Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2021.00293

Verwaltungsgericht

des

Kantons Zürich

1. Abteilung

VB.2021.00293

Urteil

der 1. Kammer

vom 10. Februar 2022

Mitwirkend: Abteilungspräsident Peter Sprenger (Vorsitz), Verwaltungsrichterin Maja Schüpbach

Schmid, Verwaltungsrichter Daniel Schweikert, Gerichtsschreiber Jonas Alig.

In Sachen

Institution A, vertreten durch RA B,

Beschwerdeführerin,

gegen

1. C,

2. D,

3. E,

Beschwerdegegner,

und

Bausektion der Stadt Zürich,

Mitbeteiligte,

betreffend

Baubewilligung,

hat sich

ergeben:

Sachverhalt

I.

Mit Beschluss vom 18. August 2020 erteilte die

Bausektion des Stadtrats der Stadt Zürich der Institution A die

baurechtliche Bewilligung für den Neubau einer Wohnsiedlung mit 18 Wohnungen

für Asylbewerbende auf dem Grundstück Kat.‑Nr. 01 an der F-Strasse

in Zürich-Quartier G.

Erwägungen

II.

Gegen diesen Entscheid erhoben C und D mit Eingabe vom 22. September

2020.

Rekurs beim Baurekursgericht des Kantons Zürich. Mit Eingabe vom 24. September

2020.

erhob dagegen auch E Rekurs. Mit Urteil vom 12. März 2021 vereinigte

das Baurekursgericht die Rekursverfahren und hob den Beschluss der Bausektion

der Stadt Zürich vom 18. August 2020 in Gutheissung der Rekurse auf.

III.

Dagegen erhob die Institution A mit Eingabe vom 27. April

2021.

Beschwerde an das Verwaltungsgericht des Kantons Zürich und beantragte die

Aufhebung des Entscheids des Baurekursgerichts vom 12. März 2021 und –

eventuell unter Statuierung ergänzender Nebenbestimmungen – die Bestätigung des

Bauentscheids der Stadt Zürich. Eventualiter sei der Entscheid des

Baurekursgerichts vom 12. März 2021 aufzuheben, und die Sache zur neuen

und erweiterten Prüfung und zum Neuentscheid an das Baurekursgericht

zurückzuweisen. In formeller Hinsicht beantragte die Institution A die

Sistierung des Beschwerdeverfahrens, bis eine der Parteien seine Fortsetzung

verlange. Zudem verlangte sie, die Kosten des Rekurs- und des

Beschwerdeverfahrens seien den Beschwerdegegnern aufzuerlegen und die

Beschwerdegegner seien zu verpflichten, der Beschwerdeführerin für das Rekurs-

und Beschwerdeverfahren eine angemessene Parteientschädigung zuzüglich der

gesetzlichen Mehrwertsteuer zu bezahlen.

Mit Eingabe vom 10. Mai

2021.

teilte die Bausektion der Stadt Zürich mit, dass von ihrer Seite einer

Verfahrenssistierung nichts im Wege stehe. Mit Präsidialverfügung vom 27. Mai

2021.

sistierte der Abteilungspräsident das Verfahren einstweilen. Mit Eingabe

vom 2. Juli 2021 teilte die Institution A mit, eine einvernehmliche

Lösung sei nicht gefunden worden und ersuchte deshalb um Fortsetzung des Verfahrens.

Mit Präsidialverfügung vom 7. Juli 2021 verfügte der Abteilungspräsident

die Wiederaufnahme des Verfahrens.

Mit Schreiben vom 19. Juli 2021 beantragte das

Baurekursgericht ohne weitere Bemerkungen die Abweisung der Beschwerde. Mit

Beschwerdeantwort vom 3. September 2021 beantragten D und C, die

Beschwerde sei – unter Kosten- und Entschädigungsfolgen "zulasten der

Beschwerdeführenden" – vollumfänglich abzuweisen, soweit überhaupt darauf

einzutreten sei. Eventualiter sei der Entscheid des Baurekursgerichts vom 12. März

2021.

zur neuen und erweiterten Prüfung und zum Neuentscheid an das

Baurekursgericht zurückzuweisen. Mit Eingabe vom 4. September 2021 verwies

E auf seinen Baurekurs vom 23. November 2020 und die darin aufgeführten

Gründe gegen die Baubewilligung. Zudem teilte er mit, er schliesse sich

"vollumfänglich" der Beschwerdeantwort von C und D "in allen

Teilen" an. Mit Beschwerdeantwort vom 8. September 2021 beantragte

die Bausektion der Stadt Zürich, die Beschwerde sei gutzuheissen. Am 24. September

2021.

replizierte die Institution A, wobei sie an ihren Anträgen festhielt.

