Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2021.00092

Verwaltungsgericht

des

Kantons Zürich

3. Abteilung

VB.2021.00092

Urteil

der 3. Kammer

vom 16. Juni 2022

Mitwirkend: Abteilungspräsident André Moser (Vorsitz), Verwaltungsrichter Matthias Hauser,

Verwaltungsrichterin Silvia Hunziker, Gerichtsschreiber Cyrill Bienz.

In Sachen

1.

Genossenschaft A,

2.

C AG,

beide vertreten durch RA D,

Beschwerdeführerinnen,

gegen

Regierungsrat

des Kantons Zürich,

vertreten durch RA E,

Beschwerdegegner,

und

Stadtrat

Schlieren, vertreten durch RA F,

Mitbeteiligter,

betreffend Festsetzung

Strassenprojekt,

hat sich ergeben:

Sachverhalt

I.

A. Mit dem

Bau der Limmattalbahn ab September 2017 sowie dem Umbau des Stadtplatzes in

Schlieren wurden die Zürcher- und die Badenerstrasse als raumschaffendes

Element neugestaltet und städtebaulich aufgewertet. In der Folge soll der

Durchgangsverkehr im Stadtzentrum von Schlieren minimiert und auf die nördlich

gelegene Bernstrasse verlagert werden, was Anpassungen am Strassennetz

notwendig macht. Die Bernstrasse in Schlieren zählt zum Kantonsstrassennetz des

Kantons Zürich und wird im Kataster als Hauptverkehrsstrasse Nr. 001

klassifiziert. Teil des Projektperimeters bildet die Strecke entlang der

Bernstrasse von der Stadtgrenze Zürich bis zur Liegenschaft

Bernstrasse 29. Zur Minimierung und Verlagerung des Durchgangsverkehrs

soll der Verkehrsknoten Bern-/Gasometerstrasse ausgebaut und die

Knotenkapazität erhöht werden. Hierzu sind verschiedene Massnahmen vorgesehen,

namentlich auch die Erstellung einer zusätzlichen Geradeausspur in

Fahrtrichtung Stadt Zürich, der Ausbau des Knotens Bern-/Gasometerstrasse sowie

die Erstellung von neuen Parkplätzen entlang der Turmstrasse als Ersatz für die

wegfallenden Parkplätze an der Bernstrasse.

B. Die

öffentliche Auflage des Bauprojekts und des Landerwerbsplans erfolgte vom

5. Mai bis 6. Juni 2017. Mit Eingabe vom 1. Juni 2017 erhoben

die Genossenschaft A und die C AG Einsprache und beantragten, das

Strassentrassee der Bernstrasse im Bereich der Grundstücke Kat.-Nrn. 01

und 02 derart nach Norden zu verschieben, dass sie mit keinen Landabtretungen

konfrontiert würden. Ferner sei auf den Ausbau des Verkehrsknotens Bern-/Gasometerstrasse

zu verzichten. Der Verkehr sei stattdessen über die Hermetschloobrücke zu

führen. Sodann beantragten sie, es sei für die durch das Ausbauprojekt

verlorengehenden Parkplätze Realersatz zu liefern. Schliesslich verlangten sie

die Durchführung eines Augenscheins.

C. Anlässlich

der Einspracheverhandlung vom 13. Juli 2017 wurde mit der Genossenschaft A

und der C AG ein Augenschein vor Ort durchgeführt. Mit Beschluss vom

31. Januar 2018 setzte der Regierungsrat das Projekt für den Strassen- und

Kreuzungsausbau an der 1 Bernstrasse in Schlieren gemäss den bei den Akten

liegenden Plänen fest (Dispositivziffer I). Die Einsprache der Genossenschaft

A und der C AG wies er ab, soweit er sie nicht als erledigt abschrieb

(Dispositivziffer II).

Erwägungen

II.

Gegen den Beschluss des Regierungsrats erhoben die Genossenschaft

A und die C AG am 16. März 2018 Beschwerde beim Verwaltungsgericht

und beantragten, es sei der angefochtene Beschluss aufzuheben und das Verfahren

zur vollständigen Durchführung an den Regierungsrat zurückzuweisen.

Eventualiter seien Dispositivziffern I und II des angefochtenen Beschlusses

aufzuheben und die Planfestsetzung mit folgenden Auflagen zu erteilen: Das

Strassentrassee der Bernstrasse sei im Bereich der Grundstücke Kat.-Nrn. 01

und 02 derart nach Norden zu verschieben, dass die Beschwerdeführerinnen von

keinen Landabtretungen betroffen sind. Auf den Ausbau des Verkehrsknotens

Bern-/Gasometerstrasse sei zu verzichten, stattdessen sei der Verkehr über die

Hermetschloobrücke zu führen. Eventualiter seien für aufzuhebende Abstellplätze

der Beschwerdeführerinnen Abstellplätze an anderer Stelle vorzusehen. Des

Weiteren beantragten die Beschwerdeführerinnen die Durchführung eines

Augenscheins sowie die Zusprechung einer Parteientschädigung für das

vorliegende und das vorinstanzliche Verfahren.

Mit Urteil vom 27. Juni 2019 (VB.2018.00168) hob das

Verwaltungsgericht die Dispositivziffern I und II des Beschlusses des

Regierungsrates vom 31. Januar 2018 in teilweiser Gutheissung der

Beschwerde auf und wies die Sache im Sinn der Erwägungen zu weiteren

Sachverhaltsabklärungen und zum Neuentscheid an den Regierungsrat zurück. Die

Gerichtskosten auferlegte es dem Beschwerdegegner und verpflichtete diesen, den

Beschwerdeführerinnen eine Parteientschädigung von insgesamt Fr. 2'000.-

(7,7 % MWST inbegriffen) zu bezahlen. Dieser Rückweisungsentscheid erwuchs

unangefochten in Rechtskraft.

III.

