Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2021.00135

Verwaltungsgericht

des

Kantons Zürich

3. Abteilung

VB.2021.00135

Urteil

der 3. Kammer

vom 17. Juni 2021

Mitwirkend: Abteilungspräsident Rudolf Bodmer (Vorsitz), Verwaltungsrichter Matthias Hauser, Verwaltungsrichterin

Silvia Hunziker, Gerichtsschreiber

Yannick Weber.

In Sachen

1. A,

2. Schweiz. Radio- und Fernsehgesellschaft,

beide vertreten durch RA B,

Beschwerdeführende,

gegen

Spitalrat des Universitätsspitals Zürich,

vertreten durch RA

C und/oder RA D,

Beschwerdegegner,

betreffend Informationszugang,

hat sich ergeben:

Sachverhalt

I.

A stellte am 22. Dezember 2020 beim

Universitätsspital Zürich (USZ) das Gesuch, ihm sei Einsicht in je eine

anonymisierte Kopie des Untersuchungsberichts betreffend die Privatpraxis des

ehemaligen Klinikdirektors für Mund- und Kieferchirurgie am Zentrum für

Zahnmedizin sowie des Untersuchungsberichts betreffend die Abrechnung der

Honorarposition "interdisziplinäres Arztgespräch" in der Klinik für

Herzchirurgie zu gewähren.

Erwägungen

II.

Mit Zirkularbeschluss vom 18. Januar

2021.

wies der Spitalrat des USZ das Einsichtsbegehren ab.

III.

A.

Dagegen erhoben A und die Schweizerische Radio- und

Fernsehgesellschaft, beide vertreten durch Rechtsanwältin B, mit Eingabe vom 19. Februar

2021.

Beschwerde an das Verwaltungsgericht. Sie beantragten, die Verfügung des

Spitalrats vom 18. Januar 2021 sei aufzuheben und ihnen sei Einsicht in

die genannten zwei anonymisierten Berichte zu gewähren. Eventuell sei der

Zugang aufzuschieben. Zudem ersuchten sie um Ausrichtung einer

Parteientschädigung.

B.

Das USZ erstattete am 25. März 2021 eine

Beschwerdeantwort und beantragte die vollumfängliche Abweisung der Beschwerde

unter Kosten- und Entschädigungsfolge zulasten der Beschwerdeführenden. Es

reichte dem Verwaltungsgericht die streitgegenständlichen Berichte ein und

ersuchte darum, den Beschwerdeführenden keine Einsicht in diese zu gewähren.

Die Beschwerdeführenden liessen sich dazu am 22. April 2021 vernehmen und

beantragten Einsicht in die Berichte in anonymisierter Form. Das USZ nahm

hierzu mit Eingabe vom 6. Mai 2021 Stellung.

Die Kammer erwägt:

1.

1.1

Das

Verwaltungsgericht ist für die Behandlung der Beschwerde gegen die Anordnung

des Spitalrates gemäss § 30 des Gesetzes über das Universitätsspital

Zürich vom 19. September 2005 (USZG; LS 813.15) sowie § 41 Abs. 1

in Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. a des

Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG; LS 175.2)

zuständig. Die Beschwerde ist von der Kammer zu beurteilen (§ 38b Abs. 1

e contrario und § 38 VRG).

1.2

Der Beschwerdeführer 1

ist als Adressat der angefochtenen Verfügung vom 18. Januar

2021, dessen Gesuch um Informationszugang damit nicht entsprochen worden war, ohne

Weiteres zur Beschwerde berechtigt. Daneben erhob auch die Schweizerische

Radio- und Fernsehgesellschaft in eigenem Namen Beschwerde an das Verwaltungsgericht.

Da der Beschwerdeführer 1 das Einsichtsgesuch im Rahmen seiner

journalistischen Tätigkeit für die Beschwerdeführerin 2 bzw. ihre

Zweigniederlassung stellte und allfällige journalistische Beiträge im Nachgang

zum streitgegenständlichen Einsichtsgesuch über die von der Beschwerdeführerin 2

betriebenen Kanäle verbreiten würde, hat die Beschwerdeführerin 2

ebenfalls ein schützenswertes Interesse an der Aufhebung der vorinstanzlichen

Entscheide, und ist praxisgemäss ebenfalls als zur Beschwerde berechtigt zu

betrachten (vgl. VGr, 15. Juli 2010, VB.2010.00210, E. 1.2).

1.3

Mit dem

Entscheid in der Sache erübrigt sich eine Behandlung des beschwerdeführerischen

Verfahrensantrags, zwecks Gewährung des rechtlichen Gehörs Akteneinsicht in die

bei den Verfahrensakten liegenden Berichte in anonymisierter Form, allenfalls

unter Auflagen oder nur an die Rechtsvertreterin, zu gewähren.

2.