Mit Replik vom 27. September 2021 hielt die Bausektion der Stadt Zürich an

ihren Ausführungen fest. Ebenfalls am 27. September 2021 nahmen C und D zu

der Beschwerdeantwort der Bausektion der Stadt Zürich Stellung. Am 28. September

2021.

äusserte sich E zu derselben Beschwerdeantwort und beantragte ausdrücklich

die Bestätigung des vorinstanzlichen Entscheids. Mit Duplik vom 8. Oktober

2021.

hielten C und D an ihren Anträgen fest.

Die Kammer erwägt:

1.

Das Verwaltungsgericht ist

für die Behandlung der vorliegenden Beschwerde nach § 41 Abs. 1 in

Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. a des

Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) zuständig. Auch die

übrigen Prozessvoraussetzungen sind erfüllt.

2.

Streitbetroffen ist die Erstellung von zwei zweigeschossigen

und zwei dreigeschossigen Wohnbauten in Modulbauweise mit insgesamt 18

Wohnungen für Asylsuchende mit einer längerfristigen Aufenthaltsperspektive in

der Schweiz auf dem Baugrundstück Kat.-Nr. 01, das – soweit vom

Bauvorhaben betroffen – in der dreigeschossigen Wohnzone W3 und im Übrigen in

der Kernzone gemäss der Bau- und Zonenordnung der Stadt Zürich (BZO) liegt.

3.

Für den Ausgang des Verfahrens ist die Frage der

Einordnung und Gestaltung der geplanten Neubauten relevant.

3.1

Gemäss § 238

Abs. 1 des Planungs- und Baugesetzes vom 7. September 1975 (PBG) sind

Bauten, Anlagen und Umschwung für sich und in ihrem Zusammenhang mit der baulichen

und landschaftlichen Umgebung im Ganzen und in ihren einzelnen Teilen so zu

gestalten, dass eine befriedigende Gesamtwirkung erzielt wird. Nach § 238 Abs. 2 PBG ist auf Objekte des Natur- und Heimatschutzes besondere Rücksicht zu

nehmen.

3.2

3.2.1

Grundsätzlich obliegt es den Gemeinden, § 238 PBG und die darin

verwendeten offenen Formulierungen ortsbezogen zu konkretisieren. Nach der

bundesgerichtlichen Rechtsprechung darf das Baurekursgericht nicht bereits von

der kommunalen Anwendung von § 238 PBG abweichen, wenn es unter

Beachtung der Argumente der Baubehörde seine abweichende gestalterische

Einschätzung begründet. Vielmehr darf es den Einordnungsentscheid der

kommunalen Behörde nur aufheben, wenn diese bei der Anwendung von § 238 PBG ihren durch die Gemeindeautonomie gewährleisteten Beurteilungs- und

Ermessensspielraum überschritten hat. Dies trifft nicht nur zu, wenn ihr

Einordnungsentscheid sachlich nicht mehr vertretbar und damit willkürlich ist.

Da die kommunale Behörde ihr Ermessen pflichtgemäss ausüben muss, hat sie dabei

vom Sinn und Zweck der anzuwendenden Regelung auszugehen und neben dem

Willkürverbot auch das Rechtsgleichheitsgebot, das Verhältnismässigkeitsprinzip

und das übergeordnete Gesetzesrecht zu beachten.

Eine kommunale Behörde überschreitet daher den ihr bei der

Anwendung von § 238 PBG zustehenden Beurteilungs- und Ermessensspielraum

auch dann, wenn sie sich von unsachlichen, dem Zweck dieser Regelung fremden

Erwägungen leiten lässt oder die Grundsätze der Rechtsgleichheit und der Verhältnismässigkeit

verletzt. Bei der Prüfung der Verhältnismässigkeit sind die lokalen

ästhetischen Interessen gegenüber den privaten und den überkommunalen

öffentlichen Interessen an der Errichtung der geplanten Baute abzuwägen. Dabei

müssen insbesondere die Interessen an der Erreichung der Zielsetzungen der

Raumplanung des Bundes berücksichtigt werden, weshalb die Rechtsmittelinstanz

die Gemeindeautonomie nicht verletzt, wenn sie einen kommunalen

Einordnungsentscheid aufhebt, der diesen öffentlichen Interessen nicht oder

unzureichend Rechnung trägt (zum Ganzen: BGE 145 I 52 E. 3.6).

