Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2021.00077

Verwaltungsgericht

des

Kantons Zürich

1. Abteilung

VB.2021.00077

Urteil

der 1. Kammer

vom 2. Dezember 2021

Mitwirkend: Abteilungspräsident Peter Sprenger (Vorsitz), Verwaltungsrichterin Maja Schüpbach

Schmid, Verwaltungsrichter Daniel Schweikert, Gerichtsschreiber Jonas Alig.

In Sachen

1. A,

2. B,

3.1 C,

3.2 D,

4. E,

alle vertreten durch RA F,

Beschwerdeführende,

gegen

1. G AG,

2. Gemeinderat Wald,

vertreten durch RA H

Beschwerdegegnerschaft,

betreffend Baubewilligung

Mobilfunkanlage,

hat sich ergeben:

Sachverhalt

I.

Mit Beschluss vom 3. Februar 2020 erteilte der

Gemeinderat Wald der G AG die baurechtliche Bewilligung für den Umbau

einer Mobilfunk-Antennenanlage auf dem Grundstück Kat.-Nr. 01, Gebiet I,

in Wald.

Erwägungen

II.

Dagegen erhoben A, B, D und C sowie E mit gemeinsamer

Eingabe vom 6. März 2020 Rekurs beim Baurekursgericht des Kantons Zürich.

Mit Urteil vom 16. Dezember 2020 wies das Baurekursgericht

die Rekurse ab, soweit es darauf eintrat.

III.

Gegen diesen Entscheid erhoben A, B, D und C sowie E mit

gemeinsamer Eingabe vom 27. Januar 2021 Beschwerde an das

Verwaltungsgericht und forderten – unter den gesetzlichen Kosten- und

Entschädigungsfolgen – die Aufhebung des vorinstanzlichen Urteils samt

Beschluss des Gemeinderats Wald. Eventualiter sei der Bauentscheid mit der

folgenden Auflage zu ergänzen: "Die Sendeantennen dürfen nicht als

adaptive Antennen im Sinne von Anhang 1 Ziff. 62 Abs. 6 NISV

betrieben werden." Zudem stellten sie Verfahrensanträge: Unter Ziff. 4

beantragten sie, dass die Beschwerdegegnerin zu verpflichten sei, das Audit und

die Bewertung der aktuellen ISO-Zertifizierung (Zertifikat CH16/1511) ihres

Qualitätssicherungssystems einzureichen. Das Audit und die Bewertung seien den

Beschwerdeführenden zur Stellungnahme zu eröffnen. Unter Ziff. 5 forderten

sie, es sei ein Amtsbericht oder ein unabhängiges Gutachten einzuholen zu den

Fragen, ob bei adaptiven Antennen bereits Abnahmemessungen durchgeführt werden

können und ob bereits erfolgte Abnahmemessungen von in Betrieb genommenen

Anlagen den im Standortdatenblatt prognostizierten Werten entsprächen.

Schliesslich verlangten sie unter Ziff. 6, es sei die Beschwerdegegnerin

zu verpflichten, die Messmethode der G AG für Basisstationen 5G NR

(Akkreditierungsnummer STS 0121) zu editieren und den Beschwerdeführenden zur

Stellungnahme zu eröffnen.

Mit Schreiben vom 11. Februar 2021 beantragte das

Baurekursgericht ohne weitere Bemerkungen die Abweisung der Beschwerde. Mit

Beschwerdeantwort vom 3. März 2021 beantragte der Gemeinderat Wald – unter

Kosten- und Entschädigungsfolge zuzüglich 7,7 % MWST zulasten der

Beschwerdeführenden unter solidarischer Haftbarkeit –, die Beschwerde sei

abzuweisen und den Verfahrensanträgen sei nicht stattzugeben. Mit

Beschwerdeantwort vom 3. März 2021 beantragte die G AG – unter

Kosten- und Entschädigungsfolge zulasten der Beschwerdeführenden – die

Abweisung der Beschwerde, inklusive des Eventualantrags, der drei

Verfahrensanträge sowie sämtlicher weiteren Anträge, soweit darauf einzutreten

sei. Mit Replik vom 12. März 2021 hielten A, B, D und C sowie E an ihren

Anträgen fest. Am 9. April 2021 duplizierte der Gemeinderat unter

Festhaltung an seinen Anträgen. Mit Duplik vom 12. April 2021 hielt auch

die G AG an ihren Anträgen fest. In der Folge liessen sich A, B, D und C

sowie E nicht mehr vernehmen.

Die Kammer erwägt:

1.

1.1

Das

Verwaltungsgericht ist gemäss § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19

Abs. 1 lit. a des kantonalen Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai

1959.

(VRG) zur Behandlung der vorliegenden Beschwerde zuständig.

1.2

Die

Beschwerdeführenden sind Eigentümerinnen und Eigentümer bzw. Bewohnerinnen und

Bewohner von Liegenschaften im rechtsmittelbefugten Perimeter der

streitbetroffenen Anlagen und sind daher gemäss § 338a des kantonalen

Planungs- und Baugesetzes vom 7. September 1975 (PBG) zu Rekurs und

Beschwerde legitimiert. Da auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt

sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.

2.

Streitbetroffen

ist der Umbau einer Antennenanlage auf dem – gemäss der geltenden Bau- und

Zonenordnung der Gemeinde Wald primär in der Wohnzone W 2.8 gelegenen –

Grundstück Kat.-Nr. 01 in Wald. Gemäss der Baubewilligung sollen die

Mobilfunkantennen ausgetauscht und die Antennen für Polycom (nationales

Funksystem der Behörden und Organisationen für Rettung und Sicherheit) auf

einer anderen Höhe wieder montiert werden. Die einzelnen Antennen der Anlage

sollen in den Frequenzbändern 700–900 MHz, 1'800–2'600 MHz sowie den

Frequenzbändern 400 MHz, 800 MHz, 900 MHz, 1'400 MHz,

2'100 MHz und 3'500 MHz senden. Die Sendeleistung wird 22'720 Watt

"Effektive Strahlenleistung" (ERP) betragen. Die Höhe des Masts und

die Hauptstrahlrichtung sollen unverändert bleiben.

