Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2021.00251

Verwaltungsgericht

des

Kantons Zürich

1. Abteilung

VB.2021.00251

Urteil

der 1. Kammer

vom 27. Januar 2022

Mitwirkend: Abteilungspräsident Peter Sprenger (Vorsitz), Verwaltungsrichter Lukas Widmer, Verwaltungsrichterin

Maja Schüpbach Schmid, Gerichtsschreiberin Regina Meier.

In Sachen

Stadt Dübendorf, vertreten durch den Stadtrat Dübendorf,

dieser vertreten durch RA A und/oder

RA B,

Beschwerdeführerin,

gegen

C AG, vertreten durch RA D,

Beschwerdegegnerin,

betreffend

Baubewilligung für Reklameanlage,

hat sich ergeben:

Sachverhalt

I.

Mit Beschluss vom 21. April 2016 verweigerte der

Stadtrat Dübendorf der C AG die baurechtliche Bewilligung für die

Erstellung eines "Cityplan-Ständers" auf dem Grundstück Kat.-Nr. 01

an der E-Strasse 02 in Dübendorf.

Erwägungen

II.

Gegen diesen Entscheid gelangte die C AG am 26. Mai

2016.

an das Baurekursgericht, welches

das Verfahren zunächst sistierte

und den Rekurs schliesslich

mit Urteil vom 24. Februar 2021

guthiess, den angefochtenen Beschluss aufhob und den Stadtrat Dübendorf einlud,

der C AG die nachgesuchte Baubewilligung zu erteilen.

III.

Hiergegen erhob die Stadt Dübendorf, vertreten durch den

Stadtrat Dübendorf, am 12. April 2021 Beschwerde an das Verwaltungsgericht

und beantragte die Aufhebung des angefochtenen Urteils bzw. die Bestätigung der

Bauverweigerung. In prozessualer Hinsicht sei ein Augenschein durchzuführen,

alles unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der C AG.

Das Baurekursgericht schloss am 29. April 2021 ohne

weitere Bemerkungen auf Abweisung der Beschwerde. Die C AG beantragte am 7. Mai

2021.

ebenfalls die Abweisung der Beschwerde, unter Kosten- und

Entschädigungsfolgen zulasten der Stadt Dübendorf. Mit Replik vom 25. Mai

2021.

hielt diese an ihren Anträgen fest, wie auch die C AG in ihrer Duplik

vom 7. Juni 2021. Die Stadt Dübendorf liess sich in der Folge nicht mehr

vernehmen.

Die Kammer erwägt:

1.

1.1

Das

Verwaltungsgericht ist für die Behandlung der vorliegenden Beschwerde nach § 41

Abs. 1 in Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. a des

Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) zuständig.

1.2

Gemäss § 49

in Verbindung mit § 21 Abs. 2 lit. b VRG ist eine Gemeinde

rechtsmittellegitimiert, wenn sie die Verletzung von Garantien rügt, die ihr

die Kantons- oder Bundesverfassung gewährt. Die Beschwerdeführerin beruft sich

auf eine Verletzung ihrer Gemeindeautonomie, weshalb ihre Legitimation zur Beschwerdeerhebung

zu bejahen ist. Ob die beanspruchte Autonomie tatsächlich besteht und im

konkreten Fall verletzt wurde, ist keine Frage des Eintretens, sondern der

materiellen Beurteilung der Beschwerde (vgl. BGr, 22. November 2012,

8C_500/2012, E. 2.2.2; BGE 135 I 43 E. 1.2).

2.

In prozessualer Hinsicht beantragt die Beschwerdeführerin

zunächst die Durchführung eines Augenscheins.

Der Entscheid darüber, ob ein Augenschein angeordnet wird,

steht im pflichtgemässen Ermessen der anordnenden Behörde. Die Durchführung

eines Augenscheins ist dann geboten, wenn die tatsächlichen Verhältnisse unklar

sind und anzunehmen ist, die Parteien vermöchten durch ihre Darlegungen vor Ort

Wesentliches zur Erhellung der sachlichen Grundlagen des Rechtsstreits

beitragen. Der Verzicht auf die Durchführung eines Augenscheins ist zulässig,

wenn die Akten eine hinreichende Entscheidgrundlage darstellen. Eine Pflicht

zur Durchführung eines Augenscheins besteht jedenfalls nur dann, wenn die

tatsächlichen Verhältnisse auf andere Weise nicht abgeklärt werden können (BGr,

8.

