Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2021.00161

Verwaltungsgericht

des

Kantons Zürich

3. Abteilung

VB.2021.00161

Urteil

der 3. Kammer

vom 26. August 2021

Mitwirkend: Verwaltungsrichter André Moser (Vorsitz), Verwaltungsrichter Matthias Hauser, Verwaltungsrichterin

Silvia Hunziker, Gerichtsschreiber

Yannick Weber.

In Sachen

A,

Beschwerdeführerin,

gegen

Volkswirtschaftsdirektion des Kantons Zürich,

Beschwerdegegnerin,

und

Gemeinderat F, Gemeinderatskanzlei,

Mitbeteiligter,

betreffend Baulinien,

hat sich ergeben:

Sachverhalt

I.

A.

A ist Eigentümerin des Grundstücks Kat.-Nr. 01 in F, das an der

B-Strasse und dem E-Ring in der Wohnzone W2.5 liegt. Darauf befindet sich neben

anderen das Gebäude Assek.-Nr. 02.

B. Die

Volkswirtschaftsdirektion hob in F mit Verfügungen Nrn. 03 und 04 je vom

16. April 2016 am E-Ring, an der C-Strasse, der D-Strasse und der B-Strasse

Verkehrsbaulinien teilweise auf und setzte sie neu fest. Die mit Verfügung Nr. 04

festgesetzte Baulinie verläuft über weite Strecken in einem Abstand von 3,5 m

zur Strasse innerhalb des Grundstücks Kat.-Nr. 01, an der südwestlichen

Ecke (E-Ring/B-Strasse) des Grundstücks liegt die Baulinie weiter im

Grundstücksinnern und durchschneidet das bestehende Gebäude Assek.-Nr. 02.

Erwägungen

II.

Dagegen erhob A am 19. Juli 2016 Rekurs beim

Baurekursgericht und ersuchte um Aufhebung der genannten Verfügungen sowie der

damit festgelegten Baulinien auf dem Grundstück Kat.-Nr. 01 in F. Nach

einer zwischenzeitlichen Sistierung des Verfahrens zog A den Rekurs insoweit

zurück, als in den angefochtenen Verfügungen Verkehrsbaulinien mit einem

Abstand von 3,5 m ab der Strassengrenze auf ihrem Grundstück vorgesehen

seien. Das Baurekursgericht trat mit Entscheid vom 21. Januar 2021 nicht

auf den Rekurs ein (Dispositiv-Ziff. I) und auferlegte die

Verfahrenskosten A (Dispositiv-Ziff. II).

III.

A. Mit

Beschwerde vom 3. März 2021 gelangte A an das Verwaltungsgericht und

beantragte, den Entscheid des Baurekursgerichts vom 21. Januar 2021

aufzuheben. Eventuell sei die Sache an das Baurekursgericht zurückzuweisen.

Zudem ersuchte sie um Ausrichtung einer Parteientschädigung.

B. Das

Baurekursgericht beantragte am 15. März 2021 ohne weitere Bemerkungen die

Abweisung der Beschwerde. Die Volkswirtschaftsdirektion stellte mit

Beschwerdeantwort vom 22. April 2021 den Antrag, die Beschwerde sei

abzuweisen, soweit darauf einzutreten sei. A nahm dazu innert erstreckter Frist

mit Eingabe vom 31. Mai 2021 Stellung. Die Volkswirtschaftsdirektion

reichte am 14. Juni 2021 die Pläne der Baulinienfestsetzung im Original ein.

Der Mitbeteiligte liess sich nicht vernehmen.

Die Kammer erwägt:

1.

1.1

Das

Verwaltungsgericht ist gemäss § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19

Abs. 1 lit. a des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai

1959.

(VRG; LS 175.2) zur Behandlung der Beschwerde zuständig. Der Fall ist von

der Kammer zu behandeln (§ 38 Abs. 1 und § 38b Abs. 1 VRG).

1.2

Streitgegenstand

bilden nach dem teilweisen Rückzug des Rekurses (oben II.) nur noch die auf dem

Grundstück Kat.-Nr. 01 mit Verfügung Nr. 04 vom 16. April 2016

festgelegten Baulinien mit einem grösseren Abstand als 3,5 m zur Strasse.

Insoweit die Beschwerdeführerin den Rekurs zurückgezogen hatte, hätte das

Baurekursgericht diesen formell abschreiben müssen.

2.

2.1

Ist ein Nichteintretensentscheid

angefochten, ist zunächst zu prüfen, ob die Vorinstanz das Vorliegen der

Eintretensvoraussetzungen zu Recht verneint hat (VGr,

22.