3.

Zunächst ist strittig, ob die

umweltrechtlichen Vorgaben für Mobilfunkantennenanlagen eingehalten werden.

3.1

Die

nichtionisierende Strahlung zählt zu den schädlichen oder lästigen

Einwirkungen, vor denen Menschen, Tiere und Pflanzen, ihre Lebensgemeinschaften

und Lebensräume zu schützen sind (Art. 1 Abs. 1 und Art. 7 Abs. 1

des Bundesgesetzes über den Umweltschutz vom 7. Oktober 1983 [USG]). Zu

diesem Zweck ist die Emission nichtionisierender Strahlen zu begrenzen (Art. 11

USG). Die Emissionsbegrenzung erfolgt unter anderem durch die Festlegung von Emissionsgrenzwerten

in einer Verordnung (Art. 12 Abs. 1 lit. a und Abs. 2 USG).

Der Bundesrat hat ausserdem zur Beurteilung der schädlichen oder lästigen

Einwirkungen durch Verordnung Immissionsgrenzwerte festzulegen (Art. 13 Abs. 1

USG). Er berücksichtigt dabei auch die Wirkungen der

Immissionen auf Personengruppen mit erhöhter Empfindlichkeit, wie Kinder,

Kranke, Betagte und Schwangere (Art. 13 Abs. 2 USG).

Für

den Schutz vor nichtionisierender Strahlung, die beim Betrieb ortsfester

Anlagen erzeugt wird, hat der Bundesrat die Verordnung über den Schutz vor

nichtionisierender Strahlung vom 23. Dezember 1999 (NISV) erlassen, die

auch die Immissionen von Mobilfunksendeanlagen erfasst. Diese Anlagen müssen so

erstellt und betrieben werden, dass sie die in Anhang 1 der NISV

festgelegten vorsorglichen Emissionsbegrenzungen einhalten (Art. 4 Abs. 1

NISV). Mobilfunksendeanlagen müssen an Orten mit empfindlicher Nutzung (OMEN)

im massgebenden Betriebszustand den festgelegten Anlagegrenzwert einhalten (Anhang 1

Ziffer 61 ff. NISV i.V.m. Art. 3 Abs. 3 NISV). Zudem müssen

die in Anhang 2 der NISV festgelegten Immissionsgrenzwerte überall

eingehalten sein, wo sich Menschen aufhalten können (Art. 13 Abs. 1

NISV). Bevor eine Anlage, für die Anhang 1 der NISV Emissionsbegrenzungen

festlegt, neu erstellt wird, muss ihr Inhaber der für die Bewilligung

zuständigen Behörde ein Standortdatenblatt einreichen, welches über den

geplanten Betrieb der Anlage und die Strahlung in ihrer Umgebung Auskunft gibt

(Art. 11 Abs. 1 und 2 NISV).

3.2

Das

Standortdatenblatt muss

gemäss Art. 11 Abs. 2 NISV die aktuellen und geplanten technischen

und betrieblichen Daten der Anlage enthalten, soweit sie für die Erzeugung von

Strahlung massgebend sind (lit. a), den massgebenden Betriebszustand

gemäss Anhang 1 (lit. b), Angaben über die erzeugte Strahlung (lit. c)

sowie einen Situationsplan, der die Angaben nach lit. c darstellt (lit. d).

Gemäss Ziffer 64 Anhang 1 NISV beträgt der Anlagegrenzwert für den

Effektivwert der elektrischen Feldstärke für Mobilfunkanlagen, die

ausschliesslich in Frequenzbereichen von 900 MHz und darunter senden, 4 V/m,

für solche die ausschliesslich um 1'800 MHz und darüber senden, 6 V/m

sowie für alle übrigen Anlagen – und damit auch für die vorliegend zu

beurteilende Antennenanlage – 5 V/m. Der maximale Gesprächs- und

Datenverkehr bei maximaler Sendeleistung gilt gemäss Ziffer 63 Anhang 1

NISV als massgebender Betriebszustand; bei adaptiven Antennen wird die

Variabilität der Senderichtungen und der Antennendiagramme berücksichtigt. Ziffer 62

Abs. 6 Anhang 1 NISV definiert, dass Sendeantennen als adaptiv

gelten, wenn ihre Senderichtung oder ihr Antennendiagramm automatisch in kurzen

zeitlichen Abständen angepasst werden.

Die Baubewilligung von neuen

Anlagen wie im vorliegenden Fall beruht nach dem Gesagten auf einer

rechnerischen Prognose der Strahlung.

3.3

Die Beschwerdeführenden

machen geltend, dass vor dem Vorliegen einer Vollzugsempfehlung keine Grundlage

für die Beurteilung adaptiver Antennen bestanden habe. Die Beurteilung

adaptiver Antennen nach dem Worst-Case-Szenario verstosse gegen Ziffer 63 Anhang 1

NISV, zumal die Variabilität der Senderichtung und der Antennendiagramme nicht

berücksichtigt werde.

3.3.1

Grundlage für die Berechnung der Strahlung bildet die Vollzugsempfehlung

des Bundesamts für Umwelt, Wald und Landschaft BUWAL (heute: Bundesamt für

Umwelt BAFU) zur NISV "Mobilfunk- und WLL-Basisstationen" aus dem

Jahr 2002 (in der Folge: BUWAL, Vollzugsempfehlung). Am 23. Februar 2021

hat das BAFU seine Vollzugsempfehlung um den Nachtrag "Adaptive

Antennen" ergänzt (in der Folge: BAFU, Nachtrag Vollzugsempfehlung).

