Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2021.00068

Verwaltungsgericht

des

Kantons Zürich

3. Abteilung

VB.2021.00068

Urteil

der 3. Kammer

vom 29. Juli 2021

Mitwirkend: Abteilungspräsident Rudolf Bodmer (Vorsitz), Verwaltungsrichter André Moser, Verwaltungsrichter

Matthias Hauser, Gerichtsschreiber

Yannick Weber.

In Sachen

A, vertreten durch RA B,

Beschwerdeführer,

gegen

1.

Gemeinderat G,

2.

Baudirektion Kanton Zürich,

Beschwerdegegnerschaft,

betreffend Baubewilligung

und Ausnahmebewilligung,

hat sich ergeben:

Sachverhalt

I.

A. A ist

Eigentümer der Liegenschaft Kat.-Nr. 01, C-Weg 02, in der

Gemeinde G. Auf dem Grundstück befinden sich ein Wohngebäude (Vers.-Nr. 03)

sowie ein Stall (Vers.-Nr. 04), die in der Kernzone Ka liegen. Entlang der

nördlichen Grundstücksgrenze verläuft ein in der Landwirtschaftszone gelegener Flurweg

(Kat.-Nr. 05), der an den D-Bach grenzt. Unmittelbar nördlich davon liegt

die Landesgrenze. Am 29. August 2019 reichte A ein Baugesuch zum Umbau des

Stalles in eine Garage für drei Autoeinstellplätze ein.

B. Mit Schreiben

vom 10. März 2020 eröffnete die Gemeinde G A die Verfügung BVV

19-2705 der Baudirektion vom 12. Februar 2020, mit dem letztere dem

Bauvorhaben die Bewilligung verweigerte.

Erwägungen

II.

Dagegen erhob A am 14. April 2020 Rekurs beim

Baurekursgericht. Er beantragte im Wesentlichen, die Verfügung der Baudirektion

vom 12. Februar 2020 aufzuheben und das Baugesuch zur weiteren Beurteilung

zurückzuweisen. Mit Entscheid vom 3. Dezember 2020 wies das Baurekursgericht

den Rekurs ab.

III.

A. Mit

Beschwerde vom 22. Januar 2021 gelangte A an das Verwaltungsgericht. Er

ersuchte um Aufhebung des Entscheids des Baurekursgerichts vom 3. Dezember

2020, des "Bauentscheids" vom 10. März 2020 sowie der Verfügung

der Baudirektion vom 12. Februar 2020 und um Erteilung der Bewilligung für

die Erschliessung der Baute Vers.-Nr. 04 über den Flurweg Kat.-Nr. 05.

Das Baugesuch sei zur weiteren Beurteilung an die Baubehörde zurückzuweisen.

Eventuell sei die Sache an die Vorinstanzen zur Neuentscheidung zurückzuweisen.

Zudem beantragte er die Ausrichtung einer Parteientschädigung.

B. Das

Baurekursgericht beantragte am 11. Februar 2021 die Abweisung der

Beschwerde. Die Gemeinde G erklärte mit Schreiben vom 12. Februar

2021.

ihren Verzicht auf Einreichung einer Beschwerdeantwort unter Hinweis

darauf, sich nicht am Beschwerdeverfahren beteiligen zu wollen, da sie keine

baurechtliche Verfügung erlassen, sondern lediglich jene der Baudirektion

eröffnet habe. Die Baudirektion beantragte am 25. Februar 2021 unter

Beilage eines Berichts des Amtes für Raumentwicklung, die Beschwerde sei

abzuweisen. Am 13. April 2021 nahm A innert erstreckter Frist zu diesen

Eingaben Stellung, unter Einreichung zusätzlicher Unterlagen.

Die Kammer erwägt:

1.

1.1

Das

Verwaltungsgericht ist nach § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19 Abs. 1

lit. a des Ver­waltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG; LS

175.2) für die Behandlung der vorliegenden Beschwerde zuständig. Die

Angelegenheit fällt in die Zuständigkeit der Kammer (§ 38b Abs. 1 e

contrario und § 38 Abs. 1 VRG).