2.1

Art. 17

der Verfassung des Kantons Zürich vom 27. Februar 2005 (KV; LS 101) gibt

jeder Person das Recht auf Zugang zu amtlichen Dokumenten, soweit nicht überwiegende

öffentliche oder private Interessen entgegenstehen. Die Bestimmung begründet

ein verfassungsmässiges Individualrecht (VGr, 18. März 2021,

VB.2020.00746, E. 2, auch zum Folgenden; vgl. ferner Giovanni Biaggini in:

Isabelle Häner/Markus Rüssli/Evi Schwarzenbach [Hrsg.], Kommentar zur Zürcher

Kantonsverfassung, Zürich etc. 2007 [Kommentar KV], Art. 17 N. 3).

Das Öffentlichkeitsprinzip wurde im Gesetz über die Information und den

Datenschutz vom 12. Februar 2007 (IDG; LS 170.4) umgesetzt. Mit diesem

Gesetz führte der Kanton Zürich den Öffentlichkeitsgrundsatz ein und vollzog

einen Systemwechsel vom Geheimhaltungsprinzip mit Öffentlichkeitsvorbehalt zum

Öffentlichkeitsprinzip mit Geheimhaltungsvorbehalt (vgl. Weisung des

Regierungsrates vom 9. November 2005, ABl 2005, S. 1283 ff.

[Weisung IDG], 1296; Tobias Jaag/Markus Rüssli, Staats- und Verwaltungsrecht

des Kantons Zürich, 5. A., Zürich etc. 2019, Rz. 1008). Nach dem

damit verwirklichten Öffentlichkeitsprinzip kann grundsätzlich jede Person die

bei öffentlichen Organen vorhandenen Informationen einsehen

(BGr, 15. April 2019, 1C_452/2018, E. 4.1). Der Öffentlichkeitsgrundsatz

dient der Transparenz der Verwaltung und soll das Vertrauen der Bürger in die

staatlichen Institutionen und ihr Funktionieren fördern; er bildet zudem eine

wesentliche Voraussetzung für eine sinnvolle demokratische Mitwirkung am

politischen Entscheidfindungsprozess und für eine wirksame Kontrolle der

staatlichen Behörden. Soweit die Medien Zugang zu behördlichen Informationen

suchen, um solche später zu verarbeiten und zu verbreiten, dient das

Transparenzgebot überdies zumindest indirekt auch der Verwirklichung der nach Art. 17

der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April

1999.

(BV; SR 101) geschützten Medienfreiheit (vgl. BGE 142 II 313 E. 3.1).

Der Schutz der Medienfreiheit erfasst grundsätzlich jegliche Form der

journalistischen Informationsbeschaffung, unabhängig davon, ob die

Informationen allgemein zugänglich sind oder nicht (BGE 137 I 8 E. 2.5).

Gestützt auf das Öffentlichkeitsprinzip von Journalisten eingereichte Gesuche

um Informationszugang unterstehen demzufolge dem grundrechtlichen Schutz von Art. 17

BV.

2.2

Gemäss § 20 Abs. 1 IDG hat jede Person Anspruch auf Zugang zu den bei einem

öffentlichen Organ vorhandenen Informationen. Dieser Anspruch besteht

unabhängig eines Nachweises besonderer Interessen (Alain Griffel, Kommentar

VRG, § 9 N. 4; Bruno Baeriswyl, Praxiskommentar zum Informations- und

Datenschutzgesetz des Kantons Zürich [IDG], Zürich etc. 2012

[Praxiskommentar IDG], § 20 N. 12). Das öffentliche Organ verweigert

jedoch nach § 23 Abs. 1 IDG die Bekanntgabe von Informationen ganz

oder teilweise, wenn eine rechtliche Bestimmung oder ein überwiegendes

öffentliches oder privates Interesse entgegensteht.

3.

3.1

Das USZ

als Anstalt des kantonalen öffentlichen Rechts mit eigener Rechtspersönlichkeit

(§ 1 USZG) gilt als öffentliches Organ im Sinn von § 3 Abs. 1 lit. c IDG und untersteht daher nach § 2 IDG dem Geltungsbereich dieses Gesetzes.

3.2

Nach § 9

Abs. 1 der Verordnung über die Information und den Datenschutz vom 28. Mai

2008.

(IDV; LS 170.41) behandelt das öffentliche Organ, an das sich ein

Gesuch um Informationszugang richtet, dieses selbst, soweit keine andere Stelle

für zuständig erklärt worden ist. Betrifft das Gesuch offensichtlich die

Information eines anderen Organs, wird es diesem zur Behandlung überwiesen.

Dies gilt namentlich dann, wenn die angefragte Stelle zwar über die verlangte

Information verfügt, sie aber nicht selbst erstellt oder als Hauptadressatin

empfangen hat (§ 9 Abs. 2 IDV). Gemäss dieser Zuständigkeitsordnung

soll grundsätzlich diejenige Stelle für die Prüfung eines Gesuchs verantwortlich

sein, die selbst "Informationsherrin" ist. Die dem IDG unterstellten

öffentlichen Organe sollen selbständig, d. h. jedes für sich, die Informationen, die sich

bei ihm befinden, verwalten und so bearbeiten, dass sie rasch, umfassend und

sachlich informieren können (VGr, 18. März 2021, VB.2020.00746, E. 3.2

mit Hinweisen).

