Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2021.00295

Verwaltungsgericht

des

Kantons Zürich

4. Abteilung

VB.2021.00295

Urteil

der 4. Kammer

vom 2. September 2021

Mitwirkend: Verwaltungsrichter Reto Häggi Furrer (Vorsitz), Verwaltungsrichter Marco Donatsch, Verwaltungsrichter

Martin Bertschi, Gerichtsschreiberin

Sonja Güntert.

In Sachen

A, vertreten durch RA B,

Beschwerdeführerin,

gegen

Volksschulamt des Kantons Zürich,

Beschwerdegegner,

betreffend Zulassung

zum Schuldienst,

hat sich ergeben:

Sachverhalt

I.

A erteilte ab dem Schuljahr 2010/2011 im Rahmen eines

kommunalen Anstellungsverhältnisses Schwimmunterricht auf der Kindergarten- und

der Unterstufe an der Schule C. Mit Verfügung vom 28. Januar 2015

verpflichtete das Volksschulamt des Kantons Zürich sie im Hinblick auf die

anstehende Kantonalisierung ihres Anstellungsverhältnisses, "für eine

weitere Unterrichtstätigkeit im Fach Schwimmen auf der Kindergartenstufe und

der Primarstufe der Zürcher Volksschule […] die Ausbildung zur

Schwimminstruktorin bis 31. Juli 2018 erfolgreich zu absolvieren";

entsprechend wurde ihr bloss eine bis zu diesem Datum befristete Zulassung für

den Unterricht auf den betreffenden Stufen in der Schulgemeinde C erteilt.

Hiergegen rekurrierte A bei der Bildungsdirektion des Kantons Zürich, welche

das Rechtsmittel mit Verfügung vom 25. Juli 2018 abwies.

Mit E-Mail vom 25. März 2019 erklärte A gegenüber dem

Volksschulamt, aus gesundheitlichen Gründen nicht mehr in der Lage zu sein, die

Ausbildung zur Schwimminstruktorin zu absolvieren, worauf ihr das

angeschriebene Amt am 12. April 2019 antwortete, dass keine

"Sonderregelung" möglich sei und ihr die Zulassung als

Schwimmlehrperson diesfalls nicht erteilt werden könne.

Am 15. Mai 2019 ersuchte A das Volksschulamt darauf

um Erlass einer rekursfähigen Verfügung betreffs die Frage ihrer Zulassung zum

Schuldienst. Mit Schreiben vom 29. Mai 2019 teilte das Volksschulamt A auf

dieses Gesuch hin mit, "keine Veranlassung" zu sehen, "in der

vorliegenden Sache erneut zu verfügen", nachdem die Verfügung vom 28. Januar

2015 unangefochten in Rechtskraft erwachsen und nicht ersichtlich sei, weshalb

sie die darin verfügten Ausbildungsauflagen nicht weiterhin erfüllen können

sollte.

Erwägungen

II.

Dagegen liess A am 24. Juni 2019 Rekurs bei der

Bildungsdirektion erheben und Folgendes beantragen:

1.

Das Volksschulamt sei zu verpflichten, eine Verfügung bezüglich

Zulassung der Rekursführerin zum Schuldienst im Fach Schwimmen auf der

Kindergartenstufe und der Primarstufe in der Schulgemeinde C zu erlassen;

2.

Eventualiter sei die Rekursführerin zum Schuldienst im Fach Schwimmen

auf der Kindergartenstufe und der Primarstufe in der Schulgemeinde C

zuzulassen;

3.

Subeventualiter sei die Rekursführerin zu verpflichten, folgende

Auflagen innert angemessener Frist zu erfüllen:

a.

Untersuchung durch einen Vertrauensarzt des VSA um sicherzustellen, dass

sie körperlich nicht in der Lage ist, die Auflagen gemäss Entscheid der

Bildungsdirektion vom Kanton Zürich vom 25. Juli 2018 zu erfüllen;

b.

