Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2021.00153

Verwaltungsgericht

des

Kantons Zürich

3. Abteilung

VB.2021.00153

Urteil

der 3. Kammer

vom 13. April 2022

Mitwirkend: Abteilungspräsident André Moser (Vorsitz), Verwaltungsrichterin Silvia Hunziker, Ersatzrichterin

Beryl Niedermann, Gerichtsschreiberin

Cornelia Moser.

In Sachen

A, vertreten durch B, dieser vertreten durch RA C und/oder RA D,

Beschwerdeführerin,

gegen

Werkkommission Pfäffikon, vertreten durch RA E,

Beschwerdegegnerin,

betreffend Anschlussgebühren,

hat sich ergeben:

Sachverhalt

I.

A ist Eigentümerin der Liegenschaft F-Strasse 01, G

(Gemeinde Pfäffikon). Am 10. Juni 2020 wurde A die Rechnung für die

Nachzahlung von Wasser-, Kanalisations- und Stromanschlussgebühren für die

Liegenschaft an der F-Strasse 01 auf dem Grundstück Kat.-Nr. 02 in G

zugestellt. Die Einsprache gegen die Rechnung wies die Werkkommission Pfäffikon

am 8. Juli 2020 ab.

Erwägungen

II.

Den von A hiergegen erhobenen Rekurs wies das

Baurekursgericht mit Entscheid vom 27. Januar 2021 ab, soweit es darauf

eintrat.

III.

A. Am 26. Februar

2021.

erhob A Beschwerde an das Verwaltungsgericht, mit den Anträgen, es sei der

Entscheid des Baurekursgerichts insoweit vollumfänglich aufzuheben, als der

Rekurs betreffend die Wasser- und Kanalisationsanschlussgebühren abgewiesen worden

Dispositiv

sei (inklusive Kostenfolgen) und es sei demnach der Beschluss der

Werkkommission Pfäffikon vom 8. Juli 2020 ebenfalls aufzuheben und es

seien der Beschwerdeführerin die Wasser- und Kanalisationsanschlussgebühren zu

erlassen. Eventualiter sei der angefochtene Entscheid, soweit er die Wasser-

und Kanalisationsgebühren betreffe, aufzuheben und es sei die Sache zur

Neubeurteilung an die Vorinstanz zurückzuweisen, alles unter Kosten- und

Entschädigungsfolgen zulasten der Beschwerdegegnerin.

B. Das Baurekursgericht

und die Beschwerdegegnerin beantragten am 11. März 2021 bzw. am 6. April

2021 Abweisung der Beschwerde, Letztere unter Kosten- und Entschädigungsfolgen

zulasten der Beschwerdeführerin. Mit Eingaben vom 20. April 2021 bzw. vom

10. Mai 2021 hielten die Beschwerdeführerin bzw. die Beschwerdegegnerin je

an ihren Anträgen fest.

Die Kammer erwägt:

1.

Das Verwaltungsgericht ist gestützt auf § 41 Abs. 1

in Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. a des

Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) für die Behandlung

der vorliegenden Beschwerde zuständig. Da auch die übrigen

Beschwerdevoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten. Mit

Blick auf den Fr. 20'000.- übersteigenden Streitwert ist die Sache von der

Kammer zu entscheiden (§ 38 Abs. 1 i.V.m. § 38b Abs. 1 lit. c

e contrario VRG).

2.

2.1 An der

streitbetroffenen Liegenschaft wurden mehrere bauliche Veränderungen

vorgenommen, was zu einer Wertvermehrung gemäss Nachweis der

Gebäudeversicherung von Fr. 1'000'000.- führte. Gestützt auf die

Revisionsschätzung der Gebäudeversicherung vom 25. Juni 2019 wurden der

Beschwerdeführerin im Rahmen der Gebührennachzahlung Anschlussgebühren im

Umfang von insgesamt Fr. 40'146.- in Rechnung gestellt. Hiervon streitig

sind vorliegend die Wasseranschlussgebühr (Fr. 15'000.-) und die

Kanalisationsanschlussgebühr (Fr. 13'000.-). Nicht angefochten ist das

vorinstanzliche Urteil, soweit damit das Baurekursgericht auf den Rekurs

betreffend die Stromanschlussgebühren in Verneinung seiner Zuständigkeit nicht

eintrat.