1.2

Der

Beschwerdeführer ist gestützt auf § 338a des Planungs- und Baugesetzes vom

7.

September 1975 (PBG; LS 700.1) bzw. § 49 in Verbindung mit § 21 Abs. 1 VRG ohne Weiteres zur Beschwerde legitimiert. Da auch die übrigen

Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.

2.

Betrifft ein Verfahren in erster Linie Rechtsfragen und

bilden die Akten bereits eine hinreichende Entscheidgrundlage, kann auf die

Durchführung eines Augenscheins verzichtet werden (Kaspar Plüss in: Alain

Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich

[VRG], 3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], § 7 N. 79).

Eine Pflicht zur Durchführung eines Augenscheins besteht nur, wenn die

tatsächlichen Verhältnisse auf andere Weise nicht abgeklärt werden können (BGr,

28.

Juni 2016, 1C_281/2015, E. 2). Da sich der entscheidwesentliche

Sachverhalt bereits ausreichend aus den Akten ergibt, kann im

Beschwerdeverfahren auf einen gerichtlichen Lokaltermin verzichtet werden und

ist auch der vorinstanzliche Verzicht auf einen Augenschein nicht zu

beanstanden.

3.

Der Beschwerdeführer plant, das Stallgebäude Vers.-Nr. 04

zu einer Garage für drei Oldtimer umzubauen. Den Bauplänen ist zu entnehmen,

dass dafür bestehende Wände entfernt und ein Anbau erstellt werden sollen. Die

angefochtene Verfügung der Baudirektion verweigerte diesem Bauvorhaben in ihrer

Dispositiv-Ziff. I die Bewilligung nach Art. 22 des Bundesgesetzes vom 22. Juni 1979 über die Raumplanung

(RPG; SR 700) sowie eine Ausnahmebewilligung nach Art. 24–24e bzw.

37a RPG. Zur Begründung führte sie aus, dass die geplante Erschliessung der

Garage über den in der Landwirtschaftszone liegenden Flurweg erfolgen solle.

Die Erschliessung von Gebäuden in der Bauzone müsse jedoch über die Bauzone

erfolgen, weshalb die über die Landwirtschaftszone führende Erschliessung der

Garage nicht bewilligt werden könne. Die Vorinstanz erachtete eine

Beanspruchung des Flurwegs als Erschliessung für die neue Nutzung des

umzubauenden Stalls als Garage ebenfalls als unzulässig.

4.

4.1

Der

umzubauende Stall befindet sich in der Kernzone Ka im Weiler E. Gemäss Art. 4

Abs. 1 der Bau-und Zonenordnung der Gemeinde G vom 27. November

2016.

(BZO G) bezweckt die Kernzone Ka die Erhaltung von Eigenart und

Einheit des Dorfkerns und seiner Umgebung wie auch der Weiler E und F-Platz

sowie die sinnvolle Einordnung von Um-, Ersatz- und Neubauten mit einem

gewissen Spielraum für gute, zeitgemässe architektonische Lösungen. Neu- und

Umbauten haben sich in Grösse, kubischer Gestaltung, Fassade, Material, Farbe

und Umgebungsgestaltung der bestehenden, das Ortsbild prägenden Überbauung

anzupassen (Art. 6 BZO G). Art. 9 BZO G gestattet Ersatz- oder

Neubauten, ausgenommen abstandsfreie Gebäude, in der Kernzone Ka nur, wo der

Kernzonenplan Gebäude oder Baubereiche bezeichnet (Abs. 1). Die

bezeichneten Gebäude dürfen nur unter Beibehaltung des bisherigen

Gebäudeprofils und der Erscheinung umgebaut oder ersetzt werden (Abs. 2).

