Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2021.00329

Verwaltungsgericht

des

Kantons Zürich

1. Abteilung

VB.2021.00329

Urteil

der 1. Kammer

vom 24. März 2022

Mitwirkend: Abteilungspräsident Peter Sprenger (Vorsitz), Abteilungspräsidentin Sandra Wintsch, Verwaltungsrichter

Daniel Schweikert, Gerichtsschreiberin

Viviane Eggenberger.

In Sachen

A AG, vertreten durch RA C und/oder RA D,

Beschwerdeführerin,

gegen

Gemeinderat Horgen, vertreten durch RA E,

Beschwerdegegner,

betreffend Vorentscheid

betreffend Nutzung Gewerberäumlichkeiten,

hat sich ergeben:

Sachverhalt

I.

Am 2. April 2012 wurde der A AG die

baurechtliche Bewilligung für den Abbruch eines Gebäudes sowie den Neubau eines

Mehrfamilienhauses mit 19 Wohneinheiten, 11 Gewerbeeinheiten und

einer Unterniveaugarage auf dem Grundstück Kat.-Nr. 01 an der F-Strasse 02,

03 und 04 in Horgen unter Auflagen erteilt.

Mit Vorentscheid vom 2. November 2020 beantwortete

der Gemeinderat Horgen der A AG ihre betreffend Beschäftigten- und

Besucherparkplätze für Gewerberäumlichkeiten auf jenem Grundstück gestellten

Fragen.

Erwägungen

II.

Hiergegen rekurrierte die A AG am 7. Dezember

2020.

an das Baurekursgericht, welches das Rechtsmittel mit Rekursentscheid vom

23.

März 2021 abwies.

III.

Mit Beschwerde vom 10. Mai

2021.

gelangte die A AG an das Verwaltungsgericht und stellte folgende

Anträge:

"1. Es sei

der Entscheid des Baurekursgerichts des Kantons Zürich, 2. Abteilung, vom 23. März

2021.

[...] aufzuheben und es sei festzustellen, dass die Nutzung der

Gewerberäumlichkeiten in den Stockwerkeinheiten Grundbuch Blätter Nrn. 05,

06, 07, 08 und 09 auf Grundstück Kat. Nr. 01 (F-Strasse 02, 03 und 04),

Horgen, zu Bürozwecken zulässig/bewilligungsfähig sei, selbst wenn diese

Gewerberäumlichkeiten keine eigenen, ihnen jeweils exklusiv zur Verfügung

stehenden Beschäftigten- und Besucherparkplätze aufweisen.

2.

Eventualiter

sei der Entscheid des Baurekursgerichts des Kantons Zürich, 2. Abteilung, vom

23.

März 2021 [...] aufzuheben und die Angelegenheit zum Neuentscheid im

Sinne von Antrag Ziffer 1 an die Vor­instanz zurückzuweisen.

3.

Sub-eventualiter

sei der Entscheid des Baurekursgerichts des Kantons Zürich, 2. Abteilung, vom

23.

März 2021 [...] aufzuheben und die Angelegenheit an den

Beschwerdegegner zurückzuweisen zur materiellen Beantwortung der von der

Beschwerdeführerin zum Vorentscheid unterbreiteten Frage 2.

4.

Sub-sub-eventualiter

sei der Entscheid des Baurekursgerichts des Kantons Zürich, 2. Abteilung, vom

23.

März 2021 [...] aufzuheben und die Angelegenheit an die Vorinstanz

zurückzuweisen, verbunden mit der Anweisung zur weiteren Rückweisung an den

Beschwerdegegner zwecks materieller Beantwortung der von der Beschwerdeführerin

zum Vorentscheid unterbreiteten Frage 2;

Unter Kosten- und

Entschädigungsfolgen (zuzüglich Mehrwertsteuer) zulasten des Beschwerdegegners."

Am 27. Mai 2021 schloss das Baurekursgericht ohne

weitere Bemerkungen auf Abweisung der Beschwerde. Mit Beschwerdeantwort vom 11. Juni

2021.

beantragte der Gemeinderat Horgen die Abweisung der Beschwerde unter

Entschädigungsfolge zulasten der A AG. Mit Eingaben vom 24. Juni und

vom 19. August 2021 liessen sich die A AG und der Gemeinderat Horgen

abwechslungsweise weiter vernehmen.

Die Kammer erwägt:

1.