Nach weiteren Abklärungen setzte der Regierungsrat das

Projekt für den Strassen- und Kreuzungsausbau an der 1 Bernstrasse in

Schlieren mit Beschluss vom 2. Dezember 2020 gemäss den bei den Akten

liegenden Plänen fest (Dispositivziffer I). Die Einsprache der Genossenschaft

A und der C AG wies er ab, soweit er sie nicht als erledigt abschrieb

(Dispositivziffer II).

IV.

Mit Beschwerde vom 1. Februar 2021 liessen die Genossenschaft

A und die C AG am 16. März 2018 dem Verwaltungsgericht beantragen, es

sei der angefochtene Beschluss aufzuheben und die Akten seien zur

Neubeurteilung an den Regierungsrat zurückzuweisen. Des Weiteren beantragten

die Beschwerdeführerinnen die Durchführung eines Augenscheins sowie die

Zusprechung einer Parteientschädigung für das vorliegende und das

vorinstanzliche Verfahren.

Am 26. Februar 2021 beantragte der als Mitbeteiligter

in das Beschwerdeverfahren aufgenommene Stadtrat von Schlieren die Gutheissung

der Beschwerde unter Kostenfolge zulasten des beschwerdegegnerischen

Regierungsrats. Mit Beschwerdeantwort vom 3. März 2021 liess der nunmehr anwaltlich

vertretene Beschwerdegegner dem Verwaltungsgericht beantragen, auf die

Beschwerde sei nicht einzutreten; eventualiter sei sie abzuweisen, soweit

darauf eingetreten werde, unter Kosten- und Entschädigungsfolgen, zuzüglich

MWST, zulasten der Beschwerdeführerinnen. Innert erstreckter Frist liess der

Beschwerdegegner mit Eingabe vom 29. März 2021 seine Anträge dahingehend

anpassen, dass die Kosten- und Entschädigungsfolgen, zuzüglich MWST, zulasten

der Beschwerdeführerinnen und des Mitbeteiligten gehen. Am 22. April 2021

nahm der Mitbeteiligte dazu Stellung. Mit Eingabe vom 3. Mai 2021 stellten

die Beschwerdeführerinnen den Antrag, die Beschwerde sei gutzuheissen.

Die Kammer erwägt:

1.

1.1

Der

Beschluss des Beschwerdegegners vom 13. Juni 2018 bildet einen Akt im Sinn

von § 19 Abs. 1 lit. a des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom

24.

Mai 1959 (VRG), der gemäss § 19 Abs. 2 lit. a VRG zwar

nicht mit Rekurs, jedoch gestützt auf § 41 Abs. 1 VRG und § 41

Abs. 1 des Strassengesetzes vom 27. September 1981 (StrG) direkt mit

Beschwerde an das Verwaltungsgericht anfechtbar ist. Das Verwaltungsgericht ist

zuständig für die Behandlung der Beschwerde.

1.2

Die

Beschwerdeführerinnen sind Baurechtsnehmerinnen der Parzellen Kat.-Nrn. 01

und 02 in Schlieren und ein Teil des von ihren jeweiligen Baurechten erfassten

Landes müsste gemäss dem festgesetzten Projekt abgetreten werden. Damit sind

sie zur Beschwerde legitimiert.

1.3

Der

Beschwerdegegner rügt, dass die Beschwerdeführerinnen lediglich einen

kassatorischen und keinen reformatorischen Antrag gestellt hätten, und fordert

deshalb, auf die Beschwerde sei nicht einzutreten. Er beruft sich hierfür

insbesondere auf die bundesgerichtliche Rechtsprechung zu Art. 107

Abs. 2 des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG), wonach

sich die Beschwerde wegen deren reformatorischen Natur grundsätzlich nicht

darauf beschränken darf, die Aufhebung bzw. Rückweisung des angefochtenen

Entscheids zu beantragen, sondern einen Antrag in der Sache enthalten muss

(vgl. z. B. BGE 137 II 313 E. 1.3; 136 V 131 E. 1.2; 134 III 379 E. 1.3; anders BGE 133 II 370 E. 2.2).

Es trifft zu, dass die Beschwerde an das

Verwaltungsgericht grundsätzlich reformatorischer Natur ist und das

Verwaltungsgericht in der vorliegenden Streitsache an die Anträge der Parteien

gebunden ist (§ 63 Abs. 1 und 2 VRG). Nichtsdestotrotz genügt der

kassatorische Antrag der Beschwerdeführerinnen im vorliegenden Fall aus

folgenden Gründen: Vorab lässt bereits die vom Beschwerdegegner angeführte

bundesgerichtliche Rechtsprechung Ausnahmen zu. So reicht auch nach dem

Bundesgericht ein blosser Rückweisungsantrag aus, wenn es im Fall der

Gutheissung in der Sache nicht selbst entscheiden könnte, etwa, weil die

erforderlichen Sachverhaltsfeststellungen der Vorinstanz fehlen (BGE 133 III 489 E. 3.1 m. w. H.; BGr, 25. Oktober

2018, 1C_498/2017), oder wenn die Verletzung des rechtlichen Gehörs gerügt wird

(BGr, 25. Oktober 2021, 1C_325/2021, E. 1.4 m. w. H.). Beides machen die Beschwerdeführerinnen vorliegend geltend.

