Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2021.00078

Verwaltungsgericht

des

Kantons Zürich

3. Abteilung

VB.2021.00078

Urteil

der 3. Kammer

vom 20. Mai 2021

Mitwirkend: Abteilungspräsident Rudolf Bodmer (Vorsitz), Verwaltungsrichter Matthias Hauser, Verwaltungsrichterin

Silvia Hunziker, Gerichtsschreiberin

Cornelia Moser.

In Sachen

A,

Beschwerdeführer,

gegen

Gemeinde B,

vertreten durch den Gemeinderat,

Beschwerdegegnerin,

betreffend Sozialhilfe,

hat

sich ergeben:

Sachverhalt

I.

A. Der

Gemeinderat B erliess zulasten von A mit Beschluss vom 10. November 2020

die Auflage, sich bis spätestens am 30. November 2020 für den Vorbezug der

ordentlichen AHV-Rente anzumelden und dem Sozialamt B eine Kopie der Anmeldung

einzureichen. Bei Nichtbefolgen wurde ihm die Kürzung oder Einstellung der

Leistungen angedroht und einem allfälligen Rekurs wurde die aufschiebende

Wirkung entzogen.

B. Mit

Schreiben vom 1. Dezember 2020 wurde der Beschwerdeführer aufgefordert,

bis zum 21. Dezember 2020 schriftlich Stellung zu nehmen und darzulegen,

weshalb er der Weisung nicht nachgekommen sei.

C. Mit

Beschluss vom 8. Dezember 2020 erteilte der Gemeinderat B A erneut die

Auflage, die Anmeldung für den AHV-Vorbezug bis spätestens am 31. Dezember

2020 zu erledigen und dem Sozialamt B eine Kopie der vollständigen Anmeldung

unaufgefordert einzureichen. Bei Nichtbefolgen würde die Sozialhilfe mit dem

Erreichen des 63. Altersjahrs und damit per 31. Januar 2021

eingestellt. Auch hier entzog der Gemeinderat B einem allfälligen Rekurs die

aufschiebende Wirkung.

Erwägungen

II.

A. Gegen

den Beschluss vom 10. November 2020 erhob A am 4. Dezember 2020

Rekurs an den Bezirksrat Bülach und beantragte unter anderem die Wiederherstellung

der aufschiebenden Wirkung. Mit Verfügung vom 22. Dezember 2020 stellte

der Bezirksrat Bülach die aufschiebende Wirkung des Rekurses wieder her.

B. Ebenfalls

erhob A am 11. Januar 2021 Rekurs gegen den Beschluss des Gemeinderats vom

8.

Dezember 2020 und verlangte auch hier unter anderem die

Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung des Rekurses.

C. Mit

Beschluss vom 13. Januar 2021 vereinigte der Bezirksrat Bülach die beiden

Rekursverfahren und wies die Rekurse ab, ohne Verfahrenskosten zu erheben oder

Parteientschädigungen zuzusprechen. Der Bezirksrat wies A an, bis zum 29. Januar

2021.

die Anmeldung für den Vorbezug der AHV-Rente zu vollziehen und dem

Sozialamt B eine Kopie der Anmeldung einzureichen; bei Nichtbefolgung können

die Sozialhilfeleistungen gekürzt oder eingestellt werden.

III.

A. Mit

Beschwerde vom 26. Januar 2021 gelangte A an das Verwaltungsgericht und

beantragte (sinngemäss) die Aufhebung des Beschlusses des Bezirksrats Bülach

vom 13. Januar 2021, die Feststellung bzw. eventualiter die

Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung seiner Beschwerde und der Verzicht

auf die Anmeldung zum AHV-Vorbezug. Zudem beantragte er, auf die Erhebung von

Verfahrenskosten sei aufgrund seiner Bedürftigkeit zu verzichten und es sei ihm

eine Prozessentschädigung zu gewähren.

B. Das

Verwaltungsgericht setzte der Gemeinde B und dem Bezirksrat Bülach mit

Verfügung vom 28. Januar 2021 Frist an, um zur Beschwerde Stellung zu

nehmen, und wies darauf hin, dass der Beschwerde von Gesetzes wegen

aufschiebende Wirkung zukommt.

C. Der

Bezirksrat Bülach verzichtete am 3. Februar 2021 auf eine Vernehmlassung.

