Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2021.00102

Verwaltungsgericht

des

Kantons Zürich

3. Abteilung

VB.2021.00102

Beschluss

der 3. Kammer

vom 29. Juli 2021

Mitwirkend: Abteilungspräsident Rudolf Bodmer (Vorsitz), Verwaltungsrichter Matthias Hauser, Verwaltungsrichterin

Silvia Hunziker, Gerichtsschreiber

Yannick Weber.

In Sachen

1.

Bezirksrat A,

2.

B,

3.

C,

4.

D,

Beschwerdeführende,

gegen

Regierungsrat des Kantons Zürich,

Beschwerdegegner,

und

G,

Mitbeteiligter,

betreffend Ausstand/Bezeichnung

einer Ersatzbehörde,

hat sich ergeben:

Sachverhalt

I.

A. Am 18. April 2018 erhob G beim Bezirksrat A Rekurs gegen einen

ihn betreffenden Beschluss der Sozialbehörde F vom 7. März 2018. Mit

Beschluss vom 6. Mai 2019 wies der Bezirksrat A den Rekurs ab, soweit

er darauf eintrat. An diesem Beschluss wirkten Bezirksratsvizepräsidentin C,

Bezirksrat D und Ersatzmitglied E mit.

B. Das Verwaltungsgericht hiess eine Beschwerde von G gegen den Beschluss des

Bezirksrats A vom 6. Mai 2019 mit Urteil VB.2019.00401 vom 28. November 2019

gut, soweit es darauf eintrat, und wies die Sache zur Durchführung eines neuen

Rekursverfahrens unter Ausschluss von Ersatzmitglied E, der zufolge Ehe

mit einem Mitglied der Vorinstanz in den Ausstand zu treten habe, an den Bezirksrat

zurück. Der Bezirksrat A eröffnete in der Folge für die Behandlung des

Rekurses von G vom 18. April 2018 ein neues Verfahren mit der

Geschäftsnummer H.

Erwägungen

II.

Mit Schreiben vom 28. September 2020

ersuchte der Bezirksrat A den Regierungsrat darum, ihm den Ausstand zu

genehmigen und das Rekursverfahren mit der Geschäftsnummer H einem anderen

Bezirksrat zur Bearbeitung zu überweisen. Der Regierungsrat trat mit Beschluss Nr. 1238

vom 16. Dezember 2020 nicht auf die Anträge ein.

III.

A. Gegen diesen Beschluss gelangten der Bezirksrat A,

Bezirksratspräsident B, Bezirksratsvizepräsidentin C und

Bezirksrat D am 4. Februar 2021 mit Beschwerde an das

Verwaltungsgericht. Sie beantragten, der Beschluss Nr. 1238 des

Regierungsrats vom 16. Dezember 2020 sei aufzuheben und die Sache sei dem

Regierungsrat zum neuen Entscheid zurückzuweisen, wobei der Regierungsrat

anzuweisen sei, auf die Anträge einzutreten und das Rekursverfahren H an

einen anderen Bezirksrat zu überweisen. Eventualiter sei über die Anträge des

Bezirksrats im Schreiben vom 28. September 2020 durch das

Verwaltungsgericht zu befinden.

B. Die Direktion der Justiz und des Innern beantragte am 19. Februar

2021.

namens des Regierungsrates Nichteintreten auf die Beschwerde, eventualiter

deren Abweisung. Nachdem der Bezirksrat A mit Schreiben vom 15. April

2021.

Verzicht auf eine Vernehmlassung hierzu erklärt hatte, reichte er am 22. April

2021.

eine weitere Eingabe ein.

Die Kammer erwägt:

1.

Das Verwaltungsgericht erledigt

Streitigkeiten in Dreierbesetzung (§ 38 Abs. 1 des

Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 [VRG; LS 175.2]). Da nach

den folgenden Erwägungen ohnehin nicht auf die Beschwerde einzutreten ist, kann

offenbleiben, ob der angefochtene Beschluss des Beschwerdegegners überhaupt als

Anordnung im Sinn von § 19 Abs. 1 lit. a VRG zu qualifizieren

ist, gegen die gemäss § 19 Abs. 2 lit. a VRG die Beschwerde an

das Verwaltungsgericht offensteht (§ 41 Abs. 1 VRG).

2.

2.1

Eine

Beschwerdeerhebung an das Verwaltungsgericht setzt Parteifähigkeit voraus

(Martin Bertschi in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum

Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc.

2014.