November 2010, 1C_192/2010, E. 3.3; BGr, 10. August 2010,

1C_512/2009, E. 2.3; VGr, 23. Oktober 2014, VB.2014.00290, E. 2.1).

Vorliegend ist die Feststellung des rechtserheblichen

Sachverhalts im Sinn von § 7 Abs. 1 VRG mittels der bei den Akten liegenden

Pläne, Visualisierungen und Fotografien – namentlich anhand der zahlreichen

anlässlich des vorinstanzlichen Referentenaugenscheins erstellten Fotografien –

möglich, welche die tatsächlichen Verhältnisse anschaulich wiedergeben. Damit

und zusammen mit den übrigen Akten ist der Sachverhalt rechtsgenügend erstellt;

auf einen Augenschein ist zu verzichten.

3.

Streitgegenstand

bildet die Erstellung eines 4,1 m breiten und 1,9 m hohen

"Cityplan-Ständers" (Orientierungstafel mit Ortsplan und

Firmenwerbung) am Rand einer in der Kernzone der Stadt Dübendorf gelegenen

Grünrabatte. Die Grünrabatte befindet sich zwischen einem Parkplatz und dem

mehrere Meter breiten Zugangsweg zu einem Einkaufszentrum, vor welchem sich ein

Freiraum mit Veloständern, Sitzbänken und einem Spielplatz befindet.

Die Beschwerdeführerin bringt vor, die Anlage würde zu

einer Beeinträchtigung des Grünraums führen und eine gassenartige Situation

schaffen, welche die Sichtbeziehungen stören und das Ortsbild abwerten würde.

Sie reicht eine Stellungnahme eines Mitglieds der Stadtbildkommission Dübendorf

zu den Akten, worin die ausgewogene Konzeption der Gebäude – unter anderem

eines Einkaufszentrums – und der Freiräume in der Umgebung des

streitgegenständlichen Grundstücks betont wird. Der Architekt F habe die sich

im Umfeld der projektierten Anlage befindliche Fussgängerpassage als Grünanlage

mit Spielplatz und Sitzgelegenheiten besonders sorgfältig projektiert. Die

genannte Stellungnahme kommt zum Schluss, dass der Cityplan-Ständer das Grün

der Pflanzenrabatte als Gegenüber der roten Wand des Einkaufszentrums

unterbrechen, die Blickführung einengen und sich allgemein nicht in die

räumliche Situation integrieren würde; ferner könne nicht ausgeschlossen

werden, dass ein nächtlicher Angstraum entstehe.

4.

4.1

Das

Verwaltungsgericht verfügt bei der Überprüfung des vorinstanzlichen Entscheids

lediglich über eine Rechtskontrolle; es hat zu prüfen, ob sich der

Rekursentscheid unter Berücksichtigung der erstinstanzlichen Entscheidgründe

als rechtmässig erweist; eine Überprüfung der Angemessenheit steht dem

Verwaltungsgericht nicht zu (§ 50 Abs. 2 VRG). Insofern kann es den

Entscheid der Rekursinstanz nur aufheben, wenn diese eine Rechtsverletzung

begangen hat (VGr, 21. August 2014, VB.2014.00295, E. 3.2, 17. Dezember

2013, VB.2013.00468, E. 4.2 und 4.3).

4.2

Bei der

Auslegung und Anwendung kompetenzgemäss erlassenen kommunalen Rechts kann sich

für die Gemeinde ein Spielraum auftun, wenn das kommunale Recht der

rechtsanwendenden Behörde eine umfassende Einzelfallbeurteilung aufgibt bzw.

Ermessen einräumt (vgl. dazu Marco Donatsch in: Alain

Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons

Zürich, 3. A. Zürich/Basel/Genf 2014 [Kommentar VRG], § 20 N. 59 f.).