Ebenfalls verzichtete die Gemeinde B am 9. Februar 2021 auf eine

Stellungnahme zur Beschwerde. Daraufhin liess sich A am 24. Februar 2021 vernehmen

und die Gemeinde B verzichtete am 10. März 2021 erneut auf eine

Stellungahme dazu.

Die Kammer erwägt:

1.

Das Verwaltungsgericht ist

gemäss § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. a

des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) für die

Behandlung der vorliegenden Beschwerde zuständig. Sind im Bereich der Sozialhilfe Weisungen oder Auflagen angefochten,

bemisst sich der Streitwert in der Regel nach dem Umfang der bei Nichtbefolgen

der Weisungen und Auflagen angedrohten Kürzung oder Einstellung der

wirtschaftlichen Hilfe (VGr, 23. Mai 2019, VB.2018.00765, E. 1.2).

Sodann wird bei Streitigkeiten über periodisch wiederkehrende Leistungen der

Streitwert der Summe dieser periodischen Leistungen während der Dauer von zwölf

Monaten gleichgesetzt (VGr, 5. Januar 2016, VB.2015.00417, E. 1;

Kaspar Plüss in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz

des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], § 65a

N. 17). Da die von der

Beschwerdegegnerin angedrohte Einstellung der monatlichen Sozialhilfeleistungen

von rund Fr. 2'000.- bei Nichtbefolgen der Weisung über einem Streitwert

von Fr. 20'000.- liegt, ist folglich die Kammer zum Entscheid berufen (§ 38

Abs. 1 in Verbindung mit § 38b Abs. 1 lit. c VRG).

2.

2.1

Das Gericht prüft von Amtes wegen, ob die

Prozessvoraussetzungen gegeben sind. Gleichermassen von Amtes wegen prüft die

obere Rechtsmittelinstanz, ob die Prozessvoraussetzungen bei der unteren

Rechtsmittelinstanz gegeben waren (vgl. Martin Bertschi, Kommentar VRG,

Vorbemerkungen zu §§ 19–28a N. 53 und 57). Im

angefochtenen Entscheid befand der Bezirksrat materiell über die Pflicht des

Beschwerdeführers, sich zum Vorbezug der AHV-Rente anzumelden. In diesem

Zusammenhang stellt sich deshalb die Frage, ob im Verfahren vor Vorinstanz mit dem

Beschluss vom 10. November 2020 bzw. 8. Dezember 2020 überhaupt eine

anfechtbare Auflage vorlag (vgl. § 21 Abs. 2 SHG).

2.2

Gemäss dem

auf 1. April 2020 in Kraft gesetzten § 21 Abs. 2 SHG sind

Auflagen und Weisungen selbständig nicht (mehr) anfechtbar. Das Bundesgericht

erachtet Entscheide über Auflagen und Weisungen dennoch nach wie vor als Zwischenentscheide,

die einen ersten notwendigen Schritt zu einer allfälligen Leistungskürzung

darstellen. Nach der neuen Zürcher Regelung seien diese zwar nicht mehr sofort

(nach Erlass) anfechtbar, sondern erst im Rahmen der Anfechtung des

Kürzungsentscheids infolge Missachtung von Auflagen und Weisungen (BGE 146 I 62

E. 5.2, 5.4; vgl. BGr, 13. Juni 2012, 8C_871/2011, E. 4.3.4 und

4.4). Damit bleibt die Anordnung von Auflagen und Weisungen zwar anfechtbar,

jedoch grundsätzlich nicht selbständig und direkt, sondern erst im Zusammenhang

mit der Anfechtung des nachfolgenden Kürzungsentscheids.

2.3

Der

Grundsatz der Einheit des Verfahrens gebietet es, dass beim Bundesgericht

anfechtbare Entscheide auch im kantonalen Verfahren überprüft werden können

(Annette Dolge in: Karl Spühler et al. [Hrsg.], Bundesgerichtsgesetz (BGG),

Praxiskommentar, 2. Aufl., Zürich/St. Gallen 2013, Art. 111 N 6;

Bertschi, Vorbemerkungen zu §§ 19-28a N. 43). Damit müssen im

kantonalen Verfahren Zwischenentscheide anfechtbar sein, die es auch vor

Bundesgericht wären (vgl. BGE 137 III 380 E. 2.2; Bertschi, § 19a N. 6),

und zwar auch dann, wenn das kantonale Recht (wie in § 21 Abs. 2 SHG)

die sofortige Anfechtbarkeit ausschliesst (BGE 146 I 62 E. 5.4.5).