3.3

Der

Spitalrat ist das oberste Führungsorgan des USZ (§ 11 Abs. 1 USZG).

Die Beschwerdeführenden werfen die Frage auf, ob das via die Medienstelle des

USZ eingereichte Einsichtsbegehren nicht von der Spitaldirektion hätte

behandelt werden müssen, welche das operative Führungsorgan des

Universitätsspitals ist und dieses gegen aussen vertritt (§ 12 Abs. 1 USZG). Öffentliches Organ im Sinn von § 3 Abs. 1 lit. c IDG ist

das USZ als Ganzes. Aus dem IDG lässt sich damit zwar nicht ableiten, ob die

Spitaldirektion oder der Spitalrat das Begehren hätte behandeln müssen. Da die

Berichte, deren Einsichtnahme umstritten ist, gemäss ihrem jeweiligen

Wasserzeichen offenbar zuhanden des Spitalrats angefertigt worden sind, ist in

analoger Anwendung von § 9 Abs. 1 IDV auf die anstaltsinternen

Zuständigkeiten jedoch nicht zu beanstanden, dass dieser sich als zum Entscheid

über das Einsichtsgesuch befugt erachtete.

4.

4.1

Die

Beschwerdeführenden verlangen, dass ihnen in anonymisierter Form Einsicht in

den vom 30. Oktober 2020 datierenden Bericht zur Klinik für Mund-, Kiefer-

und Gesichtschirurgie (in der Folge: Bericht MKG) sowie den Bericht vom 14. Dezember

2020.

zur Erfassung und Abrechnung der Honorarposition "interdisziplinäres

Arztgespräch" in der Klinik für Herzchirurgie (in der Folge: Bericht

Honorarposition) gewährt wird. Diese Berichte wurden von verschiedenen Anwaltskanzleien

im Auftrag des USZ erstellt und enthalten die Ergebnisse von deren

Untersuchungen zu den erwähnten beiden Themenbereichen. Gemäss der

Medienmitteilung des USZ vom 15. Dezember 2020 stellte der Bericht MKG

fest, dass der ehemalige Klinikdirektor der Klinik für Mund-, Kiefer- und

Gesichtschirurgie Patienten des USZ in seine Privatpraxis überwiesen habe, ohne

dies abzugelten, wodurch das USZ finanziell geschädigt worden sei. Wie von der

mandatierten Anwaltskanzlei empfohlen, habe das USZ eine Strafanzeige gegen Prof.

E (so die explizite Namensnennung in der Medienmitteilung) eingereicht. Die

Verstärkung des Risikomanagements und der Compliance zur künftigen Vermeidung

eines solchen Falls seien bereits umgesetzt oder in die Wege geleitet.

Der Bericht Honorarposition sei erstellt worden, nachdem eine

interne Abklärung ergeben habe, dass die Tarifposition "interdisziplinäres

Arztgespräch" systematisch von der Klinikadministration erfasst worden

sei, obwohl sie im Klinikinformationssystem nicht dokumentiert worden sei. Die

Administration der Klinik habe die Position systematisch bei allen

zusatzversicherten Patienten für jeden Tag auf einer Intensivstation oder

Intermediate-Care-Abteilung abgerechnet, ohne dass die auf der Abrechnung

aufgeführten Ärzte davon Kenntnis gehabt hätten. Die unrechtmässig in Rechnung

gestellten Kosten würden den Krankenkassen zurückerstattet. Zudem habe das USZ

eine Strafanzeige erstattet. Aufgrund der Erkenntnisse aus der Untersuchung

seien umgehend organisatorische Massnahmen zur Stärkung der Governance-Struktur

getroffen worden; die organisatorische Unterstellung und die Pflichtenhefte der

Klinikdirektoren und Klinikmanager würden zurzeit überprüft.

4.2

Die

angefochtene Verfügung erwog – und das USZ lässt auch im Beschwerdeverfahren

vorbringen–, die Berichte seien vertraulich: sie dienten der internen Abklärung

von im Raum stehenden Vorwürfen, und eine Einsicht in die Berichte sei nicht

vorgesehen gewesen. Ob Einsicht in ein amtliches Dokument zu gewähren ist,

bestimmt sich allerdings aufgrund des geltenden Öffentlichkeitsprinzips mit

Geheimhaltungsvorbehalt (vorstehend E. 2.1) allein nach einer Abwägung der

betroffenen öffentlichen und privaten Interessen im Sinn von § 23 IDG.