3.2.2

Das Verwaltungsgericht darf einen Einordnungsentscheid nicht auf

Angemessenheit, sondern bloss auf Rechtsverletzungen einschliesslich

Ermessensmissbrauch, -überschreitung und -unterschreitung hin überprüfen (§ 50

in Verbindung mit § 20 Abs. 1 VRG; VGr, 17. Dezember 2013,

VB.2013.00468, E. 4.2 f.).

3.3

3.3.1

Das Quartier G ist im Bundesinventar der schützenswerten Ortsbilder

der Schweiz (ISOS) verzeichnet. Der vom strittigen Bauvorhaben betroffene Teil

des Baugrundstücks befindet sich in der – im ISOS mit Erhaltungsziel

"a" erfassten – Umgebungszone XII. Dazu gehören als Einzelelement

XII.0.5 mit Erhaltungsziel "A" die Häuser an der H-Strasse 02–03.

Im Norden ist das Baugrundstück innerhalb der Baugrupppe H gelegen, die

mit dem Erhaltungsziel "A" erfasst wurde (a.a.O., S. 13).

Art. 6 Abs. 1 des Bundesgesetzes vom 1. Juli

1966.

über den Natur- und Heimatschutz (NHG) besagt, dass durch die Aufnahme

eines Objekts von nationaler Bedeutung in ein Inventar des Bundes dargetan wird,

dass es in besonderem Masse die ungeschmälerte Erhaltung, jedenfalls aber unter

Einbezug von Wiederherstellung- oder angemessenen Ersatzmassnahmen die grösstmögliche

Schonung verdient. Diese Schutzbestimmung gilt indes, wie Art. 6 Abs. 2

NHG festhält, lediglich bei der Erfüllung von Bundesaufgaben in unmittelbarer

Weise. Die Kantone und Gemeinden sind verpflichtet, das ISOS im Rahmen ihrer

Ortsplanung zu berücksichtigen (BGE 135 II 209 E. 2.1; vgl. Art. 11

der Verordnung vom 13. November 2019 über das Bundesinventar der

schützenswerten Ortsbilder der Schweiz [VISOS]. Zu beachten ist das ISOS ferner

dort, wo nach kantonalem Recht im Einzelfall Interessenabwägungen im Licht der

Heimatschutzanliegen vorzunehmen sind (BGr, 31. März 2020, 1C_635/2018, E. 3.1.2;

BGE 135 II 209 E. 2.1).

Eine akzessorische Überprüfung der Nutzungsplanung ist nur

in Ausnahmefällen möglich. Sie wird von den Beschwerdeführern nicht

ausdrücklich gefordert und kommt im vorliegenden Fall denn auch nicht infrage

(vgl. dazu etwa VGr, 15. Juli 2021, VB.2020.00675, E. 3).

3.3.2

In der nahen Umgebung des Bauareals befinden sich mehrere Schutz- bzw.

Inventar­objekte:

–

Drei Häuser (H-Strasse 02–03) und ein zugehöriger Materialschuppen

sind als Denkmalpflegeobjekte inventarisiert.

–

Beim (ehemaligen) Gebäude H (H-Strasse 04/05; I-Strasse 06)

sind vier Bauten und zwei Parzellen unter Schutz gestellt. Vier weitere Bauten

und zwei weitere Parzellen sind als Objekte der (Garten-)Denkmalpflege inventarisiert

(I-Strasse 07, 08). Mit Blick auf das vorliegend strittige Bauprojekt sind

– angesichts der Sichtachsen und Distanzen – indes insbesondere die Bauten an

der H-Strasse 04/05 von Bedeutung (vgl. 10/4.6–4.9, 4.11).

–

Auf dem Baugrundstück selbst (I-Strasse 09) sind ein … und ein …

situiert, die in das kommunale Inventar der kunst- und kulturhistorischen

Schutzobjekte aufgenommen wurden (vgl. 10/4.12).

3.3.3

Das Baugrundstück befindet sich sodann im Perimeter des kommunalen

Landschaftsschutzobjekts "…", das die Erhaltung der Landschaft,

"insbesondere des Tal- und Wiesenbachcharakters" bezweckt. Teilweise

wird das Baugrundstück zudem vom Perimeter des kommunalen Naturschutzobjekts

"…" überlagert. Gemäss Inventarbeschreibung handelt es sich bei Letzterem

um einen "stattliche[n] Obstbaumgürtel in ebener Lage um einen Bauernhof.