August 2019, VB.2018.00673, E. 2.1).

2.2

Zum Rekurs

und zur Beschwerde ist berechtigt, wer durch die angefochtene Anordnung berührt

ist und ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder Änderung hat (§ 338a PBG; ebenso § 21 Abs. 1 in Verbindung mit § 49 VRG). Das

erfolgreiche Rechtsmittel müsste der rechtsmittelführenden Partei einen

praktischen Nutzen eintragen bzw. einen Nachteil abwenden, den der negative

Entscheid zur Folge hätte (Martin Bertschi in: Alain

Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich

[VRG], 3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], § 21 N. 15).

2.3

Die

Vorinstanz trat nicht auf den Rekurs gegen die Festsetzung der

Verkehrsbaulinien ein, weil es der Beschwerdeführerin an einem schutzwürdigen

Interesse an der Rechtsmittelerhebung fehle. Sie erwog, dass die

Beschwerdeführerin im Erfolgsfall keinen Vorteil erlangen bzw. keinen Nachteil

abwenden könne: Würde die angefochtene Baulinienfestsetzung aufgehoben, so

hätte das Gebäude Nr. 02 einen Strassenabstand von 6 m einzuhalten

und würde in einem erheblich weitergehenden Masse baurechtswidrig, als dies

unter Geltung der neuen Baulinie der Fall sei. Die Beschwerdeführerin bringt

dagegen vor, sie sei durch die angefochtene Verfügung in ihren schutzwürdigen

Interessen berührt, da die Baulinien die Überbaubarkeit ihres Grundstücks

einschränkten, und bestreitet die tatsächliche Annahme der Vorinstanz, dass die

festgesetzten Baulinien die künftige Überbaubarkeit ihres Grundstücks nicht

weitergehend einschränkten als der gesetzliche Strassenabstand.

2.4

Baulinien

begrenzen die Bebauung und dienen insbesondere der Sicherung bestehender und

geplanter Anlagen und Flächen sowie der baulichen Gestaltung (§ 96 Abs. 1

des Planungs- und Baugesetzes vom 7. September 1975 [PBG; LS 700.1]).

Verkehrsbaulinien dienen der Sicherung von Strassen, Wegen, Plätzen und

Eisenbahnen, gegebenenfalls samt begleitenden Vorgärten, Lärmschutzanlagen,

Grünzügen und Fahrzeugabstellplätzen (§ 96 Abs. 2 lit. a PBG).

Baulinien sind mit Blick auf die Bedürfnisse beim voraussichtlichen Endausbau

der betreffenden Anlage festzusetzen (§ 98 PBG). Sie bewirken gemäss § 99 Abs. 1 PBG ein grundsätzliches Verbot von Bauten und Anlagen, die dem

Zweck der Baulinien widersprechen. Baulinienwidrige Bauten und Anlagen im

Baulinienbereich dürfen nach § 101 PBG entsprechend dem bisherigen

Verwendungszweck unterhalten oder modernisiert werden (Abs. 1).

Weitergehende Vorkehren sind nur zu bewilligen, wenn die Baulinie in absehbarer

Zeit nicht durchgeführt werden soll und wenn mit sichernden Nebenbestimmungen

zur baurechtlichen Bewilligung ausgeschlossen wird, dass das Gemeinwesen bei

Durchführung des der Baulinie entsprechenden Werks den Mehrwert zu entschädigen

hat (Abs. 2).

2.5

Fehlen

Verkehrsbaulinien, haben oberirdische Gebäude einen Abstand von 6 m

gegenüber Strassen und Plätzen und von 3,5 m gegenüber Wegen einzuhalten,

sofern die Bau- und Zonenordnung keine anderen Abstände vorschreibt (§ 265 Abs. 1 PBG). Die Gemeinden können in ihren Bau- und Zonenordnungen andere

als die in § 265 Abs. 1 PBG vorgesehenen Abstände festlegen (VGr, 29. November 2018,

VB.2018.00275, E. 3.4.1). Dabei dürfen sie sowohl grössere wie auch

kleinere Abstände vorsehen (Christoph Fritzsche/Peter Bösch/Thomas Wipf/Daniel

Kunz, Zürcher Planungs- und Baurecht, 6. A., Wädenswil 2019, S. 1050 f.).

