Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2021.00104

Verwaltungsgericht

des

Kantons Zürich

2. Abteilung

VB.2021.00104

Urteil

der 2. Kammer

vom 16. Juni 2021

Mitwirkend: Abteilungspräsident Andreas Frei (Vorsitz), Verwaltungsrichterin Elisabeth Trachsel,

Verwaltungsrichterin Viviane Sobotich, Gerichtsschreiberin Jsabelle Mayer.

In Sachen

A, vertreten durch RA B,

Beschwerdeführer,

gegen

Migrationsamt des Kantons Zürich,

Beschwerdegegner,

betreffend

Erteilung der Niederlassungsbewilligung,

hat sich ergeben:

Sachverhalt

I.

A.

Der 1967 in Ägypten geborene deutsche Staatsangehörige

A hält sich seit dem 4. Juni 2010 in der Schweiz auf und ist im Besitz

einer bis am 17. Oktober 2021 gültigen Aufenthaltsbewilligung EU/EFTA

zwecks unselbständiger Erwerbstätigkeit. 2007 hatte er an der Technischen Hochschule C

einen Hochschulgrad-Titel erlangt.

B.

Bis im Oktober 2012 war A auf dem ersten Arbeitsmarkt

tätig. Ab dem 1. Januar 2014 bezog er Sozialhilfe (Stand am 31. Juli

2017 Fr. 114'924.50). Seit dem 18. Juli 2016 war er im Rahmen eines

Teillohnprogramms der Sozialen Dienste der Stadt D im Bereich ... zu

100 % angestellt. Per 1. Juli 2017 schloss er auf dem ersten

Arbeitsmarkt, nämlich mit dem Betrieb E, einen Rahmenvertrag ab und nahm eine

Stelle als Mitarbeiter mit Nachtwacheinsätzen auf, vorerst im Umfang von 20 bis

30 %. Der Beschäftigungsgrad bei den Sozialen Einrichtungen und Betriebe

wurde ab 1. August 2017 auf 70% reduziert.

C.

Ein erstes Gesuch von A vom 17. September 2015 um

Erteilung der Niederlassungsbewilligung war vom Migrationsamt mit Verfügung vom

23. November 2015 abgewiesen worden, ebenso am 21. März 2017 ein weiteres

Gesuch vom 22. September 2016 um Verlängerung der

Aufenthaltsbewilligung bzw. Erteilung einer Niederlassungsbewilligung. Einen von

A am 27. März 2017 gegen die Verfügung vom 21. März 2017 erhobenen

Rekurs hiess die Rekursabteilung der Sicherheitsdirektion am 23. November

2017 im Sinn der Erwägungen teilweise gut, indem das Migrationsamt beauftragt

wurde, die Aufenthaltsbewilligung EU/EFTA von A zu verlängern. Die Nichterteilung

der Niederlassungsbewilligung wurde hingegen als verhältnismässig qualifiziert.

In der Folge erhielt er die bis am 17. Oktober 2021 gültige

Aufenthaltsbewilligung EU/EFTA.

D.

Am 23. Juli 2020 stellte A beim Personenmeldeamt

der Stadt D erneut ein Gesuch um Erteilung der Niederlassungsbewilligung.

Ab 1. Mai 2019 waren seine Einsätze bei dem Betrieb E auf ein 55%-Pensum

erhöht worden. Gemäss Bestätigung der Sozialen Dienste der Stadt D vom 16. Juli

2020 beliefen sich die von ihm während der letzten drei Jahre bezogenen

Unterstützungsleistungen (seit 1. Juli 2017 mit letzter Auszahlung am 31. Januar

2018) auf Fr. 18'556.50. Das Migrationsamt wies das Gesuch um Erteilung

einer Niederlassungsbewilligung EU/EFTA am 29. September 2020 ab.

Erwägungen

II.

