Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2021.00142

Verwaltungsgericht

des

Kantons Zürich

1. Abteilung

VB.2021.00142

VB.2021.00144

Urteil

der 1. Kammer

vom 7. Oktober 2021

Mitwirkend: Abteilungspräsidentin Sandra Wintsch (Vorsitz), Verwaltungsrichterin Maja Schüpbach

Schmid, Verwaltungsrichter Daniel Schweikert, Gerichtsschreiber Jonas Alig.

VB.2021.00142

VB.2021.00144 In

Sachen

1. A,

2. Stadt Winterthur,

Beschwerdeführende,

gegen

1. Stadt Winterthur,

2. A,

3. B,

4. C,

3–4 vertreten durch RA D,

Beschwerdegegnerschaft,

und

1. M1

2. M2

3. M3

4. M4

5. M5

6.1 M6.1

6.2 M6.2

7. M7

7.1 M7.1

7.2 M7.2

8. M8

9.1 M9.1

9.2 M9.2

10. M10

bestehend aus:

10.1 B,

10.2 C,

10.1–10.2 vertreten durch RA D,

Mitbeteiligte,

betreffend Unterschutzstellung,

hat sich ergeben:

Sachverhalt

I.

Mit Beschluss vom 24. Juni

2020 erliess der Stadtrat Winterthur die Verordnung zum Schutz der Siedlung E

auf den Grundstücken Kat.-Nrn. 01, 02, 03, 04, 05, 06, 07, 08, 09 und 010

mit den Postadressen F-Strassse 011, 012 und 013, G-Strasse 014, 015,

016, 017 und 018 sowie H-Strasse 019, 011 und 0112.

Erwägungen

II.

Dagegen erhoben B und C mit Eingabe vom 21. Juli 2020

Rekurs beim Baurekursgericht des Kantons Zürich (G.-Nr. R4.2020.00112).

Mit Eingabe vom 28. Juli 2020 erhob A dagegen Rekurs (G.-Nr. R4.2020.00116).

Mit Verfügung VB.2020.00462 vom 8. Juli 2020 überwies das

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich eine Eingabe von A vom 5. Juli 2020

an das Baurekursgericht (G-Nr. R4.2020.00110), wobei A in der Folge

mitteilte, dass diese Eingabe als gegenstandslos zu betrachten sei.

Mit Entscheid vom 21. Januar 2021 vereinigte das

Baurekursgericht die Rekursverfahren G.-Nr. R4.2020.00112, G.-Nr. R4.2020.00116

und G-Nr. R4.2020.00110. Es schrieb das Rekursverfahren R4.2020.00110 als

durch Rückzug erledigt ab. Die Rekurse in den Verfahren G.-Nrn. R4.2020.00112

und G.-Nr. R4.2020.00116 hiess es teilweise gut, hob den Beschluss des

Stadtrats Winterthur vom 24. Juni 2020 auf und wies die Sache zur

Anpassung der Verordnung im Sinne der Erwägungen und zur erneuten

Beschlussfassung an den Stadtrat Winterthur zurück. Im Übrigen wies es die

Rekurse ab.

III.

A. Gegen

diesen Entscheid erhob A mit Eingabe vom 24. Februar 2021 Beschwerde an

das Verwaltungsgericht und beantragte – unter Kosten- und Entschädigungsfolgen

zulasten der Stadt Winterthur –, der Entscheid des Baurekursgerichts sei in

Bezug auf Disp.-Ziff. 3 wie folgt zu fassen: "Solaranlagen sind

erlaubt, sofern sie sich gut einordnen." Die Kosten des vorinstanzlichen

Verfahrens seien vollständig der Stadt Winterthur aufzuerlegen und es sei eine

Entschädigung zuzusprechen (VB.2021.00142).

Am 12. März 2021 beantragte

das Baurekursgericht ohne weitere Bemerkungen die Abweisung der Beschwerde. Mit

Beschwerdeantwort vom 14. April 2021 beantragte die Stadt Winterthur, die

Beschwerde sei – unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten des

Beschwerdeführers – insoweit abzuweisen, als sie über die gemäss Art. 36

der Schutzverordnung E zulässigen Solaranlagen hinausgehend weitere zulassen

wolle. Mit Eingabe vom 9. Mai 2021 (Poststempel: 10. Mai 2021)

replizierte A.

B. Ebenfalls

erhob mit Eingabe vom 24. Februar 2021 die Stadt Winterthur Beschwerde an

das Verwaltungsgericht und stellte den Antrag, der Entscheid des

Baurekursgerichts vom 21. Januar 2021 sei – unter Kosten- und

Entschädigungsfolgen zulasten der Beschwerdegegnerschaft – aufzuheben. Am 12. März

2021.

beantragte das Baurekursgericht ohne weitere Bemerkungen die Abweisung der

Beschwerde. Mit Beschwerdeantwort vom 31. März 2021 ersuchte A – unter

Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der Stadt Winterthur – darum, der

Entscheid des Baurekursgerichts sei in Bezug auf Disp.-Ziff. 3 wie folgt

zu fassen: "Solaranlagen sind erlaubt, sofern sie sich gut

einordnen." Im Übrigen sei die Beschwerde abzuweisen. Mit

Beschwerdeantwort vom 12. April 2021 beantragten B und C, die Beschwerde

sei – unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der Beschwerdeführerin –

vollumfänglich abzuweisen. Mit Replik vom 10. Mai 2021 hielt die Stadt

Winterthur an ihren Anträgen fest.

C. Mit

Präsidialverfügung vom 12. Mai 2021 vereinigte die Abteilungspräsidentin

die Beschwerdeverfahren VB.2021.00142 und VB.2021.00144.

Mit Eingabe vom 31. Mai 2021 duplizierten B und C.

Mit Eingabe vom 31. Mai 2021 hielt die Stadt Winterthur an ihren Anträgen

fest. Mit Eingabe vom selben Tag hielt auch A an seinen Anträgen fest. Mit

Schreiben vom 28. Juni 2021 (Poststempel vom 29. Juni 2021)

verzichtete die Stadt Winterthur auf eine weitere Stellungnahme.

Die Kammer erwägt:

1.

1.1

Gegenstand

der Beschwerde bildet die kommunale Schutzverordnung zum Schutz der Siedlung E

vom 24. Juni 2020 (SchutzV), welche der Stadtrat Winterthur gestützt auf § 203

Abs. 1 lit. c und § 205 lit. b des Planungs- und

Baugesetzes vom 7. September 1975 (PBG) erlassen hat. Schutzverordnungen

stellen wie Zonenpläne zwischen Rechtssatz und Verfügung stehende Anordnungen

dar, auf welche teils die für generell-abstrakte Normen geltenden, teils die

für Verfügungen massgebenden Grundsätze anzuwenden sind (BGE 121 II 317 E. 12c).

In § 19 Abs. 1 lit. a des

Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) werden

raumplanungsrechtliche Festlegungen ausdrücklich als anfechtbare Anordnungen

genannt. Damit wird zum Ausdruck gebracht, dass raumplanungsrechtliche

Festlegungen prozessual nicht wie Erlasse, sondern wie Verfügungen zu behandeln

sind. Das Verwaltungsgericht ist daher für die Behandlung der vorliegenden

Beschwerde zuständig und entscheidet in Dreierbesetzung (§ 38 Abs. 1

und § 41 Abs. 1 VRG; vgl. VGr, 15. Januar 2015, VB.2014.00465, E. 1.1;

12.

Oktober 2011, VB.2011.00114, E. 1.1; jeweils mit weiteren

Hinweisen).

1.2

1.2.1

Der private Beschwerdeführer 1 ist als Grundeigentümer einer Liegenschaft

innerhalb der hier streitbetroffenen Siedlung E zur Beschwerde legitimiert.

