Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2021.00066

Verwaltungsgericht

des

Kantons Zürich

4. Abteilung

VB.2021.00066

Urteil

der 4. Kammer

vom 18. Februar 2021

Mitwirkend: Abteilungspräsidentin Tamara Nüssle (Vorsitz), Verwaltungsrichter Reto Häggi Furrer, Verwaltungsrichter

Martin Bertschi, Gerichtsschreiberin

Sonja Güntert.

In Sachen

A,

Beschwerdeführer,

gegen

Gemeinde Russikon,

vertreten durch

Gemeinderat Russikon,

Beschwerdegegnerin,

betreffend

Stimmrechtsbeschwerde,

hat sich ergeben:

Sachverhalt

I.

Die Gemeinde Russikon hielt am 7. Dezember 2020 im

Riedhus Russikon unter einem Schutzkonzept zur Vermeidung von Ansteckungen mit

dem neuen Coronavirus eine Gemeindeversammlung ab. Gestützt auf Art. 3b

Abs. 1 der Verordnung vom 19. Juni 2020 über Massnahmen in der besonderen Lage

zur Bekämpfung der Covid-19-Epidemie (Covid-19-Verordnung besondere Lage,

SR 818.101.26) in der zu diesem Zeitpunkt gültigen Fassung (vgl. AS 2020

4159) waren die Versammlungsteilnehmenden unter anderem verpflichtet, eine

Gesichtsmaske zu tragen.

A wurde der Zutritt zur Versammlung verweigert, da er sich

unter Vorlage eines mit "Sach- und Rechtsattest" betitelten Dokuments

weigerte, eine Gesichtsmaske zu tragen. Die Gemeindeversammlung stimmte in der

Folge den traktandierten Geschäften einstimmig oder mit einer Gegenstimme zu.

Erwägungen

II.

Mit Rekurs vom 9. Dezember 2020 gelangte A an den

Bezirksrat Pfäffikon und beantragte diesem sinngemäss, die Beschlüsse der

Gemeindeversammlung aufzuheben und eine Wiederholung anzuordnen, da ihm der

Einlass zu Unrecht verwehrt worden sei. Der Bezirksrat wies den Rekurs mit

Beschluss vom 14. Januar 2021 ab (Dispositiv-Ziff. I) und auferlegte A

die Verfahrenskosten von insgesamt Fr. 1'124.- (Dispositiv-Ziff. III).

III.

A erhob am 25. Januar 2021 Beschwerde beim

Verwaltungsgericht und beantragte, unter Entschädigungsfolge sei der

Rekursentscheid aufzuheben und eine Wiederholung der Gemeindeversammlung vom

7.

Dezember 2020 anzuordnen. Der Gemeinderat Russikon und der Bezirksrat

Pfäffikon verzichteten je am 29. Januar 2021 auf Beschwerdeantwort bzw.

Vernehmlassung.

Die Kammer erwägt:

1.

Das Verwaltungsgericht ist

für Beschwerden gegen Rekursentscheide eines Bezirksrats über die politische

Stimmberechtigung betreffende Handlungen eines kommunalen Organs zuständig

(§§ 41 ff. des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959

[VRG, LS 175.2] in Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. c VRG).

Als Stimmberechtigter der Gemeinde Russikon ist der

Beschwerdeführer zur Beschwerde legitimiert. Da es hier um die Zulassung zur

Versammlung geht, kommt die Rügepflicht nach § 49 in Verbindung mit

§ 21a Abs. 2 VRG nicht zur Anwendung.

Weil auch die weiteren Prozessvoraussetzungen erfüllt

sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.

2.

2.1

Streitgegenstand

bildet einzig die Frage, ob es zulässig war, den Beschwerdeführer von der

Teilnahme an der Gemeindeversammlung auszuschliessen, nachdem er sich geweigert

hatte, eine Gesichtsmaske zu tragen.

2.2

Das Bundesgesetz

vom 28. September 2012 über die Bekämpfung übertragbarer Krankheiten des

Menschen (Epidemiengesetz [EpG, SR 818.101]) regelt den Schutz des Menschen vor

übertragbaren Krankheiten und sieht die dazu nötigen Massnahmen vor. Es

bezweckt, den Ausbruch und die Verbreitung übertragbarer Krankheiten zu

verhüten und zu bekämpfen (Art. 1 f. EpG). Bei bestimmten, in

Art. 6 Abs. 1 EpG näher umschriebenen Umständen liegt eine besondere

Lage im Sinn des Epidemiengesetzes vor; das war im fraglichen Zeitpunkt der

Fall, nachdem die Weltgesundheitsorganisation (World Health Organization [WHO])

am 30. Januar 2020 den Covid-19-Ausbruch zur gesundheitlichen Notlage von

internationaler Tragweite erklärt hatte und in der Folge auch in der Schweiz

eine Gefährdung der öffentlichen Gesundheit drohte. Bei

Vorliegen einer besonderen Lage kann der Bundesrat unter anderem Massnahmen

gegenüber einzelnen Personen sowie gegenüber der Bevölkerung anordnen

(Art. 6 Abs. 2 lit. a und b EpG).