Am 26. Oktober 2020 erhob A dagegen

Rekurs bei der Rekursabteilung der Sicherheitsdirektion und beantragte die

Erteilung einer Niederlassungsbewilligung. Gemäss Bestätigung der Sozialen

Dienste der Stadt D vom 15. Oktober 2020 betrugen die von ihm während

der letzten drei Jahre bezogenen Unterstützungsleistungen (seit 1. Oktober

2017.

bis zuletzt am 31. Januar 2018) Fr. 9'958.65. Sodann war das

Arbeitsverhältnis auf dem zweiten Arbeitsmarkt, das heisst bei den Sozialen Dienste

der Stadt D, per 31. Januar 2018 aufgelöst worden.

Der Rekurs wurde am 5. Januar 2021

abgewiesen.

III.

Dagegen gelangte A (nachfolgend: der

Beschwerdeführer) mit Beschwerde vom 5. Februar 2021 an das

Verwaltungsgericht und beantragte die Aufhebung des Rekursentscheids vom 5. Januar 2021

bzw. es sei das Migrationsamt – unter entsprechender Entschädigungsfolge sowohl

für das Beschwerde- als auch das Rekursverfahren – anzuweisen, ihm die

Niederlassungsbewilligung zu erteilen. Die Sicherheitsdirektion verzichtete am

22.

Februar 2021 auf eine Vernehmlassung. Eine Beschwerdeantwort wurde

nicht erstattet und es folgten keine weiteren Eingaben.

Die Kammer erwägt:

1.

Mit der Beschwerde an das Verwaltungsgericht können

Rechtsverletzungen einschliesslich Ermessensmissbrauch, Ermessensüberschreitung

oder Ermessensunterschreitung und die unrichtige oder ungenügende Feststellung

des Sachverhalts gerügt werden (§ 20 in Verbindung mit § 50 des

Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 [VRG]).

2.

2.1

Gemäss Art. 2

Abs. 2 des Ausländer- und Integrationsgesetzes vom 16. Dezember 2005

(AIG) gilt dieses Gesetz für Staatsangehörige der Mitgliedstaaten der

Europäischen Gemeinschaft (heute: Europäische Union [EU]) und ihre

Familienangehörigen nur so weit, als das Freizügigkeitsabkommen vom 21. Juni

1999.

(FZA) keine abweichenden Bestimmungen enthält oder das AIG günstigere

Bestimmungen vorsieht.

2.2

Vom

Freizügigkeitsabkommen unberührt bleiben nach Art. 22 in Verbindung mit Art. 12

FZA staatsvertragliche Regelungen, welche einen weitergehenden Anspruch auf

Aufenthalt verschaffen. Gemäss Ziff. I.1 der Niederschrift

vom 19. Dezember 1953 zwischen der Schweiz und der Bundesrepublik

Deutschland über Niederlassungsfragen (nachfolgend: Niederschrift) in

Verbindung mit Art. 5 der Verordnung vom 22. Mai 2002 über den

freien Personenverkehr (VFP) haben deutsche Staatsange­hörige nach fünfjährigem

ununterbrochenem und ordnungsgemässem Aufenthalt in der Schweiz Anspruch auf

Erteilung der Niederlassungsbewilligung. Solche Niederlassungsvereinbarungen,

worunter die infrage stehende Niederschrift fällt, gehen dem nationalen Recht

vor (vgl. auch Anhang 9/9.1 der Weisung des Migrationsamts

"Niederlassungsbewilligung" vom 21. August 2020 [nachfolgend:

Weisung Migrationsamt]).