Gerade in Fällen, in denen der Sachverhalt ungenügend festgestellt wurde, kann

es der beschwerdeführenden Partei durchaus unmöglich sein, einen

reformatorischen Antrag zu stellen, namentlich, wenn sie hierzu die volle

Kenntnis des Sachverhalts benötigte und die Abklärung des Sachverhalts

angesichts der Untersuchungsmaxime der Behörde obliegt. Da im Zivilrecht regelmässig

keine Untersuchungsmaxime gilt, hinkt der Vergleich des Beschwerdegegners mit

dem Zivilrecht. Vielmehr sind die Parteien im Verwaltungsprozess auf eine

vollständige und korrekte Sachverhaltsfeststellung seitens der dazu

verpflichteten Behörde angewiesen, ansonsten es ihnen nicht oder nur erschwert

möglich ist, einen Prozess dagegen anzustrengen. Auch wäre es vorliegend

angesichts der von den Beschwerdeführerinnen beabsichtigten Verschiebung der

Bernstrasse im Bereich der Grundstücke Kat.-Nrn. 01 und 02 nach Norden

nicht denkbar, dass das Verwaltungsgericht die entsprechende Projektierung selber

anpassen würde. Somit kommt ein reformatorischer Entscheid des

Verwaltungsgerichts diesbezüglich nicht infrage. Des Weiteren ist ein rein

kassatorischer Antrag ungeachtet des grundsätzlich reformatorischen Charakters

der Beschwerde zulässig, wenn er allein auf die Beseitigung einer Anordnung

abzielt, die sich für die beschwerdeführende Partei belastend auswirkt (BGr,

24.

August 2021, 1C_709/2020, E. 1.2; vgl. auch BGr, 30. März

2021, 1C_460/2020). In diesem Sinn verlangen die Beschwerdeführerinnen

zumindest sinngemäss zulässigerweise die Aufhebung des vorliegenden

Strassenprojekts bzw. die von Grund auf neue Planung und Festsetzung durch den

Beschwerdegegner.

In diesem Zusammenhang hinzu kommt die Besonderheit des

vorliegenden Anfechtungsobjekts: Angefochten ist nicht eine

individuell-konkrete Verfügung, sondern ein Strassenprojekt, mithin ein

Sondernutzungsplan. Dessen allfällige (wesentliche) Änderung bzw.

Neu-Festsetzung durch das Verwaltungsgericht könnte aufgrund der speziellen

Natur von Plänen, vergleichbar mit den Allgemeinverfügungen, weitere Personen

tangieren, die sich am vorliegenden Verfahren nicht beteiligt haben, weil sie

mit der ursprünglichen Festsetzung des Projekts einverstanden waren (vgl.

Tobias Jaag, Die Allgemeinverfügung im schweizerischen Recht, ZBl 85/1984,

S. 433 ff., S. 454). Damit sich sämtliche betroffenen Personen

gegen die Festsetzung eines Strassenprojekts und gegen wesentliche Änderungen

bzw. eine Neu-Festsetzung eines solchen zur Wehr setzen können, haben

Strassenprojekte – die Festsetzung wie auch die Neuplanung – grundsätzlich in

dem dafür vorgeschriebenen Verfahren festgesetzt zu werden (vgl. BGr,

21.

Februar 2018, 1C_38/2017, E. 3.2). Generell bilden

reformatorische Entscheide im Bereich der Nutzungsplanung die Ausnahme (vgl.

BGr, 22. April 2015, 1C_428/2014, E. 5). Es ist dem

Verwaltungsgericht daher verwehrt, das Projekt neu zu planen und neu

aufzulegen. Damit würde es darüber hinaus in Ermessensspielräume der planenden

Behörden eingreifen.

1.4

Demzufolge

durften die Beschwerdeführerinnen vorliegend einen rein kassatorischen Antrag

stellen. Nachdem auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf

die Beschwerde einzutreten.

2.

2.1

In

formeller Hinsicht werfen die Beschwerdeführerinnen dem Beschwerdegegner vor,

der Augenschein vom 13. Juli 2017 sei nicht protokolliert worden und daher

seien die Ausführungen zur tatsächlichen Situation vor Ort nur ungenügend

erstellt. Weiter machen die Beschwerdeführerinnen eine "krasse Verletzung

ihres Anspruchs auf rechtliches Gehör" geltend, indem der Augenschein vom

18.

Dezember 2019 mit Vertretern der kantonalen Natur- und Heimatschutz-

(NHK) und der Denkmalpflegekommission (KDK) unter Ausschluss der

Beschwerdeführerinnen stattgefunden habe. Es seien ihnen keine

Mitwirkungsrechte bei der Formulierung der Fragen an die NHK und KDK gewährt

worden. Schliesslich seien ihnen die Stellungnahmen der NHK und KDK auch nicht

zur Vernehmlassung zugestellt worden.

2.2

Gemäss

Art. 29 Abs. 2 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV)

haben die Parteien Anspruch auf rechtliches Gehör. Dieses dient einerseits der

Sachaufklärung, andererseits stellt es ein persönlichkeitsbezogenes

Mitwirkungsrecht beim Erlass eines Entscheides dar, welcher in die

Rechtsstellung des Einzelnen eingreift. Dazu gehört unter anderem das Recht der

Betroffenen, an der Erhebung wesentlicher Beweise mitzuwirken oder sich zumindest