1.2.2

Gemäss § 49 in Verbindung mit § 21 Abs. 2 lit. b VRG

ist eine Gemeinde rechtsmittellegitimiert, wenn sie die Verletzung von

Garantien rügt, die ihr die Kantons- oder Bundesverfassung gewährt. Die

Beschwerdeführerin beruft sich auf eine Verletzung ihrer Gemeindeautonomie,

weshalb ihre Legitimation zur Beschwerdeerhebung zu bejahen ist. Ob die

beanspruchte Autonomie tatsächlich besteht und im konkreten Fall verletzt

wurde, ist keine Frage des Eintretens, sondern der materiellen Beurteilung der

Beschwerde (vgl. BGr, 15. Januar 2018, 1C_290/2017, E. 1.2; BGE 135 I 43 E. 1.2).

1.3

Angefochten

ist ein Rückweisungsentscheid des Baurekursgerichts. Wenn – wie hier – der

Instanz, an welche die Sache zurückgewiesen wird, beim neuen Entscheid ein

Ermessensspielraum verbleibt, handelt es sich dabei um einen Zwischenentscheid

im Sinn von § 41 Abs. 3 in Verbindung mit § 19a Abs. 2 VRG, dessen Anfechtung sich sinngemäss nach Art. 91–93 des

Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG) richtet. Gemäss Art. 93

Abs. 1 BGG ist die Beschwerde gegen selbständig eröffnete Vor- und

Zwischenentscheide zulässig, wenn sie einen nicht wiedergutzumachenden Nachteil

bewirken können (lit. a) oder wenn die Gutheissung sofort einen Entscheid

herbeiführen und damit einen bedeutenden Aufwand an Zeit oder Kosten für ein

weitläufiges Beschwerdeverfahren ersparen würde (lit. b). Ein solcher

Nachteil ist zu bejahen, weil die Stadt Winterthur durch den

Rückweisungsentscheid gezwungen würde, den von ihr als falsch erachteten materiell-rechtlichen

Vorgaben für die Erteilung einer Baubewilligung – bzw. im vorliegenden Fall:

für den Erlass einer Schutzverordnung – Folge zu leisten (BGr, 15. März

2021, 1C_289/2020, E. 1.1, BGE 133 II 409 E. 1.2). In einer solchen

Konstellation könnte es für den privaten Beschwerdeführer 1 einen nicht

wiedergutzumachenden Nachteil bewirken, wenn ihm nicht ebenfalls die

Möglichkeit der Beschwerde offenstehen würde und das Verwaltungsgericht das

vorinstanzliche Urteil ohne Berücksichtigung seiner Anträge überprüfen – und in

diesem Rahmen ein für das Gericht auch im allfälligen nächsten Rechtsgang

verbindliches Urteil fällen – würde.

1.4

Auch die

übrigen Prozessvoraussetzungen sind erfüllt.

2.

Die Stadt Winterthur hat am 5. Oktober 2016 die

Ergänzung des Inventars der schutzwürdigen Bauten der Stadt Winterthur mit der

Aufnahme von Wohnsiedlungen und Freiräumen festgesetzt. Unter den aufgenommenen

Objekten befindet sich die hier streitbetroffene – im Quartier E westlich

der Altstadt von Winterthur gelegene – Wohnsiedlung Nr. 020 "Siedlung

E". Im Inventar ist die Siedlung mit folgendem Schutzzweck aufgeführt:

"Die wesentlichen Merkmale der Blockrandbebauung mit Gebäuden,

insbesondere deren allseitige Mansarddächer, sowie deren Strassenfassaden in

bauzeitlicher Materialisierung, Gliederung und Detaillierung, sowie die

unbebaute Mitte des Innenhofes und die Vorgärten bleiben erhalten."

Die Stadt Winterthur wird im Bundesinventar der

schützenswerten Ortsbilder der Schweiz von nationaler Bedeutung ISOS als

schützenswertes Ortsbild von nationaler Bedeutung eingestuft. Die Siedlung E

ist Teil einer Baugruppe (B.24.1, S. 66), die im ISOS folgendermassen

beschrieben wird: "Stattlicher Bebauungsbereich bei der H- und I-Strasse,

zwei- und dreigeschossige Mehrfamilienhäuser mit Sattel- oder Mansardwalmdach,

offen und regelmässig angeordnet mit schmalen, gepflegten Vorgärten".

Dabei wird sie unter B.24.1.1 ausdrücklich erwähnt: "Einheitliche

Überbauung von zweigeschossigen Doppelhäusern mit Mansardwalmdach und

ziegelrotem Putz, 1924–26". Für die Baugruppe wurde das höchste

Erhaltungsziel (A) definiert. Als störend wird der dreigeschossige Neubau mit

Attika anstelle des Doppelhauses I-Strasse 021 und 022 erwähnt.

Am 22. März 2018 reichte der Beschwerdeführer 1

ein Baugesuch für den Ausbau und die Umnutzung des Dachgeschosses mit

Dacheinschnitt, Einbau eines französischen Balkons und Erstellung eines

Vordaches ein. Da es für möglich befunden wurde, dass das Baugesuch den

Schutzzweck der Siedlung tangieren könnte, wurde dies dem Grundeigentümer

mitgeteilt, worauf dieser – nach mehreren Kontakten mit den Baubehörden zur

Klärung der mit dem Schutzzweck verträglichen baulichen Möglichkeiten – ein

Provokationsbegehren gemäss § 213 PBG einreichte. Mit Verfügung vom 20. Dezember

2018.

wurde dem Beschwerdeführer 1 das Inventar formell eröffnet und es

wurden vorsorgliche Schutzmassnahmen über das Grundstück verhängt. Am 21. März

2019.

wurden alle Eigentümerinnen und Eigentümer der Siedlung darüber

informiert, dass eine Schutzabklärung zur Siedlung eingeleitet worden war. Mit

Schreiben vom 4. Juni 2019 wurde ihnen die Möglichkeit gegeben, ihren

Bedarf an einer baulichen Entwicklung zu unterbreiten. Die für den Entscheid

der Schutzwürdigkeit vorgesehene Jahresfrist konnte aufgrund der Komplexität

der Schutzabklärung nicht eingehalten werden (vgl. VGr, 25. Juni 2020,

VB.2020.00043), weshalb die Frist nach § 213 Abs. 3 PBG um (maximal)

ein weiteres Jahr bis zum 2. Juli 2020 verlängert wurde.

Die Stadt Winterthur gab zur Schutzabklärung mehrere

Gutachten in Auftrag: das Kurzgutachten S der Firma Q vom 1. Dezember

2018, das Gutachten T von J vom 7. Juni 2019, das gartendenkmalpflegerische

Gutachten U von K und L vom 18. Juli 2019, der Bericht zur Farbgestaltung V

von R vom 5. September 2019, mit Ergänzung vom 7. Oktober 2019, das bauphysikalische

Gutachten W der N AG vom 3. Dezember 2019, das Gutachten "Veränderungsspielräume"

von Firma O vom 19. Dezember 2019 und das Gutachten "Bebaubarkeit

des Innenhofs" von Firma O vom 27. Mai 2020. Ausserdem findet sich

in den Akten das Gutachten X der P AG vom 9. Juni 2020.

Basierend auf den Ergebnissen der gutachterlichen

Abwägungen und ihrer eigenen Würdigung derselben arbeitete die Denkmalpflege

der Stadt Winterthur einen Entwurf für die Schutzverordnung E aus und stellte

ihn am 3. März 2020 den Eigentümerinnen und Eigentümern im Rahmen des

rechtlichen Gehörs zur Stellungnahme zu. Am 24. Juni 2020 setzte der

Stadtrat Winterthur die Schutzverordnung fest.

3.

Für die Klärung der denkmalpflegerischen

Bedeutung eines Objekts kann die Behörde Fachgutachten einholen (§ 7 Abs. 1 VRG). Macht sie von dieser Möglichkeit – wie vorliegend – Gebrauch, kommt

solchen Fachgutachten eine massgebliche Bedeutung zu (VGr, 21. Januar

2016, VB.2015.00380, E. 4.1 mit weiteren Hinweisen).

Die Entscheidinstanz darf von solchen

Gutachten nicht ohne triftige Gründe abweichen. Ein Grund zum Abweichen

liegt namentlich dann vor, wenn ein Gutachten Irrtümer, Lücken oder

Widersprüche enthält oder wenn die Schlüssigkeit eines Gutachtens in

wesentlichen Punkten zweifelhaft erscheint (Kaspar Plüss in: Alain Griffel

[Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG],

3.