2.2 Die

Beschwerdeführerin macht geltend, die einschlägigen kommunalen Bestimmungen

seien unmissverständlich formuliert und setzten fest, dass eine Anschlussgebühr

nur dann verlangt werden könne, wenn Renovationen, Um- und Erweiterungsbauten

und Nutzungsänderungen je zu einer Mehrnutzung und zu einer Erhöhung des

Gebäudeversicherungswerts führten. Eine Gebührennachzahlung aufgrund eines

erhöhten Gebäudeversicherungswerts ohne höhere Inanspruchnahme der

Infrastruktur widerspreche dem Äquivalenzprinzip und dem

Gleichbehandlungsprinzip. Die Erhöhung des Gebäudeversicherungswerts sei

vorliegend einzig auf den Einbau teurer Materialien zurückzuführen, ohne dass

eine erhöhte Nutzung der Infrastruktur resultiere.

2.3 Die

Vorinstanz erwog im Wesentlichen, die einschlägigen kommunalen Bestimmungen

seien dahingehend auszulegen, dass für eine Anschlussgebührennachzahlung nur

für Nutzungsänderungen eine Mehrnutzung vorausgesetzt werde, nicht aber für

Renovationen, Um- und Erweiterungsbauten. Das Abstellen auf den

Gebäudeversicherungswert als Bemessungskriterium sei zulässig. Sodann seien die

erhobenen Gebühren verhältnismässig und im Einklang mit dem Äquivalenzprinzip.

Es liege kein Ausnahmefall vor, welcher ein Abweichen vom Prinzip der

Gebührenerhebung gestützt auf die Erhöhung des Gebäudeversicherungswerts

gebiete.

2.4 Die

Beschwerdegegnerin macht demgegenüber geltend, das Äquivalenzprinzip lasse für

die Erhebung der Anschlussgebühren ein Abstellen auf den

Gebäudeversicherungswert zu, ohne dass zusätzlich auf das Mass der

Inanspruchnahme der Versorgungsnetze abgestellt werden müsse. Daher spiele auch

im Fall eines nachträglichen, den Gebäudeversicherungswert erhöhenden Umbaus

die damit effektiv verbundene Mehr- oder Minderbelastung keine Rolle. Es

bestehe zudem im Rahmen einer Gesamtbetrachtung kein unzulässiges

Missverhältnis der Gebührenhöhe zum Nutzen des Wasser- und

Kanalisationsanschlusses.

3.

3.1 Den

Gemeindebehörden kommt bei der Auslegung des kompetenzgemäss erlassenen

kommunalen Rechts aufgrund der Gemeindeautonomie ein Spielraum zu, der von den

Rechtsmittelinstanzen zu respektieren ist (VGr, 11. Juli 2019,

VB.2018.00758, E. 4.3VGr, 25. Juli 2018, VB.2018.00089, E. 4.2;

Marco Donatsch, in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum

Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc.

2014 [Kommentar VRG], § 50 N. 60). Die Rechtsmittelinstanzen dürfen

deshalb unter mehreren verfügbaren und angemessenen Auslegungsmöglichkeiten

nicht eine sinnvolle, zweckmässige Interpretation einer kommunalen Norm durch

die Gemeinde oder durch ihre eigene Auslegung ersetzen (BGr, 11. Juli

2017, 1C_572/2016, E. 2.1). Vorliegend ist die von der kommunalen Behörde

vorgenommene Auslegung von Art. 56 Abs. 3 der Verordnung über die

Wasserversorgung der Gemeinde Pfäffikon vom 29. November 2010 (WVV) und

von Art. 49 Abs. 2 der Verordnung über die Siedlungsentwässerung der

Gemeinde Pfäffikon vom 29. November 2010 (VSE) zu beurteilen.