Einreichen von Referenzschreiben von mindestens vier Personen, die dem

VSA bestätigten, dass die Rekursführerin in der Lage ist, in der Schule zu

unterrichten;

c.

Nachweis durch ein SLRG Diplom, dass die Rekursführerin in der Lage ist,

Rettungsaufgaben auszuüben;

die

Rekursführerin sei zwischenzeitlich provisorisch zum Schuldienst im Fach

Schwimmen auf der Kindergartenstufe und der Primarstufe in der Schulgemeinde C

zuzulassen und die Rekursführerin sei bei der Erfüllung der Auflagen zum

Schuldienst im Fach Schwimmen auf der Kindergartenstufe und der Primarstufe in

der Schulgemeinde C zuzulassen;

4.

Unter Kosten- und Entschädigungsfolge zu Lasten des Kantons."

Die Bildungsdirektion wies das

Rechtsmittel mit Verfügung vom 23. März 2021 ab, auferlegte A die

Verfahrenskosten in Höhe von Fr. 541.- und verweigerte ihr eine

Parteientschädigung.

III.

Am 28. April 2021 liess A Beschwerde beim

Verwaltungsgericht führen und nebst dem bereits im Rekursverfahren Beantragten

– in der Hauptsache – die Aufhebung des Rekursentscheids und die Rückweisung

der Sache an die Bildungsdirektion verlangen.

Das Volksschulamt mit Beschwerdeantwort vom 14. Mai

2021.

und die Bildungsdirektion mit Vernehmlassung vom 20. Mai 2021

schlossen jeweils auf Abweisung der Beschwerde. Mit Eingabe vom 31. Mai

2021.

liess A Verzicht auf weitere Äusserung erklären.

Die Kammer erwägt:

1.

1.1

Das

Verwaltungsgericht ist für Beschwerden gegen Rekursentscheide der Vorinstanz

über Anordnungen des Beschwerdegegners etwa betreffend die Zulassung einer

Person zum Schuldienst zuständig (vgl. §§ 41 des

Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 [VRG, LS 175.2]).

1.2

Der hier

umstrittenen Frage, ob die Beschwerdeführerin als kantonale Lehrperson im Fach

Schwimmen auf der Kindergarten- und der Primarstufe zuzulassen ist, kommt kein

Streitwert zu, weshalb die Kammer für die Behandlung der Streitsache zuständig

ist (§ 38 Abs. 1 in Verbindung mit § 38b Abs. 1 e contrario

VRG).

2.

2.1

Gemäss § 11

Abs. 2 und § 12 Abs. 1 des Gesetzes über die Pädagogische

Hochschule vom 25. Oktober 1999 (PHG, LS 414.41) setzt die Zulassung

zum Schuldienst an der Volksschule des Kantons Zürich grundsätzlich ein von der

Schweizerischen Konferenz der kantonalen Erziehungsdirektoren (EDK) anerkanntes

Lehrdiplom voraus (ferner § 7 Abs. 2 des Lehrpersonalgesetzes vom 10. Mai

1999.

[LPG, LS 412.31]). Die für das Bildungswesen zuständige Direktion

kann weitere Lehrdiplome anerkennen, sofern die dazu führenden Ausbildungen in

inhaltlicher und qualitativer Hinsicht den zürcherischen Lehrdiplomen entsprechen

(§ 12 Abs. 2 PHG), oder im Einzelfall eine gleichwertige Ausbildung

oder eine berufsspezifische Aus- und Weiterbildung in Kombination mit

Berufserfahrung als genügende Ausbildung anerkennen (§ 12 Abs. 3 PHG). Darüber hinaus kann sie im Einzelfall einer Person die Zulassung zu einer

Unterrichtstätigkeit in einem Teilbereich erteilen, sofern sie die für diese

Tätigkeit notwendigen Voraussetzungen erfüllt; die betreffende Zulassung kann

befristet und provisorisch erteilt sowie mit Auflagen und Bedingungen verbunden

werden (§ 12 Abs. 4 PHG; vgl. zur Kantonalisierung kommunaler

Anstellungsverhältnisse sowie zur Zulassung von Lehrpersonen zur Lehrtätigkeit

an der Volksschule auch VGr, 25. Juli 2018, VB.2018.00089, E. 6, und

5.