zum Beweisergebnis zu äussern, wenn dieses geeignet ist, den Entscheid zu

beeinflussen (BGE 142 I 86 E. 2.2; 138 V 125 E. 2.1; 135 I 187

E. 2.2; je mit Hinweisen).

Aus dem Anspruch auf rechtliches Gehör wird zudem eine

allgemeine Aktenführungspflicht der Behörden abgeleitet, als Gegenstück zum

Akteneinsichts- und Beweisführungsrecht der Parteien. Dazu gehört die Pflicht

zur Protokollierung entscheidrelevanter Abklärungen, Einvernahmen und

Verhandlungen im Rechtsmittelverfahren (BGE 142 I 86 E. 2.2; 130 II 473

E. 4.2; 124 V 389 E. 4a und b). Das Protokoll dient einerseits der

Behörde oder dem Gericht und den Gerichtsschreibenden als Gedächtnisstütze und

soll es ihnen ermöglichen, die Ausführungen der Parteien tatsächlich zur

Kenntnis zu nehmen und pflichtgemäss zu würdigen; andererseits soll es Auskunft

über die Einhaltung der Verfahrensvorschriften geben und die

Rechtsmittelinstanzen in die Lage versetzen, den angefochtenen Entscheid zu

überprüfen (BGE 142 I 86 E. 2.2 m. w. H.). Die

neuen Prozessordnungen des Bundes schreiben ein schriftliches

Augenscheinprotokoll vor, gegebenenfalls ergänzt mit Plänen, Zeichnungen,

fotografischen und anderen technischen Mitteln (Art. 182 der Schweizerischen

Zivilprozessordnung vom 19. Dezember 2008 [ZPO]; Art. 193 Abs. 4

der Schweizerischen Strafprozessordnung vom 5. Oktober 2007 [StPO]). Auch

im Verwaltungs(justiz)verfahren ergibt sich aus dem Anspruch der

Verfahrensbeteiligten auf rechtliches Gehör eine Protokollierungspflicht für

Augenscheine (BGE 142 I 86 E. 2.3; 130 II 473 E. 4.2 mit Hinweisen).

Grundsätzlich ist zu verlangen, dass die Ergebnisse des Augenscheins,

insbesondere die vor Ort gemachten Feststellungen und Wahrnehmungen, ihrem

wesentlichen Inhalt nach schriftlich protokolliert werden, allenfalls ergänzt

mit Fotos, Plänen etc. Den Parteien muss vor Entscheidfällung die Möglichkeit

gegeben werden, davon Kenntnis zu nehmen und sich dazu zu äussern, insbesondere

allfällige Berichtigungen zu verlangen (BGE 142 I 86 E. 2.3).

2.3

Der erste

Augenschein anlässlich der Einspracheverhandlung vom 13. Juli 2017 wurde

unbestrittenermassen nicht protokolliert. In seiner bisherigen Rechtsprechung

zum Verwaltungsverfahren hat das Bundesgericht (vorbehältlich strengerer

Anforderungen des kantonalen Rechts) gewisse Abweichungen von den oben

dargestellten Grundsätzen toleriert, insbesondere wenn im Anschluss an den

Augenschein noch eine Parteiverhandlung durchgeführt wurde und die Ergebnisse

des Augenscheins und die wesentlichen Äusserungen der Parteien in den

Urteilserwägungen hinlänglich wiedergegeben und gewürdigt wurden (BGE 126 I 213

E. 2; BGE 106 Ia 73 E. 2a). Im vorliegenden Fall ergeben sich die

wesentlichen Ergebnisse dieses nicht protokollierten Augenscheins indessen auch

nicht aus dem Beschluss des Regierungsrats. Kommt hinzu, dass mangels

Protokolls unklar ist, ob am Augenschein überhaupt ein Mitglied der

entscheidenden Behörde beteiligt war oder nur Organe der mit der Instruktion

beauftragten Baudirektion mitgewirkt hatten. Sollte letzteres der Fall sein,

könnte auf ein Protokoll – nur schon zuhanden des Beschwerdegegners als

Entscheidgrundlage – nicht verzichtet werden. Indem der erste Augenschein nicht

protokolliert wurde, verstiess der Beschwerdegegner somit gegen die ihm

obliegende Protokollierungspflicht und verletzte das rechtliche Gehör der

Beschwerdeführerinnen.

2.4

Der

ebenfalls nicht protokollierte Augenschein vom 18. Dezember 2019 fand ohne

die Beschwerdeführerinnen statt, welchen ausserdem keine Möglichkeit zur

Formulierung von Fragen an die Kommissionsmitglieder eingeräumt wurde und

welche im Anschluss daran nicht zum Ergebnis Stellung nehmen konnten. Der

Beschwerdegegner beruft sich in seiner Beschwerdeantwort darauf, dass es sich

bei diesem Augenschein um einen solchen der NKD und der KDK gehandelt habe und

sich das Verfahren daher nach der Verordnung vom 12. Januar 2005 über die

Sachverständigenkommissionen gemäss § 216 PBG (VSVK, insb. § 6)

richte. Die Beschwerdeführerinnen hätten somit die Verletzung ihres rechtlichen

Gehörs gegenüber den Kommissionen geltend zu machen.

Es trifft zu, dass es sich beim Augenschein vom

18.

Dezember 2019 um einen Augenschein der NDK und KDK im Rahmen der

Sachverhaltsfeststellung handelt, welcher der NHK und der KDK die Grundlagen

für die Erstellung der Gutachten zuhanden der entscheidenden Behörde (des

Beschwerdegegners) vermitteln soll. Der Beschwerdegegner wäre zur Einholung

dieser Gutachten bereits vor der erstmaligen Festsetzung des Strassenprojekts

und vor allfälligen Einspracheverfahren verpflichtet gewesen, wobei dannzumal

den Beschwerdeführerinnen diesbezüglich angesichts der Besonderheit des

Verfahrens (vgl. E. 1.3) kein rechtliches Gehör hätte gewährt werden

müssen. Ob der Umstand, dass die Gutachten erst nach Gutheissung der Beschwerde

durch das Verwaltungsgericht eingeholt wurden, daran etwas zu ändern vermag,

kann angesichts des Verfahrensausgangs dahingestellt bleiben.

2.5

Der

Rückweisungsentscheid des Verwaltungsgerichts vom 27. Juni 2019

(VB.2018.00168) stellte es ins Ermessen des Beschwerdegegners, ob nebst dem

Gutachten der kantonalen NDK und KDK gemäss dem Antrag der

Beschwerdeführerinnen ein weiterer (protokollierter) Augenschein durchzuführen

ist (E. 3.4). Denn der Entscheid, ob ein Augenschein angeordnet werden

soll, steht im pflichtgemässen Ermessen der mit der Sache befassten Behörde.

