Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2021.00307

Verwaltungsgericht

des

Kantons Zürich

3. Abteilung

VB.2021.00307

Urteil

der 3. Kammer

vom 17. Juni 2021

Mitwirkend: Abteilungspräsident Rudolf Bodmer (Vorsitz), Verwaltungsrichter André Moser, Verwaltungsrichterin

Silvia Hunziker, Gerichtsschreiber

Cyrill Bienz.

In Sachen

A GmbH, vertreten durch B,

Beschwerdeführerin,

gegen

Kantonsärztlicher Dienst,

Beschwerdegegner,

betreffend Schliessung

eines Verkaufsgeschäfts,

hat sich ergeben:

Sachverhalt

I.

A. Nachdem

der Kantonsärztliche Dienst (KAD) von der Verwaltungspolizei der Stadt

Winterthur die Meldung erhalten hatte, dass in dem von der A GmbH am D-Platz 01

in Winterthur betriebenen Verkaufsgeschäft "A" weder das

Verkaufspersonal noch die Kunden Schutzmasken trügen und auch sonst keine Schutzmassnahmen

umgesetzt würden, ordnete er mit Verfügung vom 22. September 2020 superprovisorisch

die umgehende Schliessung des Verkaufsgeschäfts an, bis etwas Gegenteiliges

verfügt werde, mindestens aber bis 3. Oktober 2020 (Dispositivziffer I).

Der Gesellschafterin und Geschäftsführerin der A GmbH, B, setzte der KAD

eine Frist bis 3. Oktober 2020 an, um sich schriftlich zur Schliessung zu

äussern und – als Voraussetzung für eine allfällige Aufhebung der Schliessung –

ein wirksames Schutzkonzept vorzulegen. Bei Verzicht auf Äusserung werde über

den Fortbestand der Schliessung aufgrund der Akten entschieden

(Dispositivziffer II). Für den Fall der Nichteinhaltung der Schliessungsanordnung

werde diese nötigenfalls zwangsweise mittels Beizug der Polizei durchgesetzt

(Dispositivziffer III).

B. Am

27. Januar 2021 stellte die Stadtpolizei Winterthur anlässlich einer Kontrolle

vor Ort fest, dass das Verkaufsgeschäft "A" nicht geschlossen war.

Vielmehr wurden ein Take-away und ein Lieferdienst betrieben. Daraufhin ordnete

der KAD mit Verfügung vom 29. Januar 2021 an, das Verkaufsgeschäft,

einschliesslich des Take-away-Angebots und des Lieferdienstes, bleibe

geschlossen, solange nichts Gegenteiliges verfügt werde oder die Massnahmen des

Bundes gemäss der Covid-19-Verordnung besondere Lage vom 19. Juni 2020 nicht

aufgehoben würden (Dispositivziffer I). Für den Fall der Nichteinhaltung könne

die Anordnung unter Beizug der Polizei zwangsweise durchgesetzt werden

(Dispositivziffer II). Dem Lauf der Rekursfrist und einem allfälligen

Rekurs gegen Dispositivziffer I entzog der KAD die aufschiebende Wirkung

(Dispositivziffer V).

Erwägungen

II.

A. Gegen

die Verfügung vom 29. Januar 2021 erhob B mit Eingabe vom 1. März

2021.

Rekurs bei der Gesundheitsdirektion des Kantons Zürich und beantragte die

sofortige und bedingungslose Aufhebung aller seit dem 22. September 2020

verfügten Massnahmen. Daneben forderte sie Schadenersatz und die Entlassung sämtlicher

an der Anordnung und dem Vollzug der gegen sie ergangenen Anordnungen beteiligten

Personen.

B. Mit Verfügung

vom 26. März 2021 trat die Gesundheitsdirektion auf den Rekurs nicht ein,

soweit B damit Haftungsansprüche gestellt und die Entlassung von Mitarbeitenden

der Gesundheitsdirektion sowie anderer öffentlicher Organe des Kantons Zürich

gefordert hatte (Dispositivziffer I). Das Gesuch um Wiederherstellung der

aufschiebenden Wirkung wies die Gesundheitsdirektion ab (Dispositivziffer II).