Zuvor waren die Kantone vom

BAFU angehalten worden, adaptive Antennen – wie im vorliegend strittigen Fall –

in der rechnerischen Prognose nach seiner Empfehlung vom 17. April 2019 ''Mobilfunk

und Strahlung: Aufbau der 5G-Netze in der Schweiz'' und jener vom 31. Januar

2020.

"Informationen zu adaptiven Antennen und 5G (Bewilligung und Messung)"

gleich wie konventionelle Antennen zu beurteilen. Dies stelle eine Beurteilung

nach dem Worst-Case-Szenario dar. Das bedeute, dass die Strahlung wie bei

konventionellen Antennen nach dem maximalen Gesprächs- und Datenverkehr bei

maximaler Sendeleistung und basierend auf Antennendiagrammen beurteilt werde, die

für jede Senderichtung den maximal möglichen Antennengewinn berücksichtigen.

Die Beurteilung bleibe so – weil damit die tatsächliche Strahlung überschätzt

werde – für die betroffene Bevölkerung einer Mobilfunkanlage auf der sicheren

Seite (UVEK, Empfehlung vom 31. Januar 2020, S. 2; vgl. UVEK,

Empfehlung vom 17. April 2019, S. 4). Damit bleibe unberücksichtigt,

dass adaptive Antennen, die nicht mit einer immer gleichen räumlichen

Verteilung der Strahlung senden würden, sondern in der Lage seien, das Signal

in die Richtung des Nutzers bzw. des Mobilfunkgerätes zu fokussieren, eine

geringere Strahlenbelastung zur Folge hätten als herkömmliche Antennen (UVEK,

Empfehlung vom 17. April 2019, S. 4).

3.3.2

Eine

derartige Worst-Case-Beurteilung im Rahmen der Berechnung der Strahlung bei einer

adaptiven Antennenanlage nach dem maximalen Gesprächs- und Datenverkehr bei

maximaler Sendeleistung (VGr, 15. Januar 2021, VB.2020.00544, E. 4.7)

stellt entgegen den Beschwerdeführenden nicht eine Übergangsregelung dar,

sondern eine mit Ziffer 63 Anhang 1 NISV vereinbare

Berechnungsmethode, um die Einhaltung der Anlagegrenzwerte einer

Mobilfunkanlage sicherzustellen. Die Vollzugsempfehlung zur NISV bzw. ihr

Nachtrag dient – als Vollzugshilfe, der keine Rechtsverbindlichkeit zukommt

(Alain Griffel, Allgemeines Verwaltungsrecht im Spiegel der Rechtsprechung,

Zürich etc. 2017, Ziff. 131) – als Auslegungshilfe, ohne selbst Recht zu

setzen. Andere Lösungen sind nicht ausgeschlossen, sofern sie ebenfalls

rechtskonform sind (Christoph Fritzsche/Peter Bösch/Thomas Wipf/Daniel Kunz,

Zürcher Planungs- und Baurecht, 6. A., Wädenswil 2019, S. 1413). Der

von Ziffer 63 Anhang 1 NISV geforderten Variabilität der

Sendeleistung wird entgegen den Beschwerdeführenden gerade Rechnung getragen,

zumal in der rechnerischen Prognose alle möglichen Beams der adaptiven Antenne

berücksichtigt werden (vgl. VGr, 15. Januar 2021, VB.2020.00544, E. 4.4

a.E.). Der Wortlaut von Ziffer 63 Anhang 1 NISV lässt es zu, dass die

Variabilität der Senderichtungen und der Antennendiagramme ohne die Anwendung

eines Korrekturfaktors berücksichtigt wird. Bei jedem einzelnen möglichen Beam

wird dann – anders als bei einer konventionellen Antenne, die keine einzelnen

Beams hat – auf den maximalen Gesprächs- und Datenverkehr bei maximaler

Sendeleistung abgestellt. Mit der Berücksichtigung der Variabilität adaptiver

Antennen muss jedenfalls sichergestellt sein, dass der jeweilige

Anlagegrenzwert nach Ziff. 64 Anhang 1 NISV an Orten mit

empfindlicher Nutzung (OMEN) eingehalten wird, was hier dadurch, dass die

Strahlung mit dieser Berechnungsweise tendenziell über-, nicht aber

unterschätzt wird (vgl. dazu sogleich E. 4.3.3), der Fall ist.

Die Berechnung nach dem Worst-Case-Szenario ist zulässig

und mit Ziffer 63 Anhang 1 NISV vereinbar.

3.3.3

Entgegen den Beschwerdeführenden ist mit diesem Vorgehen nicht zu

befürchten, dass eine Bewilligung für eine Mobilfunkanlage erteilt wird, die

nach Erscheinen der Vollzugshilfe (bzw. des Nachtrags zur Vollzugsempfehlung)

nicht mehr verordnungskonform wäre. Ziffer 63 Anhang 1 NISV bezweckt

gemäss den Materialien, dass die Einführung von adaptiven Antennen – mit Blick

auf die Vorteile adaptiver Antennen für die Mobilfunkversorgung als auch für die

Belastung der Bevölkerung durch nichtionisierende Strahlung – nicht behindert

wird (BAFU, Erläuterungen vom 17. April 2019 zur Änderung der Verordnung

über den Schutz vor nichtionisierender Strahlung [NISV], Verordnungspaket

Umwelt Frühling 2019, S. 8). Entsprechend konstatiert das BAFU im Rahmen der

"Erläuterungen zu adaptiven Antennen und deren Beurteilung gemäss der

Verordnung über den Schutz vor nichtionisierender Strahlung (NISV)" vom 23. Februar

2021.