Eine Pflicht zur Vornahme eines Augenscheins besteht nur, wenn die

tatsächlichen Verhältnisse auf andere Weise überhaupt nicht abgeklärt werden

können. Ein Augenschein ist dann geboten, wenn die tatsächlichen Verhältnisse

unklar sind und anzunehmen ist, die Parteien vermöchten aufgrund ihrer

Darlegungen an Ort und Stelle Wesentliches zur Erhellung der sachlichen

Grundlagen des Rechtsstreits beizutragen (VGr, 24. November 2016,

VB.2016.00240, E. 2.1; Kaspar Plüss in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar

zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich

etc. 2014 [Kommentar VRG], § 7 N. 79). Ob dies der Fall war und der

Beschwerdegegner auf einen Augenschein verzichten durfte, kann offenbleiben, da

die Beschwerde ohnehin gutzuheissen und das strittige Strassenprojekt

aufzuheben ist.

3.

3.1

Beim

vorliegenden Strassenprojekt im Sinn von §§ 12 ff. StrG handelt es

sich um einen Sondernutzungsplan. Als solcher hat das Projekt grundsätzlich der

Richtplanung zu entsprechen (§ 16 des Planungs- und Baugesetzes vom

7.

September 1975 [PBG]; vgl. dazu E. 4) und sowohl die

strassenrechtlichen Projektierungsgrundsätze als auch die weiteren Grundsätze

des Raumplanungsrechts zu beachten (VGr, 20. Mai 2021, VB.2020.00322,

E. 4.1; 29. August 2019, VB.2019.00175, E. 4.1;

10.

Januar 2019, VB.2017.00658, E. 4.1; je mit Hinweisen).

Gestützt auf Art. 3 der Raumplanungsverordnung vom 28. Juni 2000

(RPV) nehmen die Behörden bei der Genehmigung der Nutzungsplanung und entsprechend

auch bei einer Sondernutzungsplanung eine umfassende Interessenabwägung vor

(BGE 145 II 70 E. 3.2 mit Hinweisen).

3.2

Das

Bundesinventar der schützenswerten Ortsbilder der Schweiz von nationaler

Bedeutung ISOS stützt sich auf das Bundesgesetz vom 1. Juli 1966 über den

Natur- und Heimatschutz (NHG). Bei der Erfüllung kantonaler und kommunaler

Aufgaben – und damit insbesondere im Bereich der Nutzungsplanung – wird der

Schutz von Ortsbildern in erster Linie durch kantonales und kommunales Recht

sichergestellt. Das ISOS ist für die kantonale und kommunale Raumplanung indes

nicht bedeutungslos. Das Bundesgericht misst ihm die gleiche Bedeutung zu wie

Sachplänen und Konzepten im Sinn von Art. 13 RPG; ein Eintrag im ISOS ist

deshalb nach Art. 6 Abs. 4 RPG und Art. 11 der Verordnung vom

13.

November 2019 über das Bundesinventar der schützenswerten Ortsbilder

der Schweiz (VISOS) im Rahmen der kantonalen Richtplanung zu berücksichtigen

(zum Ganzen BGr, 24. August 2016, 1C_488/2015, E. 4.3 und 4.5.3 ff.;

BGE 135 II 209 E. 2.1; VGr, 13. Juli 2017, AN.2016.00001,

E. 2.4.3). Aber auch ohne Übernahme im kantonalen Richtplan sind die

Bundesinventare im Rahmen der Nutzungsplanung sowie bei verbleibenden

Entscheidungsspielräumen zu berücksichtigen oder ist immerhin deren Zielsetzung

nicht zu verunmöglichen (BGr, 1. Oktober 2014, 1C_893/2013, E. 5.1;

BGr, 1. Juni 2017, 1C_474/2016, E. 3.2 m. w. H.;

VGr, 14. Mai 2020, VB.2018.00500, E. 4.1; Bernhard Waldmann/Peter

Hänni, Handkommentar RPG, Bern 2006, Art. 13 N. 32).

4.

4.1

Die

Beschwerdeführerinnen rügen in erster Linie, das vorliegende Strassenprojekt

sei im kantonalen Richtplan oder im regionalen Richtplan Limmattal nicht

vorgesehen.

4.2

Gemäss

Art. 8 Abs. 1 RPG zeigen Richtpläne mindestens, wie sich der Kanton

räumlich entwickeln soll, wie die raumwirksamen Tätigkeiten im Hinblick auf die

anzustrebende Entwicklung aufeinander abgestimmt werden und in welcher

zeitlichen Folge und mit welchen Mitteln vorgesehen ist, die Aufgaben zu

erfüllen. Vorhaben mit gewichtigen Auswirkungen auf Raum und Umwelt bedürfen

nach Art. 8 Abs. 2 RPG einer Grundlage im Richtplan. Bei der

Beurteilung der Notwendigkeit einer richtplanerischen Festsetzung ist gemäss

der bundesgerichtlichen Rechtsprechung die räumliche Wesentlichkeit des

Vorhabens wegleitend. Entscheidend ist, ob angesichts der weitreichenden

Auswirkungen eines Vorhabens eine vorgängige umfassende Interessenabwägung

notwendig erscheint, die nur durch den Prozess der Richtplanung garantiert

werden kann (BGE 137 II 254 E. 3.2 mit Hinweisen). Das Bundesgericht

bejahte etwa die Notwendigkeit einer Richtplangrundlage in Bezug auf die

Ausdehnung und den Standort einer geplanten Auto-Rundstrecke (BGE 137 II 254

E. 4 mit Hinweisen; vgl. auch die Hinweise in VGr, 3. Juni 2021,

VB.2020.00876, E. 4.3.1).

4.3

Die

Bernstrasse ist im Bereich des streitigen Strassenprojekts eine Hauptstrasse

(H1 und H3; vgl. Anhang 2B Nr. 342 der Durchgangsstrassenverordnung vom

18.