Geringfügige Abweichungen von der vorgeschriebenen Stellung sowie kubischen

Gestaltung sind zulässig oder können angeordnet werden, wenn spezielle

Verhältnisse vorliegen, insbesondere bei Veränderungen der Grundstücksgrenzen, oder

wenn dies im öffentlichen Interesse, im Interesse des Ortsbildschutzes, der

Verkehrssicherheit oder einer effizienteren energetischen Nutzung liegt.

Voraussetzung dafür sind die Wahrung der vorgeschriebenen baulichen Ordnung und

einwandfreie ortsbauliche und wohnhygienische Verhältnisse (Abs. 3).

4.2

Was zur

Bauzone zu rechnen ist, wird in Art. 15 RPG bundesrechtlich festgelegt:

Lässt die Hauptbestimmung einer Zone regelmässig Bautätigkeiten zu, welche

weder mit bodenerhaltenden Nutzungen (vorab der Landwirtschaft) verbunden noch

von ihrer Bestimmung her auf einen ganz bestimmten Standort angewiesen sind, so

liegt von Bundesrechts wegen eine Bauzone vor, für welche die Kriterien des Art. 15

RPG gelten (BGE 143 II 588 E. 2.5.2). Art. 18 Abs. 1 RPG sieht

vor, dass das kantonale Recht neben den Bauzonen (Art. 15 RPG), den

Landwirtschaftszonen (Art. 16 RPG) und den Schutzzonen (Art. 17 RPG)

weitere Nutzungszonen vorsehen kann. Allerdings dürfen die Kantone gestützt auf

Art. 18 RPG die in Art. 15 bis 17 RPG geschaffene Ordnung nicht

unterlaufen und müssen sie insbesondere die für das Raumplanungsrecht

fundamentale Unterscheidung zwischen Bauzonen und Nichtbauzonen einhalten. Die

weiteren Nutzungszonen sind daher entweder der Kategorie Bauzonen oder der

Kategorie Nichtbauzonen zuzuordnen (BGE 145 II 83 E. 4.1 mit Hinweisen). Art. 33

der Raumplanungsverordnung vom 28. Juni 2000 (RPV; SR 700.1) erlaubt die

Bezeichnung von besonderen Zonen, wie Weiler- oder Erhaltungszonen, nach Art. 18

RPG zur Erhaltung bestehender Kleinsiedlungen ausserhalb der Bauzonen, wenn der

kantonale Richtplan dies in der Karte oder im Text vorsieht. Der Richtplan des

Kantons Zürich in der vom Bundesrat am 18. September 2015 genehmigten

Fassung umschreibt in Ziff. 2.2.2 seines Texts die Anforderungen für die

Bezeichnung von sogenannten Weilerkernzonen. Eine Weilerzone nach Art. 33

RPV gehört nicht zu den ordentlichen Bauzonen nach Art. 15 RPG, sondern

ist der Kategorie der Nichtbauzonen zuzurechnen (VGr, 22. Oktober 2020,

VB.2019.00630, E. 3.5).

4.3

Der Weiler E

und damit auch das Baugrundstück liegen gemäss der Karte des kantonalen

Richtplans ausserhalb des Siedlungsgebiets. Die dortige Kernzone Ka ist nicht

für das freie Bauen bestimmt, sondern erlaubt das Bauen nur innerhalb

definierter Baubereiche und zur Erhaltung der Eigenart und Einheit der

bestehenden Weilerstruktur (oben E. 4.1). Das streitbetroffene Grundstück

liegt demzufolge in einer Weilerzone im Sinn von Art. 33 RPV und daher in

einer Nichtbauzone im bundesrechtlichen Sinn.

5.

5.1

Gemäss Art. 25

Abs. 2 RPG entscheidet die zuständige kantonale Behörde bei allen

Bauvorhaben ausserhalb der Bauzonen, ob sie zonenkonform sind oder ob für sie

eine Ausnahmebewilligung erteilt werden kann. Die kantonale Kompetenz für

raumplanungsrechtliche Bewilligungen von Bauvorhaben in Weilerzonen liegt bei

der Baudirektion, die dabei nicht nur die Einhaltung von Bundesrecht, sondern

auch der kommunalen Bau- und Zonenordnung zu prüfen hat (VGr, 22. Oktober 2020,

VB.2019.00630, E. 4.4). Der Beschwerdegegner 2 beschränkte sich in der

streitgegenständlichen Verfügung vom 12. Februar 2020 allerdings darauf,

die Zulässigkeit der geplanten Erschliessung zu beurteilen; auch die Vorinstanz

äusserte sich nur zu dieser Frage.