2.4

Selbständig

eröffnete Zwischenentscheide, die weder die Zuständigkeit noch den Ausstand

betreffen, sind gemäss Art. 93 Abs. 1 BGG mit Beschwerde bei

Bundesgericht anfechtbar, wenn sie einen nicht wiedergutzumachenden Nachteil

bewirken könnten oder wenn die Gutheissung der Beschwerde sofort einen

Endentscheid herbeiführen und damit einen bedeutenden Aufwand an Zeit oder

Kosten für ein weitläufiges Beweisverfahren ersparen würde. Ein nicht

wiedergutzumachender Nachteil im Sinn von Art. 93 Abs. 1 lit. a

BGG liegt grundsätzlich dann vor, wenn der Nachteil sich auch mit einem

späteren günstigeren Entscheid nicht oder nicht gänzlich beseitigen lässt. Die

blosse Verlängerung oder Verteuerung des Verfahrens genügt dafür nicht, sofern das

Verfahren insgesamt dem verfassungsrechtlichen Gebot noch genügt, im Rahmen

eines fairen Verfahrens innert angemessener Frist einen wirksamen Rechtsschutz

zu gewähren (BGE 136 II 165 E. 1.2). Die Bestimmung von Art. 93 Abs. 1

lit. b BGG dient der Prozessökonomie. Die Voraussetzungen, dass die

Gutheissung der Beschwerde sofort einen Endentscheid und damit einen

bedeutenden Aufwand an Zeit oder Kosten für ein weitläufiges Beweisverfahren

ersparen würde, müssen kumulativ erfüllt sein (BGr, 18. Februar 2013,

1C_457/2012, E. 1.2).

2.5

Die

Vorinstanz kam zum Schluss, dass es sich bei den angefochtenen Beschlüssen um

selbständig anfechtbare Zwischenentscheide handelte. Sie erwog, dass dem

Beschwerdeführer ein nicht wiedergutzumachender Nachteil erwachsen würde,

müsste er warten, bis mit einem Endentscheid über die ihm in Aussicht gestellte

Leistungskürzung entschieden werde. Insbesondere liefe er Gefahr, ein ganzes

Jahr lang weder Sozialhilfe noch eine AHV-Rente zu erhalten, wenn er sich nicht

bis zum 31. Januar 2021 zum AHV-Vorbezug anmelden würde, da die Anmeldung

jeweils erst mit Wirkung ab dem nächstfolgenden Geburtstag erfolgen könne.

Sodann könne im Falle eines für den Beschwerdeführer positiven Entscheids der

Rechtsmittelinstanz eine bereits erfolgte Anmeldung nicht mehr rückgängig

gemacht werden.

2.5.1

Den vorinstanzlichen Ausführungen kann nicht zugestimmt werden, liegt ein

nicht wiedergutzumachender Nachteil doch nur vor, wenn er nicht später mit

einem günstigen Endurteil in der Sache behoben werden könnte (BGr, 18. Juli

2013, 8C_1022/2012, E. 1.1). Dahingegen gründen die vorinstanzlichen

Ausführungen des Nachteils auf der Ausgangslage, wie sie sich nach einem

ungünstigen Endurteil, d. h.

einer Abweisung einer allfälligen Beschwerde des Beschwerdeführers gegen eine

Kürzung oder Einstellung der wirtschaftlichen Hilfe, präsentieren würden.

Die dem Beschwerdeführer in den angefochtenen Beschlüssen

angedrohte Sanktion im Fall der Nichtbeachtung der Auflage begründet für sich

alleine noch keinen nicht wiedergutzumachenden Nachteil, da die Sanktion erst

vorgenommen werden dürfte, nachdem sie mit einer separaten Verfügung angeordnet

wurde. Diese Verfügung wiederum wäre als Endentscheid anfechtbar, in dessen

Rahmen auch die vorliegend umstrittene Auflage überprüft werden könnte (vgl.

BGr, 22. Oktober 2009, 8C_716/2009, E. 3.2). Zudem käme einem

allfälligen Rechtsmittel gegen die die Sanktion anordnende Verfügung (in der

Regel) aufschiebende Wirkung zu, sodass der Beschwerdeführer – mindestens bei

einer Gutheissung seines dagegen ergriffenen Rechtsmittels – nicht Gefahr

laufen würde, weder Sozialhilfe noch eine AHV-Rente zu erhalten, wie es die

Vorinstanz angenommen hat.