(in der Folge: BAFU, Erläuterungen NISV), der Bundesrat habe Ziffer 63

Anhang 1 NISV festgelegt, damit adaptive Antennen gegenüber

konventionellen Antennen nicht benachteiligt würden. Dies erfolge gemäss dem

Nachtrag zur Vollzugsempfehlung, indem auf die maximale Sendeleistung ein Korrekturfaktor

angewendet werde. Da die unterschiedlichen Antennendiagramme, die dem

umhüllenden Diagramm zugrunde lägen, aber nicht alle gleichzeitig auftreten

könnten, überschätzten Berechnungen basierend auf den umhüllenden

Antennendiagrammen die in der Realität auftretende Strahlung deutlich. Mit dem

bisher angewendeten Worst-Case-Szenario würden adaptive Antennen folglich

strenger beurteilt als konventionelle Antennen (BAFU, Erläuterungen NISV, S. 12,

S. 12). Entsprechend sei im Nachtrag zur Vollzugsempfehlung inzwischen nur

mehr verlangt, dass die über einen Zeitraum von 6 Minuten gemittelte

Sendeleistung die bewilligte Sendeleistung nicht überschreite (a.a.O., S. 12,

S. 8, 10). Kurzzeitig können der Spitzenwert der Sendeleistung und die für

die adaptive Antenne berechnete Feldstärke ein Mehrfaches betragen (a.a.O., S. 22).

Die Berechnung der Strahlung unter Berücksichtigung des Korrekturfaktors

bedingt, dass Qualitätssicherungssysteme (QS-Systeme) mit zusätzlichen

Parametern, welche einen Einfluss auf Sendeleistung und Abstrahlverhalten

haben, dokumentiert und überwacht werden (Nachtrag zur Vollzugsempfehlung, S. 13).

Dass die Strahlungswirkung der strittigen

Mobilfunkanlage ohne Anwendung eines Korrekturfaktors nach dem

Worst-Case-Szenario berechnet wurde, wirkt sich somit zugunsten der

Beschwerdeführenden aus. Es besteht keine Verpflichtung, die Antennenanlage

einer erneuten Beurteilung im Sinn des Nachtrags zur Vollzugsempfehlung – der

bloss eine Möglichkeit der Berücksichtigung der Variabilität adaptiver Antennen

darstellt – zu unterziehen. Dass Ziff. 63 Anhang 1 NISV gesetzes- und

verfassungswidrig wäre , ist nicht ersichtlich. Jedenfalls ist damit entgegen

den Beschwerdeführenden (a.a.O.) – die zugleich rügen, die Erteilung der

vorliegend strittigen Baubewilligung stelle eine Verletzung von Ziff. 63 Anhang 1

NISV dar – nicht zwingend eine Umgehung der Grenzwerte verbunden (vgl. E. 3.3.2).

3.4

3.4.1

Die Beschwerdeführenden machen geltend, mit der angefochtenen Bewilligung

würden Art. 12 Abs. 1 und 2 NISV verletzt, zumal die Einhaltung der

Grenzwerte nicht gewährleistet werden könne.

3.4.1.1

Gemäss der Rechtsprechung des Bundesgerichts haben Anwohner von

Mobilfunkanlagen ein schutzwürdiges Interesse, dass die Einhaltung der

Grenzwerte der NISV durch objektive und überprüfbare bauliche Vorkehrungen

gewährleistet wird. Das Bundesgericht schloss aber andere Möglichkeiten der

Kontrolle nicht aus (BGr, 17. März 2008, 1C_172/2007, E. 2.2 mit Hinweisen

auf BGE 128 II 378 E. 4 und BGr, 10. März 2005, 1A.160/2004, E. 3.3).

Als alternative Kontrollmöglichkeit empfahl das BAFU in einem Rundschreiben vom

16.

Januar 2006 die Einrichtung eines Qualitätssicherungssystems

(QS-System) auf den Steuerzentralen der Netzbetreiberinnen (vgl. Rundschreiben

Qualitätssicherung zur Einhaltung der Grenzwerte der NISV bei Basisstationen

für Mobilfunk und drahtlose Teilnehmeranschlüsse vom 16. Januar 2006; vgl.

zum Ganzen: BGr, 3. September 2019, 1C_97/2018, E. 6.2).

3.4.1.2

Das BAFU führt aus, dass, wenn adaptive Antennen gleich behandelt werden wie

konventionelle Antennen, ihr Betrieb in den bestehenden QS-Systemen der

Mobilfunkbetreiberinnen und der Datenbank des Bundesamts für Kommunikation

(BAKOM) korrekt dargestellt wird (BAFU, 31. Januar 2020, S. 2). Entsprechend

legt die private Beschwerdegegnerin nachvollziehbar dar, dass der Antenne als

Ganzes die zulässige, bewilligte Sendeleistung zur Verfügung stehe. Die

bewilligte maximale Sendeleistung könne zwar auf einzelne Antennenelemente

"geleitet", in der Summe aber nicht erhöht werden (a.a.O. Ziff. 50).

Die bewilligte maximale Sendeleistung sei im QS-System hinterlegt und ihre

Einhaltung werde vom QS-System geprüft bzw. sichergestellt (a.a.O. Ziff. 52 ff.).

Wird die Variabilität adaptiver Antennen nicht im Sinne des Nachtrags zur

Vollzugsempfehlung berücksichtigt (vgl. E. 3.3.2 f.), sind die zu

berücksichtigenden Parameter von konventionellen und adaptiven Antennen

tatsächlich identisch, weshalb sich die diesbezügliche Prüfung des QS-Systems

erübrigt.

3.4.1.3

Es

besteht nach dem Gesagten kein Grund, das Audit und die Bewertung der aktuellen

ISO-Zertifizierung des QS-Systems zu überprüfen. Der entsprechende

Verfahrensantrag ist, da dadurch keine rechtserheblichen Erkenntnisse zu

erwarten sind, abzuweisen.

3.4.2

3.4.2.1

Die Beschwerdeführenden

rügen, es könnten für adaptive Antennen gar keine Abnahmemessungen durchgeführt

werden.