3.2 Nach § 29

Abs. 2 des Wasserwirtschaftsgesetzes vom 2. Juni 1991 (WWG) erheben

die Gemeinden oder die öffentlich erklärten Wasserversorgungsunternehmen für

die Benützung der öffentlichen Wasserversorgungsanlagen kostendeckende

Anschluss- und Benützungsgebühren oder Benützungsgebühren allein. Nach § 45

des Einführungsgesetzes zum Gewässerschutzgesetz vom 8. Dezember 1974 (EG

GSchG) erheben die Gemeinden kostendeckende Gebühren für die Benützung der

öffentlichen Abwasseranlagen. Die WVV und die VSE, beide erlassen von der

Gemeindeversammlung Pfäffikon, sehen vor, dass die Wasserversorgung und die

Abwasserentsorgung je durch Anschlussgebühren und Benutzungsgebühren finanziert

werden (Art. 55 WVV und Art. 48 VSE).

Art. 56 Abs. 3 WVV lautet wie folgt: "Bei

Renovationen, Um- und Erweiterungsbauten sowie bei Nutzungsänderungen, welche

zu einer Mehrnutzung führen und damit eine Erhöhung der

Gebäudeversicherungssumme (Basiswert mal Teuerungsfaktor) zur Folge haben, wird

eine Anschlussgebührennachzahlung erhoben. Davon ausgenommen sind Kosten für

energie- und wärmetechnische Massnahmen sowie Renovationen, Um- und

Erweiterungsbauten, deren Investitionskosten nicht mehr als Fr. 50'000.-

inkl. MwSt betragen."

Gemäss Art. 49 Abs. 2 VSE wird "bei

Renovationen, Um- und Erweiterungsbauten sowie bei Nutzungsänderungen, welche

zu einer Mehrnutzung führen und eine Erhöhung der Gebäudeversicherungssumme

(Basiswert mal Teuerungsfaktor) zur Folge haben, […] eine

Anschlussgebührennachzahlung erhoben. Davon ausgenommen sind Kosten für

energie- und wärmetechnische Massnahmen sowie Renovationen, Um- und

Erweiterungsbauten, deren Investitionskosten nicht mehr als Fr. 50'000.- inkl.

MwSt betragen."

3.3 Die

Beschwerdeführerin macht geltend, die Bestimmungen seien unmissverständlich.

Sie sind indes grammatikalisch – insbesondere mit Bezug auf den Relativsatz –

nicht eindeutig formuliert, was bereits die vorliegende Streitigkeit zeigt.

Daher sind sie auslegungsbedürftig.

Die Beschwerdegegnerin legte die einschlägigen

Bestimmungen dahingehend aus, dass eine Anschlussgebührennachzahlung in Bezug

auf den erfolgten Umbau bzw. Innenausbau unabhängig von einer effektiven

Mehrnutzung bei einer Erhöhung des Gebäudeversicherungswerts geschuldet sei.

Daran ändert nichts, dass sie in ihrem Beschluss ein wenig missverständlich

festhielt, bereits Umbauten oder Innenausbauten an sich stellten eine

"Mehrnutzung" im Sinne der genannten Bestimmungen dar, grenzte sie

diese doch klar von einer "stärkeren Benutzung der Ver- und

Entsorgungsanlagen" ab.