5.2

Die

Erschliessung stellt sowohl inner- als auch ausserhalb der Bauzone eine

wichtige Bauvoraussetzung dar (Bernhard Waldmann/Peter Hänni, Handkommentar

Raumplanungs­gesetz, Bern 2006, Art. 19 N. 8). Sie muss spätestens im

Zeitpunkt der Realisierung der Überbauung rechtlich und tatsächlich

gewährleistet sein (Eloi Jeannerat in: Heinz Aemisegger et al. [Hrsg.],

Praxiskommentar RPG: Nutzungsplanung, Zürich etc. 2016, Art. 19 N. 8).

Die (verkehrsmässige) Erschliessung bildet nicht Gegenstand eines eigenständigen

Verfahrens, in dem über deren raumplanungsrechtliche Bewilligung im Rechtssinn zu

befinden wäre. Ob für eine projektierte Baute eine hinreichende Erschliessung

besteht, ist nur – aber immerhin – eine zwingend zu prüfende Voraussetzung bei

der Beurteilung ihrer Bewilligungsfähigkeit (Art. 22 Abs. 2 lit. b

RPG). In diesem Sinn ist die angefochtene Verfügung zu verstehen, welche wegen

den aus Sicht der Baudirektion einer Erschliessung über den Flurweg

entgegenstehenden raumplanungsrechtlichen Hindernissen das Bauvorhaben des

Beschwerdeführers insgesamt als nicht bewilligungsfähig beurteilte.

6.

6.1

Bei der

Prüfung der Frage, ob die Zufahrt zu einem Grundstück im Sinn von Art. 19 Abs. 1

RPG hinreichend ist, sind auch die zentralen Grundsätze der Raumplanung zu

beachten: Dazu gehört, dass die Erschliessung einer Bauzone in der Regel nicht

durch das Nichtbaugebiet erfolgen darf (Jeannerat, Art. 19 N. 34).

6.2

Eine

Strasse, welche die Funktion hat, Land in der Bauzone zu erschliessen, soll

grundsätzlich durch das Siedlungsgebiet führen und nicht Land im übrigen

Gemeindegebiet bzw. in der Landwirtschaftszone beanspruchen (BGE 118 Ib 497 E. 4a).

Die Erschliessung eines Baugrundstücks über die Landwirtschaftszone ist indes

nicht in jedem Fall ausgeschlossen: Das Bundesgericht erachtete gar den Ausbau

einer bestehenden Strasse in der Landwirtschaftszone zur Erschliessung eines

Baugrundstücks als zulässig, deren Funktion damit nicht geändert wurde und die

bloss geringen Mehrverkehr für die damit erfolgende zusätzliche Erschliessung

von sieben bis zehn Wohneinheiten aufzunehmen hatte (BGr, 13. Oktober

2015, 1C_350/2014, E. 4.1, publ. in: ZBl 117/2016 S. 267 ff. mit

Kommentar von Arnold Marti). Im genannten Fall erachtete das Bundesgericht die

Identität der Strasse im Sinne von Art. 42 Abs. 1 RPV als gewahrt,

weshalb dafür eine Ausnahmebewilligung nach Art. 24c RPG zu erteilen war

(a. a. O. E. 4.4). Ist der

Einfluss auf die bestehende Verkehrsbelastung vernachlässigbar, kann auch eine

Mehrbelastung der Erschliessungsinfrastruktur als Zweckänderung ohne bauliche

Massnahmen im Sinn von Art. 24a RPG bewilligt werden (Rudolf Muggli in:

Heinz Aemisegger et al. [Hrsg.], Praxiskommentar RPG: Bauen ausserhalb der

Bauzone, Zürich etc. 2017, Art. 24a N. 11 mit Hinweis auf BGr, 26. September

2013, 1C_252/2013, E. 4.3). Führt eine Nutzungsänderung ausserhalb der

Bauzone hingegen zu erhöhtem Verkehrsaufkommen, können die dadurch entstehenden

neuen Auswirkungen auf Raum und Umwelt einer Bewilligung entgegenstehen (vgl.