Das Verwaltungsgericht ist gemäss § 41 Abs. 1 in

Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. a des

Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2) für

die Behandlung der vorliegenden Beschwerde zuständig.

Da auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind,

ist auf die Beschwerde einzutreten.

2.

Das streitbetroffene Grundstück liegt in der Industriezone

I6 gemäss Bau- und Zonenordnung der Gemeinde Horgen vom 15. September 2011

(BZO; online unter: www.horgen.ch > Politik >

Rechtssammlung), in der ÖV-Güteklasse C gemäss Plan der ÖV-Güteklassen im geografischen

Informationssystem des Kantons Zürich (www.maps.zh.ch) und im Perimeter des privaten

Gestaltungsplans "G-Strasse 010/011".

Wie erwähnt hatte der Beschwerdegegner mit Beschluss vom 2. April

2012.

der Beschwerdeführerin die Bewilligung für den Neubau eines

Mehrfamilienhauses mit 19 Wohneinheiten, 11 Gewerbeeinheiten und einer

Unterniveaugarage auf dem in ihrem Eigentum stehenden Grundstück Kat.-Nr. 012

bzw. (richtig) 01 an der F-Strasse 02, 03, 04 in Horgen unter Auflagen erteilt

(Stammbaubewilligung). Betreffend Fahrzeugabstellplätze hatte der

Beschwerdegegner festgehalten, das Bauvorhaben erfordere gemäss Ziff. 10.5.1

BZO insgesamt 41 solcher Plätze, nämlich – neben denjenigen (total 29) für die

Wohnnutzung – "10 Pflichtplätze für Beschäftigte Gewerbe/Lager und 2 Besucherplätze

für Gewerbe/Lager". Mit den im Projekt ausgewiesenen 42

Fahrzeugabstellplätzen (davon 3 Besucherparkplätze auf einem Nachbargrundstück)

werde die Parkplatzbaupflicht erfüllt (a.a.O., S. 4).

Mit einem Beschluss vom 3. Februar 2014 wurde eine

(erste) Projektänderung bewilligt, in deren Rahmen im Wesentlichen die

Unterniveaugarage um 22 Fahrzeugabstellplätze erweitert wurde. Mit Verfügung

vom 27. Februar 2015 bewilligte der Ressortvorsteher Hochbau der Gemeinde

Horgen auf ein Gesuch vom 29. September 2014 hin unter Auflagen eine

weitere Projektänderung. Dabei ging es um die Einteilung der Gewerbeflächen

gemäss den eingereichten Unterlagen bzw. die Unterteilung der ursprünglich 11

Gewerbeeinheiten in 25 kleinere Gewerberäume.

Mit Gesuch vom 19. März 2020 unterbreitete die

Beschwerdeführerin der Baubewilligungsbehörde folgende Fragen zur

vorentscheidsweisen Beurteilung nach § 323 f. des Planungs- und Baugesetzes vom 7. September 1975 (PBG,

LS 700.1):

" 1. Ist

die Nutzung der Gewerberäumlichkeiten in den Stockwerkeinheiten Grundbuch

Blätter Nrn. 05, 06, 07, 08 und 09 auf Grundstück Kat.Nr. 01 (F-Strasse

02, 03 und 04), Horgen, zu Bürozwecken zulässig/bewilligungsfähig, selbst wenn

diese Gewerberäumlichkeiten keine eigenen, ihnen jeweils exklusiv zur Verfügung

stehenden Beschäftigten- und Besucherparkplätze aufweisen?

2.

Falls die

Frage 1 mit Nein beantwortet wird: Wie viele der aktuell auf dem

Grundstück vorhandenen Parkplätze müssen - unterschieden nach

Beschäftigtenparkplätze einerseits und Besucherparkplätze andererseits - den

einzelnen Gewerbeflächen gemäss Ziffer 1 konkret zugeteilt werden, damit

diese zur Nutzung als Büro bewilligt werden?"

Im hierauf ergangenen Entscheid vom 2. November 2020

kam der Beschwerdegegner zum Schluss, Berechnungen hätten ergeben, dass für

Beschäftigte und Besucher jeweils mindestens ein Abstellplatz nachgewiesen

werden müsse. Eine Nutzung von Gewerberäumlichkeiten zu Bürozwecken ohne

Nachweis der dafür erforderlichen Beschäftigten- und Besucherparkplätze sei

nicht zulässig, weshalb dafür keine Bewilligung in Aussicht gestellt werden

könne. Es seien für die Gewerbeflächen in Abhängigkeit von ihrer Nutzung und

Fläche die rechnerisch erforderliche Anzahl Fahrzeugabstellplätze nachzuweisen.