A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], § 7 N. 146 f. mit

Hinweisen; vgl. VGr, 11. August 2016, VB.2016.00012, E. 2.3; BGE 136 II 539 E. 3.2).

4.

Der Beschwerdeführer 1 beanstandet den

vorinstanzlichen Entscheid materiell, soweit das Baurekursgericht Solaranlagen

im Rahmen von Disp.-Ziff. III in Verbindung mit E. 7.3.6 generell für

unzulässig befand. Zugleich wendet er sich aber auch gegen die

Schutzverordnung, die gemäss Art. 36 Abs. 1 Satz 2 ausdrücklich

nur Aufdachanlagen zulässt. Er fordert, dass Solaranlagen – namentlich auch

Indachanlagen – generell erlaubt sein müssen, soweit sie sich gut einordnen.

Gemäss seinen Ausführungen in der Beschwerde geht es ihm allein um die

Aufhebung der Beschränkung von Art. 36 Abs. 1 Satz 2 SchutzV,

wonach nur Aufdachanlagen zulässig sind. An den übrigen Bestimmungen betreffend

Solaranlagen (Beschränkung auf das obere Drittel des hofseitigen

Mansardenwalmdaches, Vorgaben für Form, Dimension, Materialisierung und

Aussehen) stört er sich nicht. Die Stadt Winterthur nimmt am vorinstanzlichen

Entscheid im Zusammenhang mit Solaranlagen demgegenüber nur Anstoss, soweit Art. 36

der Schutzverordnung (SchutzV) als rechtswidrig qualifiziert wurde.

4.1

Der

Entscheid der Vorinstanz stellt bezüglich der Solaranlagen eine reformatio in

peius dar. Art. 36 SchutzV war allein vom Beschwerdeführer 1

beanstandet worden, der im Rahmen seines Rekurses forderte, dass die

Bestimmungen zu den Solaranlagen so zu ändern seien, dass alle Solaranlagen und

nicht nur Aufdachanlagen gemäss Art. 36 SchutzV zulässig seien.

4.1.1

Die Vorinstanz erwog, aus dem [Haupt-]Gutachten gehe klar hervor, dass die

Eindeckung der Dächer mit Biberschwanzziegeln zur schützenswerten Bausubstanz

gehöre. Somit sei dem Stadtrat Winterthur zuzustimmen, dass Indachanlagen nicht

möglich seien. Ein wesentlich prägendes Merkmal der Siedlung seien aber nicht

nur die Ziegel, sondern die Mansardwalmdächer als Gesamtes. Die mit der

Schutzverordnung vorgesehenen Aufdachanlagen würden auf der geschützten und für

das Ortsbild wichtigen Mansardwalmdachfläche äusserst störend und dominant in

Erscheinung treten. Genau aus diesem Grund bestehe die Praxis, in geschützten

Ortsbildern und bei Schutzobjekten lediglich Indachanlagen zuzulassen. Da

solche aufgrund der geschützten Ziegel nicht realisierbar seien, sei gänzlich

auf Solaranlagen zu verzichten.

4.1.2

Gemäss § 27 VRG kann die Rekursinstanz zugunsten des Rekurrenten über

die Rekursbegehren hinausgehen oder die angefochtene Anordnung zu seinem

Nachteil abändern. Indes muss es sich bei einer reformatio in peius aufgrund der

– im Rahmen des pflichtgemässen Ermessens von der Rekursbehörde zu

berücksichtigenden – Ansprüche auf Vertrauensschutz (Art. 9 des

Bundesverfassung [BV]) und auf ein faires Verfahren (Art. 29 Abs. 1

BV) um einen so gewichtigen Rechtsfehler handeln, dass die angefochtene Verfügung

offensichtlich unrichtig erscheint und ihre Korrektur von erheblicher Bedeutung

ist, weil sie klares Recht oder wesentliche öffentliche Interessen verletzt

(Alain Griffel Kommentar VRG, § 27 Rz. 11).

Die Rekursinstanz muss der rekurrierenden Partei vor einer

beabsichtigten Schlechterstellung das rechtliche Gehör gewähren, indem sie ihr

davon Kenntnis und Gelegenheit zur Stellungnahme gibt. Auch hat sie

insbesondere eine nicht rechtskundige bzw. rechtskundig vertretene Partei

ausdrücklich auf die Rückzugsmöglichkeit hinzuweisen, damit die Rekurrentin

oder der Rekurrent sein Rechtsmittel zurückziehen und einen ungünstigen

Entscheid abwenden kann (Griffel, Kommentar VRG, § 27 N. 14 mit

Hinweisen). Eine Heilung tritt indes ein, wenn die rekurrierende Partei zu

erkennen gibt, dass sie ihren Rekurs auch in Kenntnis der Schlechterstellung

nicht zurückgezogen hätte (Griffel, Kommentar VRG, § 27 N. 18 mit

Hinweisen).

4.1.3

Die Vorinstanz hat die Schlechterstellung dem Beschwerdeführer 1 nicht

angekündigt. Indes ist davon auszugehen, dass er seinen Rekurs auch in Kenntnis

der Schlechterstellung nicht zurückgezogen hätte, zumal er bereits die Regelung

nach Art. 36 SchutzV beanstandete und vor Verwaltungsgericht nun auch

nicht bloss die Aufhebung des vorinstanzlichen Entscheids betreffend

Solaranlagen, sondern weiterhin auch die Abänderung von Art. 36 Abs. 1

Satz 2 SchutzV verlangt.

Zwar könnte der reformatio in peius vorliegend

entgegenstehen, dass es sich nicht um einen (ausreichend) gewichtigen

Rechtsfehler handelt. Wie es sich dabei verhält, kann allerdings offenbleiben,

zumal der Beschwerdeführer 1 mit seiner Rüge unabhängig davon durchdringt

(vgl. E. 4.2).

4.2

Weder das

gänzliche Verbot von Solaranlagen noch die Beschränkung auf Aufdachanlagen

erweist sich als rechtlich haltbar.

4.2.1

Das Bundesrecht setzt folgenden Rahmen: In Art. 18a Abs. 3 des

Raumplanungsgesetzes vom 22. Juni 1979 (RPG) wird festgelegt, dass

Solaranlagen auf Kultur- und Naturdenkmälern von kantonaler oder nationaler

Bedeutung stets einer Baubewilligung bedürfen und dieselben nicht wesentlich

beeinträchtigen dürfen. Dadurch stellt der Gesetzgeber – im Vergleich zu

Solaranlagen auf Dächern in Bau- und in Landwirtschaftszonen, die gemäss Art. 18a

Abs. 1 RPG keiner Baubewilligung bedürfen, wenn sie genügend eingepasst

sind – höhere Anforderungen an Solaranlagen auf Kultur- und Naturdenkmälern. Er

bringt aber gleichzeitig zum Ausdruck, dass dem Interesse an der Nutzung der

Sonnenenergie gegenüber dem Interesse am Schutz von Kultur- und Naturdenkmälern

im Vergleich zur altrechtlichen Fassung, bei der jede Beeinträchtigung

ausgeschlossen war, vermehrtes Gewicht zukommen soll. Das bedeutet, dass die

Schutzanliegen des Heimatschutzes und der Denkmalpflege im Vergleich zu den

Interessen an der Nutzung erneuerbarer Energien weniger Gewicht beanspruchen

können (Christoph Jäger in: Heinz Aemisegger et al. [Hrsg.], Praxiskommentar

RPG: Baubewilligung, Rechtsschutz und Verfahren, 2020, Art. 18a N. 53;

vgl. BGr, 11. Mai 2016, 1C_179/2015, 1C_180/2015, E. 6.2).

Der Gesetzgeber hat mithin eine

Gewichtung der verschiedenen auf dem Spiel stehenden Interessen bereits

teilweise vorweggenommen, was sich nicht nur auf die bei der Beurteilung eines

Baugesuchs für Solaranlagen vorzunehmende Güterabwägung auswirkt (BGr, 11. Mai

2016, 1C_179/2015, 1C_180/2015, E. 6.2), sondern auch auf die Frage, ob

ein generelles Verbot von Solaranalagen bzw. gewisser Arten von Solaranlagen im

Rahmen einer Unterschutzstellungsverfügung oder Schutzverordnung zulässig ist.