April 2017, VB.2016.00653, E. 2).

Die Beschwerdeführerin verfügt – was im vorliegenden

Verfahren unbestritten ist – weder über ein Lehrdiplom im Sinn von § 11 Abs. 2

oder § 12 Abs. 1 PHG noch über ein gleichwertiges Lehrdiplom bzw.

eine gleichwertige Ausbildung nach § 12 Abs. 2 f. PHG. Mit

Verfügung vom 28. Januar 2015 verpflichtete sie der Beschwerdegegner daher

"[f]ür eine Anerkennung auf der Grundlage von § 12 Abs. 3 PHG

und damit eine weitere Unterrichtstätigkeit im Fach Schwimmen auf der

Kindergartenstufe und der Primarstufe der Zürcher Volksschule […], die

Ausbildung zur Schwimminstruktorin bis 31. Juli 2018 erfolgreich zu

absolvieren"; gestützt auf § 12 Abs. 4 PHG wurde ihr

gleichzeitig eine vom 1. August 2015 (Datum der Kantonalisierung ihres

Anstellungsverhältnisses) bis am 31. Juli 2018 befristete Zulassung für

den Unterricht im Fach Schwimmen auf der Kindergartenstufe und der Primarstufe

in der Schulgemeinde C erteilt. Den dagegen erhobenen Rekurs wies die

Vorinstanz mit Verfügung vom 25. Juli 2018 ab, welche Verfügung wiederum

unangefochten in Rechtskraft erwachsen ist.

2.2

Entgegen

Dispositiv

der Beschwerde liegt demnach ein rechtskräftiger Entscheid über die

(Nicht-)Zulassung der Beschwerdeführerin zur Lehrtätigkeit an der Zürcher

Volksschule vor. So geht aus der Verfügung des Beschwerdegegners vom 28. Januar

2015 und dem diese bestätigenden Entscheid der Vorinstanz vom 25. Juli

2018 klar hervor, dass die Beschwerdeführerin nach dem ungenutzten Ablauf der

befristeten Zulassung gemäss § 12 Abs. 4 PHG am 31. Juli 2018

nicht mehr im Sinn von § 7 Abs. 2 LPG zum Unterricht an der

Volksschule zugelassen war.

Daran vermag auch der Umstand nichts zu ändern, dass der

Beschwerdegegner im Hinblick darauf, dass das Schuljahr 2018/2019 bei Eintritt

der Rechtskraft des Rekursentscheids der Vorinstanz vom 25. Juli 2018

bereits begonnen hatte, nicht auf einer sofortigen Auflösung des

Anstellungsverhältnisses der Beschwerdeführerin mit der Schule C beharrte.

Namentlich hat der Beschwerdegegner durch sein – der Berücksichtigung des

Verhältnismässigkeitsgrundsatzes geschuldetes – zögerliches Einschreiten keinen

Vertrauenstatbestand geschaffen, war der Beschwerdeführerin doch bereits seit

dem Jahr 2014 bekannt, dass sie nur dann unbefristet zur Lehrtätigkeit an der

Volksschule des Kantons Zürich zugelassen werde, wenn sie die ihr auferlegten

Ausbildungsauflagen erfülle. Das blosse Zuwarten des Beschwerdegegners war

mithin bei objektiver Betrachtungsweise nicht geeignet, bei der

Beschwerdeführerin die Erwartung zu wecken, nach dem im August 2018 ergangenen

Entscheid der Bildungsdirektionauch ohne die vom Beschwerdegegner geforderte

Ausbildung weiter an der Volksschule unterrichten zu dürfen. Im Übrigen

behauptet die Beschwerdeführerin auch nicht, dass sie im Vertrauen darauf, die

im Januar 2015 verfügte Auflage doch nicht erfüllen zu müssen, auf die

Absolvierung der Ausbildung als Schwimminstruktorin verzichtet hätte.