3.4 Die

Vorinstanz erwog, aus dem Wortlaut der Bestimmungen lasse sich nicht eindeutig

schliessen, ob eine Gebührennachzahlung auch bei Renovationen, Um- und

Erweiterungsbauten eine Mehrnutzung voraussetze. Dem ist entgegenzuhalten, dass

grammatikalisch aufgrund der zweimaligen Verwendung einer Konjunktion –

"und" und "sowie" – zu schliessen ist, dass sich der

Relativsatz "welche zu einer Mehrnutzung führen […]." nur auf die

Nutzungsänderungen bezieht. Andernfalls müsste der Satz lauten: "Bei

Renovationen, Um-, Erweiterungsbauten und Nutzungsänderungen, welche zu einer

Mehrnutzung führen […]". Dadurch, dass zwischen Umbauten und

Erweiterungsbauten ein "und" steht, bestehen zwei Gruppen von Nomen,

nämlich einerseits die Renovationen, Um- und Erweiterungsbauten und

andererseits die Nutzungsänderungen. Dies wird zusätzlich durch die zweimalige

Verwendung der Präposition "bei" deutlich gemacht. Somit weist

bereits die grammatikalische Auslegung der Bestimmungen darauf hin, dass

lediglich für Nutzungsänderungen zusätzlich eine Mehrnutzung gefordert wird.

3.5 Sodann ist

auch systematisch zu berücksichtigen, dass unbestrittenermassen für alle die

Nachzahlungspflicht auslösenden Tatbestände eine Erhöhung des

Gebäudeversicherungswerts Voraussetzung ist sowie für die Bemessung der

Nachzahlung zusätzlich die Differenz zwischen der neuen

Gebäudeversicherungssumme und der vor der Durchführung der Arbeiten gültigen

Versicherungssumme massgebend ist (Art. 56 Abs. 4 WVV und Art. 49

Abs. 3 VSE). Ohne Erhöhung der Gebäudeversicherungssumme wird somit in

keinem Fall eine Nachzahlung ausgelöst. Renovationen, Um- oder Erweiterungsbauten

führen in der Regel ohnehin zu einer Erhöhung der Gebäudeversicherungssumme,

Nutzungsänderungen aber in der Regel nur dann, wenn eine Mehrnutzung

resultiert. Vor diesem Hintergrund ist nachvollziehbar, dass die Mehrnutzung

mit Bezug auf die Nutzungsänderung als zusätzliche Voraussetzung festgesetzt

wurde.

3.6 Die Anschlussgebühr stellt eine Kausalabgabe dar, es

handelt sich um eine Benützungsgebühr als einmalige Gegenleistung der

Grundeigentümerschaft für das Recht, das Verteilnetz für die Zuleitung des

Wassers zu benutzen (VGr, 7. August 2020, VB.2019.00571, E. 3.3; VGr,

11. Juli 2019, VB.2018.00758, E. 4.4 mit weitern Hinweisen). Massgeblich

sind die allgemeinen abgaberechtlichen Prinzipien, namentlich das

Kostendeckungs- und das Äquivalenzprinzip (BGr, 23. September 2021,

2C_992/2020, E. 6, mit weiteren Hinweisen). Das Äquivalenzprinzip als Konkretisierung des

Verhältnismässigkeitsgrundsatzes und des Willkürverbots im Abgaberecht verlangt

insbesondere, dass eine Gebühr nicht in einem offensichtlichen Missverhältnis

zum objektiven Wert der bezogenen Leistung stehen darf und sich in vernünftigen

Grenzen bewegen muss. Der Wert der Leistung bemisst sich nach dem

wirtschaftlichen Nutzen, den sie dem Pflichtigen bringt, oder nach dem

Kostenaufwand der konkreten Inanspruchnahme im Verhältnis zum gesamten Aufwand

des betreffenden Verwaltungszweigs, wobei schematische, auf Wahrscheinlichkeit

und Durchschnittserfahrungen beruhende Massstäbe angelegt werden dürfen. Es ist

nicht notwendig, dass die Gebühren in jedem Fall genau dem Verwaltungsaufwand

entsprechen; sie sollen indessen nach sachlich vertretbaren Kriterien bemessen

sein und nicht Unterscheidungen treffen, für die keine vernünftigen Gründe

ersichtlich sind (BGr, 23. September 2021, 2C_992/2020, E. 6, BGE 139 III 334 E. 3.2.3 f. und BGE 141 I 105 E. 3.3.2, je mit

Hinweisen).