2.5.2

Das Bundesgericht hatte, soweit ersichtlich, noch nie einen Fall zu

beurteilen, in welchem eine sozialhilferechtliche Auflage oder Weisung einen

nicht wiedergutzumachenden Nachteil zur Folge gehabt hätte (vgl. BGE 146 I 62 E. 5.4.5;

BGr, 22. Februar 2018, 8C_893/2017, E. 1.3; offengelassen in BGr, 23. Januar

2014, 8C_415/2013, E. 1.2). Es ist nicht ersichtlich, inwiefern die

vorliegend angefochtene Auflage, sich bei der AHV für einen Vorbezug

anzumelden, einen nicht wiedergutzumachenden Nachteil im Sinn von Art. 93 Abs. 1

lit. a BGG zur Folge haben könnte und damit entgegen von § 21 Abs. 2 SHG zur Anfechtung mittels Rekurs zugelassen werden müsste; vom

Beschwerdeführer werden solche Gründe sodann auch nicht vorgebracht.

Zwar ist nachvollziehbar, dass die Situation für eine

betroffene Person, die sich gegen eine Weisung wehren will, unbefriedigend ist,

muss sie sich doch zuerst der Verfügung der Sozialbehörde widersetzen, um die

Weisung mit der darauf zu erfolgenden Kürzung anzufechten, und sie erhält erst

mit dem Rechtsmittel-Entscheid über den Hauptentscheid, der die Sanktion ausspricht,

Gewissheit über die von ihr bezweifelte Rechtmässigkeit der Weisung. Daraus

resultiert allerdings kein nicht wiedergutzumachender Nachteil im Sinn von Art. 93

Abs. 1 lit. a BGG; denn bei einer Gutheissung ihres Rechtsmittels gegen

die Kürzung der Sozialhilfeleistungen würde auch die Kürzung und damit die

finanziellen Nachteile aufgehoben. Diese (unbefriedigende) Situation wird vom

Gesetzgeber in Kauf genommen, damit die Verfahren betreffend Weisungen und

Auflagen beschleunigt werden können. Zur Linderung dieser Situation – so das

Bundesgericht – sei es indessen nicht notwendig, eine sofortige Anfechtung der

Anordnung zuzulassen. Vielmehr sei diesem Aspekt bei der Frage, ob einer

Beschwerde gegen die Sanktionierung – mithin gegen den Endentscheid – aufschiebende

Wirkung zukomme, Rechnung zu tragen (BGE 146 I 62 E. 5.4.4).

2.5.3

Die Zulässigkeit des Rechtsmittels gegen die vorliegende Auflage, sich bei

der AHV für einen Vorbezug anzumelden, unter dem Aspekt der Rechtsweggarantie (Art. 29a

der Schweizerischen Bundesverfassung vom 18. April 1999) zu überprüfen,

würde zum selben Ergebnis führen; nämlich, dass die Rechtsweggarantie für einen

Zwischenentscheid wie den vorliegenden keine Anfechtungsmöglichkeit vorschreibt

(vgl. BGE 146 I 62 E. 5.4.6).

2.6

Auch ist

nicht ersichtlich, inwiefern die Gutheissung der vorliegenden Beschwerde einen sofortigen

Endentscheid herbeiführen und damit ein bedeutender Aufwand an Zeit oder

Kosten für ein weitläufiges Beweisverfahren eingespart würde (Art. 93 Abs. 1

lit. b BGG). Insbesondere stehen im vorliegenden Fall keine aufwendigen

Beweisfragen und -verfahren infrage.

Dispositiv

2.7 Demnach

hat der Beschwerdeführer nicht dartun können, dass eine anfechtbare Auflage

vorgelegen hat und die Vorinstanz hätte daher auf den Rekurs nicht eintreten

dürfen. Damit ist die Beschwerde im Sinn dieser Erwägungen abzuweisen. Da die

Vorinstanz nicht hätte auf den Rekurs eintreten dürfen und der Klarheit wegen

ist dem Beschwerdeführer zur Anmeldung zum Vorbezug der AHV eine Notfrist

anzusetzen.

3.