Für die Nutzung der Gewerberäume zu Bürozwecken seien deshalb

Fahrzeugabstellplätze für Beschäftigte und Besucher nachzuweisen. Die

Frage 1 sei somit mit "nein" zu beantworten. Die Frage 2

könne nicht abschliessend beantwortet werden, da sie von der jeweiligen Fläche

der Räume abhänge; es sei aber "im Minimum pro Gewerberaum

1.

Abstellplatz für Beschäftigte und 1 Abstellplatz für Besucher

nachzuweisen".

3.

3.1

Die

Vorinstanz erwog, es stelle sich vorliegend die Frage, ob der Beschwerdegegner

mit Blick auf die rechtskräftige Stammbaubewilligung vom 2. April 2012

überhaupt berechtigt sei, den Parkplatzbedarf im Rahmen nachgelagerter

Baubewilligungsverfahren für die einzelnen Gewerberäume gesondert zu ermitteln.

In der Stammbaubewilligung habe der Beschwerdegegner den Pflichtparkplatzbedarf

für "Gewerbe/Lager" trotz fehlender Angaben insbesondere zur

zukünftigen Nutzung der Gewerbeeinheiten bestimmt und dabei keinen Vorbehalt

betreffend Neubeurteilung nach Bekanntgabe der konkreten Nutzungen statuiert.

Bei gleichbleibendem Sachverhalt wäre daher eine erneute Festsetzung des

Parkplatzbedarfs nur unter den Voraussetzungen eines Widerrufs zulässig

gewesen.

Jedoch habe sich seither insoweit eine Änderung des

massgeblichen Sachverhalts ergeben, als mit der Verfügung vom 27. Februar

2015.

aufgrund eines Antrags der Beschwerdeführerin eine Projektänderung

bewilligt worden sei, mit welcher die bislang 11 in neu 25 Gewerbeeinheiten

unterteilt worden seien. Auch wenn es sich nach wie vor um eine gewerbliche

Nutzung handle, stelle diese Neueinteilung bzw. (mehr als) Verdoppelung der

Gewerbeeinheiten aufgrund der mit der Nutzung einhergehenden bzw. wesentlich

anderen Verkehrsbedürfnisse eine Nutzungsänderung im Sinn von § 243 Abs. 1 lit. c PBG dar. Für die Frage, welche Verkehrsbedürfnisse mit der Nutzung

einer Liegenschaft einhergehen, könne die Anzahl der darauf befindlichen

Gewerbeeinheiten ein relevanter Faktor sein. Dem Beschwerdegegner könne es

daher nicht verwehrt sein, das auf diese Verkehrsbedürfnisse abgestimmte

Angebot an Pflichtparkplätzen im Nachgang zur Projektänderungsbewilligung vom

27.

Februar 2015 neu zu bestimmen.

In der Folge befasste sich die Vorinstanz mit der – als

"Voraussetzung des Vorstehenden" bezeichneten – Frage, ob sich

die durch die Erhöhung der Anzahl Gewerbeeinheiten veränderten

Verkehrsbedürfnisse rechtlich überhaupt auszuwirken vermöchten, "indem das

entsprechende Kriterium in die Ermittlung der Anzahl Pflichtparkplätze

einfliesst" (hierzu unten 4).

3.2

Wie die Vorinstanz

insoweit zu Recht erwog, ist vorab die Frage zu beantworten, ob die erwähnte

Unterteilung der Gewerbeeinheiten, wie sie mit Verfügung vom 27. Februar

2015.

bewilligt wurde, überhaupt in grundsätzlicher Hinsicht eine

Parkplatzerstellungspflicht auslöste.

Die Beschwerdeführerin stellt sich diesbezüglich auf den

Standpunkt, die Unterteilung von Gewerbeflächen bei – wie vorliegend –

insgesamt gleichbleibender Fläche stelle keine Nutzungsänderung im Sinn von § 243 Abs. 1 lit. c PBG dar. Die Projektänderung habe lediglich die

"Einteilung der Gewerbeflächen" beinhaltet; "zusätzliche[...]

Gewerbeflächen" seien keine geschaffen worden.