Zwar sieht die geltende Bau- und Zonenordnung der Gemeinde F für die Wohnzone

W2.5 keine abweichende Regelung des Strassenabstands vor, wie die Vorinstanz

zutreffend feststellt. Erwüchsen die angefochtenen Baulinien in Rechtskraft,

könnte die Beschwerdeführerin jedoch nicht mehr davon profitieren, wenn die

Gemeinde in Ausübung der ihr zustehenden Rechtsetzungskompetenz inskünftig

kleinere Abstände vorschreiben würde. Der subsidiär gemäss § 265 Abs. 1 PBG geltende Strassenabstand ändert mithin nichts daran, dass die

Baulinienfestsetzung einen Eingriff in das Eigentum der betroffenen Grundeigentümer

darstellt (VGr, 13. Juli 2016, VB.2015.00711, E. 6.2;

Fritzsche/Bösch/Wipf/Kunz, S. 1033). Dies steht im Einklang mit der

bundesgerichtlichen Rechtsprechung, wonach ein Grundeigentümer auch dann

legitimiert ist, ein Rechtsmittel gegen eine Baulinienfestsetzung zu ergreifen,

wenn zuvor Baulinien rechtskräftig festgesetzt

worden sind, deren Verlauf für die betroffenen Grundeigentümer noch ungünstiger

war als die streitige Fassung (BGr, 10. Juni 2008, 1C_50/2008, E. 1).

2.6

Die

Vorinstanz verneinte das schutzwürdige Interesse der Beschwerdeführerin an

Dispositiv

ihrem Rekurs demnach zu Unrecht. Da auch die weiteren Prozessvoraussetzungen

unbestrittenermassen erfüllt waren, hätte sie auf den Rekurs eintreten müssen.

3.

Der angefochtene Nichteintretensentscheid erweist sich nach

den vorstehenden Erwägungen als fehlerhaft und ist deshalb aufzuheben. Hebt das

Verwaltungsgericht die angefochtene Anordnung auf, so entscheidet es selbst (§ 63 Abs. 1 VRG). Es ist aus prozessökonomischen Gründen auch bei der Aufhebung

eines vorinstanzlichen Nichteintretensentscheids befugt, selber den

Sachentscheid zu fällen; nicht vorausgesetzt wird dabei, dass der angefochtene

Rekursentscheid einen materiellen Eventualstandpunkt enthält (Marco Donatsch,

Kommentar VRG, § 63 N. 18). Ein Sachentscheid kann sich insbesondere

als angezeigt erweisen, wenn sich die Parteien im Rahmen des Schriftenwechsels

vor Verwaltungsgericht auch zum Materiellen äusserten (Donatsch, § 64 N. 7).

Da die Parteien im Beschwerdeverfahren auch zur Rechtmässigkeit der

angefochtenen Baulinien Stellung genommen haben und eine Behandlung des Antrags

auf deren Aufhebung in der Sache ohne weitere Abklärungen in

sachverhaltsmässiger Hinsicht möglich ist, drängt sich aus prozessökonomischen

Gründen auf, auf eine Rückweisung an die Vor­instanz zu verzichten und im

Folgenden die Rechtmässigkeit der angefochtenen Baulinienfestsetzung zu prüfen.

4.

4.1 Die Festsetzung von Baulinien

stellt einen Eingriff in das Eigentum der betroffenen Grundeigentümerschaft

dar. Einschränkungen der von Art. 26 der Bundesverfassung vom 18. April

1999 (BV; SR 101) gewährleisteten Eigentumsgarantie sind nach Art. 36 BV

nur rechtmässig, wenn sie auf einer gesetzlichen Grundlage beruhen, im

öffentlichen Interesse liegen sowie verhältnismässig, d. h. geeignet, erforderlich und zumutbar,

sind (vgl. VGr, 6. September 2018, VB.2018.00151, E. 6.1).

4.2 Nachdem § 96 PBG ohne Weiteres eine genügende gesetzliche Grundlage für den

Eigentumseingriff durch die geplanten Baulinien darstellt, ist zu prüfen, ob

deren Festlegung im öffentlichen Interesse liegt und verhältnismässig ist. Die

Beschwerdeführerin macht in dieser Hinsicht geltend, Verkehrsbaulinien in einem

Abstand von mehr als 3,5 m ab Strassengrenze und insbesondere das

Anschneiden des Gebäudes Nr. 02 lägen nicht im öffentlichen Interesse und

seien jedenfalls unverhältnismässig.

4.2.1

In der Begründung zur Verfügung Nr. 04 hatte die Beschwerdegegnerin erwogen,

dass die streitbetroffene Neufestsetzung der Verkehrsbaulinien im Rahmen der

vollständigen Erfassung und Bereinigung der Baulinien an Staatsstrassen erfolge.