Unerheblich ist dabei, ob das betroffene Dokument zur Veröffentlichung oder

lediglich für den internen Gebrauch erstellt worden und bestimmt war. Aus den

im angefochtenen Beschluss zitierten Bundesgerichtsentscheiden, die keinen

erkennbaren Bezug zum zu beurteilenden Fall aufweisen, lässt sich nichts

Gegenteiliges herleiten. Unzutreffend ist auch die beschwerdegegnerische

Auffassung, dass "heikle" personalrechtliche

Administrativuntersuchungen an öffentlich-rechtlichen Instituten aus

grundsätzlichen Überlegungen immer vertraulich seien: Nach der gesetzlichen

Regel des § 23 IDG ist stets eine Interessenabwägung im Einzelfall

vorzunehmen, ob die Bekanntgabe von Informationen ganz oder teilweise zu

verweigern oder aufzuschieben ist. Es gibt keine bei einem öffentlichen Organ

vorhandenen Informationen, die a priori vom Informationszugang ausgenommen sind

(Baeriswyl, Praxiskommentar IDG, § 20 N. 13).

4.3

Entscheidend

ist mithin, ob einer Informationsbekanntgabe entgegenstehende öffentliche oder

private Interessen gegenüber dem beschwerdeführerischen Zugangsinteresse

überwiegen. In Anlehnung an die bundesgerichtliche Rechtsprechung zum

Bundesgesetz über das Öffentlichkeitsprinzip der Verwaltung vom 17. Dezember

2004.

(BGÖ; SR 125.3) reicht dabei ein bloss abstraktes Gefährdungsrisiko für

die auf dem Spiel stehenden Interessen nicht aus. Vielmehr hat die aufgrund der

Zugangsgewährung drohende Verletzung gewichtig zu sein; sie muss zwar nicht mit

Sicherheit eintreten, jedoch darf eine Beeinträchtigung oder Gefährdung auch

nicht lediglich denkbar oder (entfernt) möglich erscheinen, ansonsten der

vollzogene Paradigmenwechsel vom Geheimhaltungs- zum Öffentlichkeitsprinzip unterlaufen

würde (BGr, 9. Februar 2017, 1C_509/2016, E. 3.3 mit Hinweis auf BGE 142 II 324 E. 3.4; 340 E. 2.2).

4.4

Soweit der

Beschwerdegegner den Informationszugang am Verhältnismässigkeitsgebot scheitern

lassen will, ist darauf hinzuweisen, dass die vorzunehmende Prüfung der

Gewährung des Zugangs zu behördlichen Dokumenten von jener hinsichtlich der

Zulässigkeit aktiver behördlicher Informationstätigkeit zu unterscheiden

ist: Während bei ersterer eine Interessenabwägung im beschriebenen Sinn

vorzunehmen ist, hat letztere für das durch die Informationstätigkeit zu

erreichende Ziel geeignet, erforderlich und zumutbar – mithin verhältnismässig

– zu sein. Wird um Informationszugang ersucht, ist das

Verhältnismässigkeitsprinzip insoweit von Bedeutung, als jede Beschränkung des

grundrechtlich geschützten Anspruchs auf Zugang zu amtlichen Dokumenten

(hiervor E. 2.1) diesem genügen muss (dazu hiernach E. 5.1 und 6.1).

5.

5.1

Liegt ein

öffentliches Interesse an der Geheimhaltung vor, ist es gegenüber dem

Zugangsinteresse abzuwägen. Nur falls es überwiegt, ist der Zugang zu den

Informationen aufgrund des öffentlichen Geheimhaltungsinteresses einzuschränken

(VGr, 25. Juni 2015, VB.2015.00104, E. 2.3). Die

Informationsbekanntgabe ist allerdings nur insoweit einzuschränken, als sich

dies in sachlicher und zeitlicher Hinsicht unbedingt notwendig erweist

(Baeriswyl, Praxiskommentar IDG, § 23 N. 26).

5.2

In § 23 Abs. 2 IDG werden beispielhaft öffentliche Interessen aufgezählt, die dem

Zugang zu einer Information entgegenstehen können. Die Liste ist nicht

abschliessend, weshalb auch darin nicht erwähnte öffentliche Interessen eine

Zugangsbeschränkung rechtfertigen können (VGr, 5. Juni 2018,

VB.2018.00204, E. 3.2). Um das Öffentlichkeitsprinzip nicht auszuhöhlen

und eine möglichst umfassende Transparenz zu erreichen, sind die öffentlichen

Interessen restriktiv auszulegen (Rolf H. Weber, Datenschutz v.

Öffentlichkeitsprinzip: Erläuterungen zu den Spannungsfeldern am Beispiel des

Zürcher Informations- und Datenschutzgesetzes, Zürich 2010, Rz. 639; vgl.

ferner Baeriswyl, Praxiskommentar IDG, § 23 N. 14).