[Kommentar VRG], Vorbemerkungen zu §§ 21–21a N. 2 f.). Darunter

ist die Fähigkeit zu verstehen, im Verfahren unter eigenem Namen als Partei

aufzutreten; parteifähig ist, wer rechtsfähig ist (BGr, 24. Oktober 2011,

2C_303/2010, E. 2.3). Eine Behörde kann gegebenenfalls als Organ des

parteifähigen Gemeinwesens ein Rechtsmittel erheben. Anders als natürliche

Personen sowie juristische Personen des Privatrechts und des öffentlichen

Rechts sind Behörden hingegen grundsätzlich nicht parteifähig, wenn sie nicht

für ein parteifähiges Gemeinwesen handeln, ausser sie können sich zur Rechtsmittelerhebung

auf eine gesetzliche Ermächtigung stützen (zum Ganzen Bertschi, Vorbemerkungen

zu §§ 21–21a N. 4 ff., insb. N. 6). Die Parteifähigkeit

einer Behörde ist in letzteren Konstellationen Ausfluss eines gesetzgeberischen

Entscheids, eine staatliche Stelle verfahrensrechtlich in die Selbständigkeit

zu entlassen (Michael Pflüger, Die Legitimation des Gemeinwesens zur Beschwerde

in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten, Zürich/St. Gallen 2013, Rz. 445).

Fehlt einer Behörde die Parteifähigkeit, ist auf ihre in eigenem Namen erhobene

Beschwerde nicht einzutreten, ohne dass die Beschwerdebefugnis geprüft werden

müsste (Pflüger, Rz. 460).

2.2

Zur

dezentralen Erfüllung kantonaler Aufgaben ist der Kanton in Bezirke eingeteilt

(Art. 96 Abs. 1 der Verfassung des Kantons Zürich vom 27. Februar

2005.

[KV; LS 101]). Bereits nach der zuvor geltenden Verfassung des

eidgenössischen Standes Zürich vom 18. April 1869 war der Kanton Zürich in

Bezirke eingeteilt, die keine öffentlich-rechtlichen Körperschaften, sondern

bloss staatliche Verwaltungs- und Gerichtssprengel darstellten. Die

Bezirksbehörden waren Organe des Kantons, weshalb ein Bezirksrat als nicht

rechtsfähige, kantonale Behörde mangels Parteifähigkeit kein Rechtsmittel in

eigenem Namen erheben durfte (VGr, 11. März 1966, in: ZBl 67/1966 S. 312,

E. 2; BGE 49 I 461, 463). Die geltende Kantonsverfassung hat daran nichts

geändert: Die Bezirke sind weiterhin blosse Verwaltungseinheiten des Kantons

und die Bezirksbehörden sind kantonale Behörden, deren örtliche Zuständigkeit

sich je auf ein bestimmtes Gebiet erstreckt (Evi Schwarzenbach in: Isabelle

Häner/Markus Rüssli/Evi Schwarzenbach, Kommentar zur Zürcher Kantonsverfassung,

Zürich etc. 2007, Art. 80 N. 4 und Art. 96 N. 1).

2.3

Weder der

Bezirk A noch der Bezirksrat als Behörde sind nach dem Dargelegten

parteifähig. Für ein prozessuales Handeln als vertretungsbefugtes Organ im

Namen eines parteifähigen Gemeinwesens fehlt dem Bezirksrat die Berechtigung;

insbesondere kann er nicht für den Kanton auftreten, der Regierungsratsentscheide

zudem ohnehin nicht anfechten könnte (vgl. VGr, 17. Dezember 2008, VB.2007.00398, E. 2.3). Da sich der

Bezirksrat A auch auf keine (spezial-)gesetzliche Ermächtigung zur

Beschwerdeerhebung in eigenem Namen stützen kann, ist auf seine Beschwerde

mangels Parteifähigkeit nicht einzutreten.

3.

3.1

Neben dem

Bezirksrat als Behörde erhoben auch sein Präsident, seine Vizepräsidentin und

ein Bezirksratsmitglied in eigenem Namen Beschwerde gegen den

Regierungsratsbeschluss vom 16. Dezember 2020. Sie bringen vor, ein

schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung zu haben, weil sie als Mitglieder

einer Kollegialbehörde und grundsätzlich nicht als Mitglieder mit

Einzelzuständigkeitsbefugnissen gewählt seien. Nach der im angefochtenen

Beschluss vertretenen Auffassung sei der Bezirksrat mit nur zwei Mitgliedern

beschlussfähig und bei Stimmengleichheit die Stimme des Vorsitzenden

ausschlaggebend, was faktisch auf eine Einzelzuständigkeit hinausliefe. Sie

machen hingegen nicht geltend, dass sie als Privatpersonen in schutzwürdigen

persönlichen Interessen betroffen wären.

3.2

Zur

Beschwerde an das Verwaltungsgericht ist legitimiert, wer durch die

angefochtene Anordnung berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an deren

Änderung oder Aufhebung hat (§ 49 in Verbindung mit § 21 Abs. 1 VRG). Die das Rechtsmittel erhebende Person muss einen eigenen, persönlichen,

praktischen Nutzen an dessen Gutheissung dartun; die Wahrnehmung öffentlicher

Interessen oder Interessen Dritter genügt nicht (Bertschi, Kommentar VRG, § 21

N. 16). Auch das Bundesgericht betrachtet in ständiger Rechtsprechung das

Interesse an der richtigen Rechtsanwendung nicht als schutzwürdiges Interesse

im Sinn von Art. 89 Abs. 1 lit. c des Bundesgerichtsgesetzes vom

17.