2.3

Die Erteilung der

Niederlassungsbewilligung steht jedoch unter dem Vorbehalt, dass kein

Widerrufsgrund gemäss Art. 62 AIG vorliegt (Art. 34 Abs. 2 lit. b

AIG). Dies gilt auch im Anwendungsbereich der Niederschrift zwischen der

Schweiz und Deutschland (Ziff. IV Satz 1 der Niederschrift; vgl.

hierzu auch BGr, 6. August 2015, 2C_1144/2014, E. 4.4). So sind

gemäss Ziff. 0.2.1.3.2 der aktuellen

Weisungen und Erläuterungen Ausländerbereich vom Oktober 2013 (Weisungen AIG; Stand 1. Januar 2021) des

Staatssekretariats für Migration (SEM) bei Vorliegen einer solchen Niederlassungsvereinbarung die

Integrationskriterien (Art. 58a Abs. 1 AIG) nur massgebend, wenn sie

einen Widerruf der Niederlassungsbewilligung rechtfertigen würden. Nicht

ausreichende Sprachkompetenzen allein rechtfertigen den Widerruf nicht.

3.

3.1

Die Vorinstanz

sah die Erfüllung der ordentlichen Aufenthaltsdauer für die Erteilung der

Niederlassungsbewilligung als gegeben und verneinte auch das Vorliegen von

Widerrufsgründen gemäss Art. 34 Abs. 2 lit. b AIG in Verbindung

mit Art. 62 AIG. Die Integrationskriterien, konkret das "Kriterium

der Teilnahme am Wirtschaftsleben", erachtete sie hingegen wegen des

Sozialhilfebezugs bis 30. Januar 2018 als nicht erfüllt. Die

Sicherheitsdirektion verwies in diesem Zusammenhang auf die Weisung des

Migrationsamts (siehe E. 2.2 am Ende). Gemäss dieser sei das

Integrationskriterium nach Art. 58a Abs. 1 lit. d AIG in

Verbindung mit Art. 77e der Verordnung vom 24. Oktober 2007 über

Zulassung, Aufenthalt und Erwerbstätigkeit (VZAE) nicht erfüllt, wenn die

betroffene Person in den letzten drei Jahren während mehr als sechs Monaten

andauernd auf die Unterstützung durch die Sozialhilfe angewiesen gewesen sei.

Zu Recht habe der Beschwerdegegner das Integrationskriterium beim

Beschwerdeführer aufgrund des Sozialhilfebezugs bis Ende Januar 2018 als nicht

erfüllt taxiert. Wesentlich sei, dass er sich nach der im Juli/August 2017

aufgenommenen Tätigkeit bei dem Betrieb E in einer Übergangsphase der

schrittweisen Ablösung aus dem zweiten Arbeitsmarkt befunden habe. Die

Auflösung des öffentlich-rechtlichen Arbeitsverhältnisses sei denn auch im

gegenseitigen Einvernehmen erst per 31. Januar 2018 erfolgt. Vor diesem

Hintergrund sei nicht zu beanstanden, wenn der Beschwerdegegner den

Beschwerdeführer (erst) per 1. Februar 2018 als von der Sozialhilfe

abgelöst betrachtet habe.

3.2

Der

Beschwerdeführer macht geltend, sowohl im Zeitpunkt der erstinstanzlichen

Verfügung als auch des Rekursentscheids das Integrationskriterium nach Art. 58a

Abs. 1 lit. d AIG in Verbindung mit Art. 77e VZAE erfüllt zu haben.

Weder am 29. September 2020, dem Datum der erstinstanzlichen Verfügung,

geschweige denn am 5. Januar 2021, dem Datum des Rekursentscheids, sei er,

rückwärts betrachtet, während mehr als sechs Monaten andauernd bei der

Sozialhilfe gemeldet noch auf wirtschaftliche Sozialhilfe angewiesen und

insofern sozialhilfeabhängig gewesen. Spätestens seit September 2017 habe er

einen existenzsichernden Erwerbslohn bezogen, der das Sozialhilfebudget

überstiegen habe und sei somit nicht im Sinn von Art. 62 Abs. 1 lit. e

AIG bzw. der Weisung Migrationsamt auf Sozialhilfe

angewiesen gewesen.