Nach Art. 32b lit. b der

Raumplanungsverordnung vom 28. Juni 2000 (RPV) zählen Gebiete, Baugruppen

und Einzelelemente gemäss Bundesinventar der schützenswerten Ortsbilder von

nationaler Bedeutung mit Erhaltungsziel A, wie dies vorliegend der Fall ist, zu

den von Art. 18a Abs. 3 RPG erfassten Kulturdenkmälern. Insofern ist

vorliegend die bundesrechtliche Regelung nach Art. 18a Abs. 3 RPG zu

beachten und nicht die kantonalrechtliche Bestimmung nach § 238 Abs. 4 PBG, wonach sorgfältig in Dach- und Fassadenfläche integrierte Solaranlagen

bewilligt werden, sofern nicht überwiegende öffentliche Interessen

entgegenstehen.

Die Schwere der Beeinträchtigung eines Kulturdenkmals des

ISOS ist im Einzelfall anhand der entsprechenden Schutzziele zu beurteilen. Eine

wesentliche Beeinträchtigung nach Art. 18a Abs. 3 RPG liegt vor, wenn

eine Solaranlage das Schutzobjekt in jenen Bereichen, die es einzigartig oder

charakteristisch machen und aufgrund derer es unter Schutz gestellt wurde, in

erheblicher bzw. umfangreicher Weise beeinträchtigt; auf besonders verletzliche

oder empfindliche (Teil-)Objekte ist Rücksicht zu nehmen. Dagegen liegt keine

wesentliche Beeinträchtigung vor, wenn ein Schutzobjekt in seiner geschützten

Beschaffenheit und Wirkung durch eine Solaranlage nur unerheblich eingeschränkt

wird (BGr, 16. November 2016, 1C_26/2016, E. 3.3; vgl. BGr, 11. Mai

2016, 1C_179/2015, E. 6.4). Bezüglich der Beurteilung der Schwere der

Beeinträchtigung eines Schutzobjekts steht der zuständigen Behörde ein gewisser

Beurteilungsspielraum zu, in den ein Gericht nur mit Zurückhaltung eingreifen

darf, insbesondere dann, wenn örtliche Verhältnisse zu würdigen sind (BGr, 11. Mai

2016, 1C_179/2015, E. 6.3 mit Hinweisen; vgl. zum Ganzen auch VGr, 7. Januar

2021, VB.2019.00555, E. 5.1 = [partiell] BEZ 2021 Nr. 1).

4.2.2

Aufgrund der Vorgaben von Art. 36 SchutzV führen – entgegen der

Vorinstanz –Aufdachanlagen nicht zu einer wesentlichen Beeinträchtigung der

Schutzziele. Das Gutachten "Veränderungsspielräume" gelangte zum

Schluss, dass Solaranlagen nur auf zum Hof orientierten Dachflächen angeordnet

werden sollten, um das Erscheinungsbild zum Strassenraum hin, dem gemäss

Schutzzweck eine besondere Bedeutung zukomme, nicht zu beeinträchtigen. Es

solle geregelt werden, dass nur eine aufgeständerte Installation möglich sei.

Bei einer flächenbündigen Installation müssten die noch originalen

Biberschwanzziegel entfernt werden, die bei einem späteren Rückbau nicht

ersetzt werden könnten. Damit ein einheitliches Bild der Häusergruppe gewahrt

werde, solle zudem festgelegt werden, an welcher Stelle der Dachfläche eine

solche Anlage positioniert werden könne. Empfohlen werde eine Position im

oberen Drittel der Dachfläche. Die Vorinstanz setzte sich diesbezüglich ohne

sachliche Gründe über diese gutachterlichen Ausführungen und den darauf

gestützten Entscheid des Stadtrats Winterthur hinweg. Sie liess im Rahmen ihrer

Einschätzung, dass Aufdachanlagen äusserst störend und dominant in Erscheinung

treten würden, ausser Acht, dass diese nur im Rahmen der Vorgaben von Art. 36

SchutzV – insbesondere nur "hofseitig im oberen Drittel des

Mansardwalmdaches" (Abs. 1 Satz 1) – platziert werden dürfen.

Wie die Stadt Winterthur nachvollziehbar vorbringt, handelt es sich um Dächer,

die vom öffentlichen Raum nur teilweise einsehbar sind.

Nach dem Gesagten durfte die Stadt Winterthur im Rahmen

ihres Beurteilungsspielraums davon ausgehen, dass Solaranlagen im Rahmen der

Vorgaben gemäss Art. 36 SchutzV keine wesentliche Beeinträchtigung nach Art. 18a

Abs. 3 RPG darstellen.

4.2.3

Soweit das Gutachten "Veränderungsspielräume", auf das sich der

Stadtrat Winterthur abstützt, empfiehlt, es seien nur Aufdachanlagen zuzulassen,

überzeugt dies indes nicht. Es erscheint widersprüchlich, dass die Gutachter

die Abdeckung von Ziegeln für Dachflächenfenster im oberen Bereich des Daches

für zulässig erachten, dasselbe für Solaranlagen aber kategorisch ausschliessen

wollen. Das Hauptgutachten hatte die Erstellung eines Konzepts für die

Ausbaumöglichkeiten im Dachbereich gefordert, was impliziert, dass auch diese

Gutachterin eine partielle Abdeckung von Ziegeln nicht generell für unzulässig

betrachtete.

Art. 11 Abs. 1

SchutzV besagt, dass die bauzeitliche Biberschwanz-Doppeldeckung mit maschinell

gefertigten Ziegeln nach Möglichkeit zu erhalten ist (Hervorhebung

hinzugefügt). Art. 11 Abs. 2 SchutzV sieht die Möglichkeit der

Ergänzung bzw. des Ersatzes der Dachdeckung mit einer in Bezug auf Form und

Farbe zum Bestand gleichartigen Dachdeckung ausdrücklich vor. Zudem lässt der Stadtrat

Winterthur die Abdeckung von Ziegeln im Rahmen von Art. 10 SchutzV bereits

für zusätzliche bzw. neue Dachflächenfenster zu (vgl. Gutachten "Veränderungsspielräume",

wonach erst sechs der elf Häuser Dachflächenfenster aufweisen).

Angesichts der Regelung nach Art. 11

SchutzV kann selbst unter Berücksichtigung des kommunalen

Beurteilungsspielraums nicht davon ausgegangen werden, dass die Abdeckung von

Ziegeln für die Installation einer Solaranlage die Schutzziele im Rahmen der

übrigen, vom Beschwerdeführer 1 nicht beanstandeten Anforderungen von Art. 36

SchutzV in einem zentralen Bereich – und somit wesentlich nach Art. 18a Abs. 3

RPG – beeinträchtigen würde.

4.2.4

Wie vom Beschwerdeführer 1 gefordert, sind im Rahmen der Bestimmungen

von Art. 36 SchutzV, die eine gute Einordnung bezwecken, Indachanlagen

zuzulassen. Zumal sich Indachanlagen tendenziell besser einordnen als

Aufdachanlagen, liegt es innerhalb des Beurteilungsspielraums der Stadt

Winterthur, ob sie im Rahmen der notwendigen Überarbeitung von Art. 36 SchutzV

daran festhalten will, Letztere zuzulassen.

5.

Die Stadt Winterthur beanstandet das vorinstanzliche Urteil

in mehreren weiteren Punkten.

5.1

Zunächst

bringt sie vor, dass der vorinstanzliche Entscheid betreffend die Bebauung des

Innenhofs (Art. 25, 26 und 31 SchutzV) rechtsfehlerhaft sei.