Im Rekurs- und Beschwerdeverfahren brachte die Beschwerdegegnerin zur

Begründung der Festsetzung vor, die angefochtenen Baulinien sicherten die

bestehende Anlage samt Fussgängerschutz und Grünflächen und dienten den

wohnhygienischen Verhältnissen an der stark befahrenen Kreuzung. Zudem

sicherten sie die vorhandenen Fussgängerunterführungen und beliessen Platz für

eine allfällige Begrünung auf privatem Grund.

4.2.2

Verkehrsbaulinien stellen in erster Linie die für den Strassenbau

benötigten Flächen sicher und schaffen zudem die für die Verkehrssicherheit

erforderliche Sichtfreiheit; darüber hinaus gewährleisten sie den an der

Strasse liegenden Gebäuden ausreichende Belichtung und Besonnung. Weiter

vermindern sie auch die Einwirkungen, welche mit dem Strassenverkehr verbunden

sind und sorgen für die Schaffung oder den Erhalt von Grünflächen in

Siedlungsgebieten, womit ihnen auch ästhetische Funktionen beizu­messen sind (VGr,

19. Januar 2017, VB.2016.00333, E. 3.2). Überdies dienen Verkehrsbaulinien

der Gestaltung einheitlicher Häuserfluchten in städtischen wie in ländlichen

Quartieren entlang der Verkehrsanlagen (VGr, 3. April 2014, VB.2013.00394,

E. 5.3; Fritzsche/Bösch/Wipf/Kunz, S. 1032, auch zum Ganzen; siehe

auch BGr, 1. Juni 2011, 1C_120/2011, E. 3.3.2 mit Hinweisen).

4.2.3

Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung sind Baulinien nicht erst zu

ziehen, wenn eine Strasse erstellt werden muss, weil das Bedürfnis für die

Landsicherung bereits aktuell sein kann, wenn ersichtlich ist, dass die

Erstellung über kurz oder lang notwendig sein wird und die Gefahr besteht, dass

Bauvorhaben die spätere Bauausführung erschweren oder verteuern (BGr, 21. Februar

2014, 1C_789/2013, E. 4 mit Hinweisen, auch zum Folgenden). Mit Rücksicht

auf die Eigentumsbeschränkungen, zu denen die Linienfestsetzung führt, wird

jedoch verlangt, dass konkrete Vorstellungen für den künftigen Strassenbau

jedenfalls im Sinn eines generellen Projekts vorliegen (BGE 129 II 276 E. 3.4;

118 Ia 372 E. 4a). Dieses Erfordernis gilt nicht nur für den Bau von

Nationalstrassen, sondern auch im Bereich des zürcherischen Strassengesetzes

(VGr, 13. Juli 2016, VB.2015.00711, E. 8.4). Nach der – insoweit

unbestrittenen – Darstellung der Beschwerdeführerin ist die

Fussgängerunterführung vor wenigen Jahren saniert worden. Ein generelles oder

konkretes Projekt zum Ausbau des E-Rings bzw. der B-Strasse liegt nicht vor und

die Beschwerdegegnerin macht nicht geltend, dass ein solches angestrebt werde.

Ein öffentliches Interesse an der Landsicherung für einen Ausbau oder eine

Korrektur der bestehenden Verkehrsflächen ist damit nicht ersichtlich. Auch ist

weder ersichtlich noch dargetan, dass im Interesse der Übersichtlichkeit der

Kreuzung und damit der Verkehrssicherheit ein Zurückdrängen der bestehenden

Bebauung angezeigt wäre.

4.2.4

Verkehrsbaulinien dienen auch dem Schutz der Anwohner vor

Verkehrsimmissionen, mithin der Wohnqualität (Fritzsche/Bösch/Wipf/Kunz, S. 223).

Die von der Beschwerdegegnerin zur Begründung der umstrittenen

Baulinienfestsetzung angeführte Wohnhygiene erscheint allerdings offenkundig

nachgeschoben: Wäre im Interesse der Wohnhygiene tatsächlich der in der

Grundstücksecke vorgesehene Abstand erforderlich, so hätte dieser nicht nur

dort, sondern allseitig festgelegt werden müssen. Entlang des E-Rings und der B-Strasse

liegen die Baulinien jedoch durchgehend nur 3,5 m innerhalb der

Grundstücke. Im Übrigen ist nicht nachvollziehbar, inwiefern das Rückversetzen

der Gebäudeecke um rund einen Meter der Wohnhygiene in relevantem Masse

dienlich sein könnte.