5.3

Ein

öffentliches Interesse liegt insbesondere vor, wenn die Bekanntgabe der

Information den Meinungsbildungsprozess des öffentlichen Organs beeinträchtigt

(§ 23 Abs. 2 lit. b IDG). Zwar ist der Meinungsbildungsprozess

nicht per se geheim, doch sollen Dokumente wie Arbeitspapiere, Entwürfe,

Anträge und dergleichen während dieses Prozesses noch geheim gehalten werden

können (Baeriswyl, Praxiskommentar IDG, § 23 N. 16 f.). Nach

Abschluss der Erörterungen und Entscheidung bzw. nach Abschluss der Verhandlung

sind die Informationen in der Regel zugänglich (VGr, 4. September 2013,

VB.2012.00510, E. 3.6.1 mit Hinweis auf die Weisung IDG, S. 1316). Die

Information im Rahmen von Meinungsbildungsprozessen kann insbesondere dann eingeschränkt

werden, wenn diese politisch umstrittene Fragen betreffen oder die betreffenden

Geschäfte Gegenstand späterer Rechtsstreitigkeiten bilden können (§ 2 Abs. 1 IDV).

5.3.1

Der Beschwerdegegner bringt vor, die interne Meinungsbildung bezüglich der

streitbetroffenen Untersuchungsberichte sei noch nicht abgeschlossen und

unterliege einer ständigen internen Diskussion. Bei diversen vorgeschlagenen

Massnahmen und ihren Umsetzungsprozessen handle es sich um teils kontroverse

politische Fragen, die potenziell auch Gegenstand späterer, etwa

personalrechtlicher, Streitigkeiten sein könnten, so etwa hinsichtlich der

Vorschläge zum Umgang mit Interessenbindungen, Beteiligungen und

Whistleblowing, zur Neuordnung von Über- und Unterordnungsverhältnissen sowie

zu verstärkter Aufsicht durch den Kantonsrat. Dass und welche konkreten, noch

im Gang befindlichen (politischen oder administrativen) Entscheidungsprozesse

in welcher Hinsicht durch die Einsichtgewährung in eine anonymisierte Form der

streitgegenständlichen Berichte gestört werden könnten, legt der

Beschwerdegegner allerdings nicht nachvollziehbar dar und ist auch nicht

ersichtlich. Insbesondere ist weder dargetan noch erkennbar, hinsichtlich

welcher der konkreten Handlungsempfehlungen des Berichts MKG ein interner

Meinungsbildungsprozess derzeit (noch) im Gange wäre, den eine anonymisierte Offenlegung

der ebendieser zugrunde liegenden Fakten, wie sie im Bericht dargestellt

werden, in relevanter Hinsicht zu beeinträchtigen vermöchte. Damit

unterscheidet sich der zu beurteilende Sachverhalt von Anwendungsfällen des § 2 Abs. 1 IDV, der etwa dem Einsichtsgesuch eines Privaten in die Akten

betreffend die Projektierung eines Bundesasylzentrums entgegenstand,

hinsichtlich dessen Realisierung der Entscheidungsprozess von und die

Verhandlungen zwischen Bund, Kanton und Standortgemeinde noch nicht abgeschlossen

waren (VGr, 1. Oktober 2014, VB.2014.00337, E. 3.4).

5.3.2

Soweit personalrechtliche Rechtsstreitigkeiten betreffend Protagonisten der

streitgegenständlichen Berichte entstünden, ist kein Geheimhaltungsinteresse

ersichtlich, zumal die Berichte ohnehin Teil der Akten entsprechender Verfahren

bilden müssten. § 2 Abs. 1 IDV soll verhindern, dass gestützt auf das

Öffentlichkeitsprinzip Unterlagen herausverlangt werden können, welche geeignet

sind, den Verlauf eines künftigen oder hängigen Verfahrens zu stören (Begründung

zur Verordnung über die Information und den Datenschutz vom 28. Mai 2008, ABl

2008, 916, S. 922). Soweit die streitgegenständlichen Berichte die

faktenmässigen Grundlagen möglicher künftiger (personalrechtlicher) Verfahren

darstellen, geht von ihnen jedoch keine derartige Gefahr aus.

5.3.3

Das Vorbringen des USZ, wonach ein ständiges "Über die Schulter

schauen" der Öffentlichkeit "bei jedem Zwischenschritt der

Neuorganisation einer internen Arbeitsstruktur" nicht im Sinn und Zweck

des IDG liegen könne, missachtet die Grundentscheidung des kantonalen

Verfassungsgebers, dass die gesamte Verwaltungstätigkeit grundsätzlich

nicht geheim, sondern öffentlich ist (dazu E. 2.1). Das IDG will gemäss

seinem Zweckartikel eine Kontrolle des staatlichen Handelns ermöglichen (§ 1 Abs. 2 lit. a IDG). Der Beschwerdegegner bestreitet die Notwendigkeit

einer solchen aufgrund des Vorhandenseins von zuständigen, involvierten

Aufsichtsinstanzen. Ob das USZ als öffentlich-rechtliche Anstalt der durch das

Öffentlichkeitsprinzip ermöglichten Kontrolle bedarf, bleibt für die gemäss § 23 IDG vorzunehmende Interessenabwägung indes ohne Belang. Bei der Behandlung

eines Informationszugangsgesuchs hat es sich nicht von grundsätzlichen

Überlegungen zur Notwendigkeit journalistischer Berichterstattung über seine

Tätigkeit leiten zu lassen, sondern die im Einzelfall bedeutsamen öffentlichen

und privaten Interessen zu ermitteln und gegeneinander abzuwägen.