5.1.1

Entgegen der Stadt Winterthur kommt es nicht darauf an, welche Motivation

der Beschwerdeführer 1 für seinen Subsubeventualantrag im Rekursverfahren

hatte, mit dem er das Verbot der Bebaubarkeit des Innenhofs verlangte. Zum

Rekurs bzw. zur Beschwerde legitimierte Personen dürfen alle Anträge stellen

und Rügen vorbringen, die ihnen einen praktischen Nutzen verschaffen; das kann

auch ein rein finanzieller Nutzen sein (vgl. Martin Bertschi, Kommentar VRG, § 21

N. 18).

5.1.2

Gemäss dem Hauptgutachten hebt sich die Siedlung E unter anderem wegen des

Hofraums von den Vergleichsobjekten ab. Die Gutachterin hält darin fest, dass

der Hofraum ein wesentlicher Bestandteil der räumlichen Abfolge "Vorgarten

– Gebäude – rückwärtiger dem Gebäude zugeordneter Bereich – Hofraum" sei.

Diese ursprüngliche Konstellation sei tradiert und heute noch gut ablesbar. Die

hohe städtebauliche Qualität der Siedlung begründe sich über die Anlage der

Bauten um den unbebauten Hofraum. Er wirke über visuelle und räumliche Bezüge

im Inneren der Anlage und nach aussen in den umgebenden Stadtraum. Im

Kurzgutachten wird bemängelt, dass der Innenhof bereits in der aktuellen Form

"kaum mehr als durchgängiger Freiraum lesbar" sei bzw. dass

verschiedene, reversible Kleinbauten oder hohe Hecken die geschlossene

Erscheinung des Freiraums beeinträchtigen würden. Trotz der Veränderungen sei

das Siedlungsbild der Doppel-Einfamilienhäuser mit Vorgarten und hofseitigen

Gärten lesbar geblieben. Das Gutachten "Veränderungsspielräume" hält

zu jeglichen Hofbauten generell fest, dass die Bebauung des Hofs dem

Schutzzweck gemäss Inventarisierung in vielfacher Hinsicht widerspreche.

Betreffend besondere Gebäude stellte es dennoch fest, dass sie durch die

beschränkten Abmessungen Einzelobjekte blieben, die sich unterordnen würden. In

Bezug auf Hofgebäude befand es, dass durch das Einführen eines zusätzlichen

Baukörpers im Hof, unabhängig von dessen Geschossigkeit, das städtebauliche

Prinzip einer um den grünen Hof angeordneten Häusergruppe aufgehoben werde. Die

Grosszügigkeit des gemeinsamen Aussenraums gehe verloren. Der direkte

Sichtbezug der einzelnen Häuser werde unterbrochen. Das

gartendenkmalpflegerische Gutachten T kam zum Schluss, dass die Gärten der

Siedlung E zusammen mit den Gebäuden der Siedlung ein stark ortsbildprägendes

Element seien. Der Hof weise auf den Parzellen H-Strasse 011 und 012 noch

die ursprünglichen, guten räumlichen Qualitäten auf, was für die Ablesbarkeit

der Hofsituation auf Augenhöhe für die gesamte Siedlung von grosser Bedeutung

sei. Der Hof als Ganzes existiere noch als grosser Raum, wenn auch nicht mehr

überall erlebbar. Die ursprünglichen Hörnlizäune als Abgrenzung zwischen den

einzelnen Parzellen seien noch in grossen Teilen vorhanden, ebenso der Nutzgarten

der Liegenschaft H-Strasse 011, der vollständig erhalten sei. Die

ursprüngliche Funktion der Gärten als Aufenthaltsräume habe sich bis heute zum

Grossteil erhalten, jedoch nicht in der ursprünglichen Ausprägung und Qualität.

Die ursprünglich grosszügige Mitte der Siedlung mit dem auf Augenhöhe offenen

Gartenhof sei heute nur noch in Teilen vorhanden. In der übrigen Hälfte

verhinderten Kleinbauten und grosses Gehölze die Raumwahrnehmung.

Die Vorinstanz gelangte

gestützt auf ihren Augenschein zum – mit den gutachterlichen Feststellungen

kohärenten – Schluss, dass bereits die bestehenden kleinen Nebenbauten eher

störend in Erscheinung treten würden. Auch wenn besondere Gebäude aufgrund der

Abmessungen gegenüber den Hauptgebäuden eher untergeordnet in Erscheinung

treten würden, führten sie doch dazu, dass die Durchgrünung und freie Sicht

zwischen den Gebäuden vom Strassenraum und im Innenhof beeinträchtigt würden.

Der Innenhof als verbindendes Element zwischen den Gebäuden halte das ganze

Geviert zusammen. Eine Bebauung desselben würde diesen Zusammenhalt auflösen.

Es sei daher in keiner Weise nachvollziehbar, wieso die Stadt sowohl weitere

besondere Gebäude als auch zwei neue Hauptgebäude im Innenhof zulassen wolle.

Nach Auffassung des Gerichts würden weitere bauliche Veränderungen im Innenhof

einen schwerwiegenden Eingriff in die Substanz der streitbetroffenen Siedlung

darstellen.

Die Stadt Winterthur bringt

demgegenüber vor, es handle sich beim Hofraum zwar um ein wichtiges Merkmal,

aber dennoch "nur" um ein Merkmal unter mehreren. Dies kontrastiert

indes mit ihrer eigenen Einschätzung in der Präambel ("Art. 0" S. 5)

der Schutzverordnung, wo es heisst: "Die städtebauliche Qualität der

'Siedlung E' begründet sich in erster Linie über die Anlage der Bauten um den unbebauten

Hofraum. Dieser ist zentraler Bestandteil des städtebaulichen Konzepts.

Eine Besonderheit ist, dass der Innenhof nicht wie in anderen Siedlungen als

Gemeinschaftsfläche angelegt wurde, sondern aus privaten Parzellen besteht. Die

ursprüngliche Funktion als Aufenthaltsräume mit Pflanzgärten ist heute zum

Grossteil noch vorhanden, womit sich einige wichtige Ansätze der

Gartenstadtbewegung wie ausreichend Licht, massvolle Baudichte und grosszügige

Gärten zur Selbstversorgung erkennen lassen (Hervorhebungen hinzugefügt)."

5.1.3

Es steht mit Blick auf die einhelligen gutachterlichen Feststellungen, die

vorinstanzliche Einschätzung wie auch die Ausführungen der Stadt Winterthur in

der Präambel der Schutzverordnung fest, dass ein Schutzinteresse an einem nicht

(weiter) mit Neben- oder Hofgebäuden überbauten Hof besteht. Entscheidend ist

dabei – entgegen der Stadt Winterthur – nicht, dass sich Einzelobjekte

unterordnen, sondern, dass der Innenhof nicht (in höherem Masse) überstellt

wirkt. Für ein Abweichen vom gutachterlichen Konsens kann die Stadt Winterthur

keine sachlichen Gründe vorweisen.

Die von der Stadt Winterthur angeführten Interessen

(moderate Verdichtung, private Interessen an der grösstmöglichen baulichen

Ausnützung der eigenen Grundstücke, Finanzlage der Stadt) vermögen das

Schutzinteresse sodann auch nicht etwa zu überwiegen. Finanzielle Interessen

(an der grösstmöglichen baulichen Ausnützung bzw. am Vermeiden einer

potenziellen Entschädigung wegen materieller Enteignung) sind im Rahmen der

Verhältnismässigkeitsprüfung ohnehin nicht mit erstrangiger Bedeutung

mitzuberücksichtigen (VGr, 9. Juli 2015, VB.2014.00603, E. 3.5). Die

Verdichtung kann problemlos an einem anderen Ort stattfinden: mit Blick auf die

streitbetroffene Siedlung erscheint das Verdichtungsinteresse nur als

geringfügig (vgl. VGr, 3. Dezember 2020, VB.2020.00363, E. 5.2).

Demgegenüber ist das Interesse an der Erhaltung des möglichst unbebauten

Innenhofs angesichts seiner unbestrittenen Bedeutung für die (hohe)

Schutzwürdigkeit der Siedlung gross und somit überwiegend. Daran ändert nichts,

dass es – wie die Stadt Winterthur zutreffend ausführt – bei der Unterschutzstellung

des Innenhofs nicht um den Substanzerhalt geht, sondern um Strukturerhalt bzw.

um den Schutz eines siedlungsprägenden Ortsbilds.

5.1.4

Mithin ist der vorinstanzliche Entscheid betreffend die Bebaubarkeit des

Innenhofs nicht zu beanstanden. Die Schutzverordnung ist bezüglich Art. 25,

26.

und 31 zu überarbeiten.