Das Bundesgericht hat ein ausschliessliches Abstellen auf

den Gebäudeversicherungswert zur Erhebung von periodischen Gebühren als nur

bedingt tauglich bezeichnet (BGr, 7. Oktober 2014, 2C_160/2014, E. 6.4.2,

mit weiteren Hinweisen), jedoch selbst für diese einen gewissen

Schematisierungsgrad für zulässig erachtet. Für einmalige Anschlussgebühren

darf sich die Gebühr nach dem – aufgrund schematischer Kriterien ermittelten –

Mass des Vorteils richten, welcher dem Grundeigentümer aus der Wasserversorgung

bzw. der Abwasserentsorgung des Gebäudes erwächst, wobei der

Gebäudeversicherungswert diesen Vorteil regelmässig zuverlässig zum Ausdruck

bringt (BGr, 29. Mai 2009, 2C_656/2008 E. 3.3). Erfolgt sodann bereits die

erstmalige Festsetzung der Anschlussgebühr nach dem Gebäudeversicherungswert,

lässt es die Rechtsprechung zu, dass bei einer nachträglichen Erweiterung der

angeschlossenen Baute oder deren Umbau eine ergänzende Anschlussgebühr erhoben

wird, ohne dass es auf die zu erwartende Mehr- oder Minderbelastung der

öffentlichen Versorgungs- und Entsorgungsnetze ankäme, wenn die massgebenden Vorschriften eine Nachforderung

vorsehen (BGr, 29. Mai 2009, 2C_656/2008 E. 3.3–3.5; BGr, 22. Juni 2007, 2P.53/2007, E. 2.2–2.4;

VGr, 25. März 2010, VB.2009.00639. E. 3.3). Begründet wird dies unter anderem

damit, dass ansonsten Personen, welche gleich zu Beginn eine teurere Baute

erstellen, langfristig anders behandelt würden als Personen, welche zunächst

günstig bauen und die Baute erst zu einem späteren Zeitpunkt baulich aufwerten

(BGr, 17. Mai 2010, 2C_341/2009 E. 3.2).

3.7 Massgebend

für die Bemessung der baulichen Wertvermehrung eines Gebäudes im Hinblick auf

die Erhebung der Anschlussgebühren ist die Differenz zwischen den

Versicherungssummen des betreffenden Gebäudes vor Beginn der Bauarbeiten und

nach Vollendung der baulichen Änderungen (Art. 56 Abs. 4 WVV und Art. 49

Abs. 3 VSE; VGr, 7. August 2020, VB. 2019.00571, E. 3.4).

Vorliegend betrug die Gebäudeversicherungssumme gemäss Schätzung der

Gebäudeversicherung Kanton Zürich (GVZ) vom 12. Juli 2005 Fr. 1'298'300.-,

nach den Bauarbeiten betrug sie am 25. Juni 2019 Fr. 2'500'000.-, was

einer baulichen Wertvermehrung gemäss Versicherungsnachweis von Fr. 1'000'000.-

entspricht.