3.2.1

Abstellplätze dienen (in der überwiegenden Zahl der Fälle) der Erschliessung

bestehender bzw. neu zu errichtender Bauten oder Anlagen, indem sie mittels

Bereitstellung der notwendigen Abstellflächen für Motorfahrzeuge und Zweiräder

das Parkierungsbedürfnis der Gebäude- bzw. Anlagennutzer/innen sicherstellen.

Um möglichst zu vermeiden, dass dieses Bedürfnis durch Inanspruchnahme des

öffentlichen Grunds, insbesondere der für den rollenden Verkehr vorgesehenen

Strassen, gestillt wird (vgl. auch § 242 Abs. 2 Satz 1 PBG),

statuiert § 243 PBG die Pflicht, bei der Neuerstellung von Bauten oder

Anlagen sowie – unter gewissen Voraussetzungen – deren baulicher Veränderung

bzw. Nutzungsänderung auf dem Baugrundstück oder in nützlicher Entfernung davon

(§ 244 Abs. 1 PBG) neue Abstellflächen zu schaffen (vgl. Christoph Fritzsche/Peter Bösch/Thomas

Wipf/Da­niel Kunz, Zürcher Planungs- und Baurecht, 6. A., Wädenswil 2019, S. 900 ff.):

Gemäss § 243 Abs. 1 PBG sind Abstellplätze im gebotenen Ausmass zu

schaffen bei Neuerstellung von Bauten und Anlagen (lit. a), bei

allgemeinen baulichen Änderungen, die einen erheblichen Teil der Baute oder

Anlage erfassen oder durch die eine wesentlich andere Nutzung als bisher

ermöglicht wird (lit. b) oder bei Nutzungsänderungen, die voraussichtlich

wesentlich andere Verkehrsbedürfnisse schaffen (lit. c).

3.2.2

Mit "allgemeine[n] bauliche[n] Änderungen" im Sinn von § 243 Abs. 1 lit. b PBG sind bauliche Eingriffe gemeint, die eine

eigentliche Veränderung der äusseren Erscheinung oder der inneren Einteilung

eines Bauwerks zur Folge haben und nicht lediglich dem Unterhalt oder der

Instandstellung dienen (ohne, dass sie damit umgekehrt bewirken, dass die Baute

ihren bisherigen Charakter verliert und einer Neuerrichtung nahekommt). Gemäss

der bis Ende Januar 1992 geltenden Fassung von § 242 Abs. 1 lit. b

aPBG war Voraussetzung für eine Parkplatzerstellungspflicht weiter, dass die

Vornahme solcher baulichen Änderungen an bestehenden Bauten und Anlagen eine

"wesentlich stärkere Nutzung" bzw. eine Nutzungssteigerung gegenüber

dem bisherigen Zustand ermöglichte. Eine solche war bei einem bestehenden

Gebäude etwa anzunehmen, wenn die vorhandene Nutzfläche – ohne Vergrösserung

des Ausnützungsmasses – intensiver genutzt und beansprucht wurde (zum Ganzen: Fritz

Frey, Die Erstellungspflicht von Abstellplätzen für Motorfahrzeuge nach zürcherischem

Recht, Zürich 1987, S. 24 [einschliesslich Fussnote 44]). Eine durch

bauliche Änderungen – wie vorliegend die innere Einteilung des Bauwerks –

ausgelöste Nutzungsintensivierung (hierzu unten 3.3) fällt somit jedenfalls

unter den Tatbestand von § 243 Abs. 1 lit. b PBG (der eine

"wesentlich andere" Nutzung voraussetzt [vgl. zum Ganzen auch

Fritzsche/Bösch/Wipf/Kunz, S. 901, auch zum Folgenden]). Der zusätzliche

Parkplatzbedarf muss dabei nicht erheblich sein; vielmehr ist bei einer Nutzungsänderung

im Sinn von § 243 Abs. 1 lit. b PBG grundsätzlich jeder sich

hieraus ergebende Abstellplatz(mehr)bedarf (hierzu auch unten 4.2) abzudecken.

Bauliche Änderungen, die eine wesentlich andere Nutzung

als bisher ermöglichen, erfüllen im Übrigen häufig gleichzeitig auch die

Anforderungen eines anderen, die Erstellungspflicht auslösenden Tatbestandes,

etwa desjenigen der Nutzungsänderung nach § 243 Abs. 1 lit. c PBG (Frey, S. 25).