4.2.5

Auch ein ortsbaulich-ästhetisches Interesse an der angefochtenen

Verkehrsbaulinie, die gemäss Berechnungen der Beschwerdegegnerin eine Fläche

von 3 m2 des Gebäudes Nr. 02 betrifft, vermag deren

Festsetzung nicht zu rechtfertigen. Weder wird mit der angefochtenen

Festsetzung eine einheitliche Häuserflucht geschaffen, noch vermöchte das

Interesse an einem zusätzlichen Grünraum von dieser geringen Fläche – sofern

ein solches an der fraglichen Kreuzung überhaupt zu bejahen ist – das Interesse

der Beschwerdeführerin an insoweit durch Baulinien unbelastetem Grundeigentum

zu überwiegen, zumal bereits ein Grünstreifen von mehreren Metern Breite

besteht.

4.3 Soweit die

angefochtene Baulinienfestsetzung nach dem Gesagten überhaupt im öffentlichen

Interesse liegt, erweist sie sich jedenfalls als unverhältnismässig. In

Gutheissung der Beschwerde ist daher dem nicht zurückgezogenen Rekursantrag in

Bezug auf die Verfügung Nr. 04 stattzugeben und diese insoweit aufzuheben,

als sie auf dem Grundstück Kat.-Nr. 01 Baulinien festlegt, die einen

grösseren Abstand als 3,5 m zur Strasse aufweisen.

5.

5.1 Bei diesem

Verfahrensausgang sind die Kosten der Beschwerdegegnerin aufzuerlegen (§ 65a

Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG).

5.2 Die im

Anwaltsregister des Kantons Schwyz eingetragene Beschwerdeführerin ersucht um

Ausrichtung einer Parteientschädigung. Eine solche stünde ihr als obsiegender

Partei nach § 17 Abs. 2 lit. a VRG namentlich zu, wenn die

rechtsgenügende Darlegung komplizierter Sachverhalte und schwieriger

Rechtsfragen besonderen Aufwand erforderte. Dass eine Partei rechtskundig ist,

schliesst einen Entschädigungsanspruch wegen besonderen Aufwands nicht aus,

womit auch in eigener Sache prozessierenden Anwältinnen und Anwälten auf dieser

Grundlage eine Entschädigung zugesprochen werden kann (Kaspar Plüss, Kommentar

VRG, § 17 N. 48). Allerdings muss mehr als ein bloss geringfügiger

Aufwand entstehen, etwa weil erheblicher Zeitaufwand erforderlich war, sodass

eine in eigener Sache prozessierende Person während längerer Zeit ihrer Berufs-

bzw. Erwerbstätigkeit nicht nachgehen konnte (Plüss, N. 49; siehe auch § 8

Abs. 2 der Gebührenverordnung des Verwaltungsgerichts vom 3. Juli

2018 [GebV VGr; LS 175.252]). In Anlehnung an die bundesgerichtliche Praxis

wäre eine Parteientschädigung einer rechtskundigen Person dann zuzusprechen,

wenn die Interessenwahrung einen hohen Arbeitsaufwand notwendig macht, der den

Rahmen dessen überschreitet, was der bzw. die Einzelne üblicher- und zumutbarerweise

nebenbei zur Besorgung der persönlichen Angelegenheiten auf sich zu nehmen hat

(BGE 144 V 280 E. 8.2; 125 II 518 E. 5b). Der Beschwerdeführerin

entstand durch dieses Verfahren, in dem sich keine komplexen Rechtsfragen

stellten, keinen diesen Rahmen übersteigenden Aufwand. Da sich auch der

Entschädigungstatbestand des § 17 Abs. 2 lit. b VRG nicht als

erfüllt erweist, ist ihr demnach keine Parteientschädigung zuzusprechen. Aus

den nämlichen Gründen steht ihr auch keine solche für das Rekursverfahren zu.

Demgemäss erkennt die

Kammer:

1. In

Gutheissung der Beschwerde wird Dispositiv-Ziffer I des Entscheids des

Baurekursgerichts vom 21. Januar 2021 aufgehoben. Die Verfügung der

Volkswirtschaftsdirektion Nr. 04 vom 15. April 2016 wird insoweit

aufgehoben, als darin Baulinien auf dem Grundstück Kat.-Nr. 01, F, mit

einem Abstand von mehr als 3,5 m zur Strasse festgesetzt werden.

2.

In Abänderung von Dispositiv-Ziffer II des Entscheids des Baurekursgerichts

werden die Kosten des Rekursverfahrens der Beschwerdegegnerin auferlegt.

3. Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 4'400.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 255.-- Zustellkosten,

Fr. 4'655.-- Total der Kosten.

4. Die

Gerichtskosten werden der Beschwerdegegnerin auferlegt.

5. Es

wird keine Parteientschädigung zugesprochen.

6. Gegen

dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff.

des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen,

von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,

einzureichen.

7. Mitteilung an …