Dezember 1991 [DurchgangsstrassenV; SR 741.272] sowie Karte, abrufbar

unter: https://www.astra.admin.ch/astra/de/home/fachleute/weitere-bereiche/geoinformation/geobasisdaten/hauptstrassennetz.html)

und verfügt über einen Eintrag im kantonalen Richtplan als

Hauptverkehrsstrasse. Das vorliegend umstrittene Strassenprojekt sprengt den

bereits vorhandenen Richtplaneintrag nicht, insbesondere ist keine andere

Linienführung oder eine Umklassifizierung der Bernstrasse vorgesehen. Sodann

verursacht das Projekt für sich alleine auch keine gewichtigen Auswirkungen auf

Raum und Umwelt im Sinn der Rechtsprechung zu Art. 8 Abs. 2 RPG (vgl.

VGr, 3. Juni 2021, VB.2020.00876, E. 4.3.1). So erachtete das

Bundesgericht eine Richtplangrundlage für den Bau eines Kleinwasserkraftwerks

angesichts seiner geringen Dimensionen als entbehrlich, obwohl es innerhalb

eines Landschaftsschutzgebiets von kantonaler Bedeutung zu liegen kommen sollte

(BGE 140 II 262 E. 2.3.4). Hinsichtlich des Lausanner Museumsviertels

"pôle muséal" verneinte das Bundesgericht die Notwendigkeit einer

Richtplangrundlage ebenso. Wesentlich für diese Beurteilung waren insbesondere

die Fläche des Projekts (21'000 m2), die Situierung im Stadtzentrum mit

bestehender guter Anbindung an den öffentlichen Verkehr und das Absehen vom Bau

eines Parkhauses bzw. von Besucherparkplätzen. Die räumlichen Auswirkungen

wichen unter diesen Voraussetzungen nicht von der im kantonalen Richtplan

bereits vorgesehenen Nutzung ab und die zu erwartenden Immissionen verlangten

ebenfalls nicht nach einer Abstimmung auf kantonaler oder regionaler Ebene

(BGr, 8. Oktober 2014, 1C_15/2014, E. 6.2).

Vor dem Hintergrund dieser Rechtsprechung zu Art. 8

Abs. 2 RPG genügt der vorhandene Eintrag im kantonalen Richtplan, zumal

der Ausbau im regionalen Richtplan Limmattal eingetragen ist. Eine Pflicht zur

Eintragung des vorliegenden Strassenprojekts im kantonalen Richtplan ergibt

sich ausserdem auch nicht aus den gesetzlichen Bestimmungen, welche die Kantone

dazu anhalten, das ISOS im Rahmen ihrer Richtpläne zu berücksichtigen (vorn E. 3.2).

5.

5.1

Anlass und

hauptsächliches Ziel des vorliegenden Strassenprojekts ist die

Kapazitätssteigerung im Knoten Bern-/Gasometerstrasse für den prognostizierten

Mehrverkehr. Sowohl die Beschwerdeführerinnen als auch der Mitbeteiligte

stellen diese Prognose der Verkehrsentwicklung aufgrund ihrer eigenen Erfahrungen in den letzten Jahren sowie neuerer

Verkehrszahlen infrage. Die Verkehrsprognosen könnten Einfluss auf die

Beurteilung des Strassenprojekts haben, namentlich auf die im Hinblick auf den

Ortsbild- bzw. Denkmalschutz (ISOS und kantonale Inventare) vorzunehmende

Interessenabwägung. Laut Beschwerdeantwort stützt sich der Beschwerdegegner für

die Prognose auf den verkehrstechnischen Bericht der G AG vom

13.

April 2017. Dieser Bericht geht vom Ausbau gemäss vorliegendem

Strassenprojekt aus und beschreibt die in der Folge davon nötigen Arbeiten zum

Ausbau der Lichtsignalanlage am Knoten Bern-/Gasometerstrasse sowie dem Neubau

der Lichtsignalanlage für die Erschliessung der Kantonsapotheke Zürich (KAZ).

Er berücksichtigt dabei die "prognostizierten Verkehrsbelastungen"

und hält fest, dass sich diese Prognosezahlen wahrscheinlich infolge des neuen

Anschlusses KAZ an die Bernstrasse verändern werden. Da hierfür eingehende

Untersuchungen erforderlich wären, seien die Prognosezahlen vorerst nicht

angepasst worden. Die Knotenströme, von denen der Bericht ausgeht, werden in

einer vom Beschwerdegegner eingereichten Beilage in einer Übersicht

dargestellt. Sie enthält indes nicht nur die Knotenströme von 2010 und die

daraus abgeleitete Prognose für 2030, sondern auch die tatsächlich erhobenen

Knotenströme von 2019 und 2020. Obwohl die Messungen im Jahr 2019 vor Covid-19

und im Jahr 2020 im Herbst vor der nächsten Covid-19-Welle und ausserhalb der

Schulferien erhoben wurden, zeigt ein Vergleich mit den Zahlen von 2010, dass

sich die Verkehrsbelastung 2019/2020 kaum verändert hat und im Gegenteil eher

abgenommen hat. Der Beschwerdegegner bestreitet dies nicht und führt als

Begründung an, dass die flankierenden Massnahmen noch nicht vollständig

umgesetzt seien und die Limmattalbahn noch im Bau sei. Der Mitbeteiligte macht

geltend, dass selbst Vertreter des Amts für Verkehr anlässlich mehrerer

Projekte betreffend Verkehr im Limmattal Bedenken geäussert hätten, ob die

Verkehrsprognosen im Zusammenhang mit der Limmattalbahn wirklich zuträfen.

5.2

In der Tat

wecken die Zahlen zu den Knotenströmen aus den Jahren 2019 und 2020 Zweifel an

den Verkehrsprognosen für 2030. Die vom Beschwerdegegner angeführte Begründung

vermag diese Zweifel nicht zu beseitigen, zumal der regionale Richtplan

Limmattal das Ziel verfolgt, den Anteil des MIV von 82 % im Jahr 2013 (öV:

18.