3.4.2.2

Gemäss Art. 12 Abs. 2 NISV führt die Behörde Messungen oder

Berechnungen zur Kontrolle der Einhaltung des Anlagegrenzwertes nach Anhang 1

durch, lässt solche durchführen oder stützt sich auf die Ermittlungen Dritter.

Nach Art. 14 Abs. 2 NISV führt die Behörde zur Ermittlung der

Immissionen Messungen oder Berechnungen durch, lässt solche durchführen oder

stützt sich auf die Ermittlungen Dritter. Sowohl nach Art. 12 Abs. 2 Satz 2

NISV als auch nach Art. 14 Abs. 2 Satz 2 NISV empfiehlt das BAFU

geeignete Mess- und Berechnungsmethoden.

Die Sendeleistung einer

Mobilfunk-Antennenanlage kann im Bewilligungsverfahren nur berechnet und nicht

gemessen werden. Nach der Inbetriebnahme von Antennen, die gemäss Berechnung

über 80 Prozent der Grenzwerte ausschöpfen, wird deshalb grundsätzlich eine

Abnahmemessung durchgeführt. Ergibt diese Messung eine höhere NIS-Belastung, so

ist die Anlage bzw. die Sendeleistung anzupassen (siehe dazu BUWAL, Vollzugsempfehlung,

S. 20). In begründeten Fällen soll die Schwelle auch niedriger angesetzt

(a.a.O.) – oder gemäss dem Nachtrag der Vollzugsempfehlung auf eine Messung

verzichtet (BAFU, Nachtrag Vollzugsempfehlung, S. 14) – werden können.

3.4.2.3

Es existiert entgegen den Beschwerdeführenden ein Messverfahren bzw. eine

Messempfehlung für adaptive Antennen. Das Eidgenössische Institut für

Metrologie (METAS) hat am 20. April 2020 (englisches Original vom 18. Februar

2020) einen technischen Bericht zur Messmethode für 5G-NR-Basisstationen im

Frequenzbereich bis zu 6 GHz (Version 2.1) herausgegeben (in der Folge: Technischer

Bericht METAS). Dabei schlägt das METAS zwei Methoden vor: Die codeselektive

Messmethode ermöglicht die Beurteilung der Konformität einer Anlage mit dem

Anlagegrenzwert und gilt deshalb als Referenzmethode. Die spektrale Messmethode

(frequenzselektive Methode) erlaubt keine Unterscheidung zwischen zwei

verschiedenen Zellen eines gleichen Betreibers oder einer gleichen Anlage.

Ausserdem tendiert sie zu einer Überschätzung der hochgerechneten Feldstärke im

massgebenden Betriebszustand. Sie kann zwar die Konformität einer Anlage mit

den Vorgaben bestätigen, scheitert letztlich jedoch an der abschliessenden

Beurteilung der Nichtkonformität (sogar wenn die hochgerechnete Feldstärke den

Anlagegrenzwert überschreitet). Folglich gilt diese Messmethode als

orientierende Messung (Technischer Bericht METAS, S. 4 f.). Der

Technische Bericht kann für die Konformitätsprüfung von New-Radio-Basisstationen

(5G) in Bezug auf die NISV verwendet werden, bis das METAS und das BAFU eine

offizielle Messempfehlung herausgeben (S. 5). Inzwischen hat das METAS den

"Nachtrag vom 15. Juni 2020 zum Technischen Bericht Messmethode für

5G-NR-Basisstationen im Frequenzbereich bis zu 6 GHz" publiziert.

Entgegen den Beschwerdeführenden können gestützt auf den Bericht und den

diesbezüglichen Nachtrag des METAS Abnahmemessungen durchgeführt werden. Dies

sieht nun auch der Nachtrag zur Vollzugsempfehlung ausdrücklich vor (Nachtrag

Vollzugsempfehlung, S. 13 f.).

Für die vorliegend zu beurteilenden – noch nicht nach dem

Nachtrag zur Vollzugsempfehlung bewilligten – Mobilfunkantennen wird

entsprechend der Messmethode des METAS von einem keulenstatistischen Faktor von

1.

auszugehen sein (Technischer Bericht METAS, S. 13 f.); es ist

entgegen den Beschwerdeführenden nicht zu befürchten, dass die private

Beschwerdegegnerin diesen Korrekturfaktor selbst festlegt.

3.4.2.4

Aus dem von den Beschwerdeführenden eingereichten Prüfbericht lässt sich –

entgegen den Beschwerdeführenden – nicht ableiten, dass Abnahmemessungen

unmöglich wären. Daraus ist nur ersichtlich, dass bei einer bewilligten

Mobilfunkantenne eine bewilligte Frequenz zum Prüfungszeitpunkt noch gar nicht

genutzt wurde.

Entsprechendes gilt für den von

den Beschwerdeführenden eingelegten – einen anderen Fall betreffenden –

Bauentscheid der Stadt Zürich vom 17. November 2020. Darin ist nur zu

lesen, dass bei der Abnahmemessung am 11. Juni 2019 der Funkdienst 5G im

bewilligten Frequenzband 3'400–3'800 MHz nicht gemessen worden sei.

Mittlerweile befinde sich das Frequenzband in Betrieb. Es sei innert 60 Tagen

eine Abnahmemessung durchführen zu lassen.

Auch der Verweis auf eine Testmessung

in Frankreich ist unbehilflich: Aus den eingereichten Unterlagen ergibt sich

nicht, mit welcher Leistung die Antennen sendeten, sondern nur, dass eine

Messung tatsächlich stattgefunden hat bzw. offensichtlich möglich war.

Schliesslich vermag die mit der Replik eingereichte –

nicht wissenschaftlich publizierte sowie weder gut strukturiert noch sachlich

erscheinende – Beurteilung von J vom 3. Februar 2021 das Funktionieren der

Messmethoden der METAS nicht entscheidend infrage zu stellen.