Aus der blossen Tatsache, dass er sich erst Ende Januar 2018 von der

Sozialhilfe abgemeldet bzw. "abgelöst" habe, könne folglich nicht

geschlossen werden, dass er in den Monaten zuvor auf "Sozialhilfeunterstützung

angewiesen" gewesen sei.

Selbst wenn die Beendigung der Sozialhilfeabhängigkeit auf

den 1. Februar 2018, also der formellen Abmeldung von der Sozialhilfe,

angesetzt würde, hätte die Vorinstanz weisungswidrig entschieden. So sei das

infrage stehende Integrationskriterium nach Ziff. 4.3.4 in Verbindung mit Ziff. 3.1.2.4

der Weisung Migrationsamt nicht erfüllt, wenn die betreffende Person "(…)

in den letzten drei Jahren während mehr als sechs Monaten andauernd auf

die Unterstützung durch die Sozialhilfe angewiesen (…)" gewesen sei. Ab

dem 29. September 2020 sei er, rückwirkend betrachtet, aber nur noch

während vier Monaten "sozialhilfeabhängig" gewesen (Oktober bis

Dezember 2017, Januar 2018) bzw. ab 5. Januar 2021 sogar während weniger

als einem Monat. Nicht einmal, wenn in Verletzung verfahrensrechtlicher

Grundsätze auf das Datum der Gesuchstellung, den 23. Juli 2020, abgestellt

und von einer Sozialhilfeabhängigkeit bis 31. Januar 2018 ausgegangen

würde, wäre er in den letzten drei Jahren während mehr als sechs Monaten

bei der Sozialhilfe gemeldet gewesen, sondern während genau sechs

Monaten (August 2017 bis und mit Januar 2018).

4.

4.1

Die

Vorinstanz hat in ihren Erwägungen zwar das Vorliegen von Widerrufsgründen

ausdrücklich verneint, die Erteilung der Niederlassungsbewilligung EU/EFTA

jedoch zufolge Fehlens des Integrationskriteriums der "Teilnahme am

Wirtschaftsleben" dennoch abgelehnt. Wenn aber keine Widerrufsgründe

vorliegen, hätte der Beschwerdeführer gestützt auf die Niederschrift ohne Weiteres

Anspruch auf Erteilung der Niederlassungsbewilligung (E. 2.3). Das

Verwaltungsgericht hat indes das Recht von Amtes wegen anzuwenden, weshalb im

Folgenden das Vorliegen des Widerrufsgrunds nach Art. 62 Abs. 1 lit. e

unabhängig von den vorinstanzlichen Erwägungen zu prüfen ist (vgl. Marco

Donatsch in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz

des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], § 52

N. 37).

4.2

Ob der

Widerrufsgrund der Sozialhilfeabhängigkeit nach Art. 62 Abs. 1 lit. e

AIG erfüllt ist, wird objektiv, das heisst ohne Rücksicht auf das Verschulden,

beurteilt. Mass­geblich ist die Höhe der ausgerichteten Beträge und die

prognostische Beurteilung, ob in absehbarer Zeit eine Ablösung von der

Sozialhilfe erfolgen kann (BGr, 26. August 2020, 2C_423/2020, E. 3.3,

mit Hinweisen).

Aufgrund der Höhe der insgesamt bezogenen

Sozialhilfe wäre, jedenfalls vor der erfolgten Ablösung, ein objektives

Widerrufskriterium zu bejahen gewesen (Sachverhalt I/B). Mittlerweile hat sich

der Beschwerdeführer aber von der Sozialhilfe lösen können.