Dieser Spielraum ist weiter als der Beurteilungsspielraum, der einer Gemeinde

bei der Anwendung von kantonalem Recht geöffnet wird (VGr, 27. März 2015,

VB.2014.00232, E. 4.3.2). Die Rekursinstanz ist in solchen Fällen

verpflichtet, sich mit den Entscheidgründen der Gemeindebehörde mit besonderer

Sorgfalt auseinanderzusetzen. Ist der Entscheid der Gemeindebehörde plausibel

und stichhaltig begründet, so bedarf es besonders überzeugender Gründe, um von

deren Auslegung und Anwendung kommunalen Rechts abzuweichen (vgl. VGr, 27. März

2015, VB.2014.00232, E. 4.3.2 f.).

4.3

Auch bei

der Anwendung von § 238 des Planungs- und Baugesetzes vom 7. September

1975.

(PBG) verfügt die kommunale Baubehörde aufgrund der offenen Formulierung

über einen gewissen Beurteilungsspielraum, den ortsbezogen zu konkretisieren in

erster Linie ihr selbst obliegt (VGr, 25. Oktober 2018, VB.2018.00059, E. 5.2).

Das Bundesgericht hielt in BGE 145 I 52 fest, dass das Baurekursgericht nicht

bereits von der kommunalen Anwendung von § 238 PBG abweichen darf, wenn es

unter Beachtung der Argumente der Baubehörde seine abweichende gestalterische

Einschätzung begründet. Vielmehr darf es den Einordnungsentscheid der

kommunalen Behörde nur aufheben, wenn diese bei der Anwendung von § 238 PBG ihren durch die Gemeindeautonomie gewährleisteten Beurteilungs- und

Ermessensspielraum überschritten hat. Dies trifft nicht nur zu, wenn ihr

Einordnungsentscheid sachlich nicht mehr vertretbar und damit willkürlich ist.

Da die kommunale Behörde ihr Ermessen pflichtgemäss ausüben muss, hat sie dabei

vom Sinn und Zweck der anzuwendenden Regelung auszugehen und neben dem

Willkürverbot auch das Rechtsgleichheitsgebot, das Verhältnismässigkeitsprinzip

und das übergeordnete Gesetzesrecht zu beachten. Eine kommunale Behörde

überschreitet daher den ihr bei der Anwendung von § 238 PBG zustehenden

Beurteilungs- und Ermessensspielraum auch dann, wenn sie sich von unsachlichen,

dem Zweck dieser Regelung fremden Erwägungen leiten lässt oder die Grundsätze

der Rechtsgleichheit und der Verhältnismässigkeit verletzt. Bei der Prüfung der

Verhältnismässigkeit sind die lokalen ästhetischen Interessen gegenüber den

privaten und den überkommunalen öffentlichen Interessen an der Errichtung der

geplanten Baute abzuwägen. Dabei müssen insbesondere die Interessen an der

Erreichung der Zielsetzungen der Raumplanung des Bundes berücksichtigt werden,

weshalb die Rechtsmittelinstanz die Gemeindeautonomie nicht verletzt, wenn sie

einen kommunalen Einordnungsentscheid aufhebt, der diesen öffentlichen

Interessen nicht oder unzureichend Rechnung trägt (BGE 145 I 52, E. 3.6).

5.

5.1

§ 238 Abs. 1 PBG enthält die Grundanforderung an die Gestaltung von Bauten,

Anlagen und Umschwung. Diese sind für sich und in ihrem Zusammenhang mit der

baulichen und landschaftlichen Umgebung im Ganzen und in ihren einzelnen Teilen

so zu gestalten, dass eine befriedigende Gesamtwirkung erreicht wird. Die

Gesamtwirkung einer Baute oder Anlage beurteilt sich nach ihrer Grösse, der

architektonischen Ausgestaltung und der Beziehung, namentlich aus ihrer

Stellung, zu bereits vorhandenen Bauten sowie zur baulichen und

landschaftlichen Umgebung. Dabei ist die Nah- und die Fernwirkung nicht nur

bezüglich der unmittelbaren, sondern auch unter Einbezug der weiteren Umgebung

zu beurteilen (VGr, 30. November 2017, VB.2017.00102, E. 4.2; 23. März

2017, VB.2016.00374, E. 3.1; Christoph Fritzsche/Peter Bösch/Thomas

Wipf/Daniel Kunz, Zürcher Planungs- und Baurecht, 6. A., Wädenswil 2019, S. 810;

BEZ 2000 Nr. 17 E. 5).