3.4.2.5

Nach dem Gesagten bestehen an der Existenz einer geeigneten Messmethode

keine ernsthaften Zweifel. Es ist daher weder ein Amtsbericht noch ein

unabhängiges Gutachten einzuholen zu den Fragen, ob bei adaptiven Antennen

bereits Abnahmemessungen durchgeführt werden können und ob bereits erfolgte

Abnahmemessungen von in Betrieb genommenen Anlagen den im Standortdatenblatt

prognostizierten Werten entsprechen. Es ist auch darauf zu verzichten, die

private Beschwerdegegnerin zu verpflichten, die Messmethode der G AG für Basisstationen

5G NR (Akkreditierungsnummer STS 0121) zu editieren und den Beschwerdeführenden

zur Stellungnahme zu eröffnen.

3.4.3

Die Messbarkeit der Strahlung und Gewährleistung der Einhaltung der

Grenzwerte ist nach dem Gesagten auch im Zusammenhang mit dem Betrieb adaptiver

Antennen möglich. Es liegt in diesem Zusammenhang mithin keine Verletzung der

NISV vor.

3.5

Die

Beschwerdeführenden behaupten, die Variabilität adaptiver Antennen werde nicht

berücksichtigt bzw. die Antennendiagramme entsprächen nicht dem maximal

möglichen Antennengewinn in alle Richtungen. Diese Beanstandung erfolgt

erstmals in der Replik und ist damit verspätet.

Indes wären die Antennendiagramme ohnehin nicht zu

beanstanden. Entsprechend der Vollzugsempfehlung wird die

Abstrahlcharakteristik der Antennen in den Antennendiagrammen ersichtlich

(BUWAL, Vollzugsempfehlung, S. 24). Letztere wurden im Polardiagramm

normiert über die x-Achse (0 Grad [Tilt electrical 0]) dargestellt. Den

Diagrammen ist zu entnehmen, wie stark das Signal – in Bezug zur normierten

Hauptstrahlrichtung – an den zur Hauptrichtung abgewandten Positionen

abgeschwächt wird. Die x-Achse stellt somit die Hauptsenderichtung des

Antennendiagramms dar, welches im Rahmen der NIS-Prognose über die jeweilige

Senderichtung gelegt wird. Die unter Berücksichtigung der Neigungswinkel der

Antennen ergangenen Ausführungen zur relativen Lage der OMEN bzw. Orte für den

kurzfristigen Aufenthalt (OKA) gegenüber den Antennen ("Elevation des

OMEN/OKA gegenüber der Antenne [in Grad von der Horizontalen]",

"Kritische vertikale Senderichtung der Antenne [in Grad von der

Horizontalen]" und "Winkel des OMEN/OKA zur kritischen Senderichtung

[in Grad]") in den Zusatzblättern 3a und 4a des Standortdatenblatts

ermöglichen zusammen mit den normierten Antennendiagrammen die Beurteilung

entsprechend den Vorgaben der Vollzugsempfehlung.

3.6

Sodann rügen die Beschwerdeführenden die

Verletzung des Vorsorgeprinzips. Die Verordnung über den Schutz vor

nichtionisierender Strahlung bzw. die Anlagegrenzwerte seien nicht verfassungs-

bzw. gesetzeskonform.

3.6.1

Die Anlagegrenzwerte weisen keinen direkten Bezug zu nachgewiesenen

Gesundheitsgefährdungen auf, sondern wurden nach Massgabe der technischen und

betrieblichen Möglichkeit sowie der wirtschaftlichen Tragbarkeit festgelegt, um

das Risiko schädlicher Auswirkungen, die zum Teil erst vermutet werden und noch

nicht absehbar sind, möglichst gering zu halten (BGr, 5. Mai 2021,

1C_375/2020, E. 3.2.2; 6. Oktober 2020, 1C_627/2019, E. 3.1; BGE 126 II 399 E. 3b mit Hinweisen).

Das Bundesgericht hat wiederholt festgehalten, dass die

festgelegten Grenzwerte gemäss bisherigem Wissensstand verfassungs- und

gesetzeskonform sind (vgl. BGr, 1. Februar 2019, 1C_681/2017, E. 4.3;

1C_348/2017, 21. Februar 2018, E. 4.3 ff.; 1C_323/2017, 15. Januar

2018, E. 2.5; 27. Oktober 2017, 1C_576/2016, E. 3.5.2; BGE 126 II 399 E. 4).

3.6.2

Die Darlegungen der Beschwerdeführenden zur Unabhängigkeit von

Wissenschaftlerinnen und Wissenschaftlern, insbesondere von Professor Martin

Röösli, die bei Projekten des UVEK sowie in der BERENIS mitarbeiten, sind nicht

geeignet, die jeweiligen Einschätzungen zum aktuellen wissenschaftlichen Stand

über die Auswirkungen hochfrequenter Strahlung auf die Gesundheit in Zweifel zu

ziehen (vgl. VGr, 3. Juni 2021, VB.2021.00048, E. 8.8.2; 3. Juni

2021, VB.2021.00047, E. 7.2.2).

3.6.3

In erster Linie ist es Sache der zuständigen Fachbehörden und nicht des

Verwaltungsgerichts, die entsprechende internationale Forschung sowie die

technische Entwicklung zu verfolgen und gegebenenfalls eine Anpassung der

Grenzwerte der NISV zu beantragen. Der Bund verfolgt zusammen mit der BERENIS

permanent die wissenschaftliche Entwicklung und lässt die neusten Erkenntnisse

laufend in seine Beurteilung einfliessen (vgl. auch die Informationspflichten

des BAFU gemäss Art. 19b NISV).