3.8 Die

Beschwerdeführerin macht geltend, die Vorinstanz habe verkannt, dass die

bauliche Wertvermehrung ausschliesslich auf den Einbau teurer Materialien

zurückzuführen sei. Dies kann indes im Licht der dargelegten Grundsätze

dahingestellt bleiben: Selbst wenn die Wertvermehrung vorliegend allein durch

den luxuriösen Ausbau herbeigeführt worden wäre, führte dies nicht ohne Weiteres

zum Schluss, dass für die Erhebung der Anschlussgebühr nicht ausschliesslich

auf die Erhöhung des Gebäudeversicherungswerts abgestellt werden dürfte. Um

eine Abweichung hiervon zu begründen, müsste dargelegt werden können, dass die

Baute im Verhältnis zu ihrem Versicherungswert einen "extrem hohen oder

einen extrem niedrigen Wasserverbrauch bzw. Abwasseranfall aufweist" (BGr,

8. September 2009, 2C_847/2008, E. 2.1) oder dass eine "extrem

teure Bauweise" einer geringen zusätzlichen Nutzungsmöglichkeit

gegenübersteht (BGr, 29. Mai 2009, 2C_656/2008, E. 3.5). Diese

Rechtsprechung ist dahingehend zu interpretieren, dass für Wohnhäuser nur in

wenigen Ausnahmefällen ein Abweichen von einer schematisierten

Betrachtungsweise geboten ist. Wären die Voraussetzungen für ein solches

Abweichen gegeben, wären sie sodann nicht nur bei einem Umbau oder einer

Renovation, sondern auch bei einem Neubau zu berücksichtigen, weshalb der

Wasserverbrauch bzw. Abwasseranfall der heutigen im Vergleich zur früheren Baute

nicht massgeblich ist, sondern lediglich die Frage, ob die Umbauten dazu

geführt haben, dass das heutige Gebäude derart luxuriös ist, dass die Gebühren

nunmehr gestützt auf andere Kriterien als die gesetzlich vorgesehenen zu

erheben sind. Die von der Beschwerdeführerin angeführte Küche im Wert von Fr. 170'000.-,

die Bäder im Wert von Fr. 165'000.- und verschiedene Designerstücke und

Massanfertigungen im Wert von Fr. 450'000.- sowie gesamthaft ein

Versicherungswert von Fr. 2'500'000.- legen bei einem Einfamilienhaus zwar

ohne Zweifel einen hohen Ausbaustandard nahe, eine einem Ausnahmefall

entsprechende – "extreme" – Luxusbaute liegt jedoch nicht vor. Ebenso

wenig ist ein für ein Einfamilienhaus dieser Grösse weit

unterdurchschnittlicher Wasserverbrauch oder Abwasseranfall geltend gemacht

bzw. ersichtlich. Damit ist entgegen der Ansicht der Beschwerdeführerin

unerheblich, ob über den Einbau teurerer Materialen hinaus auch eine gegenüber

der früheren Baute erhöhte Nutzung des Wasser- bzw. Kanalisationsanschlusses

vorliegt und durfte die Beschwerdegegnerin in zweckmässiger Anwendung des

kommunalen Rechts eine Gebührennachzahlung aufgrund der Erhöhung des

Gebäudeversicherungswerts fordern, ohne die Nutzungsintensität zu

berücksichtigen.

4.

Die Beschwerde ist damit abzuweisen. Bei diesem

Verfahrensausgang sind die Gerichtskosten der Beschwerdeführerin aufzuerlegen und

ist ihr keine Parteienschädigung zuzusprechen (§ 65a Abs. 2 in

Verbindung mit § 13 Abs. 2 und § 17 Abs. 2 VRG). Gemäss

ständiger Rechtsprechung steht einem obsiegenden Gemeinwesen eine

Parteientschädigung nur in Ausnahmefällen, insbesondere bei ausserordentlichen

Bemühungen, zu. Im vorliegenden Fall sind besondere Aufwendungen der Gemeinde

nicht ersichtlich. Sie kann somit keine Parteientschädigung beanspruchen.

Demgemäss erkennt die

Kammer:

1. Die

Beschwerde wird abgewiesen.

2. Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 3'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 170.-- Zustellkosten,

Fr. 3'170.-- Total der Kosten.

3. Die

Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin auferlegt.

4. Es

werden keine Parteientschädigungen zugesprochen.

5. Gegen

dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff.

des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen,

von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,

einzureichen.

6. Mitteilung an …