5.2

Das

streitbetroffene Grundstück befindet sich in einer Kernzone. Letztere stellen

Schutzmassnahmen im Sinn von § 205 lit. a PBG dar und umfassen gemäss

§ 50 Abs. 1 PBG schutzwürdige Ortsbilder, wie Stadt- und Dorfkerne

oder einzelne Gebäudegruppen, die in ihrer Eigenart erhalten oder erweitert

werden sollen. In Kernzonen gelangen nach der Rechtsprechung die erhöhten

Gestaltungsanforderungen von § 238 Abs. 2 PBG zur Anwendung (VGr, 23. April

Dispositiv

2009, VB.2008.00552, E. 4.2 mit weiteren Hinweisen). Demnach müssen sich

Bauten nicht nur befriedigend, sondern gut einordnen und es ist eine besondere

Rücksichtnahme erforderlich. Ob mit einem Bauvorhaben eine befriedigende beziehungsweise

gute Gesamtwirkung erreicht wird, hat nach objektiven Massstäben und mit

nachvollziehbarer Begründung zu erfolgen. Dabei ist eine umfassende Würdigung

aller massgebenden Gesichtspunkte vorzunehmen (VGr, 8. Mai 2014,

VB.2013.00380, E. 8.1 mit weiteren Hinweisen).

5.3 Hat eine

Gemeinde von der ihr gemäss § 50 Abs. 2 und 3 PBG eingeräumten

Kompetenz, eigene Kernzonenvorschriften betreffend Stellung, Masse und

Erscheinung von Bauten zu erlassen, Gebrauch gemacht, sind entsprechend die

baulichen Massnahmen nach den einschlägigen Kernzonenvorschriften zu

beurteilen. Sie gehen der allgemeinen Norm des PBG insoweit vor, als sie

gestützt auf § 50 Abs. 3 PBG konkretere und/oder strengere Be­stimmungen

enthalten (Fritzsche/Bösch/Wipf/Kunz, S. 824, 828).

5.4 Gemäss Art. 8

Abs. 2 der Bauordnung der Stadt Dübendorf soll die Freiraumgestaltung den

Charakter des Ortsbilds unterstützen. In den Erläuterungen zu dieser Bestimmung

ist die grosse Bedeutung von Vorgärten, Vorplätzen und dergleichen betont. In

den Richtlinien für Reklameanlagen der Stadt Dübendorf wird wiederholt, dass in

der Kernzone eine gute Gesamtwirkung bei der Einordnung von Reklameanlagen zu

erzielen ist. Plakatanschlagstellen sind in der Kernzone grundsätzlich

untersagt, dies gilt jedoch gemäss den eigenen Angaben der Beschwerdeführerin

nicht für Cityplan-Ständer.

Sowohl nach § 238 Abs. 2 PBG als auch nach den kommunalen Bestimmungen ist demnach eine

gestalterisch gute Einordnung gefordert.

5.5

5.5.1

Aus der von der Beschwerdeführerin eingereichten Stellungnahme eines

Mitglieds der Stadtbildkommission Dübendorf geht hervor, dass die Konzeption

bzw. die Freiraumgestaltung vor dem Einkaufszentrum einen klaren räumlichen,

atmosphärischen und landschaftsarchitektonischen Gestaltungswillen erkennen lässt.

Die Anlage des Architekten F wurde so ausgestaltet, dass die Fussgängerinnen

und Fussgänger entlang des Baum- und Grünvolumens auf die Freifläche vor dem

Einkaufszentrum geführt werden, welche durch eine lange abgewinkelte Sitzbank,

einen Spielplatz und die Lichtführung mit Mastleuchten gekennzeichnet ist.

Gemäss dieser Stellungnahme handelt es sich um die zentralste öffentliche

Grünanlage von Dübendorf.

Demgegenüber bezeichnet die Vorinstanz die Grünrabatte als

ungepflegte und überwachsene Böschung, die einzig dem Ausgleich des

Niveauunterschieds zum dahinterliegenden Parkplatz diene. Ein gestalterischer

Wille sei nicht erkennbar. Diese im Wesentlichen auf die Qualität der

Bepflanzung der Böschung beschränkte Betrachtungsweise vernachlässigt aber die

Bedeutung des Grünraums für die Gestaltung der Freifläche und deren

Zugangsbereich. Der Standort der geplanten Werbetafel liegt im Eingangsbereich

dieser Anlage, welcher wesentlich durch das Grün der Böschung und auch den

markanten Baum geprägt wird. Letzterer wiederum beschattet die die Böschung

abschliessende niedrige, auch als Sitzgelegenheit nutzbare Mauer und schafft so

angenehme Verweilmöglichkeiten. Gestützt auf die erwähnte fachkundige

Stellungnahme und die übrigen Akten liegt durchaus ein gestalterischer Wille

vor und die gesamte Anlage schafft eine auch gegenüber der autogeprägten

Umgebung hohe Aufenthaltsqualität.