Das Verwaltungsgericht hat sich

in den Urteilen VB.2021.00047 vom 3. Juni 2021 sowie VB.2021.00048

vom 3. Juni 2021 bereits ausführlich mit den von den

Beschwerdeführenden vorgebrachten Studien, Dokumenten und Behauptungen

auseinandergesetzt (VGr, 3. Juni 2021, VB.2021.00048, E. 8.8.1; 3. Juni

2021, VB.2021.00047, E. 7.2.1). Es kam dabei zum nach wie vor zutreffenden

Schluss, dass das Verordnungsrecht dem gegenwärtigen wissenschaftlichen

Kenntnisstand über die von Mobilfunkantennen ausgehende Gesundheits-gefährdung

ausreichend Rechnung trägt und die verordnungsrechtliche Regelung der

Grenzwerte mit Blick auf das dem Bundesrat zustehende Ermessen nicht zu

beanstanden ist (VGr, 3. Juni 2021, VB.2021.00048, E. 8.3; 3. Juni

2021, VB.2021.00047, E. 7.3).

Eine Verletzung des Vorsorgeprinzips liegt nicht vor.

3.7

Es ist

keine Verletzung der umweltrechtlichen Bestimmungen erkennbar.

3.8

Sodann ist auch der Eventualantrag, es sei

die Baubewilligung um die Auflage zu ergänzen, dass die Antennenanlagen nicht

als adaptive Antennen betrieben werden dürfen, abzuweisen. Die Beurteilung und

der Betrieb adaptiver Antennen waren bereits vor dem Erscheinen des Nachtrags

zur Vollzugsempfehlung verordnungskonform möglich und zulässig (vgl. E. 3.3.2 f.).

4.

Schliesslich beanstanden die Beschwerdeführenden, dass die

erteilte Baubewilligung bau- und planungsrechtliche Vorschriften, namentlich Art. 8

Abs. 1 der Bau- und Zonenordnung der Gemeinde Wald (BZO) und § 357 Abs. 1 PBG, verletze.

4.1

Gemäss Art. 8

Abs. 1 BZO haben Mobilfunkanlagen grundsätzlich der Quartierversorgung zu

dienen. In der Industrie- und Gewerbezone sowie in der Zone für öffentliche

Bauten können überdies auch Anlagen für die kommunale und überkommunale

Versorgung erstellt werden.

4.2

Ob eine

neubauähnliche Umgestaltung vorliegt, beurteilt sich nach Massgabe der

erweiterten Besitzstandsgarantie nach § 357 Abs. 1 PBG.

§ 357 Abs. 1 PBG erlaubt Umbauten oder die

Erweiterungen von bestehenden Bauten, die den Bauvorschriften widersprechen,

grundsätzlich nur insoweit, als dadurch keine neuen oder weitergehenden

Abweichungen von Vorschriften geschaffen werden.

Gemäss § 357 Abs. 1 PBG dürfen bestehende

Bauten, die den Bauvorschriften widersprechen, umgebaut werden, wenn dem keine

überwiegenden öffentlichen oder nachbarlichen Interessen entgegenstehen. Für

neue oder weitergehende Abweichungen von Bauvorschriften bleiben laut Satz 2

derselben Bestimmung die erforderlichen Ausnahmebewilligungen vorbehalten.

Diese sogenannte erweiterte Besitzstandsgarantie (vgl. Konrad Willi, Die

Besitzstandsgarantie für vorschriftswidrige Bauten und Anlagen innerhalb der

Bauzonen, Zürich 2003, S. 70 f.) schützt unter dem bisherigen Recht

errichtete Bauten nicht nur in ihrem Bestand, sondern lässt neben

Nutzungsänderungen auch Umbauten und Erweiterungen zu, ohne dass ihr Umfang

ausdrücklich beschränkt würde (VGr, 27. März 2013, VB.2012.00810, E. 4.3

= BEZ 2013 Nr. 21). Allerdings haben Lehre und Rechtsprechung stets

verlangt, dass bauliche Änderungen nicht auf den weitgehenden Ersatz der

bisherigen Bausubstanz hinauslaufen dürfen. Neubauähnliche Umgestaltungen sprengten

den Rahmen der gemäss § 357 Abs. 1 PBG zulässigen Änderungen und

müssten die für Neubauten geltenden Vorschriften einhalten (eingehend VGr, 30. Mai

2012, VB.2011.00640, E. 3.1).

Neubauähnliche Umgestaltungen sind nach der langjährigen,

bestätigten Rechtsprechung nur dann anzunehmen, wenn sie den Tatbestand einer

Gesetzesumgehung erfüllen, das heisst, wenn zwar die Bestimmung ihrem Wortlaut

nach, nicht aber nach ihrem Sinn und Zweck beachtet wird (VGr, 31. August

2017, VB.2017.00057, E. 6.1.2 mit Hinweisen; 19. Oktober 2005,

VB.2004.00252, E. 4.1 = BEZ 2006 Nr. 32). Bei Änderungen an

vorschriftswidrigen Bauten trifft das dann zu, wenn bei objektivierter

Betrachtungsweise die Berufung auf die erweiterte Besitzstandsgarantie nicht

darauf abzielt, bestehende Investitionen zu schützen, sondern es

ausschliesslich oder vorwiegend darum geht, die Anwendung der für einen Neubau

geltenden Bestimmungen zu verhindern. Ob eine solche Umgehung vorliegt, lässt

sich nicht allein nach quantitativen Kriterien beurteilen und hängt von den

Umständen des Einzelfalls ab (VGr, 31. August 2017, VB.2017.00057, E. 6.1.2;

vgl. zum Ganzen VGr, 19. März 2020, VB.2020.00660, E. 2.2).