Den Entscheid über die Kosten- und Entschädigungsfolgen des Zwischenentscheids verlegte

sie auf den Endentscheid (Dispositivziffer III).

C. Mit Verfügung

vom 21. April 2021 wies die Gesundheitsdirektion den Rekurs ab. Die

Verfahrenskosten auferlegte sie der A GmbH, eine Parteientschädigung sprach

sie nicht zu.

III.

A. Mit –

von der Gesundheitsdirektion zuständigkeitshalber weitergeleiteter – Eingabe

vom 27. April 2021 erhob B daraufhin Beschwerde beim Verwaltungsgericht

und beantragte unter Beilage sowohl der Verfügung der Gesundheitsdirektion vom 26. März

2021.

als auch derjenigen vom 21. April 2021 die Aufhebung der

erstgenannten Verfügung und die "Einstellung dieses rechtsungültigen ja

rechtswidrigen Verfahrens". Daneben ersuchte sie um die Zusprechung einer

Parteientschädigung.

B. Mit

Präsidialverfügung vom 3. Mai 2021 zog das Verwaltungsgericht die Akten

des KAD und der Gesundheitsdirektion bei, mit dem Hinweis, dass es davon

ausgehe, die mit "Rekurs (Zwischenentscheid) vom 26.03.2021"

betitelte Beschwerde richte sich ausschliesslich gegen die Verfügung vom

26.

März 2021 und nicht auch gegen die Verfügung vom 21. April 2021,

zumal die Beschwerdeschrift lediglich an einer Stelle auf die letztgenannte

Verfügung Bezug nehme und insofern kein klarer Anfechtungswille erkennbar sei. B

äusserte sich in der Folge nicht dazu.

Die Kammer erwägt:

1.

1.1

Das

Verwaltungsgericht ist gemäss § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19

Abs. 1 lit. a des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai

1959.

(VRG) für die Behandlung der vorliegenden Beschwerde zuständig. Da sich

die Beschwerdeführerin zu dem in der Präsidialverfügung vom 3. Mai 2021

angebrachten Hinweis nicht (gegenteilig) äusserte (vgl. vorn III.B.), sind

allein die Verfügung vom 26. März 2021 bzw. die damit von der Vorinstanz

behandelten Rekursanträge zu beurteilen.

1.2

1.2.1

Bei der Verfügung vom 26. März 2021 handelt es sich insofern um einen

Endentscheid, als die Vorinstanz auf einen Teil der Rekursbegehren, welche sie unabhängig

von den anderen Begehren beurteilen konnte, (verfahrensabschliessend) nicht

eintrat (Dispositivziffer I; vgl. Martin Bertschi in: Alain Griffel

[Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG],

3.

A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], § 19a N. 16). Als Teilendentscheid

ist die Verfügung vom 26. März 2021 nach § 41 Abs. 3 in Verbindung

mit § 19a Abs. 2 VRG und Art. 91 lit. a des

Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG) beim Verwaltungsgericht

anfechtbar (vgl. unten E. 3).

1.2.2

Gleichzeitig stellt die Verfügung vom 26. März 2021 insofern einen

Zwischenentscheid dar, als die Vorinstanz das Gesuch um Wiederherstellung der

aufschiebenden Wirkung des Rekurses abwies (Dispositivziffer II). Als Zwischenentscheid

ist die Verfügung vom 26. März 2021 nach Massgabe von § 41

Abs. 3 in Verbindung mit § 19a Abs. 2 VRG und Art. 93

Abs. 1 BGG selbständig anfechtbar. Vorausgesetzt ist dabei, dass die

Verfügung entweder einen nicht wiedergutzumachenden Nachteil bewirken kann

(Art. 93 Abs. 1 lit. a BGG), oder aber die Gutheissung der

Beschwerde sofort einen Entscheid herbeiführen und damit einen bedeutenden

Aufwand an Zeit oder Kosten für ein weitläufiges Beweisverfahren ersparen würde

(Art. 93 Abs. 1 lit. b BGG; Regina Kiener, Kommentar VRG,

§ 25 N. 48; vgl. unten E. 4). Zusammen mit dem Endentscheid

lässt sich ein Zwischenentscheid – unbesehen der vorgenannten Voraussetzungen –

anfechten, wenn sich dieser auf dessen Inhalt auswirken könnte (vgl.