5.2

Sodann

beanstandet die Stadt Winterthur die Erweiterung des Schutzperimeters auf den

freien Grundstücksbereich der I-Strasse 021/022 (inzwischen: I-Strasse 021).

Im vorinstanzlichen Urteil heisst es mit Blick auf Art. 1

SchutzV, dass sich dem Gericht auch die Frage stelle, "ob der

Schutzperimeter nicht anders hätte festgelegt werden müssen". Das Gebäude I-Strasse 021

und 022 sei zwar aus dem Inventar entlassen worden, der freie Grundstücksbereich

beschlage indes einen grossen Teil des freien Innenhofs. Auch dieser Aspekt sei

bei der Überarbeitung der Schutzverordnung zu berücksichtigen.

Die Baubewilligung des Neubaus an der I-Strasse 021

und 022 datiert vom 24. November 2011. Die Inventarisierung der Siedlung E

erfolgte am 5. Oktober 2016 und damit knapp 6 Jahre später. Das

ursprüngliche Gebäude wurde entgegen der vorinstanzlichen Feststellung nicht

aus dem Inventar entlassen, sondern war gar nie inventarisiert.

Zumal es – wie die Stadt Winterthur selbst ausführt – bei

der Unterschutzstellung des Innenhofs nicht um den Substanzerhalt geht, sondern

um Strukturerhalt bzw. um den Schutz eines siedlungsprägenden Ortsbilds (vgl. E. 5.1.3

a. E.), spricht es nicht gegen den Miteinbezug des Aussenraums der I-Strasse 021,

dass dieser weder historische Bausubstanz noch originalen Charakter aufweist.

Entgegen der Stadt Winterthur hat der Aussenraum – trotz seiner neuen

Gestaltung – durchaus noch denkmalpflegerische Bedeutung: mit ihm steht und

fällt die Lesbarkeit eines beträchtlichen Teils des für die städtebauliche

Qualität der Siedlung relevanten Innenraums (vgl. E. 5.1.2 f.). Die

Vorinstanz ist zu Recht zum Schluss gelangt, dass sich der Miteinbezug des

Aussenraums der I-Strasse 021 in die Schutzverordnung als wohl notwendig

erweist.

5.3

Die Stadt

Winterthur wendet sich gegen die von der Vorinstanz geforderte Überarbeitung

der Schutzverordnung in Bezug auf die Erhaltung der (inneren) Raumstruktur.

5.3.1

Die Vorinstanz kam gestützt auf ihren Augenschein zum Schluss, dass die

inneren Raumstrukturen zwar zeittypisch sein mögen, aber bereits vielfach

tiefgreifende Veränderungen erfahren hätten und kaum mehr bauzeitlich originale

Elemente aufweisen würden. Daher beschränke sich wohl auch das Gutachten auf

die Auflistung der Anordnung der einzelnen Räume, ohne auf besondere Qualitäten

derselben zu verweisen. Sie befand, dass der Erhalt der inneren Raumstruktur

nur soweit zu erfolgen habe, dass Änderungen der Strukturen nicht nach Aussen

in Erscheinung treten dürfen. Die entsprechenden Art. 3, 20, 21 und 22

SchutzV seien zu überarbeiten.

Die Kritik der Stadt Winterthur

an diesem Entscheid überzeugt. Die Vorinstanz hat im Rahmen ihres Augenscheins

eine einzige Wohnung im Innern untersucht. Demgegenüber wurden anlässlich der

Erstellung des Hauptgutachtens im Jahr 2019 zwei Häuser mit mehreren Wohnungen

besichtigt (G-Strasse 015 und H-Strasse 012). In diesem Rahmen kam

die Gutachterin zum Schluss, dass sich die Eingriffe in die Bausubstanz im

Innern auf die Renovation der Oberflächen, die Erneuerung von Küchen und Bädern

und den Ersatz von Fenstern und Jalousieläden beschränken würden. Zudem wurde

festgehalten, dass neun der elf Häuser nach wie vor als Dreifamilienhäuser

genutzt würden.

Rechtserheblich ist nicht, in

wie vielen Wohnungen dieser ursprüngliche Zustand noch besteht. Vielmehr kommt

es darauf an, ob der ursprüngliche Zustand überhaupt noch besteht und ob dieser

schutzwürdig ist. Diese Fragen wurden mit dem Hauptgutachten überzeugend

beantwortet: Der ursprüngliche Zustand bestehe in einigen Wohnungen noch

weitgehend. Es handle sich um eine ihrer Zeit entsprechende Konstruktion und Materialisierung.

Im Inneren empfehle sich ein sorgfältiger Umgang bei Massnahmen im Treppenhaus

sowie bei Veränderungen in der Zimmeraufteilung. Eine Zusammenlegung zweier

Stockwerke sei möglich. Daran anknüpfend empfahl das Gutachten "Schutzumfang",

dass – damit die innere Gebäudestruktur lesbar bleibe – Erschliessungsanlagen

(Treppenhaus und Korridor), die tragende Mittelwand sowie die Trennwand zum

kleinen Zimmer zu erhalten seien. Das Verschieben bzw. Entfernen von

Trennwänden im Wohnbereich sei denkbar.

5.3.2

Die Unterschutzstellung erfolgte aufgrund des Eigenwerts und des

Situationswerts der Siedlung. Auch die Vorinstanz bestätigte die

Unterschutzstellung nicht nur aufgrund eines Situationswerts, sondern auch

aufgrund des Eigenwerts: Die Siedlung sei ein typischer Vertreter der

Zwischenkriegszeit, ein typisches Beispiel für die Architektur der 20er Jahre

mit Rückbezug auf die klassische, hier klassizistisch geprägte Architektur.

Insbesondere bei Bauten, die im Sinn von § 203 Abs. 1 lit. c PBG

aufgrund ihres Eigenwerts als wichtige Zeugen einer politischen,

wirtschaftlichen, sozialen oder baukünstlerischen Epoche erhaltenswürdig sind,

führt eine Beschränkung auf einen Schutz der Fassaden und Dächer zu einer

grundsätzlich nicht hinnehmbaren Diskrepanz zwischen innen und aussen (VGr, 28. März

2019, VB.2018.00723, E. 4.4.2; 3. September 2009, VB.2008.00449, E. 4.4).

Dass das Innere selbst nicht von herausragender Qualität –

aber immerhin zeittypisch – ist, wird insofern berücksichtigt, als gemäss Art. 21

SchutzV nur der Erhalt der Erschliessungszone (Treppenhaus und Korridore) und

gewisser, tragender, Wände (insbesondere der tragenden Mittelwand mit Kamin)

bzw. Raumaufteilungen verlangt wird. Punktuelle Wanddurchbrüche und punktuelle

Deckendurchbrüche für interne Erschliessungen sind ausdrücklich zulässig. In

diesem – ablesbar gebliebenen – Rahmen gibt das Innere entsprechend der

Präambel ("Art. 0") der Schutzverordnung ein wichtiges Zeugnis

von der bürgerlichen Wohnkultur in Winterthur (vgl. dazu das Hauptgutachten)

und dem Siedlungs- und Wohnungsbau der Zwischenkriegszeit.

5.3.3

Art. 3, 20, 21 und 22 SchutzV sind hinsichtlich der

Unterschutzstellung der inneren Struktur der Wohngebäude entgegen der

Vorinstanz nicht zu beanstanden.

5.4

Die Stadt Winterthur beanstandet,

dass die Vorinstanz französische Balkone zulassen möchte und deshalb die

Überarbeitung von Art. 9 und Art. 16 SchutzV verlangt.

Gestützt auf ihren Augenschein

kam die Vorinstanz zum Schluss, dass bereits eine Vielzahl der Gebäude

französische Balkone im jeweils mittleren Fenster im Dachgeschoss aufweisen

würden. Optisch sei durch die bündige Anbringung der Absturzsicherung mit der

Traufe kaum ein Unterschied zu den übrigen Gebäuden ohne französische Balkone

erkennbar. Auch erscheine das Dach gegenüber der Fassade entgegen dem Gutachten

über die baulichen Erweiterungsmöglichkeiten durchaus nach wie vor klar

abgegrenzt. Von einer Verunklärung der Situation könne nicht gesprochen werden.