Juni 2005 (BGG [SR 173.110]; BGr, 3. Dezember 2020, 1C_506/2020, E. 2.5

mit Hinweisen). Der Grundsatz der Einheit des Verfahrens nach Art. 111 Abs. 1

BGG verlangt im kantonalen Verfahren daher kein Eintreten auf eine Beschwerde,

wenn die Legitimation lediglich mit dem Interesse an der richtigen

Rechtsanwendung begründet wird (vgl. Bertschi, § 21 N. 3).

3.3

Nach der

konstanten Rechtsprechung des Verwaltungs- wie auch des Bundesgerichts

vermochte allein das (öffentliche) Interesse an der richtigen Rechtsanwendung

bzw. am korrekten Gang der Behördentätigkeit den Mitgliedern einer Behörde noch

keine Beschwerdelegitimation zu verschaffen (VGr, 23. März 2021, AN.2020.00021,

E. 1.2.2 mit Hinweisen, auch zum Folgenden). Das Bundesgericht scheint

nach seiner jüngsten Praxis zur Beschwerdelegitimation von Behördenmitgliedern

nunmehr zu verlangen, dass die beschwerdeführende Person spezifisch in ihrer

Stellung als Mitglied dieser Behörde berührt ist, während die blosse

Zugehörigkeit zu einer Behörde für sich allein keine Legitimation begründet

(BGE 144 I 43 = Pra 107 [2018] Nr. 92, E. 2.1 f.). Von Ersterem

ging es in dem betreffenden (konkreten) Fall aus, weil der dort strittige

Erlass das parlamentarische Initiativrecht auf die Ersatzabgeordneten eines

kantonalen Parlaments ausgeweitet und so dazu geführt hätte, dass der

Beschwerdeführer als ordentliches Mitglied dieses Parlaments gegebenenfalls

eine grössere Zahl an Geschäften zu bearbeiten gehabt hätte. Daraus liesse sich

allenfalls ableiten, dass die Beeinträchtigung des Geschäftsgangs für

amtierende Organvertreter bereits legitimationsbegründend sein könnte, es aber

immerhin einer solchen Beeinträchtigung bedürfte (VGr, 19. September 2018,

AN.2018.00001, E. 1.2.1). Eine derartige Beeinträchtigung ist hier

indessen nicht dargetan und auch nicht ersichtlich: Weder die tatsächliche,

noch die rechtliche Situation der Mitglieder des Bezirksrats A wird dadurch

beeinträchtigt, einen Rekursentscheid in aus ihrer Sicht unzulässiger Besetzung

fällen zu müssen. Vielmehr scheint die Beschwerdeerhebung ausschliesslich durch

das – zwar nachvollziehbare, allein deswegen aber nicht zur Beschwerde in

eigenem Namen legitimationsbegründende – Anliegen der Beschwerdeführenden 3

und 4 motiviert, nicht in ihrer Auffassung nach rechtswidriger Besetzung einen

Rekursentscheid fällen zu müssen. Denkbar erschiene, dass das Bundesgericht im

genannten BGE 144 I 43 die Betroffenheit des Parlamentariers in eigenen

schutzwürdigen Interessen bejahte, weil dessen zeitliche Arbeitsbelastung im

parlamentarischen Milizamt aufgrund der dort umstrittenen Regelung angestiegen

wäre. Dass der angefochtene Beschluss eine solche, allenfalls

legitimationsbegründende zeitliche Mehrbelastung der Beschwerdeführenden 2

bis 4 als Mitglieder des Bezirksrats zur Folge hätte oder ihr Amt dermassen

umgestaltete, dass sie davon in persönlichen schutzwürdigen Interessen

betroffen erschienen, ist indessen weder ersichtlich noch geltend gemacht.

3.4

Demzufolge

ist auch auf die Beschwerde der Beschwerdeführenden 2 bis 4 nicht

einzutreten. Bei diesem Ergebnis erübrigt sich eine Prüfung der weiteren

Eintretens­voraussetzungen und kann insbesondere offenbleiben, ob der

angefochtene Beschluss überhaupt eine Anordnung im Sinn von § 19 Abs. 1 lit. a VRG darstellt und somit ein taugliches Anfechtungsobjekt vorliegt.

4.

Die Kosten sind aus Billigkeitsgründen auf

die Gerichtskasse zu nehmen (vgl. Kaspar Plüss, Kommentar VRG, § 13 N. 64).

Demgemäss beschliesst die

Kammer:

1.

Auf

die Beschwerde wird nicht eingetreten.

2.

Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 1'500.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 205.-- Zustellkosten,

Fr. 1'705.-- Total der Kosten.

3.

Die

Gerichtskosten werden auf die Gerichtskasse genommen.

4.

Gegen

diesen Beschluss kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach

Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde

ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,

einzureichen.

5.

Mitteilung an …