BGr, 12. September 2003, 1A.214/2002, E. 5.1).

6.3

Im

bundesrechtlichen Sinn befindet sich das Baugrundstück insgesamt in der

Nichtbauzone (hiervor E. 4.3). Entsprechend sind die dargelegten

Grundsätze zur Erschliessung von Gebäuden in der Bauzone über eine in der

Nichtbauzone gelegene Strasse nicht unbesehen auf den zu beurteilenden Fall

anzuwenden. Soweit aber bereits der Zufahrt zur geplanten Garage

raumplanungsrechtliche Hindernisse entgegenstehen, fällt eine

(Ausnahme-)Bewilligung des insgesamt ausserhalb der Bauzone liegende

Bauprojekts ausser Betracht und erübrigt sich eine Prüfung der

Bewilligungsfähigkeit der geplanten baulichen Änderungen am Gebäude Vers.-Nr. 04.

7.

7.1

Der Beschwerdeführer

bringt vor, der Flurweg sei als bestehende zonenwidrige Anlage ausserhalb der

Bauzone zu betrachten, die nach Art. 24c RPG in ihrem Bestand geschützt

sei, weil er schon seit Mitte des letzten Jahrhunderts für die

nichtlandwirtschaftliche Zufahrt zum streitgegenständlichen Gebäude genutzt

worden sei. Soweit in der Erschliessung des Stallgebäudes über den Flurweg

dessen Zweck geändert werde, sei Art. 24a RPG heranzuziehen, wonach eine

Zweckänderung von Bauten oder Anlagen ausserhalb der Bauzone zulässig ist, wenn

dadurch keine neuen Auswirkungen auf Raum, Erschliessung und Umwelt entstehen.

Das Amt für Raumentwicklung stellte sich hingegen auf den Standpunkt, dass in

der Vergangenheit kein Zugang für Fahrzeuge bis zum Stallgebäude bestanden habe

oder je bewilligt gewesen sei.

7.2

Das

Stallgebäude war am 2. August 1974 als Ersatz eines zuvor bestehenden

Schopfes als nichtlandwirtschaftliches Nebengebäude zum benachbarten Wohnhaus

bewilligt worden, und sollte gemäss der entsprechenden kantonalen Bewilligung

als Ersatz für das fehlende Kellergeschoss dienen. Historische Luftbilder

lassen erkennen, dass schon zuvor ein Nebengebäude bestanden hatte. Auf den vom

Beschwerdeführer eingereichten Fotografien ist ersichtlich, dass eine Zufahrt

zum Stallgebäude bereits in den 80er-Jahren möglich und der Vorplatz zwischen

dem Stallgebäude und dem Flurweg als Abstellplatz genutzt worden war.

7.3

Bestehende

zonenwidrige Bauten und Anlagen ausserhalb der Bauzonen können mit Bewilligung

der zuständigen Behörde erneuert, teilweise geändert, massvoll erweitert oder

wiederaufgebaut werden, sofern sie rechtmässig erstellt oder geändert worden

sind (Art. 24c Abs. 2 RPG). Die Vorinstanz erwog, das bestehende

Gebäude sei nicht rechtmässig erstellt worden, bevor das betreffende Grundstück

Teil des Nichtbaugebiets im bundesrechtlichen Sinn geworden sei, weshalb keine

Ausnahmebewilligung für dessen massvolle Erweiterung erteilt werden könne. Der

Beschwerdeführer will die Bestandesgarantie hingegen allein auf die – nach seiner