Gestützt auf Art. 6 Abs. 2 lit. a und b EpG

hat der Bundesrat mit Beschluss vom 18. Oktober 2020 in Art. 3b

Covid-19-Verordnung besondere

Lage eine generelle Maskentragepflicht in öffentlich zugänglichen Innenräumen

erlassen (Abs. 1); davon ausgenommen sind unter anderem Personen, die

nachweisen können, dass sie aus besonderen Gründen, insbesondere medizinischen,

keine Gesichtsmaske tragen können (Abs. 2 lit. b).

3.

3.1

Gemäss

Art. 34 Abs. 1 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV,

SR 101) sind die politischen Rechte gewährleistet. Daraus folgt unter

anderem ein Anspruch der Stimmberechtigten, an Wahlen und Abstimmungen

tatsächlich teilnehmen zu können (Pierre Tschannen, Basler Kommentar, 2015,

Art. 34 BV N. 2 und 18, auch zum Folgenden). Insbesondere bei

Versammlungen ist zwar hinzunehmen, dass einzelne Stimmberechtigte daran aus

Gründen nicht teilnehmen können, welche die Behörden nicht zu vertreten haben;

unzulässig sind hingegen unsachliche Zulassungsbeschränkungen, welche einzelnen

Stimmberechtigten den Zugang verwehren (so schon BGE 45 I 148 E. 3).

Eine am Versammlungsort geltende Maskenpflicht stellt

Personen, die nicht in den Ausnahmekatalog fallen und dennoch keine Maske

tragen wollen, vor den Entscheid, entweder gegen den eigenen Willen eine Maske

zu tragen oder der Gemeindeversammlung fernzubleiben. Das führt zu einer

Zulassungseinschränkung und damit zu einer Einschränkung der Freiheit der

politischen Rechte. Zu prüfen bleibt, ob diese Einschränkung unter den

vorliegenden Umständen zulässig war.

3.2

Gemäss dem

im vorliegenden Kontext zumindest sinngemäss anwendbaren Art. 36 BV bedarf

eine Grundrechtseinschränkung einer genügenden gesetzlichen Grundlage, muss im

öffentlichen Interesse und verhältnismässig sein und darf nicht den Kerngehalt

des Grundrechts berühren (vgl. zur eingeschränkten Anwendbarkeit dieses

Prüfprogramms auf das Grundrecht der Abstimmungsfreiheit Tschannen, Art. 36 BV N. 51;

Gerold Steinmann, St. Galler Kommentar zur Bundesverfassung, 3. A.,

Zürich etc. 2014, Art. 34 N. 27; Giovanni Biaggini,

Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft, 2. A., Zürich

2017, Art. 34 N. 6).

3.2.1

Der Kerngehalt ist durch die angeordnete Maskenpflicht nicht berührt, da

die Ausübung der politischen Rechte auch mit Maske möglich bleibt.

3.2.2

Die Maskenpflicht ist in einer bundesrätlichen Verordnung geregelt, welche

in Art. 6 Abs. 2 lit. a und b EpG zudem eine Grundlage in einem

formellen Gesetz hat. Damit liegt eine hinreichende gesetzliche Grundlage vor.

3.2.3

Die strittige Maskenpflicht bezweckt einerseits die Eindämmung der

Covid-19-Pandemie. Soweit der Beschwerdeführer Zweifel daran hegt, dass

überhaupt eine Pandemie vorliegt, vermag er diese nicht nachvollziehbar zu

begründen. Diese Behauptung widerspricht denn auch zahlreichen öffentlich zugänglichen

Informationen zum Verlauf der Pandemie (vgl. für die Schweiz https://www.covid19.admin.ch/de/overview

und für den weltweiten Verlauf die Datensammlung der Johns Hopkins University

[https://coronavirus.jhu.edu]). In der Schweiz stiegen im Oktober 2020 zunächst

die laborbestätigten Fälle und in der Folge auch die Hospitalisationen und

Todesfälle von an Covid-19-Erkrankten stark an (https://www.covid19.admin.ch/de/epidemiologic/case).