Von einer Nutzungsänderung im Sinn des § 243 Abs. 1 lit. c PBG ist allgemein dann zu sprechen, wenn sich die in einer Baute

oder Anlage ausgeübte Tätigkeit wandelt. Dies ist nicht nur der Fall, wenn von

einer bestimmten Bewerbungsart zu einer ganz anders gearteten gewechselt wird, sondern

auch, wenn die Verschiebung innerhalb einer wirtschaftlich gleich oder ähnlich

zu bewertenden Nutzungsweise erfolgt (Frey, S. 25 f.; vgl. auch Fritzsche/Bösch/Wipf/Kunz,

S. 902, beide auch zum Folgenden). Bauliche

Veränderungen müssen mit der Nutzungsänderung nicht verbunden sein. Erforderlich

ist aber stets, dass dieser überhaupt baurechtliche Bedeutung zukommt, was

jedenfalls etwa der Fall ist, wenn die Nutzungsänderung – voraussichtlich – zusätzliche

Parkplatzbedürfnisse schafft und damit wesentlich andere Auswirkungen auf die

Umwelt zeitigt; damit ist sie nach § 309 Abs. 1 lit. b PBG

bewilligungspflichtig (vgl.

Fritzsche/Bösch/Wipf/Kunz, S. 356).

3.3

Die mit

Verfügung vom 27. Februar 2015 bewilligte Unterteilung der

Gewerbeeinheiten in den betroffenen Gebäuden zieht eine entsprechende Erhöhung

der Anzahl dort untergebrachter Betriebe nach sich. Zum Zeitpunkt des Erlasses

der Verfügung vom 27. Februar 2015 war die Natur der neuen Betriebe (wohl

zumindest teils) noch nicht bekannt bzw. bestimmt; es konnte und musste daher

davon ausgegangen werden, dass es sich unter dem Blickwinkel der Nutzungsart

voraussichtlich um eine Mischung aus publikumsorientierten und nicht

publikumsorientierten Dienstleistungsbetrieben, Gewerben und Bürobetrieben

handeln würde. Die Unterteilung sollte jedenfalls grundsätzlich mit Mehrverkehr

einhergehen bzw. war als Nutzungsintensivierung angelegt (in diesem Sinn auch VGr,

10.

Februar 1993, VB.92.00131, E. 2a[/aa]). Ein voraussichtlich wesentlich

anderes Verkehrsbedürfnis ist anzunehmen, soweit vorliegend nur schon bei

einigen (wenigen) dieser 14 zusätzlichen Gewerbeeinheiten ein

Parkierungsbedürfnis bestand bzw. besteht. Davon ist nach dem Gesagten ohne

Weiteres auszugehen (so, wie erwähnt, auch die Vorinstanz [a.a.O.], die annahm,

dass grundsätzlich bei jeder Gewerbeeinheit ein selbständiger Bedarf an

Beschäftigten- bzw. Besucherparkplätzen besteht).

Folglich ist vorliegend davon auszugehen, dass die

Voraussetzungen von § 243 Abs. 1 lit. b bzw. (jedenfalls) lit. c

PBG erfüllt sind. Dass die infrage stehende Fläche (unumstritten) unverändert

geblieben ist, ist nach dem Dargelegten nicht ausschlaggebend.

3.4

Auch die

weiteren von der Beschwerdeführerin vorgebrachten Einwände vermögen nicht zu

überzeugen:

3.4.1

Dies gilt zunächst für den Umstand, dass in der Verfügung vom 27. Februar

2015.

von der "untergeordneten Bedeutung der Projektänderung" die Rede

war und das Anzeigeverfahren nach § 13 ff. der Bauverfahrensverordnung vom 3. Dezember 1997 (BVV,

LS 700.6) zur Anwendung gebracht wurde: Um ein Vorhaben untergeordneter Natur ging es nach dem oben Dargelegten

nicht (vgl. § 13 Abs. 1 sowie § 14 lit. h e contrario BVV);

sodann konnte auch nicht davon ausgegangen werden, dass keine Interessen

Dritter tangiert sein würden. Mithin bestand vorliegend kein Raum für

eine Anwendung des Anzeigeverfahrens (in diesem Zusammenhang vgl. etwa VGr, 3. Juni 2021, VB.2020.00765, E. 5.2 f. mit Hinweisen).