%) zugunsten des öV auf 78 % (2030) zu reduzieren. Auf welchen

Grundlagen diese Verkehrsprognosen erstellt wurden, erläutert der

Beschwerdegegner nicht. Vielmehr erachtet er diese Verkehrsprognosen ohne

weitere Begründung als "unwiderlegbar". Gemäss § 7 Abs. 4 VRG gilt jedoch der Grundsatz der freien Beweiswürdigung, wonach die

Entscheidbehörde nicht an bestimmte, starre Beweisregeln gebunden ist, die ihr

vorschreiben, wie ein gültiger Beweis zustande kommt und welchen Beweiswert die

einzelnen Beweismittel haben (Plüss, § 7 N. 137). Dies gilt auch

dann, wenn man diesen Verkehrsprognosen den Beweiswert eines Amtsberichts oder

eines Gutachtens zumisst. Auch davon darf die Behörde bei Vorliegen triftiger

Gründe abweichen. Dass es sich hierbei um (im Gesetz vorgesehene)

unwiderlegbare Fiktionen oder öffentliche Urkunden i. S. v. Art. 9 des Schweizerischen Zivilgesetzbuchs vom

10.

Dezember 1907 (ZGB) handeln sollte, ist nicht ersichtlich. Sah sich

der Beschwerdegegner fälschlicherweise durch diese Verkehrsprognosen gebunden,

ist darin eine unrichtige oder ungenügende Sachverhaltsermittlung zu erblicken,

gehört doch die Beweiswürdigung zur Sachverhaltsfeststellung (BGE 140 I 114

E. 3.3.4).

5.3

Nach der

Rechtsprechung sind Prognosen über die künftige Verkehrsentwicklung

erfahrungsgemäss mit erheblichen Unsicherheiten behaftet. Die

Verkehrsentwicklung hängt stark von wirtschaftlichen, demografischen sowie von

verkehrs- und umweltpolitischen Vorgaben ab. Je nach Wahl der Vorgaben unterscheiden

sich die der Prognose zugrunde zu legenden Szenarien beträchtlich. Soweit

diesbezüglich auch zusätzliche Untersuchungen und Gutachten keine Klärung

bringen können, entziehen sich die Prognosen weitgehend der Kritik, sofern sie

sich nicht schon im Laufe des Bewilligungsverfahrens als offensichtlich und

erheblich unrichtig herausstellen. Diese Unzulänglichkeiten sind hinzunehmen,

solange sich die getroffenen Annahmen nicht als unbrauchbar erweisen und es

daher an einer vollständigen Sachverhaltsabklärung fehlt (BGE 126 II 522

E. 14 [zum Flugverkehr]; 124 II 293 E. 12; 119 Ib 458 E. 8d [zu

Nationalstrassenprojekten]; BGr, 3. Mai 2019, 1C_467/2018, E. 5.5

[zum Strassenverkehr]; BGr, 8. November 2006, 1A.116/2006, E. 6.1; VGr,

20.

Dezember 2018, VB.2016.00522, E. 5.3.2).

Dies bedeutet indes nicht, dass sich Verkehrsprognosen

jeglicher Hinterfragung entziehen und im Verfahren in jedem Fall massgebend

(unwiderlegbar) sind. Nach der zitierten Rechtsprechung hängt dies zunächst

davon ab, ob auch zusätzliche Untersuchungen und Gutachten keine Klärung

bringen können. Sodann liess das Bundesgericht Verkehrsprognosen deshalb gelten,

weil die Beschwerdeführerin "keine erheblichen Zweifel an deren

Haltbarkeit" zu wecken vermochte (BGr, 25. Juni 2018, 1C_104/2017

E. 8.3), oder weil die Ist-Werte von der Beschwerdeführerin nicht

bestritten waren, die Annahmen über die Verkehrsverlagerung nach der

Beurteilung des Verwaltungsgerichts Zürich (als Vorinstanz) als nachvollziehbar

beurteilt wurden, die Beschwerdeführerin daran keine Zweifel zu erwecken vermochte

und das Bundesamt für Umwelt (BAFU) diese Einschätzung teilte (BGr, 3. Mai

2019, 1C_467/2018, E. 5.2 ff.). Das Verwaltungsgericht beurteilt Verkehrsprognosen

demzufolge grundsätzlich in gleicher Weise wie Gutachten. Dabei ist zu prüfen,

ob das Gutachten auf zutreffenden tatsächlichen Feststellungen beruht (Plüss,

§ 7 N. 146), die Folgerungen nachvollziehbar hergeleitet wurden und

das Gutachten schlüssig ist. Dies bedingt unter anderem, dass die Basisdaten von

Verkehrsprognosen bekannt sind.

5.4

Vorliegend

besteht am Verzicht auf eine Rechtsabbiegespur in die Gasometerstrasse, der

eine geradlinige Weiterführung des Strassenrandes erlauben würde, ein

erhebliches Interesse. Die vorliegenden Unterlagen und der Beschwerdegegner

legen nicht genügend nachvollziehbar dar, weshalb der Querverkehr nicht in

grösserem Mass über die Hermetschloobrücke geführt werden kann, ebenso wenig,

weshalb auf diesem Abschnitt ein Ausbau auf zwei Geradeausspuren in

Fahrtrichtung Zürich, die nicht durch Rechtsabbieger belastet sind,

erforderlich ist, während Gleiches auf den nachfolgenden Abschnitten westlich

und östlich nicht der Fall ist. Zusammen mit den Zweifeln an den

Verkehrsprognosen lässt sich deshalb nicht beurteilen, ob das Interesse am

Kapazitätsausbau dieser Strassenachse bzw. des Knotens Bern-/Gasometerstrasse

und damit verbunden an zwei Geradeausspuren in Fahrtrichtung Zürich zuzüglich

einer Rechtsabbiegespur in die Gasometerstrasse dasjenige am Ortsbild- bzw.

Denkmalschutz tatsächlich überwiegt.