Im hier zu beurteilenden Zeitpunkt (7. Dezember 2020) bestand deshalb ein

grosses öffentliches Interesse, die Verbreitung des neuen Coronavirus

einzudämmen.

Sodann dient die Maskenpflicht hier auch dem Schutz der

Ausübung der politischen Rechte von anderen Versammlungsteilnehmenden und damit

letztlich dem gewichtigen öffentlichen Interesse an der Funktionsfähigkeit der demokratischen

Ordnung: Ohne Maskenpflicht könnten nämlich Stimmberechtigte, die sich vor

einer Ansteckung mit dem neuen Coronavirus fürchten, von einer Teilnahme an der

Gemeindeversammlung abgehalten werden. Angesichts der damaligen Gesamtsituation

hat erst die Maskenpflicht die Durchführung einer Gemeindeversammlung überhaupt

ermöglicht.

3.2.4

Massnahmen sind verhältnismässig, wenn sie zur Erreichung des angestrebten

Zwecks geeignet und erforderlich sind und sich für die Betroffenen in

Anbetracht der Schwere der Grundrechtseinschränkung zumutbar erweisen;

erforderlich ist eine vernünftige Zweck-Mittel-Relation (statt vieler

BGE 143 I 147 E. 3.1, 132 I 49 E. 7.2).

3.2.4.1

Der Beschwerdeführer hegt Zweifel an der Eignung der Maskenpflicht. Nach

ständiger Rechtsprechung des Bundesgerichts genügt für die Eignung einer

Massnahme, dass diese mit Blick auf den angestrebten Zweck Wirkungen zu

entfalten vermag und nicht gänzlich daran vorbeizielt (BGE 144 I 126

E. 8 mit Hinweisen).

Sowohl die unabhängige Swiss

National COVID-19 Science Task Force als auch die WHO empfehlen gestützt auf

zahlreiche wissenschaftliche Untersuchungen das Tragen einer Maske zur

Verminderung von Infektionen (https://sciencetaskforce.ch/wp-content/uploads/2020/11/The_role_of_aerosols_in_SARS-CoV-2Transmission29Oct20-EN.pdf,

29.

Oktober 2020, und WHO, Mask use in the context of

COVID-19, 1. Dezember 2020, abrufbar unter https://www.who.int/emergencies/diseases/novel-coronavirus-2019/technical-guidance-publications;

beide mit zahlreichen Hinweisen). Das Tragen einer Maske schützt dabei doppelt:

Einerseits reduziert sie das Ansteckungsrisiko einer dem Virus ausgesetzten

Person; vor allem aber reduziert sie die von einer infizierten Person

verbreitete Virusmenge und dient damit dem Schutz von Drittpersonen (vgl.

hierzu Hiroshi Ueki et al., Effectiveness of face masks inpreventing airborne

transmission of SARS-CoV-2. mSphere 5:e00637-20, https://doi.org/10.1128/mSphere.00637-20).

Eine Maskentragepflicht ist damit offenkundig geeignet, um die Gefahr einer

Ansteckung während einer Gemeindeversammlung zu reduzieren.

3.2.4.2

Dass das angestrebte Ziel auch mit einer milderen Massnahme erreicht werden

könnte, behauptet der Beschwerdeführer nicht und ist auf den ersten Blick auch

nicht ersichtlich, zumal sich die Gemeindeversammlung aufgrund der im Dezember

zu erwartenden Temperaturen nicht im Freien durchführen liess. Es ist nicht

Aufgabe des Gerichts, selber nach allen denkbaren milderen Alternativen zu

suchen.

3.2.4.3

Hinsichtlich der Zumutbarkeit der Maskenpflicht ist vorab festzuhalten,

dass Art. 3b Abs. 2 Covid-19-Verordnung besondere Lage verschiedene Personen von der

Maskentragepflicht ausnimmt, darunter unter anderem Personen, die nachweisen

können, dass sie aus besonderen Gründen, insbesondere medizinischen, keine

Gesichtsmaske tragen können. Es braucht hier nicht näher untersucht zu werden,

welche Anforderungen an einen solchen Nachweis zu stellen sind, denn der

Beschwerdeführer macht nicht einmal glaubhaft, dass bei ihm solche besonderen

Gründe gegeben wären. Das eingereichte "Sach- und Rechtsattest" ist

offenkundig ungeeignet, einen besonderen Grund zu belegen, enthält dieses doch lediglich

Behauptungen zur Rechtslage. Der Beschwerdeführer beschränkt sich im Übrigen im

Wesentlichen auf die Behauptung, dass die Maskenpflicht "den

Menschenrechten der persönlichen Würde, der körperlichen, mentalen und

seelischen Integrität, sowie der persönlichen Freiheit krass

zuwiderläuft"; "von Geburt an unantastbare Menschenrechte"

dürften nicht eingeschränkt werden. Im Ergebnis macht der Beschwerdeführer

damit eine generelle Unzumutbarkeit der Maskenpflicht geltend.