Art. 93 Abs. 3 BGG). Gemeint ist damit, dass das

Rechtsschutzinteresse grundsätzlich über den Erlass des Endentscheids hinaus

aktuell bleiben muss (Bertschi, § 19a N. 61; auch dazu unten

E. 4).

1.3

Auf die

Durchführung eines Schriftenwechsels konnte angesichts der offensichtlichen

Unbegründetheit der Beschwerde einerseits und aufgrund der fehlenden

Legitimation der Beschwerdeführerin andererseits verzichtet werden (§ 58 VRG; vgl. unten E. 3 f.).

2.

Die Vertreterin der Beschwerdeführerin scheint sich –

soweit verständlich – daran zu stören, dass sie gemäss den Rubren der

Verfügungen des Beschwerdegegners vom 22. September 2020 und

29.

Januar 2021 selbst Adressatin dieser Verfügungen war, während sie im

Rubrum der Verfügung der Vorinstanz vom 26. März 2021 als Vertreterin der

(rekurrierenden) A GmbH aufgeführt wird. Letzteres ist auch gemäss dem

Rubrum des vorliegenden Urteils der Fall. Das Rubrum der Verfügung vom

26.

März 2021, welches hier allein einer näheren Betrachtung bedarf (vgl.

vorn E. 1.1), ist indes nicht zu beanstanden. Die A GmbH ist als

juristische Person sowohl rechts- als auch handlungsfähig, wobei sie durch ihre

Gesellschafter handelt (Art. 54 f. des Zivilgesetzbuchs vom

10.

Dezember 1907). B ist im Handelsregister als Gesellschafterin und

Geschäftsführerin mit Einzelunterschrift verzeichnet und damit zur alleinigen

Vertretung der A GmbH befugt (Art. 814 Abs. 1 des

Obligationenrechts vom 30. März 1911). Objekt der angeordneten Schliessung

ist das Verkaufsgeschäft der A GmbH in Winterthur. B ist durch diese

Massnahme lediglich insofern "persönlich" betroffen, als sie zu den

Gesellschaftern der A GmbH gehört und deren Geschäftsführerin ist. Zu

Recht nahm daher die Vorinstanz die A GmbH, vertreten durch B, als

Rekurrentin in das Verfahren auf. Inwiefern ihr dadurch ein Nachteil entstanden

wäre, legt die Beschwerdeführerin bzw. B nicht dar und ist auch nicht

ersichtlich. Der Vollständigkeit halber ist festzuhalten, dass weder der

Beschwerdegegner noch die Vorinstanz infrage stellten, dass es sich bei B –

trotz der in den Rubren standardmässig vor der Nennung der Parteien verwendeten

Formulierung "In Sachen" – um einen "lebendigen und souveränen

Menschen" handelt. Auch das Verwaltungsgericht tut dies nicht.

3.

3.1

Hinsichtlich

der Schadenersatzbegehren der Beschwerdeführerin erwog die Vorinstanz, gemäss

§ 2 Abs. 1 VRG und § 19 Abs. 1 lit. a des

Haftungsgesetzes vom 14. September 1969 entschieden die Zivilgerichte über

Ansprüche Privater gegen den Kanton. Haftungsansprüche seien vorweg bei der

Finanzdirektion einzureichen. Sie – die Vorinstanz – sei somit nicht dafür

zuständig, entsprechende Schadenersatzansprüche zu prüfen. Die

Beschwerdeführerin sei schon mit Schreiben des Beschwerdegegners vom

19.