2.3 Fraglich und im Folgenden zu prüfen ist daher einzig,

ob der Beschwerdegegner das Gesuch der Beschwerdeführerin vom 15. Mai

2019 um Neubeurteilung ihrer Zulassung zum

Schuldienst zu Recht nicht materiell behandelt hat bzw. darauf zu Recht nicht

eingetreten ist.

3.

3.1 Eine

Person, welche an der Volksschule des Kantons Zürich als Lehrerin bzw. Lehrer

tätig sein möchte, ohne über ein anerkanntes Lehrdiplom zu verfügen, kann

grundsätzlich jederzeit ein neues Gesuch um Zulassung zur Lehrtätigkeit beim

Beschwerdegegner einreichen, ausser dies erweise sich als trölerisch. Wird das

Gesuch bewilligt, so lebt damit nicht die frühere, rechtskräftig entzogene bzw.

verweigerte Zulassung wieder auf, sondern es handelt sich um eine neue

Bewilligung, für deren Erteilung die im betreffenden Zeitpunkt geltenden

Voraussetzungen erfüllt sein müssen. Es wird daher auch als Gesuch um Wiedererwägung

im weiteren Sinn bzw. um "Quasi‑Anpassung" bezeichnet, weil beantragt

wird, auf eine negative, in die Zukunft wirkende Verfügung zurückzukommen, und

die Regeln über die Anpassung formell rechtskräftiger Dauerverfügungen oder

anderer in die Zukunft wirkender Verfügungen zur Anwendung gelangen. Unabhängig

von der Bezeichnung dürfen neue Gesuche nicht dazu dienen, rechtskräftige

Entscheide immer wieder infrage zu stellen; der Beschwerdegegner ist deshalb

nur verpflichtet, auf ein neues Gesuch einzutreten, wenn sich die Rechtslage

oder die tatsächlichen Umstände seit dem ersten Entscheid wesentlich geändert

haben. Ob eine massgebliche Änderung der Verhältnisse vorliegt, ist dabei – vor

der ersten Instanz – eine Eintretensfrage. Entscheidend ist eine

Gesamtbetrachtung. Wesentlich ist eine Veränderung der Sachlage dann, wenn sich

im rechtserheblichen Sachverhalt die Gewichte seit dem letzten Entscheid derart

verschoben haben, dass im konkreten Fall ein anderer Ausgang realistischerweise

in Betracht kommt (zum Ganzen betreffend das ausländerrechtliche Verfahren VGr,

14. November 2019, VB.2019.00543, E. 3.2 f. mit Hinweisen;

ferner Martin Bertschi, in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum

Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A.,

Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], Vorbemerkungen zu §§ 86a–86d N. 17 ff.;

René Wiederkehr/Paul Richli, Praxis

des allgemeinen Verwaltungsrechts, Bd. I, Bern 2012, Rz. 2649 ff.;

BGE 113 Ia 146 E. 3; BGr, 16. Februar 2017, 2C_886/2016, E. 3).

Vermag die betroffene Person erhebliche Tatsachen und

Beweismittel namhaft zu machen, die ihr im früheren Verfahren nicht bekannt

waren oder die schon damals geltend zu machen für sie rechtlich oder

tatsächlich unmöglich war oder keine Veranlassung bestand, kann sie zudem

gemäss §§ 86a ff. VRG bei derjenigen Instanz, welche die Sache

zuletzt materiell beurteilt hat, eine Revision des rechtskräftigen Entscheids

über ihre Zulassung zur Lehrtätigkeit an der Volksschule verlangen (vgl. § 86a Abs. 1 lit. b VRG; Bertschi, § 86b N. 8 ff.).