Eine Maskenpflicht an Gemeindeversammlungen tangiert das

Recht auf persönliche Freiheit gemäss Art. 10 Abs. 2 BV (so in

anderem Zusammenhang schon VGr, 3. Dezember 2020, AN.2020.00012,

E. 4.2). Die Eingriffswirkung wiegt indes nicht besonders schwer: Der

Beschwerdeführer legt nicht dar, inwiefern ihn das Tragen einer Gesichtsmaske

besonders belasten sollte; soweit er behauptet, es entstehe "ein

Feuchtigkeitsmilieu, in welchem Pilze und Bakterien gedeihen", ist die behauptete

Gesundheitsgefährdung wenig wahrscheinlich, insbesondere angesichts des kurzen

Zeitraums, um den es hier geht. Die streitgegenständliche Gemeindeversammlung

dauerte nur 45 Minuten, weshalb auch ein allfälliges allgemeines Unwohlsein

wegen der Gesichtsmaske noch nicht schwer wiegt. Angesichts des grossen

öffentlichen Interesses an der Eindämmung der Pandemie sowie des Interesses der

übrigen Stimmberechtigten, sich bei einer Teilnahme einem möglichst geringen

Ansteckungsrisiko auszusetzen, stehen Eingriffszweck und Eingriffswirkung hier

in einer vernünftigen Zweck-Mittel-Relation. Dem Beschwerdeführer war mithin

zumutbar, zur Ausübung seiner politischen Rechte während der

Gemeindeversammlung eine Gesichtsmaske zu tragen.

Dispositiv

3.3 Demnach

erweist sich die mit der Maskenpflicht verbundene Einschränkung der Freiheit

der politischen Rechte als zulässig. Der Beschwerdeführer durfte deshalb vor

die Wahl gestellt werden, eine Maske zu tragen oder der Versammlung

fernzubleiben. Das führt in der Hauptsache zur Abweisung der Beschwerde.

4.

Nach § 13 Abs. 4 VRG werden in Stimmrechtssachen

nur Verfahrenskosten erhoben, wenn ein Rechtsmittel offensichtlich aussichtslos

ist. Die Vorinstanz auferlegte dem Beschwerdeführer Verfahrenskosten, weil

"zum Zeitpunkt des Rekurses bereits Gerichtsentscheide vorlagen, welche

die Rechtsmässigkeit der Maskenpflicht festhielten und offensichtlich kein

besonderer Grund […] vorlag". Dieser Argumentation lässt sich nicht

folgen. Eine Maskentragepflicht an Gemeindeversammlungen war noch nicht

Gegenstand eines verwaltungsgerichtlichen Urteils. Der Umstand, dass das

Verwaltungsgericht eine Maskenpflicht in anderem Kontext für zulässig

erachtete, lässt eine Beschwerde im Zusammenhang mit einer Maskenpflicht an

einer Gemeindeversammlung nicht im Sinn von § 13 Abs. 4 VRG als offensichtlich

aussichtslos erscheinen. Die Beschwerde ist deshalb teilweise gutzuheissen, und

die Kosten des Rekursverfahrens sind auf die Staatskasse zu nehmen.

5.

Die Gerichtskosten sind auf die Gerichtskasse zu nehmen

(§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 4 VRG). Der in

der Hauptsache unterliegende Beschwerdeführer hat keinen Anspruch auf eine

Parteientschädigung (§ 17 Abs. 2 VRG).

Demgemäss erkennt die

Kammer:

1. Die

Beschwerde wird teilweise gutgeheissen. In Abänderung von

Dispositiv-Ziff. III des Beschlusses des Bezirksrats Pfäffikon vom

14. Januar 2021 werden die Verfahrenskosten auf die Staatskasse genommen.

Im

Übrigen wird die Beschwerde abgewiesen.

2. Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 2'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 70.-- Zustellkosten,

Fr. 2'070.-- Total der Kosten.

3. Die

Gerichtskosten werden auf die Gerichtskasse genommen.

4. Eine

Parteientschädigung wird nicht zugesprochen.

5. Gegen

dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach

Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde

ist innert 30 Tagen ab Zustellung einzureichen beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14.

6. Mitteilung an …