Oktober 2020 auf die Zuständigkeit der Finanzdirektion hingewiesen

worden, nachdem sie mit Schreiben vom 2. Oktober bereits Forderungen in

der Höhe von Fr. 6 Mio. geltend gemacht habe. Das Schreiben vom

2.

Oktober 2020 sei gleichzeitig an die Finanzdirektion weitergeleitet

worden. Da die Beschwerdeführerin somit ausreichend darüber instruiert worden

sei, wie sie bei der Geltendmachung von Haftungsforderungen vorzugehen habe,

sei von einer Überweisung ihrer Eingabe an die Finanzdirektion abzusehen. Der

Beschwerdeführerin stehe es frei, ihre eigenen neuen Forderungen und die

betragsmässig nicht abgegrenzten Forderungen von namentlich nicht genannten

Mitarbeitenden, sofern sie zu deren Vertretung berechtigt sei, direkt bei der

Finanzdirektion einzureichen und dabei auszuführen, in welchem Verhältnis diese

Forderungen zu der bereits im Oktober 2020 gestellten Forderung stünden. Soweit

die Beschwerdeführerin die Entlassung aller Personen verlange, welche an der

Anordnung und am Vollzug der gegen sie ergangenen Anordnungen beteiligt gewesen

seien, liege ebenfalls keine anfechtbare Anordnung des Beschwerdegegners vor,

welche im Rahmen eines Rekursverfahrens zu überprüfen wäre. Generell gelte,

dass Drittpersonen sowohl bei privat- als auch bei öffentlich-rechtlichen Anstellungsverhältnissen

kein einklagbarer Anspruch auf Entlassung oder auf Beteiligung an einem

Kündigungsverfahren zustünde. Sie könnten höchstens auf mögliche

Pflichtverletzungen hinweisen, welche je nach Resultat der Abklärungen zu

personalrechtlichen Konsequenzen führen könnten. Derartige Hinweise lägen

allerdings nicht vor. Auch diese Forderung der Beschwerdeführerin gehe somit

ins Leere. Auf ihre entsprechenden Anträge sei somit nicht einzutreten.

3.2

Gemäss

§ 54 Abs. 1 VRG muss die Beschwerdeschrift einen Antrag und dessen

Begründung enthalten. Antrag und Begründung bilden formelle

Gültigkeitsvoraussetzungen der Beschwerde. Aus dem Antrag muss ersichtlich

sein, inwiefern das Dispositiv des angefochtenen Entscheids abzuändern ist,

sofern nicht dessen gänzliche Aufhebung verlangt wird. In der Begründung muss

dargetan werden, inwiefern der angefochtene Entscheid an einem Rechtsmangel

leidet, was bedingt, dass sich die Beschwerde mit den massgeblichen Erwägungen

des angefochtenen Entscheids auseinandersetzt. Zwar sind bei juristischen Laien

keine hohen Anforderungen an Antrag und Begründung zu stellen. Letztere muss

aber mindestens im Ansatz erkennen lassen, weshalb der beanstandete Entscheid

angefochten wird. Lautete der angefochtene Entscheid auf Nichteintreten, muss

in der Begründung dargelegt werden, dass und weshalb die Vorinstanz auf das

Begehren hätte eintreten sollen (Alain Griffel, Kommentar VRG, § 54

N. 1 in Verbindung mit § 23 N. 12 ff. und

N. 17 ff.).

3.3

Die

Beschwerdeführerin setzt sich mit den Erwägungen der Vorinstanz, wenn

überhaupt, nur am äussersten Rand auseinander und legt nicht dar, inwiefern

der Nichteintretensentscheid rechtsfehlerhaft gewesen sein soll. Die Beschwerde

verfügt damit über keine rechtsgenügende Begründung. Die vorinstanzlichen Erwägungen

erweisen sich indes als korrekt und werden von den Akten gestützt, sodass in

Anwendung von § 70 in Verbindung mit § 28 Abs. 1 VRG darauf

verwiesen werden kann und davon abgesehen werden konnte, der Beschwerdeführerin

gestützt auf § 56 Abs. 1 VRG eine Nachfrist zur Verbesserung der

Beschwerdeschrift anzusetzen. Soweit sie sich gegen Dispositivziffer I der

Verfügung vom 26. März 2021 richtet, ist die Beschwerde somit abzuweisen.