5.4

Nach § 23 Abs. 2 lit. c IDG liegt ein öffentliches Interesse zur Verweigerung

der Bekanntgabe von Information vor, wenn diese Bekanntgabe der Information die

Wirkung von Untersuchungs-, Sicherheits- oder Aufsichtsmassnahmen gefährdet.

Darunter fällt etwa das Einsatzdispositiv eines Polizeikorps für den

sogenannten unfriedlichen Ordnungsdienst bei Demonstrationen (Weisung IDG, S. 1316 f.).

Ein öffentliches Interesse im Sinn von § 23 Abs. 1 IDG liegt ferner

vor, wenn die Bekanntgabe die zielkonforme Durchführung konkreter behördlicher

Massnahmen beeinträchtigt. Dies ist etwa bei Listen geplanter, unangekündigter

behördlicher Kontrollen der Fall, deren Bekanntgabe den Zweck der Kontrollen

vereiteln würde, weil sie in der Folge gerade nicht mehr unangekündigt

durchgeführt werden könnten (vgl. Baeriswyl, Praxiskommentar IDG, § 23 N. 21).

5.4.1

Der Beschwerdegegner verweist auf diese Rechtsgrundlagen und macht geltend,

die zu erwartende mediale Berichterstattung würde den USZ-internen Vollzug der

Massnahmen zur Behebung von Missständen sowie die Untersuchungshandlungen bzw.

weiteren Aufsichtsmassnahmen der Subkommission USZ/UZH der Aufsichtskommission

für Bildung und Gesundheit des Kantonsrats massgeblich beeinflussen und allenfalls

verzögern bzw. behindern. Inzwischen erstattete diese Kommission einen Bericht,

welcher der Öffentlichkeit zugänglich gemacht wurde. Soweit das USZ vorbringt,

die Abweisung des Einsichtsgesuchs sei mit Blick auf die laufende Aufsichtstätigkeit

geboten gewesen, ist darauf hinzuweisen, dass diese allenfalls einen Aufschub,

aber jedenfalls nicht die gänzliche Verweigerung der Einsicht in die

Administrativuntersuchungsberichte hätte rechtfertigen können. Welche konkreten

(Aufsichts-)Mass­nahmen in welcher Hinsicht beeinträchtigt erscheinen oder in

ihrem Vollzug verzögert werden könnten, ist im Übrigen weder ersichtlich noch

dargetan.

5.4.2

Nicht zu folgen ist dem beschwerdegegnerischen Vorbringen, dass ein

gewisses Informationsbedürfnis der Beschwerdeführenden nunmehr gedeckt sei,

nachdem der Untersuchungsbericht der Subkommission öffentlich zugänglich

gemacht worden sei. Wenn gewisse Informationen aus den streitgegenständlichen

Berichten bereits öffentlich gemacht worden sind, verringert dies nicht das

Interesse der Beschwerdeführenden an der beantragten Einsicht. Vielmehr lässt

es das Interesse an der Geheimhaltung der Berichte insoweit entfallen, als

darin öffentlich bekannte Informationen enthalten sind.

5.5

Das USZ

führt weiter an, das öffentliche Interesse an einem intakten

Vertrauensverhältnis seiner Mitarbeitenden zum öffentlich-rechtlichen

Arbeitgeber stehe der beantragten Informationsbekanntgabe entgegen. In

Administrativuntersuchungen involvierte Personen, die Auskunft erteilten, sollten

sich auf die Vertraulichkeit und auf die Fürsorgepflicht des Arbeitgebers um

Schutz ihrer Persönlichkeits- und Datenschutzrechte nach § 39 Abs. 1

und 2 des Personalgesetzes vom 27. September 1998 (PG; LS 177.10) verlassen

dürfen. Mit einer Anonymisierung lässt sich diesem Interesse indessen bereits

umfassend Rechnung tragen: Es erscheint ohne Weiteres möglich, die Berichte –

soweit überhaupt nötig – derart zu anonymisieren, dass die Personen, die im

Rahmen der Administrativuntersuchungen aussagten, nicht zweifelsfrei

identifiziert werden und einzelne Aussagen niemandem zugeordnet werden können.

Entsprechend würde deren Erwartung hinsichtlich der Vertraulichkeit ihrer

Mitwirkung an der Untersuchung durch eine anonymisierte Bekanntgabe der

Berichte nicht enttäuscht. Der Aufwand für eine insoweite Anonymisierung

erscheint zudem gering: Im Bericht MKG werden aus Gründen des

Persönlichkeitsschutzes gar keine Namen erwähnt mit Ausnahme des Namens von Prof.

