaten Beschwerdegegnerin angenommen. Ausserdem sei die Höhe mit 9,3 m

beziffert worden, obwohl die BZO eine Gebäudehöhe von 10,5 m zulasse.

Das OMEN liegt gemäss der Bau- und Zonenordnung der Gemeinde D

in der Gewerbezone G 4.5. Gemäss Art. 12 BZO ist ein kommunaler

Grenzabstand von mindestens 5 m einzuhalten.

Die Beschwerdeführenden setzen sich nicht mit den

Erörterungen der Vorinstanz auseinander, dass aufgrund dessen, dass die

vertikale Strahlenneigung einen entscheidenden Einfluss auf die elektrische

Feldstärke habe, der Punkt mit der höchsten NIS-Belastung nicht zwingend der am

nächsten bei der Anlage liegende Punkt sei (vgl. BGr, 12. Dezember 2005,

1A.118/2005, E. 4.3). Mit Blick auf die Antennendiagramme erscheint es

nachvollziehbar, dass sich die Strahlenneigung im entscheidenden Bereich

stärker auswirkt als der horizontale Abstand.

Zutreffend bringt die private Beschwerdegegnerin zudem vor,

dass nicht die maximale Gebäudehöhe relevant ist, sondern das OMEN 6 1,5 m

über dem Fussboden des obersten Stockwerks (vgl. BUWAL, Vollzugsempfehlung, S. 15

und S. 44) – also 9,3 m über dem Boden – zu verorten ist.

10.4.2

Bezüglich des OMEN 5 legen die Beschwerdeführenden dar, dass sich dort

eine Tagesschule mit vielen Kindern befinde, weshalb es "absolut

störend" und nicht nachvollziehbar sei, dass die private

Beschwerdegegnerin "mit der Hauptstrahlrichtung in diese Richtung"

abziele.

Das OMEN 5 wurde korrekt berechnet und der

Anlagegrenzwert wird gemäss der nicht beanstandeten Berechnung im

Standortdatenblatt eingehalten. Es besteht somit keine rechtliche Grundlage,

auf die sich die Forderung, dass die Antennenanlage ihre Hauptstrahlrichtung

abzuändern habe, abstützen könnte.

11.

Nach dem Gesagten ist die Beschwerde insofern teilweise

gutzuheissen, als der vorinstanzliche Entscheid – soweit die Antennenanlage

GEGL betroffen ist – und die Baubewilligung vom 4. Mai 2020 aufzuheben

sind. Es ist eine Sprungrückweisung angezeigt. Der Beschwerdegegner 2 hat

im Sinn der Erwägungen ergänzende Sachverhaltsabklärungen vorzunehmen und neu

Entscheid zu fassen. In Bezug auf die Antennenanlage ZTGE ist die Beschwerde

abzuweisen.

Kann eine Rückweisung zu einer vollständigen Gutheissung

des Antrags führen, gilt – besondere Umstände vorbehalten – die

beschwerdeführende Partei mit Blick auf die Kosten- und Entschädigungsfolgen

als obsiegend (BGr, 28. April 2014, 2C_846/2013, E. 3.2 f.).

Ausgangsgemäss sind somit die Kosten des Beschwerdeverfahrens der bezüglich die

Antennenanlage GEGL unterliegenden privaten Beschwerdegegnerin 1 und dem Beschwerdegegner 2

je zu einem Viertel aufzuerlegen (§ 13 Abs. 2 in Verbindung mit § 70 Abs. 2 VRG). Der Beschwerdegegnerin 3, die vor Verwaltungsgericht auf

einen Antrag verzichtet hat, sind keine Kosten aufzuerlegen. Den bezüglich die

Antennenanlage ZTGE unterliegenden Beschwerdeführenden sind die Kosten des

Beschwerdeverfahrens zur Hälfte aufzuerlegen. Die Kosten des Rekursverfahrens sind

nach demselben Verteilschlüssel neu zu verlegen.

Bei diesem Ausgang sind keine Parteientschädigungen

geschuldet.

12.

Es liegt ein Rückweisungsentscheid vor. Letztinstanzliche

kantonale Rückweisungsentscheide sind als Zwischenentscheide im Sinn von Art. 93

des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG) zu qualifizieren (BGE 138 I 143 E. 1.2, 133 V 477 E. 4.2). Der vorliegende Entscheid ist

daher vor Bundesgericht nur direkt anfechtbar, wenn er einen nicht

wiedergutzumachenden Nachteil bewirken kann (lit. a) oder wenn die

Gutheissung der Beschwerde sofort einen Endentscheid herbeiführen und damit

einen bedeutenden Aufwand an Zeit oder Kosten für ein weitläufiges

Beweisverfahren ersparen würde (lit. b).

Demgemäss erkennt die

Kammer:

1. Die

Beschwerde wird teilweise gutgeheissen.

Der Entscheid des Baurekursgerichts vom 18. Dezember

2021 wird aufgehoben, soweit er die Antennenanlage GEGL betrifft. Der Beschluss

des Beschwerdegegners 2 vom 4. Mai 2020 wird aufgehoben. Die Sache

wird im Sinn der Erwägungen an den Beschwerdegegner 2 zurückgewiesen.

Im

Übrigen wird die Beschwerde abgewiesen.

Die

Rekurskosten (Fr. 9'815.-) werden je zu einem Viertel der Beschwerdegegnerin 1

und dem Beschwerdegegner 2 sowie zur Hälfte den Beschwerdeführenden

auferlegt.

2. Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 6'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 265.-- Zustellkosten,

Fr. 6'265.-- Total der Kosten.

3. Die

Gerichtskosten werden je zu einem Viertel der Beschwerdegegnerin 1 und dem

Beschwerdegegner 2 sowie zur Hälfte den Beschwerdeführenden auferlegt.

4. Es

werden keine Parteientschädigungen zugesprochen.

5. Gegen

dieses Urteil kann im Sinne der Erwägungen Beschwerde in öffentlich-rechtlichen

Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben

werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an

gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.

6. Mitteilung an …