Fraglich ist somit das Kriterium der "prognostischen

Beurteilung", das heisst, inwieweit beim Beschwerdeführer von einer

"nachhaltigen" Ablösung von der Sozialhilfe auszugehen ist. Die von

der Vorinstanz gestützt auf die Weisung des Migrationsamts genannte zeitliche

Vorgabe, wonach die (vorzeitige) Erteilung der Niederlassungsbewilligung

entfalle, wenn die betroffene Person in den letzten drei Jahren während mehr

als sechs Monaten andauernd auf die Unterstützung durch die Sozialhilfe

angewiesen gewesen sei (vgl. E. 3.1), könnte daher als ein solches

prognostische Kriterium verstanden werden und stünde gestützt auf die

Niederschrift insoweit nicht im Widerspruch zum grundsätzlichen Anspruch auf

Erteilung einer Niederlassungsbewilligung.

4.3

Abgesehen

davon, dass die Weisung des Migrationsamts für das Verwaltungsgericht nicht

verbindlich ist, jedoch im Sinn einer Auslegungshilfe herangezogen werden kann

(Donatsch, § 50 N. 56), ist die infrage stehende zeitliche Vorgabe

aber sowieso erfüllt, da auf die tatsächlichen Verhältnisse im gerichtlichen

Entscheidzeitpunkt abzustellen ist (vgl. Donatsch, § 52 N. 8).

Dispositiv

Demnach war aus heutiger Sicht der spätestens seit 1. Februar 2018 von der

Sozialhilfe gänzlich losgelöste Beschwerdeführer in den letzten drei

Jahren wirtschaftlich selbsttragend und daher nicht während mehr als

sechs Monaten andauernd auf die Unterstützung durch die Sozialhilfe angewiesen.

Dem gestützt auf die Niederschrift dem Beschwerdeführer zustehenden Anspruch

auf Erteilung der Niederlassungsbewilligung stehen somit keine Widerrufsgründe

entgegen, was letztlich auch die Vorinstanz in den Erwägungen festgehalten hat.

Weitergehende Ausführungen erübrigen sich.

4.4 Dies führt

zur Gutheissung der Beschwerde und es ist der Beschwerdegegner anzuweisen, dem

Beschwerdeführer eine Niederlassungsbewilligung zu erteilen.

5.

5.1 Ausgangsgemäss

sind die Gerichtskosten dem Beschwerdegegner aufzuerlegen und steht dem

Beschwerdeführer eine Parteientschädigung zu (§ 13 Abs. 2 in

Verbindung mit § 65a Abs. 2 sowie § 17 Abs. 2 VRG). Diese

wird für das vorliegende Verfahren auf Fr. 1'500.- festgesetzt.

5.2 Die

Verfahrenskosten des vorinstanzlichen Rekursverfahrens sind ebenfalls dem

Beschwerdegegner aufzuerlegen. Dieser hat dem Beschwerdeführer für das

vorinstanzliche Verfahren zudem eine Parteientschädigung von Fr. 1'500.-

zu bezahlen.

Demgemäss erkennt die

Kammer:

1. Die

Beschwerde wird gutgeheissen. Der Rekursentscheid der Rekursabteilung der Sicherheitsdirektion

vom 5. Januar 2021 und die Verfügung des Beschwerdegegners vom 29. September

2020 werden aufgehoben. Der Beschwerdegegner wird angewiesen, dem

Beschwerdeführer eine Niederlassungsbewilligung zu erteilen.

2. Die

Kosten des Rekursverfahrens werden dem Beschwerdegegner auferlegt.

3. Der

Beschwerdegegner wird verpflichtet, dem Beschwerdeführer für das

Rekursverfahren eine Parteientschädigung von Fr. 1'500.- (inklusive

Mehrwertsteuer) zu bezahlen.

4. Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 2'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 70.-- Zustellkosten,

Fr. 2'070.-- Total der Kosten.

5. Die

Gerichtskosten werden dem Beschwerdegegner auferlegt.

6. Der

Beschwerdegegner wird verpflichtet, dem Beschwerdeführer für das

Beschwerdeverfahren eine Parteientschädigung von Fr. 1'500.-

(Mehrwertsteuer inbegriffen) zu bezahlen.

7. Gegen

dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff.

des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen,

von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,

einzureichen.

8. Mitteilung an …