Sachverhaltsdarstellung bereits vor dem 1. Juli 1972 erfolgte –

nicht-landwirtschaftliche Nutzung des Flurwegs als Zufahrt zum Gebäude Vers.-Nr. 04

anwenden und macht geltend, die Anwendung von Art. 24c RPG auf das

Wegstück selber vermittle eine Besitzstandsgarantie für diese

(unbestrittenermassen zonenwidrige) Nutzung. Blosse Grundstücksnutzungen ohne

nennenswerte bauliche Vorkehrungen und Investitionen können indessen ausserhalb

der Bauzone grundsätzlich keine Besitzstandsgarantie geniessen; es besteht kein

Anspruch darauf, eine solche Nutzung zeitlich unbegrenzt aufrechterhalten zu

dürfen (BGr, 28. April 2021, 1C_469/2019, E. 7, insb. 7.4). Soweit

mit dem Beschwerdeführer eine isolierte Anwendung von Art. 24a RPG auf den

Flurweg zu bejahen wäre, erwiesen sich auch dessen Voraussetzungen als nicht

erfüllt: Eine Zweckänderung ist nach Art. 24a Abs. 1 RPG zu

bewilligen, wenn dadurch keine neuen Auswirkungen auf Raum, Erschliessung und

Umwelt entstehen (lit. a) und sie nach keinem anderen Bundeserlass unzulässig

ist (lit. b). Sobald von einer Mehrbelastung von Erschliessung und Umwelt

auszugehen ist, fällt eine Bewilligung nach dieser Vorschrift hingegen ausser

Betracht (Waldmann/Hänni, Art. 24a N. 6). Dabei ist unerheblich, ob

die neuen Auswirkungen erheblich oder bloss geringfügig sind; sobald die

Zweckänderung mit einer Mehrbelastung der Erschliessung oder der Umwelt

verbunden ist, fällt eine Bewilligung nach Art. 24a RPG

ausser Betracht (BGr, 19. Januar 2016, 1C_336/2015, E. 4.1). Eine

Nutzung des Flurwegs für die Zufahrt zu einem zuvor nicht als Garage genutzten

Gebäude hätte eine zumindest geringfügige Mehrbelastung zur Folge und kann

demzufolge nicht auf dieser Grundlage bewilligt werden.

7.4

Vor diesem

Hintergrund erübrigen sich Weiterungen zur (Ausnahme-)Be­willigungs­fähigkeit

einer Erweiterung des – nach unbestrittener Feststellung der Vorinstanz nicht

im Sinn von Art. 24c RPG rechtmässig erstellten – Gebäudes Vers.-Nr. 04,

zumal bereits der damit einhergehenden Nutzung des Flurwegs als Zufahrt unüberwindbare

raumplanungsrechtliche Hindernisse entgegenstehen. Bei diesem Ergebnis kann

insbesondere auch offenbleiben, ob die geplanten baulichen Massnahmen als

zonenkonform bewilligt werden könnten oder einer Ausnahmebewilligung bedürften

(vgl. Muggli, Vorbemerkungen zu den Art. 24 bis 24e und 37a N 30

[dritter Spiegelstrich]).

8.

Nach den vorstehenden Erwägungen erweist sich die

Beschwerde als unbegründet und ist abzuweisen. Ausgangsgemäss sind die

Gerichtskosten dem Beschwerdeführer aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in

Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG) und steht ihm keine

Parteientschädigung zu (§ 17 Abs. 2 VRG).

Demgemäss erkennt die Kammer:

1.

Die

Beschwerde wird abgewiesen.

2.

Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 2'500.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 255.-- Zustellkosten,

Fr. 2'755.-- Total der Kosten.

3.

Die

Gerichtskosten werden dem Beschwerdeführer auferlegt.

4.

Es

wird keine Parteientschädigung zugesprochen.

5.

Gegen

dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff.

des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen,

von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,

einzureichen.

6.

Mitteilung an …