3.2 Die

Beschwerdeführerin begründete ihr an den Beschwerdegegner gerichtetes Gesuch um

Zurückkommen auf seinen Zulassungsentscheid vom 28. Januar 2015 damit, im

Februar 2018 einen Skiunfall erlitten zu haben und seither nicht (mehr) in der

Lage zu sein, die Ausbildung zur Schwimminstruktorin zu absolvieren. Erst im

April 2019 aber habe sie von einem ähnlich gelagerten Fall Kenntnis erhalten,

wo ein Schwimmlehrer im Kanton Zürich, welcher die genannte Ausbildung wegen

einer Knieverletzung nicht habe machen können, unter Auflagen dennoch zur

Lehrtätigkeit an der Volksschule des Kantons Zürich zugelassen worden sei.

Hierauf habe sie "die Tragweite der medizinischen Unzumutbarkeit

verstehen" können und sich veranlasst gesehen, das Gesuch um

Gleichbehandlung und damit Befreiung von der Auflage zu stellen, die Ausbildung

zur Schwimminstruktorin erfolgreich zu absolvieren.

Zum Beleg ihrer Vorbringen reichte die Beschwerdeführerin

ein vom 19. Februar 2019 datierendes Zeugnis eines Facharztes für

orthopädische Chirurgie ein, wonach ihr "[a]us fachorthopädischer Sicht

[…] eine Ausbildung zum Schwimminstruktor nicht zu empfehlen" sei, weil

sie seit Februar 2018 an einem "Schulterproblem" leide.

3.3 Angesichts

dessen, dass sich die Beschwerdeführerin damit zur Begründung ihres Gesuchs im

Wesentlichen auf die Folgen eines bereits im Februar 2018 erlittenen Unfalls

beruft, liesse sich zunächst fragen, ob sie den Einwand der gesundheitlichen

Unzumutbarkeit nicht bereits in dem mit Entscheid vom 25. Juli 2018

abgeschlossenen (früheren) Rekursverfahren hätte vorbringen können bzw. bei

zumutbarer Sorgfalt hätte vorbringen müssen, zumal sie auch damals anwaltlich

vertreten war. Der damalige Leiter des Beschwerdegegners hatte die

Beschwerdeführerin ausserdem mit Schreiben vom 2. Dezember 2014

ausdrücklich darauf hingewiesen, dass sie es melden und "mit einem

entsprechenden ärztlichen Bericht belegen" müsse, wenn sie aus

gesundheitlichen Gründen nicht in der Lage sein sollte, die Ausbildung zur

Schwimminstruktorin zu absolvieren (siehe ferner BVGr, 26. Oktober 2012,

C-1876/2012, E. 3.3 mit Hinweisen, wonach es die zuständige Behörde

ablehnen dürfe, auf den ursprünglichen Entscheid zurückzukommen, wenn

rechtzeitiges Handeln aus angeblich mangelnder Rechtskenntnis unterblieben ist,

denn denjenigen, die durch einen Entscheid belastet würden, sei es zuzumuten,

innert der Rechtsmittelfrist bei einem Rechtskundigen Rat zu holen).

3.4 Selbst

wenn die Unfallfolgen aber als neue Tatsachen einzustufen wären oder der

Hinweis darauf von der Beschwerdeführerin zumindest nicht schon früher hätte

angebracht werden müssen, war der Beschwerdegegner (im Fall einer

Wiedererwägung bzw. "Quasi-Anpassung" infolge neuer Tatsachen und

Beweise) bzw. die Vorinstanz (bei einer Revision infolge einer Tatsache,

bezüglich derer keine Veranlassung zur früheren Geltendmachung bestand) nicht

gehalten, auf ihren Entscheid zurückzukommen. So reicht die blosse Behauptung

einer massgeblichen Veränderung der Verhältnisse hierfür nicht aus, sondern

hätte die Beschwerdeführerin mit geeigneten Beweismitteln darlegen müssen, dass

bzw. inwiefern ihr die Absolvierung der Ausbildung zur Schwimminstruktorin

heute nicht mehr möglich sei (vgl. Bertschi, Vorbemerkungen zu §§ 86a–86d N. 17).