E, da dieser in den Medien in Zusammenhang mit den untersuchten Vorwürfen

bereits erwähnt worden sei. So ist im Bericht MKG etwa anstelle einer

Namensnennung von einem "Arzt 1" die Rede. Im Bericht

Honorarposition verbergen teils bereits Passivformulierungen die Identität

handelnder Personen. Eine gänzliche Verweigerung der Informationsbekanntgabe,

wie sie der Beschwerdegegner begründen will, vermag das angeführte öffentliche

Interesse demzufolge nicht zu rechtfertigen.

6.

6.1

Als ein

einer Zugänglichmachung entgegenstehendes privates Interesse gilt insbesondere

die von Art. 13 BV geschützte Privatsphäre. Nach § 23 Abs. 3 IDG

liegt ein privates Interesse insbesondere dann vor, wenn durch die Bekanntgabe

der Information die Privatsphäre Dritter beeinträchtigt wird. Das Vorliegen von

derartigen privaten Interessen, führt allerdings nicht zu deren automatischem

Vorrang und damit zu einer Verweigerung des Informationszugangs; vielmehr ist

eine Interessenabwägung vorzunehmen (VGr, 9. Juli 2020, VB.2020.00026, E. 5.1).

Eine Beschränkung des Informationszugangs zur Wahrung privater Interessen muss

zudem verhältnismässig sein und darf daher nicht weitergehen als sachlich,

zeitlich und persönlich erforderlich: Gegebenenfalls kann es genügen, die im

fraglichen

Dokument enthaltenen Personendaten zu anonymisieren (Biaggini, Kommentar KV, Art. 17

N. 24).

6.2

Der

Beschwerdegegner bringt vor, dass eine Herausgabe der streitbetroffenen

Berichte die Persönlichkeitsrechte von ehemaligen und aktuellen Mitarbeitenden

verletzen würde. So werde beispielsweise auf S. 7 des Berichts MKG

explizit beschrieben, in welcher Funktion und Abteilung die in der Untersuchung

befragten Personen tätig seien, womit diese ohne grossen Aufwand identifiziert

werden könnten. Diese Befürchtung erscheint indessen unbegründet. Der Bericht

MKG führt an der genannten Stelle aus, dass für die Untersuchung Gespräche mit

verschiedenen Personen geführt worden seien, ohne diese Personen namentlich

oder ihre Funktion zu nennen: So ist etwa von einer Zahl von "derzeitigen

Angestellten" die Rede, welche befragt worden seien. Inwiefern aus dieser

Angabe Rückschlüsse auf Einzelpersonen möglich sein sollten, ist nicht

nachvollziehbar.

6.3

Das

private Interesse der in den Berichten in identifizierbarer Weise (z. B. durch Namensnennung

oder weil die anstelle einer Namensnennung genannte Funktion innerhalb des USZ

nur einmal existiert) erwähnten Personen vermöchte die pauschale Verweigerung

einer Offenlegung der Berichte in anonymisierter Form nicht zu rechtfertigen.

Vielmehr ist hinsichtlich aller Informationen, an deren Geheimhaltung ein

privates Interesse besteht, eine Abwägung gegenüber dem Zugangsinteresse der

Beschwerdeführenden vorzunehmen. Soweit ersteres überwiegt, ist die

Informationsbekanntgabe teilweise zu verweigern, beispielsweise durch

Schwärzungen. Einer teilweisen Bekanntgabe der Berichte steht nicht entgegen,

dass deren Informationsgehalt dadurch allenfalls reduziert würde: Der Anspruch

auf Informationsbekanntgabe bezieht sich nicht nur auf amtliche Dokumente mit

journalistisch verwertbarem bzw. zuvor nicht öffentlichem Inhalt. Mit Blick auf

die bei den Akten liegenden Berichte erweist sich die beschwerdegegnerische

Behauptung, dass aufgrund privater Interessen "praktisch die ganzen

Berichte geschwärzt" werden müssten und deren Offenlegung in dieser Form

kaum Sinn ergebe, aber ohnehin als unzutreffend.

6.4

Will das

öffentliche Organ Zugang zur Information gewähren und betrifft das Gesuch

Personendaten, gibt das öffentliche Organ den betroffenen Dritten die Gelegenheit

zur Stellungnahme innert angemessener Frist (§ 26 Abs. 1 IDG). Wenn

die betroffenen Personen durch die Schwärzung nicht mehr bestimmbar sind,

bedarf es keiner Anhörung im Sinn von § 26 Abs. 1 IDG (VGr, 10. Juni 2015,

VB.2014.00551, E. 3.3.3).