Im Westen an Landwirtschaftsland, im Osten an Familiengärten und Wohnblocks

angrenzend. Locker bestockt mit alten Apfel- und Birnbäumen." Dem

Naturschutzobjekt wird eine Bedeutung als landschaftsprägendes und -belebendes

Element sowie Relikt der traditionellen Kulturlandschaft am Siedlungsrand

zugeschrieben. Das Ziel sei die Erhaltung des Hochstamm-Obstgartens sowie das

Schliessen von Lücken mit Neupflanzungen.

3.4

3.4.1

Die Baubewilligungsbehörde führte aus, dass die Umgebung durch heterogene

Gebäudeformen unterschiedlichsten Massstabs geprägt werde, die alle über

grosszügig durchgrünte Umgebungsflächen verfügten, welche rundum ausstrahlten

und die Gebäude in ihrer Setzung relativ frei erscheinen lassen würden. Die

Neubauten würden eine schlichte, zurückhaltende Volumetrie aufweisen und mit

der Setzung der kleinmassstäblichen Häuser entstehe der Eindruck einer relativ

losen Streuung der Häuser, welche sich auf eine gemeinschaftliche Mitte

ausrichteten. Somit würden die Häuser sowohl in ihrer Setzung als auch mit

ihrer Körnigkeit eine Verwandtschaft zum dörflichen Umfeld aufweisen. Die

Neubauten würden sich einerseits gut in die vorhandene Siedlungsstruktur

einfügen und andererseits zum Schutzobjekt I-Strasse 09 (…) eine besondere

Rücksichtnahme aufweisen. Auch in der gewählten Materialität und im

architektonischen Ausdruck würden die Gebäude einige Analogien zur dörflichen

Kernzone H und der restlichen Umgebung aufweisen: Die Häuser würden über

einfache, regelmässige Lochfassaden mit Holzmetall-Flügelfenstern verfügen. Die

Fenster würden klassische Fensterläden hellgrüner Farbigkeit aufweisen. Im

Bereich des Aufenthaltsbereichs des Hauses 3 seien die Fassaden mit

zementgebundenen Holzplatten ausgeführt. Die übrigen Fassaden seien mit

hellgrauen Blechen verkleidet; dieses sei ein unprätentiöses Material, welches

– wie auch die Holzplatten – zum ländlichen Kontext passe. Die Fensterleibungen

und Tür­zargen seien in einem Petrolton gehalten. Somit würden die Neubauten

eine befriedigende Gesamtwirkung erreichen.

3.4.2

Die Vorinstanz hielt fest, dass dem streitbetroffenen Objekt – aufgrund der

offenen Sichtachsen – innerhalb der Siedlung eine prominente Stellung zukomme.

Sie beanstandete die kubische Ausgestaltung, die Setzung, die

Fassadengestaltung und den provisorischen Charakter der geplanten Bauten:

Das quaderförmige Volumen

ergebe sich einzig aus der Modulbauweise, ohne Bezug zu den baulichen

Gegebenheiten oder zur Grundstücksform. Die Setzung der beiden Baukörper wirke

zufällig und keinem nachvollziehbaren Konzept folgend. Angesichts der

grosszügigen Platzverhältnisse sei es unverständlich, weshalb Haus 2 derart

nahe an den Baumgarten des Inventarobjekts I-Strasse 09 herangerückt

werde, sodass sogar die Baumkrone tangiert werde.

Bezüglich der

Fassadengestaltung bemängelte die Vorinstanz die monotone Befensterung. Störend

sei aber in erster Linie die Materialisierung mit Aluminium-Wellblech: Mit

diesem – hierorts vollends fremden – Fassadenmaterial werde der Provisoriums-Charakter

zusätzlich betont.

Schliesslich führte die

Vorinstanz aus, dass es vorliegend nicht funktionelle Gründe, sondern

ökonomische Motive seien, die das Erscheinungsbild bestimmten. Insofern könnten

(anders als etwa im Zusammenhang mit Mobilfunkantennen) keine geringeren

gestalterischen Anforderungen verlangt werden.

3.5

3.5.1

Von den Dimensionen und der Volumetrie her bereitet das Bauvorhaben mit

Blick auf die umliegenden Bauten keine Probleme. Zu Recht bringt die

Beschwerdeführerin vor, dass diverse Bauten in der Umgebung unterschiedliche Dimensionen

und Gestaltungen aufweisen würden: Dies ist mit Blick auf die

Augenscheindokumentation sowie die von der Beschwerdeführerin eingereichte

Fotodokumentation nicht von der Hand zu weisen.