4.

Zur Beschwerde an das Verwaltungsgericht ist berechtigt, wer

durch die angefochtene Anordnung berührt ist und ein schutzwürdiges, aktuelles

Interesse an deren Änderung oder Aufhebung hat (§ 49 in Verbindung mit

§ 21 Abs. 1 VRG). Als aktuell und praktisch gilt das

Rechtsschutzinteresse nur dann, wenn der erlittene Nachteil im Zeitpunkt der

Beurteilung besteht und durch die beantragte Aufhebung des angefochtenen

Entscheids beseitigt würde (BGE 140 III 92 E. 1.1; 131 II 649 E. 3.2;

Bertschi, § 49 N. 2 in Verbindung mit § 21 N. 10 ff.,

auch zum Folgenden). Der vom Beschwerdegegner mit Verfügung vom 29. Januar

2021.

angeordnete Entzug der aufschiebenden Wirkung des Rekurses (vgl. § 25 Abs. 3 VRG) ist mit dem Rekursendentscheid vom 21. April 2021

dahingefallen (Kiener, § 25 N. 44). Der Beschwerdeführerin fehlte es

damit aber im Zeitpunkt der Beschwerdeerhebung an einem aktuellen,

schutzwürdigen Interesse bzw. an einem praktischen Nutzen an der Aufhebung von

Dispositivziffer II der Verfügung vom 26. April 2021 bzw. an der

Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung des Rekurses. Auf das Erfordernis

des aktuellen Rechtsschutzinteresses kann zwar ausnahmsweise verzichtet werden,

wenn eine Anordnung zu beurteilen ist, die sich nach ihrer Art und ihrem

Gegenstand jederzeit wiederholen kann und die sonst der behördlichen oder

gerichtlichen Überprüfung regelmässig entzogen bliebe, sodass die rechtliche

Klärung einer Grundsatzfrage nie erfolgen könnte. Diese Voraussetzungen sind

hier allerdings nicht gegeben. Soweit sich die Beschwerde gegen

Dispositivziffer II der Verfügung vom 26. März 2021 richtet, ist

darauf folglich nicht einzutreten. Der Vollständigkeit halber sei angemerkt,

dass die Beschwerdeschrift auch insofern die gesetzlichen

Begründungsanforderungen (vorn E. 3.2) kaum erfüllt.

5.

Nach dem Gesagten ist die Beschwerde abzuweisen, soweit

darauf einzutreten ist. Ausgangsgemäss sind die Gerichtskosten der

Beschwerdeführerin aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit

§ 13 Abs. 2 VRG). Eine Parteientschädigung steht ihr mangels

Obsiegens nicht zu (§ 17 Abs. 2 VRG).

6.

Soweit es sich bei der angefochtenen Verfügung vom

26.

März 2021 um einen Zwischenentscheid handelt (Dispositivziffer II),

stellt das vorliegende Urteil seinerseits einen Zwischenentscheid dar

(Bertschi, § 19a N. 32), der nur unter den bereits wiedergegebenen

Voraussetzungen angefochten werden kann (vorn E. 1.2.2).

Demgemäss erkennt die

Kammer:

1.

Die

Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf eingetreten wird.

2.

Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 2'200.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 70.-- Zustellkosten,

Fr. 2'270.-- Total der Kosten.

3.

Die

Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin auferlegt.

4.

Es

wird keine Parteientschädigung zugesprochen.

5.

Gegen

dieses Urteil kann im Sinn der Erwägungen Beschwerde in öffentlich-rechtlichen

Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben

werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an

gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.

6.

Mitteilung an …