6.5

Der

Bericht MKG und der Bericht Honorarposition enthalten in Teilen bereits durch

die Kommunikation des USZ zu den Berichten (vorstehend E. 4.1) bzw. zu den

darin thematisierten Vorkommnissen oder durch Medienberichterstattung

öffentlich bekannte Informationen, die sich namentlich auch auf Einzelpersonen

wie Prof. E beziehen. Dem Genannten wird in den Berichten nicht weitergehend

als in der dazu ergangenen Medienmitteilung individuelles Fehlverhalten

vorgeworfen. Die Berichte thematisieren allerdings nicht ausschliesslich, ob

sich die medial bekannten und vom USZ in seiner Medienkommunikation jeweils mit

Namen genannten Klinikdirektoren im Zusammenhang mit den untersuchten

Thematiken fehlverhalten hatten. Soweit weitere Personen in identifizierbarer

Weise in den Berichten vorkommen und ihr Verhalten im Zusammenhang mit den

untersuchten Themenkreisen thematisiert wird, besteht ein privates Interesse

dieser Personen an der insoweiten Nichtveröffentlichung der Berichte. Das USZ

bringt vor, zum Schutz von privaten oder öffentlichen Reaktionen bzw.

Repressionen sei eine gänzliche Nichtveröffentlichung angezeigt. In weiten

Teilen enthalten die Berichte indessen keine persönlichkeitsrelevanten Angaben

und ist weder ersichtlich noch nachvollziehbar dargetan, inwieweit mit einer

(auch ungeschwärzten) Veröffentlichung dieser Teile der Berichte private

Interessen tangiert würden. In Bezug auf persönlichkeitsrelevante Angaben

richten sich Bedarf, Umfang und Verfahren der Anonymisierung nach §§ 23 und 26 IDG.

7.

Nach den vorstehenden Erwägungen vermögen die betroffenen

öffentlichen und privaten Interessen die vollständige Verweigerung einer

Offenlegung der streitgegenständlichen Berichte nicht zu rechtfertigen.

Vielmehr könnte im zu beurteilenden Fall die beantragte Informationsbekanntgabe

gestützt auf § 23 IDG höchstens teilweise verweigert werden. Da sich der

Beschwerdegegner nicht zu konkreten Stellen der Berichte äussert und begründet,

weshalb deren Bekanntgabe zu verweigern sei, erscheint unklar, an welchen

Stellen der insgesamt mehr als 60 Seiten, in die Einsicht begehrt wird, in

Nachachtung der erläuterten Grundsätze zwecks Wahrung überwiegender

öffentlicher oder privater Interessen Schwärzungen bzw. andere zweckmässige

Anonymisierungen vorgenommen werden dürften bzw. müssten. Die Sache ist daher

in Gutheissung der Beschwerde an den Beschwerdegegner zurückzuweisen mit der

Anweisung, unter Berücksichtigung der einer Bekanntgabe gewisser Informationen

entgegenstehenden Interessen und nach deren Abwägung gegenüber dem

grundrechtlich geschützten Einsichtsanspruch der Beschwerdeführenden entsprechende

Anonymisierungen (etwa – soweit notwendig – Namen, Berufsbezeichnungen und -grade,

Funktionsbezeichnungen etc.) vorzunehmen und die Berichte in derart

anonymisierter Form den Beschwerdeführenden auszuhändigen. Praxisgemäss ist dem

Beschwerdegegner hierfür eine Frist von 10 Tagen nach Eintritt der

Rechtskraft dieses Urteils anzusetzen (VGr, 18. März 2021, VB.2020.00746, E. 5.1).

Soweit eine Offenlegung gewisser Stellen der Berichte eine vorgängige Anhörung

Dritter erfordert (dazu oben E. 6.4), hat bis zu deren Durchführung,

welche umgehend an die Hand zu nehmen ist, noch keine Offenlegung der

betreffenden Abschnitte zu erfolgen.

8.

Ausgangsgemäss sind die Gerichtskosten dem Beschwerdegegner

aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1

VRG). Den Beschwerdeführenden ist eine angemessene Parteientschädigung

zuzusprechen (§ 17 Abs. 2 lit. a VRG).

Demgemäss erkennt die

Kammer:

1.

Die

Beschwerde wird im Sinn der Erwägungen gutgeheissen. Der Zirkularbeschluss des

Beschwerdegegners vom 18. Januar 2021 wird aufgehoben und der

Beschwerdegegner wird angewiesen, den Beschwerdeführenden im Sinn der

Erwägungen innert 10 Tagen nach Eintreten der Rechtskraft dieses Urteils Zugang

zu den bei den Verfahrensakten liegenden Untersuchungsberichten vom 30. Oktober

2020.

und vom 14. Dezember 2020 in einer anonymisierten Fassung zu

gewähren.

2.

Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 3'300.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 145.-- Zustellkosten,

Fr. 3'445.-- Total der Kosten.

3.

Die

Gerichtskosten werden dem Beschwerdegegner auferlegt.

4.

Der

Beschwerdegegner wird verpflichtet, den Beschwerdeführenden eine

Parteientschädigung von Fr. 2'500.- zuzüglich 7,7 % MWST (Fr. 192.50),

total Fr. 2'692.50, zu bezahlen, zahlbar innert 30 Tagen nach Rechtskraft

dieses Urteils.

5.

Gegen

dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff.

des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen,

von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,

einzureichen.

6.

Mitteilung an …