Wichtig erscheine indes, dass die Möglichkeit der Erstellung eines solchen

Balkons nur an den Längsseiten jeder Gebäudehälfte möglich sein solle und dabei

auf das jeweils mittlere von drei Fenstern beschränkt werde, damit keine

Asymmetrien entstehen würden.

Damit setzte sich die Vorinstanz in der Tat über die

Feststellung im Gutachten "Schutzumfang" – denen sich der Stadtrat

Winterthur anschloss – hinweg, ohne dass es Irrtümer oder Lücken aufweisen

würde. Darin war festgestellt worden, dass durch einen französischen Balkon das

Ziegelband zwischen Fensterbank und Traufe unterbrochen und die Wirkung eines

durchlaufenden Dachs geschwächt werde, was dazu führe, dass das kompakte

Volumen des Mansardwalmdachs auseinanderbreche und die Häuser stärker als zwei

unabhängige Hausteile gelesen würden sowie, weil der französische Balkon als

zur Fassade gehörend gelesen werde, die Verhältnisse von Dach und Fassade verunklärt

würden. Entgegen der Vorinstanz und der blossen gegenteiligen Behauptung der

Beschwerdegegnerinnen 3 und 4 überzeugen die gutachterlichen

Feststellungen mit Blick auf die bei den Akten liegenden Fotografien des

vorinstanzlichen Augenscheins. Bereits das Kurzgutachten hatte die bestehenden

französischen Balkone als – im Vergleich zu den "eine geringfügige

Beeinträchtigung" darstellenden Dachflächenfenster – in Bezug auf die

Gesamterscheinung heikler bezeichnet. Wie die Stadt Winterthur zu Recht

vorbringt, erscheint es denn auch widersprüchlich, dass die Vorinstanz die französischen

Balkone zwar als kaum wahrnehmbar bezeichnete, sie aber ausdrücklich nur in der

Mitte zulassen möchte.

Das Verbot der französischen Balkone erweist sich denn

auch als verhältnismässig. Die vom Beschwerdegegner 2 dagegen

vorgebrachten finanziellen Interessen im Zusammenhang mit der Vermietbarkeit

der Wohnungen vermögen das Schutzinteresse nicht zu überwiegen (vgl. E. 5.1.3).

Entgegen dem – verspäteten – Antrag des Beschwerdegegners 2 würde das

Einholen eines Verkehrswertgutachtens daran nichts ändern. Ebenfalls nicht

entscheidend ist es angesichts des gewichtigen entgegenstehenden Schutzzwecks, ob

sich die Belichtungssituation verbessert.

Mit ihrem Entscheid hat die Vorinstanz ohne sachlichen

Grund und damit zu Unrecht in den Beurteilungsspielraum der Stadt Winterthur

eingegriffen. Art. 9 und Art. 16 SchutzV sind nicht zu beanstanden.

5.5

Die Stadt

Winterthur bemängelt den vorinstanzlichen Entscheid sodann, soweit damit die

Überarbeitung der Vorschriften der Schutzverordnung zu Kaminen und Abzugsrohren

verlangt wird.

Gemäss Art

12.

SchutzV sind die doppelzügigen Kamine mit den Kaminhüten zu erhalten und die

Kamine zu verputzen (Abs. 1). Für Heizung und Abluft sind die bestehenden

Kamine zu nutzen. Wird eine zusätzliche Installation für die Heizung

unumgänglich, so hat diese unter geringstmöglicher Beeinträchtigung des

Schutzobjekts, nach Möglichkeit innenliegend, zu erfolgen (Abs. 2).

Die Vorinstanz erwog, Art. 12 SchutzV sei zu

überarbeiten. Er beachte die feuerpolizeilichen Vorschriften nicht genügend und

für die Eigentümer sei unklar, was nun zu erhalten sei und was nicht. Nach

Auffassung des Gerichts genüge es in Anbetracht des Umstands, dass sich die

Schutzwürdigkeit auf das Gebäudeäussere beschränke, dass keine neuen

Kaminöffnungen auf den Dächern entstehen würden; darüber hinaus sollte es indes

möglich sein, die Kaminanlagen an die heute geltenden Vorschriften anzupassen.

Entgegen der Vorinstanz und dem Beschwerdegegner 2

ist die Bestimmung klar verständlich: Zu erhalten sind nach Art. 12 Abs. 1

SchutzV die bauzeitlichen doppelzügigen Kamine mit Kaminhüten. Diese sind

gemäss Art. 12 Abs. 2 SchutzV – soweit sie noch bestehen – für Heizung

und Abluft zu nutzen. Welche feuerpolizeilichen Vorschriften nicht eingehalten

sind, ist nicht ersichtlich.

Art. 12 SchutzV ist nicht zu beanstanden.

5.6

Die Stadt

Winterthur rügt, die Vorinstanz habe die Schutzverordnung betreffend die

Regelung des Farbanstrichs zu Unrecht als rechtswidrig qualifiziert.

Zu Art. 19 SchutzV führte die Vorinstanz aus, dass

die Häuser zum jetzigen Zeitpunkt allesamt einen unterschiedlichen Rotton

aufweisen würden, der aber innerhalb eines gemeinsamen Farbspektrums liege. Die

Siedlung sei auch mit dieser nicht ganz einheitlichen Farbgebung klar als

Einheit wahrnehmbar, ermögliche indes den einzelnen Eigentümern einen gewissen

Grad an Individualität. Eine darüber hinausgehende Angleichung an den Farbton Dunkelrot

sei nicht notwendig.

Das Hauptgutachten hielt fest, das Ensemble zeichne sich

"durch die von der Umgebung absetzende dunkle Farbgebung" aus und

empfahl, "Leitlinien bezüglich Farbgebung (inklusive

Materialisierung)" festzulegen. Der Bericht zur Farbgestaltung V gelangte

zum Schluss, dass der Fassadenverputz ursprünglich dunkelrot war. Das Gutachten

"Schutzumfang" empfahl, die einheitliche, ursprüngliche Farbgebung

anzustreben.

Entgegen der Vorinstanz erscheint es zulässig, den Farbton

Dunkelrot und nicht bloss den Farbton Rot vorzuschreiben. Dafür bestehen mit

Blick auf die genannten Gutachten sachliche Gründe: So wird sichergestellt,

dass die Doppelhaushälften als ein Baukörper gelesen werden und die Siedlung

als Einheit wahrgenommen wird. Die Vorinstanz erwog mit Blick auf ihren

Augenschein selbst, dass sich das Ensemble (unter anderem) wesentlich

"durch die von der Umgebung absetzende mehrheitlich dunkle Farbgebung

innerhalb eines einheitlichen Farbschemas" auszeichne.

Dispositiv

Demnach ist auch Art. 19 SchutzV ist nicht zu

beanstanden.

5.7 Schliesslich

wendet sich die Stadt Winterthur gegen die vorinstanzliche Beanstandung der den

Bewilligungsvorbehalt und den Beizug der Denkmalpflege betreffenden Regelungen

der Schutzverordnung.

5.7.1

Nach Art. 38 SchutzV bedürfen bauliche Veränderungen am Äussern und im

Innern der Bauten, die Erstellung neuer technischer Anlagen sowie die

Materialwahl und Farbgebung am Äusseren der Bauten einer baurechtlichen

Bewilligung. Gemäss Art. 39 SchutzV ist die Denkmalpflege vorab –

rechtzeitig bei der Planung und vor der Bauausführung – beizuziehen, wenn

bewilligungspflichtige oder nicht bewilligungspflichtige Bau- und/oder

Renovationsarbeiten im Innern und Äussern der Baudenkmäler geplant sind (Abs. 1).