5.5.2

Die Beschwerdegegnerin macht geltend, die gute Einordnung des

Cityplan-Ständers in der Kernzone sei aufgrund der unaufdringlichen Gestaltung

gewährleistet und der Eingang zur Freifläche vor dem Einkaufszentrum würde

durch das Projekt aufgewertet. Allerdings wird durch die Grösse der Tafel,

namentlich durch die Breite von über 4 m, ein nennenswerter Teil der

Grünanlage, insbesondere auch im Bereich des schattenspendenden Baums, im

genannten Eingangsbereich verdeckt. Wie die Beschwerdeführerin zu Recht

vorbringt, werden dadurch die Sichtbeziehungen gestört und das Ortsbild negativ

beeinträchtigt. Eine Aufwertung der Situation bzw. eine unaufdringliche

Gestaltung kann darin jedenfalls nicht erblickt werden.

5.5.3

Es ist somit ohne Weiteres nachvollziehbar, dass die kommunale Baubehörde

dem projektierten Cityplan-Ständer eine gute Gestaltung im Sinn von § 238 Abs. 2 PBG abgesprochen hat, da sie sich nicht ins Ortsbild einfüge. Namentlich mit

Blick auf die Gemeindeautonomie bestand kein genügender Anlass für das

vorinstanzliche Eingreifen in den kommunalen Ermessensspielraum.

Anzufügen bleibt,

dass die Beschwerdegegnerin auch mit ihrem Hinweis auf die Wirtschaftsfreiheit

gemäss Art. 27 der Schweizerischen Bundesverfassung vom 18. April

1999 (BV) nicht durchzudringen vermag. Art. 27 BV ist bloss in geringem

Mass tangiert, da für den Cityplan-Ständer auch andere Standorte infrage

kommen. Jedenfalls überwiegen die entgegenstehenden Gestaltungsinteressen das

Interesse der Beschwerdegegnerin daran, die streitgegenständliche Tafel am

vorliegend fraglichen Standort aufstellen zu können.

5.6 Nach dem

Gesagten ist die Beschwerde gutzuheissen. Der baurekursgerichtliche Entscheid

ist aufzuheben und der Beschluss der Beschwerdegegnerin bzw. die Verweigerung

der nachgesuchten Bewilligung ist wiederherzustellen.

6.

Ausgangsgemäss sind die Kosten des Verfahrens der

Beschwerdegegnerin aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2

in Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG). Die Zusprechung einer

Parteientschädigung an die unterliegende Beschwerdegegnerin fällt ausser

Betracht. Auch der Beschwerdeführerin ist keine Parteientschädigung

zuzusprechen: Obsiegenden grösseren Gemeinwesen wird bloss ausnahmsweise eine

solche zugesprochen, wenn ausserordentliche Bemühungen nötig waren, welche über

das hinausgehen, wofür das betreffende Gemeinwesen organisatorisch eingerichtet

ist, was vorliegend nicht der Fall ist (Kaspar Plüss, Kommentar VRG, § 17 N. 54).

Demgemäss erkennt die

Kammer:

1. Die

Beschwerde wird gutgeheissen. Der Entscheid des Baurekursgerichts vom 24. Februar

2021 wird aufgehoben und der Beschluss des Stadtrats Dübendorf vom 21. April

2016 wird wiederhergestellt. Die Kosten des Rekursverfahrens von Fr. 3'745.-

werden der Beschwerdegegnerin auferlegt.

2. Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 2'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 145.-- Zustellkosten,

Fr. 2'145.-- Total der Kosten.

3. Die

Gerichtskosten werden der Beschwerdegegnerin auferlegt.

4. Es

werden keine Parteientschädigungen zugesprochen.

5. Gegen

dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff.

des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen,

von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,

einzureichen.

6. Mitteilung an …