3.5.2

Jedoch ist – wie die Vorinstanz zutreffend festhielt – die Setzung der strittigen

Bauten problematisch.

Die zwei im Norden geplanten

Häuser rücken ohne Not sehr nahe an das Inventarobjekt I-Strasse 09 und

den Baumgarten heran. Das Inventarobjekt wird durch diese Positionierung

bedrängt, was sein Erscheinungsbild und seine Wirkung beeinträchtigt.

Der fehlende Abstand des

Bauvorhabens zum Baumgarten – inklusive der Tangierung einer Baumkrone –

erscheint sodann besonders heikel, weil das Bauareal in diesem Bereich

teilweise vom Perimeter eines Naturschutzobjekts überlagert wird, das genau den

Erhalt und die Schonung des Baumbestands bezweckt (vgl. E. 3.3.3): Es

stellt sich die Frage, ob der Zweck des Naturschutzobjekts einer Überbauung

nicht generell entgegensteht (vgl. zur Pflicht, Schutzobjekte beim Erteilen von

Baubewilligungen – soweit den Behörden dabei Ermessensfreiheit zusteht – zu

schonen: § 1 der Kantonalen Natur- und Heimatschutzverordnung vom 20. Juli

1977.

[KNHV]; vgl. § 204 Abs. 1 PBG zur Bindung des Gemeinwesens; vgl.

auch VGr, 2. März 2017, VB.2016.00493, E. 2.3). Jedenfalls wird der

von § 238 Abs. 2 PBG verlangten besonderen Rücksichtnahme auf Objekte

des Natur- und Heimatschutzes nicht entsprochen.

3.5.3

Die Modulbauweise schliesst eine gute Einordnung nicht notwendigerweise

aus. Indes ist auf dem Bauareal angesichts seiner prominenten Stellung und der

Nähe zu den Schutz- bzw. Inventarobjekten H-Strasse 04/05 (Gebäude H)

und I-Strasse 09 (…) eine besonders sorgfältige Gestaltung unabdingbar:

Aluminium-Wellblech wirkt diesbezüglich als Material der Fassadengestaltung wie

ein Fremdkörper. Darauf, ob es – wie die Beschwerdeführerin anbringt – zu den

Fassadenplatten gewisser Neubauten passt, kann es nicht ankommen.

3.5.4

Mithin ist der vorinstanzliche Entscheid in der Sache nicht zu beanstanden.

Die Baubewilligungsbehörde hat sich von unsachlichen, mit dem Zweck von § 238 Abs. 2 PBG nicht vereinbaren, Erwägungen leiten lassen und den Zielen der

Raumplanung (insbesondere Art. 3 Abs. 2 lit. b und d des

Raumplanungsgesetzes vom 22. Juni 1979 [RPG]) nur unzureichend Rechnung getragen

(vgl. BGr, 1. Dezember 2017, 1C_479/2017, E. 7.2).

Die nebenbestimmungsweise Heilung des Mangels fällt entgegen

der Beschwerdeführerin ausser Betracht. Ein geringfügiges Zurückversetzen der

nördlichen Bauten würde nicht genügen, um einen rechtmässigen Zustand zu

erreichen.

4.

Zusammenfassend ist die Beschwerde abzuweisen.

Ausgangsgemäss sind die Kosten des Beschwerdeverfahrens der Beschwerdeführerin

und der Mitbeteiligten je zur Hälfte aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in

Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG). Bei diesem Verfahrensausgang steht

ihr keine Parteientschädigung zu. Den nicht anwaltlich vertretenen Beschwerdegegnern

ist indes auch keine Parteientschädigung zuzusprechen, da das Verfahren keinen

besonderen Aufwand erforderte und die Rechtsbegehren der Beschwerdeführerin

nicht offensichtlich unbegründet waren (vgl. § 17 Abs. 2 VRG).

Demgemäss erkennt die

Kammer:

1.

Die

Beschwerde wird abgewiesen.

2.

Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 4'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 280.-- Zustellkosten,

Fr. 4'280.-- Total der Kosten.

3.

Die

Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin und der Mitbeteiligten je zur

Hälfte auferlegt.

4.

Es

werden keine Parteientschädigungen zugesprochen.

5.

Gegen

dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff.

des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen,

von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,

einzureichen.

6.

Mitteilung

an …