Bei baulichen Massnahmen an nicht geschützten Teilen, inklusive

Detailgestaltung, Anpassung an zeitgemässe Bedürfnisse (z.B. energetische

Massnahmen) sowie Material- und Farbwahl ist besondere Rücksicht auf die

Schutzobjekte zu nehmen (Abs. 2). Bei baulichen Änderungen oder

Renovationen an geschützten Teilen sind grundsätzlich Materialien und Techniken

anzuwenden, die der historischen Bausubstanz sowie den bauphysikalischen

Verhältnissen Rechnung tragen (Abs. 3). Sind geschützte Bauteile nicht

mehr mit vertretbarem Aufwand zu erhalten, ist in Absprache mit der

Denkmalpflege ein geeigneter Ersatz festzulegen. Die Denkmalpflege steht für

Beratungen zur Verfügung (Abs. 4).

Die Vorinstanz ist der Auffassung, dass die Formulierung

der Artikel zum Bewilligungsvorbehalt (Art. 38 SchutzV) und zum Beizug der

Denkmalpflege (Art. 39 SchutzV) zu überarbeiten und anzupassen sei. Es sei

– bei der vorliegend gewählten Formulierung – unklar, ob beim

Bewilligungsvorbehalt sämtliche bauliche Massnahmen gemeint seien, oder ob

lediglich baubewilligungspflichtige Massnahmen betroffen seien. Ebenso sei

unklar, ob die Denkmalpflege von der Baubehörde beigezogen werde oder ob

hierfür der Eigentümer zuständig sei. Der zwingende Einbezug schon bei der

Planung erscheine "eher etwas weitgehend". Sodann sei zu

berücksichtigen, dass sich der Schutzumfang auf das Gebäudeäussere beschränke

und Änderungen im Innern insoweit zu unterlassen seien, als solche Auswirkungen

auf das äussere Erscheinungsbild haben könnten.

5.7.2

Dass Art. 38 SchutzV alle tatsächlichen Veränderungen erfasst – und

nicht nur jene, die auch bei Regelbauten einer Baubewilligungspflicht unterstehen

–, erscheint entgegen der Vorinstanz klar. Dies ist im Zusammenhang mit einem

Schutzobjekt zulässig. Zumal sich der Schutzumfang nicht auf das Gebäudeäussere

zu beschränken hat (vgl. E. 5.3), erscheint sodann der entsprechende

Hinweis der Vorinstanz irrelevant.

Aus den vorinstanzlichen Ausführungen erhellt, dass die

Vorinstanz den zwingenden Einbezug der Denkmalpflege bei der Planung als nicht

für offensichtlich rechtswidrig erachtet. Aus der – nicht als verbindliche

Anweisung zu verstehenden – Formulierung "eher etwas weitgehend" muss

geschlossen werden, dass es weiterhin im Ermessen der Stadt Winterthur liegt,

Entsprechendes vorzusehen, ohne dass die Rechtsfrage von der Vorinstanz bereits

abschliessend geklärt wäre. Es ist nicht am Verwaltungsgericht, sich erstmals

verbindlich dazu zu äussern. Zutreffend ist indes, dass es unklar ist, ob die

Denkmalpflege von der Baubehörde beigezogen wird oder ob hierfür der Eigentümer

zuständig ist. Insofern entspricht Art. 38 Abs. 1 SchutzV nicht der

Voraussetzung nach § 207 Abs. 1 Satz 2 PBG, wonach der Umfang

von Schutzmassnahmen örtlich und sachlich genau zu umschreiben ist.

Diesbezüglich wird der Stadtrat Winterthur die Schutzverordnung anzupassen

haben.

Während Art. 38 und Art. 39 Abs. 2–4

SchutzV entgegen der Vorinstanz nicht zu beanstanden sind, ist Art. 38 Abs. 1

SchutzV im Sinne der Erwägungen zu überarbeiten.

6.

Der Beschwerdeführer 1 wendet sich gegen die

vorinstanzliche Kostenverteilung. Er moniert, es sei nicht statthaft, dass ihm

im vorinstanzlichen Verfahren, in das er ohne eigenes Verschulden hineingezogen

worden sei, Kosten auferlegt wurden.

Gemäss § 13 Abs. 2 Satz 1 VRG tragen mehrere

am Verfahren Beteiligte die Kosten in der Regel entsprechend ihrem Unterliegen.

Der Beschwerdeführer 1 unterlag vor der Vorinstanz mit seinem Antrag auf

Nichtunterschutzstellung der Siedlung in der Hauptsache, aber auch bezüglich

etlicher Detailpunkte der Unterschutzstellung. Mit dem verwaltungsgerichtlichen

Urteil ändert sich das Obsiegen der einzelnen Prozessparteien insgesamt nicht

entscheidend (so obsiegt der Beschwerdeführer 1 zwar mehrheitlich mit

seiner Beschwerde, unterliegt als Beschwerdegegner 2 der Beschwerde der

Stadt Winterthur indes auch in etlichen Punkten). Es besteht kein Grund, die

vorinstanzliche Regelung der Kostenfolgen abzuändern. Ausserdem ist es nach wie

vor nicht zu beanstanden, dass vor der Vorinstanz keine Parteientschädigungen

zugesprochen wurden.

7.

Insgesamt sind die Beschwerde des Beschwerdeführers 1

sowie jene der Stadt Winterthur teilweise gutzuheissen. Die über den Verweis in

Disp.-Ziff. III Abs. 3 des vorinstanzlichen Entscheids an der

Rechtskraft teilhabenden Erwägungen zur Raumstruktur (E. 7.3.2), zu französischen

Balkonen (E. 7.3.3), zu Kaminen und Abzugsrohren (E. 7.3.4), zum Farbanstrich

(E. 7.3.5) und zu Solaranlagen (E. 7.3.6) sind im Sinne der

Erwägungen ganz, jene zu Bewilligungsvorbehalt und Beizug der Denkmalpflege (E. 7.3.7)

teilweise aufzuheben. Im Übrigen sind die Beschwerden abzuweisen. Die

vorinstanzliche Aufhebung des Beschlusses des Stadtrats Winterthur vom 24. Juni

2020 sowie die Rückweisung an den Stadtrat Winterthur zur Anpassung der

Verordnung und erneuten Beschlussfassung im Sinne der Erwägungen bleiben damit

– im Sinne der Erwägungen des verwaltungsgerichtlichen Urteils – bestehen.

Ausgangsgemäss sind die Kosten je zu 1/3 dem Beschwerdeführer 1

und dem Stadtrat Winterthur sowie je zu 1/6 – solidarisch haftend für insgesamt

1/3 – den Beschwerdegegnerinnen 3 und 4 aufzuerlegen.

Parteientschädigungen sind bei diesem Ausgang nicht

geschuldet.

8.

Es liegt ein Rückweisungsentscheid

vor. Letztinstanzliche kantonale Rückweisungsentscheide sind als

Zwischenentscheide im Sinn von Art. 93 BGG zu qualifizieren

(BGE 138 I 143 E. 1.2, 133 V 477 E. 4.2).

Die vorliegende Rückweisung ist daher vor Bundesgericht nur direkt anfechtbar,

wenn sie einen nicht wiedergutzumachenden Nachteil bewirken kann (lit. a)

oder wenn die Gutheissung der Beschwerde sofort einen Endentscheid herbeiführen

und damit einen bedeutenden Aufwand an Zeit oder Kosten für ein weitläufiges

Beweisverfahren ersparen würde (lit. b).

Demgemäss erkennt die

Kammer:

1. Die

Beschwerden werden teilweise gutgeheissen. Der Entscheid des Baurekursgerichts

vom 21. Januar 2021 wird im Sinn der Erwägungen teilweise aufgehoben.

Im

Übrigen werden die Beschwerden abgewiesen.

2. Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 9'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 1'970.-- Zustellkosten,

Fr. 10'970.-- Total der Kosten.

3. Die

Kosten des Beschwerdeverfahrens werden dem Beschwerdeführer 1 und der

Beschwerdeführerin 2 zu je einem Drittel sowie den Beschwerdegegnerinnen 3

und 4 – unter solidarischer Haftung für einen Drittel der Kosten – zu je einem

Sechstel auferlegt.

4. Es

werden keine Parteientschädigungen

zugesprochen.

5. Gegen

dieses Urteil kann im Sinn der Erwägungen Beschwerde in öffentlich-rechtlichen

Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben

werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an

gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.

6. Mitteilung an …