3.1 Bei diesem

Ausgang des Verfahrens sind die Kosten dieses Verfahrens dem Beschwerdeführer

aufzuerlegen. Da keine materielle Prüfung erfolgte,

ist die Gerichtsgebühr entsprechend zu reduzieren (§ 13 Abs. 2 VRG; § 4 Abs. 2 Gebührenverordnung des Verwaltungsgerichts [GebV VGr]). Mangels

Obsiegens steht ihm keine Parteientschädigung zu (§ 17 Abs. 2 VRG).

3.2 Es bleibt,

das (immerhin sinngemässe) Gesuch des Beschwerdeführers um Gewährung der

unentgeltlichen Prozessführung zu behandeln.

3.2.1

Gestützt auf § 16 VRG wird Privaten, denen die nötigen Mittel fehlen

und deren Begehren nicht offensichtlich aussichtslos erscheint, auf

entsprechendes Ersuchen die Bezahlung von Verfahrenskosten erlassen (Abs. 1).

Mittellos im Sinn von § 16 VRG ist, wer die erforderlichen

Vertretungskosten lediglich bezahlen kann, wenn er jene Mittel heranzieht, die

er für die Deckung des Grundbedarfs für sich und seine Familie benötigt (Plüss,

§ 16 N. 18). Als aussichtslos sind Begehren anzusehen, bei denen die

Aussichten auf Gutheissung um derart viel kleiner als jene auf Abweisung

erscheinen, dass sie deshalb kaum als ernsthaft bezeichnet werden können (Plüss,

§ 16 N. 46).

3.2.2

Von der Mittellosigkeit des Beschwerdegegners kann aufgrund seiner

Sozialhilfeabhängigkeit ausgegangen werden. Fraglich ist, ob seine Beschwerde

als offensichtlich aussichtslos bezeichnet werden müsste, da § 21 Abs. 2 SHG die Nichtanfechtbarkeit der vorliegend umstrittenen Anordnung vorsieht. Da

die Vorinstanz mit ausführlichen Erwägungen begründete, weshalb entgegen § 21 Abs. 2 SHG auf den Rekurs einzutreten sei, kann nicht von einer

offensichtlichen Aussichtslosigkeit der Beschwerde ausgegangen werden. Daher

ist dem Beschwerdeführer die unentgeltliche Prozessführung zu gewähren und sind

die Verfahrenskosten einstweilen auf die Gerichtskasse zu nehmen.

3.2.3

Der Beschwerdeführer wird auf § 16 Abs. 4 VRG hingewiesen, wonach

eine Partei, der die unentgeltliche Prozessführung gewährt wurde, zur

Nachzahlung verpflichtet ist, sobald sie dazu in der Lage ist. Der Anspruch des

Kantons verjährt zehn Jahre nach Abschluss des Verfahrens.

4.

Der vorliegende Entscheid

betrifft die Abweisung eines Zwischenentscheids und kann deshalb nur unter den

einschränkenden Voraussetzungen von Art. 93 Abs. 1 BGG ans

Bundesgericht weitergezogen werden (vgl. vorstehend E. 2.4).

Demgemäss erkennt die

Kammer:

1. Die

Beschwerde wird im Sinn der Erwägungen abgewiesen und dem Beschwerdeführer wird

im Sinn einer Notfrist aufgegeben, innert 30 Tagen ab Zustellung dieses Urteils

die Anmeldung für den Vorbezug der AHV-Rente zu vollziehen, unter den in

Dispositiv-Ziffer III des Beschlusses des Bezirksrats Bülach vom 13. Januar

2021 aufgeführten Bedingungen und Androhungen.

2. Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 1'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 145.-- Zustellkosten,

Fr. 1'145.-- Total der Kosten.

3. Dem

Beschwerdeführer wird die unentgeltliche Prozessführung gewährt.

4. Die

Gerichtskosten werden dem Beschwerdeführer auferlegt, jedoch einstweilen auf

die Gerichtskasse genommen. Die Nachzahlungspflicht

nach § 16 Abs. 4 VRG bleibt vorbehalten.

5. Es

wird keine Parteientschädigung zugesprochen.

6. Gegen

dieses Urteil kann im Sinn der Erwägungen Beschwerde in öffentlich-rechtlichen

Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben

werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an

gerechnet, beim Bundesgericht, Schweizerhofquai 6, 6004 Luzern, einzureichen.

7. Mitteilung an …