4.3

4.3.1

Unbestrittenermassen dient bereits die bestehende Antennenanlage der

kommunalen bzw. überkommunalen Versorgung. Insofern steht die bestehende

Antennenanlage im Widerspruch zu Art. 8 Abs.1 BZO und ist damit

baurechtswidrig. Durch die Erhöhung der Sendeleistung bzw. den Einbau adaptiver

Antennen ändert sich daran nichts. Somit findet im Vergleich zum bisherigen

Zustand keine weitergehende Abweichung von Art. 8 Abs. 1 BZO statt.

4.3.2

Die Vorinstanz kam des Weiteren zum Schluss, dass die Interessenabwägung im

Sinne von § 357 Abs. 1 Satz 1 PBG klar zugunsten der

Mobilfunkbetreiberin ausfalle. Dies wird von den Beschwerdeführenden vor

Verwaltungsgericht nicht infrage gestellt: Es kann diesbezüglich auf die

zutreffenden Erwägungen des vorinstanzlichen Urteils verwiesen werden.

4.3.3

Umstritten ist einzig, ob es sich beim strittigen Bauvorhaben um eine – der

Anwendung von § 357 Abs. 1 Satz 1 PBG entgegenstehe – neubauähnliche

Umgestaltung handelt.

Angesichts dessen, dass die

Mobilfunkanlage nicht vollständig ersetzt wird und sich im Erscheinungsbild und

in der Konstruktion nicht grundlegend verändert, lässt sich der strittige Umbau

nicht mit einem Neubau gleichsetzen (vgl. BGr, 6. Februar 2020,

1C_550/2017, E. 3.4.3). Dabei kommt es entgegen den Beschwerdeführenden

auf die Antennenanlage als Ganzes und nicht auf die einzelnen Antennenmodule

bzw. deren Vergrösserung an. Zumal es sich bereits zuvor um eine Antennenanlage

zur kommunalen Versorgung handelte (darauf gründet ja gerade die Anwendung von § 357 Abs. 1 PBG), ist es auch nicht entscheidend, ob sich die technischen

Spezifikationen ändern, ob neu adaptive Antennen eingebaut werden oder ob die

Gesamtsendeleistung zunimmt.

Nach der bundesgerichtlichen

Rechtsprechung bleibt für Bestimmungen wie Art. 8 BZO Raum. Ihr Zweck

liegt aber – angesichts dessen, dass Mobilfunkantennen in der Bevölkerung oder

Teilen davon unangenehme psychische Eindrücke erwecken und dazu führen, dass

die Umgebung als unsicher, unästhetisch oder sonst wie unerfreulich empfunden wird

– primär darin, Charakter und Attraktivität der Wohnzonen zu wahren (BGr, 30. Mai

2018, 1C_451/2017, E. 2.5.2). Es geht nicht um den – ohnehin

bundesrechtlich abschliessend geregelten – Schutz vor materiellen Immissionen

von Mobilfunkanlagen, sondern allein um den Schutz vor ideellen Immissionen

(a.a.O. E. 2.5.1 f.; BGr, 8. Januar 2019, 1C_167/2018, E. 2.3

mit Hinweis). Letzterer ist nach dem Gesagten nicht von der tatsächlichen

Strahlenbelastung (die NISV-Grenzwerte hielt die Anlage bisher ein, von Bundesrechts

wegen müssen sie auch künftig eingehalten werden), sondern primär von der

Sichtbarkeit der Anlage abhängig (vgl. BGr, 8. Januar 2019, 1C_167/2018, E. 4.6,

wonach eine Einschränkung auf sichtbare Antennenanlagen Voraussetzung für die

Bundesrechtskonformität solcher Bestimmungen ist). Bestimmungen wie Art. 8

BZO dürfen bloss schematisch unterscheiden, ob Antennenanlagen der

Quartierversorgung oder aber kommunalen oder überkommunalen Versorgungen dienen

(vgl. BGr, 8. Januar 2019, 1C_167/2018, E. 3.2), nicht aber auf

materielle Grenzwerte abstellen. Bei objektivierter Betrachtungsweise geht es

im quantitativ bescheidenen Rahmen des geplanten Umbaus – der an der

Sichtbarkeit der bestehenden, bereits der überkommunalen Versorgung dienenden

Anlage kaum etwas ändert – somit darum, bestehende Investitionen zu schützen.

Eine Gesetzesumgehung ist nicht ersichtlich.

Es handelt sich nicht um eine neubauähnliche Umgestaltung.

4.4

Eine

Verletzung von bau- und planungsrechtlichen Vorschriften ist nicht ersichtlich.

5.

5.1

Die

Beschwerde ist damit abzuweisen.

5.2

Ausgangsgemäss

sind die Kosten des Beschwerdeverfahrens den Beschwerdeführenden aufzuerlegen (§ 65a

in Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG). Eine Parteientschädigung ist

ihnen nicht zuzusprechen. Hingegen sind sie – aufgrund dessen, dass für die

durch den Konzernrechtsdienst vertretene private Beschwerdegegnerin bezüglich

Sachverhalt und Rechtsfragen ein besonderer Aufwand erforderlich war – zu einer

angemessenen Parteientschädigung an die private Beschwerdegegnerin zu verpflichten

(§ 17 Abs. 2 lit. a VRG).

Demgemäss erkennt die

Kammer:

1.

Die

Beschwerde wird abgewiesen.

2.

Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 4'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 205.-- Zustellkosten,

Fr. 4'205.-- Total der Kosten.

3.

Die

Gerichtskosten werden den Beschwerdeführenden unter solidarischer Haftung zu je

einem Viertel auferlegt.

4.

Die

Beschwerdeführenden werden im gleichen Verhältnis und unter solidarischer

Haftung verpflichtet, der privaten Beschwerdegegnerin eine Parteientschädigung

von insgesamt Fr. 2'500.- (inkl. Mehrwertsteuer) zu bezahlen, zahlbar

innert 30 Tagen ab Rechtskraft des vorliegenden Urteils.

5.

Gegen

dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff.

des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen,

von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,

einzureichen.

6.

Mitteilung an …