5.5

Im

vorliegenden Fall drängt sich deshalb eine gutachterliche Aktualisierung der

Verkehrsprognosen anhand der eingetretenen Verkehrsentwicklung auf. Das

Gutachten hätte sich auch zu Varianten mit einer stärkeren Verkehrsführung über

die Hermetschloobrücke zu äussern. Zudem wären die Folgen des Verzichts auf die

zusätzliche Fahrspur am Knoten Bern-/Gasometerstrasse aufzuzeigen, auch unter

Einbezug des Umstands, dass weiter in Richtung Zürich nur eine Fahrspur zur

Verfügung steht. Um die Verkehrsentwicklung schlüssig aufzuzeigen, muss ein

Verkehrsgutachten nicht nur das prognostizierte Verkehrswachstum

berücksichtigen, sondern auch wesentliche Umlagerungseffekte, die sich nicht nur

aus dem zu beurteilenden Strassenprojekt, sondern auch aus weiteren

Strassenprojekten ergeben (VGr, 20. Dezember 2018, VB.2016.00522,

E. 5.3.3).

5.6

Der

Untersuchungsgrundsatz gebietet die richtige und vollständige Abklärung des

rechtserheblichen Sachverhalts zum Entscheidzeitpunkt (Plüss, § 7

N. 14). Auch für das Verwaltungsgericht sind die tatsächlichen

Verhältnisse zum Entscheidzeitpunkt massgebend (Marco Donatsch, Kommentar VRG,

§ 52 N. 8). Nach dem Gesagten bzw. angesichts der Entwicklungen des

Verkehrs in den Jahren 2019/2020 erachtet das Verwaltungsgericht die

vorliegende Sache mangels Abklärung des aktuellen Sachverhalts sowie mangels

Nachvollziehbarkeit der Verkehrsprognosen und deren Grundlagen für nicht

Dispositiv

spruchreif. Aus diesen Gründen ist es dem Verwaltungsgericht nicht möglich, die

Einhaltung der strassenrechtlichen Projektierungsgrundsätze, namentlich der

Grundsatz sparsamer Landbeanspruchung, zu beurteilen sowie die von Art. 3

RPV vorgeschriebene Interessenabwägung vorzunehmen. Denn für diese

Interessenabwägung müssten gemäss Art. 3 RPV zunächst sämtliche vom

Vorhaben betroffenen Interessen ermittelt (Abs. 1 lit. a RPV) und

gewichtet werden (lit. b), um anschliessend die ermittelten und

gewichteten Interessen im Entscheid zu berücksichtigen (lit. c; vgl.

Pierre Tschannen, Interessenabwägung bei raumwirksamen Vorhaben, URP 2018

S. 111 ff.). Ohne eine aktuelle, nachvollziehbare Verkehrsprognose

erweist sich die Gewichtung des Interesses am Ausbau und an der

Kapazitätssteigerung indes als unmöglich.

5.7 Die

Beschwerde ist somit gutzuheissen und das angefochtene Strassenprojekt

aufzuheben. Die Sache ist zur Sachverhaltsergänzung und zum neuen Entscheid an

den Beschwerdegegner zurückzuweisen.

6.

Ausgangsgemäss sind die Kosten dem Beschwerdegegner

aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2

Satz 1 VRG). Dieser ist sodann zu verpflichten, den Beschwerdeführerinnen

für das Beschwerdeverfahren eine angemessene Parteientschädigung zu bezahlen

(§ 17 Abs. 2 VRG). Für das Einspracheverfahren ist keine

Parteientschädigung geschuldet (§ 17 Abs. 1 VRG). Der Mitbeteiligte

hat keine Parteientschädigung beantragt. Angesichts des Verfahrensausgangs kann

dahingestellt bleiben, ob der Mitbeteiligte überhaupt eigene Anträge hätte

stellen dürfen und ob er sich damit kosten- und entschädigungspflichtig gemacht

hätte. Ebenso kann dahingestellt bleiben, ob dem Regierungsrat als

Beschwerdegegner im Fall seines Obsiegens überhaupt je eine Parteientschädigung

für den Beizug einer externen Rechtsvertretung zur Verteidigung eigener

Beschlüsse zu vergüten wäre, wie er dies in casu mit Beschwerdeantwort

beantragen liess. Jedenfalls wäre dies nur aus besonderen Gründen denkbar, die

vorliegend nicht gegeben sind.

7.

Der vorliegende Rückweisungsentscheid stellt einen

Zwischenentscheid dar (BGE 133 II 409 E. 1.2). Zwischenentscheide sind

nach Art. 93 des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG) vor

Bundesgericht nur dann anfechtbar, wenn sie einen nicht wiedergutzumachenden

Nachteil bewirken können (lit. a) oder wenn die Gutheissung der Beschwerde

sofort einen Endentscheid herbeiführen und damit einen bedeutenden Aufwand an Zeit

oder Kosten für ein weitläufiges Beweisverfahren ersparen würde (lit. b).

Demgemäss erkennt die Kammer:

1. In

Gutheissung der Beschwerde werden Dispositivziffern I, II und III des

Beschlusses des Regierungsrates vom 2. Dezember 2020 aufgehoben und die

Sache wird zur Sachverhaltsergänzung und zum neuen Entscheid an den

Regierungsrat zurückgewiesen.

2. Die Gerichtsgebühr wird

festgesetzt auf

Fr. 5'500.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 355.-- Zustellkosten,

Fr. 5'855.-- Total der Kosten.

3. Die

Gerichtskosten werden dem Beschwerdegegner auferlegt.

4. Der

Beschwerdegegner wird verpflichtet, den Beschwerdeführerinnen eine Parteientschädigung

von insgesamt Fr. 6'000.- (7,7 % MWST inbegriffen) zu bezahlen,

zahlbar innert 30 Tagen nach Rechtskraft dieses Urteils.

5. Gegen dieses

Urteil kann im Sinne der Erwägungen Beschwerde in öffentlich-rechtlichen

Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben

werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an

gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.

6. Mitteilung an …