Dies gelingt ihr mit dem von ihr eingereichten knappen ärztlichen Zeugnis vom

19. Februar 2019 nicht, spricht der behandelnde Arzt darin doch lediglich

eine "Empfehlung" gegen die Teilnahme an dem Ausbildungsgang aus.

3.5 In dem von

der Beschwerdeführerin erwähnten anderen Fall brachte der betreffende Lehrer

seine gesundheitliche Beeinträchtigung sodann unstreitig bereits im Rahmen der

Kantonalisierung seines Anstellungsverhältnisses und nicht erst in einem

Verfahren um Wiedererwägung bzw. Quasi-Anpassung eines rechtskräftigen

Zulassungsentscheids vor. Aus diesem (Einzel-)Fall ergibt sich zudem ohnehin

kein Anspruch auf Gleichbehandlung. Entsprechend kann auf den Beizug der Akten

verzichtet werden.

3.6 Somit ist

nicht zu beanstanden, wenn der Beschwerdegegner auf das Gesuch der

Beschwerdeführerin vom 15. Mai 2019 nicht eingetreten ist. Es liegt mithin

keine Gehörsverletzung bzw. Rechtsverweigerung vor.

An diesem Ergebnis ändert nichts, dass der Beschwerdegegner

das Nichteintreten nicht formell verfügt hat, gereichte dieser Umstand der

Beschwerdeführerin doch nicht zum Nachteil.

4.

4.1 Nach dem

Gesagten ist die Beschwerde abzuweisen.

4.2 Im

vorliegenden Verfahren sind keine personalrechtlichen Fragen zwischen der

Beschwerdeführerin als Arbeitnehmerin und ihrer (letzten) Arbeitgeberin

umstritten; es geht darin einzig um die – von einem konkreten Arbeitsverhältnis

losgelöste – Zulassung der Beschwerdeführerin als Schwimmlehrperson in der

Volksschule durch den Beschwerdegegner. Unter diesen Umständen ist nicht von

einer personalrechtlichen Streitigkeit im Sinn von § 65a Abs. 3 Satz 1

VRG auszugehen, weshalb Gerichtskosten zu erheben sind (Kaspar Plüss, Kommentar

VRG, § 65a N. 23 in Verbindung mit § 13 N. 85).

Ausgangsgemäss

sind die Gerichtskosten der Beschwerdeführerin aufzuerlegen (§ 65 Abs. 2

in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 VRG). Eine

Parteientschädigung bleibt ihr verwehrt (§ 17 Abs. 2 VRG).

5.

Zur Rechtsmittelbelehrung des nachfolgenden Dispositivs

ist Folgendes zu erläutern: Gemäss Art. 83 lit. t des

Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG, SR 173.110) ist die

Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten unzulässig gegen

Entscheide über das Ergebnis von Prüfungen und anderen Fähigkeitsbewertungen,

namentlich auf dem Gebiet der Schule, der Weiterbildung und der

Berufsausbildung. Als Rechtsmittel ist daher auf die subsidiäre

Verfassungsbeschwerde zu verweisen (Art. 113 BGG; vgl. VGr, 16. Dezember

2018, VB.2018.00621, E. 5).

Demgemäss erkennt die

Kammer:

1. Die

Beschwerde wird abgewiesen.

2. Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 1'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 120.-- Zustellkosten,

Fr. 1'120.-- Total der Kosten.

3. Die

Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin auferlegt.

4. Gegen

dieses Urteil kann im Sinn der Erwägungen Beschwerde erhoben werden. Sie ist

binnen 30 Tagen ab Zustellung einzureichen beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14.

5. Mitteilung an …