Der Umstand, dass das

Projekt in diesem Rahmen als "von untergeordneter Bedeutung" bezeichnet

wurde, vermag jedenfalls an der Qualifikation der Unterteilung als Konstellation

nach § 243 Abs. 1 lit. b bzw. c PBG nichts zu ändern.

Die Beschwerdeführerin kann

daraus im vorliegenden Zusammenhang mithin nichts für sich ableiten.

3.4.2

Die Beschwerdeführerin argumentiert sodann, die in der rechtskräftigen Stammbaubewilligung

vom 2. April 2012 vorbehaltlos bewilligte Parkplatzzahl habe auch nach der

Verfügung vom 27. Februar 2015 bzw. der mit dieser bewilligten

Projektänderung weiterhin Gültigkeit gehabt. Sie, die Beschwerdeführerin, habe

aufgrund der vorbehaltlos erteilten Bewilligung betreffend die Projektänderung

davon ausgehen dürfen, dass die Anzahl Pflichtparkplätze gemäss der

Stammbaubewilligung auch nach der Projektänderung unverändert ausreichend sei.

Sie habe hierauf vertraut und dies auch tun dürfen. Bei gleichbleibendem

Sachverhalt sei damit eine erneute Festsetzung des Parkplatzbedarfs

grundsätzlich ausgeschlossen gewesen.

Wie bereits dargelegt, zog die Projektänderung, um welche

die Beschwerdeführerin am 29. September 2014 ersucht hatte, von Gesetzes

wegen eine (erneute) Erstellungspflicht (betreffend den entsprechenden Parkplatzmehrbedarf

[vgl. 4.2]) nach sich.

Der Beschwerdeführerin wurde mit Verfügung vom 27. Februar

2015.

sodann die baurechtliche Bewilligung für die eingereichte Projektänderung,

die im Wesentlichen die Einteilung der Gewerbeflächen umfasse, gemäss den

eingereichten Unterlagen unter Auflagen erteilt; zu diesen Auflagen zählt

Dispositiv-Ziff. 2.4 mit folgendem Wortlaut: "Für die gewerblich

genutzten Räume im Gebäude sind frühzeitig beim Bauamt die entsprechenden

Baugesuche mit allen erforderlichen Gesuchsunterlagen zur Prüfung und

Genehmigung einzureichen. Mit den Bauarbeiten darf erst begonnen werden, wenn

die erforderliche Baubewilligung erteilt ist und alle Nebenbestimmungen erfüllt

sind". In der Folge verlangte der Beschwerdegegner im Zusammenhang mit

späteren Gesuchen um baurechtliche Bewilligung betreffend geplante Umnutzungen von

Gewerbeeinheiten (teils verbunden mit baulichen Veränderungen [Einbau von

Nasszellen, Teeküchen oder Trennwänden]) hinsichtlich jeder solcher Einheit

einen eigenen Parkplatznachweis. Diese Handhabung kann insoweit – entgegen

beschwerdeführerischer Auffassung – als grundsätzlich durch die erwähnte

Auflage abgedeckt beurteilt werden (vgl. in diesem Zusammenhang jedoch unten

4.3

f.).

Im Nachgang zur Verfügung vom 27. Februar 2015 wurden

denn auch im Rahmen verschiedener solcher Gesuche auch von der

Beschwerdeführerin selbst entsprechende Parkplatznachweise eingereicht. Diese

war damit offenkundig jedenfalls bis zur Einreichung des Gesuchs um

Vorentscheid vom 19. März 2020 davon ausgegangen, dass ein solcher

Parkplatznachweis einzureichen sei.

Dispositiv

Die Beschwerdeführerin kann sich demnach nicht auf den

Grundsatz des Vertrauensschutzes berufen.

3.5 Zusammenfassend

ist der Schluss der Vorinstanz nicht zu beanstanden, dass die mit Verfügung vom

27. Februar 2015 bewilligte Unterteilung von 11 in 25 Gewerbeeinheiten

einen nach § 243 Abs. 1 PBG eine Parkplatzerstellungspflicht auslösenden

Tatbestand darstellte.

4.

4.1 Die

Vorinstanz befasste sich in der Folge insbesondere mit der Frage, ob das

"Kriterium der Anzahl Gewerbeeinheiten" in die Ermittlung der Anzahl

Pflichtparkplätze einfliesse. Die Rekurrentin (heute: Beschwerdeführerin) habe

die Zulässigkeit der beschwerdegegnerischen einheitsbezogenen Berechnungsweise

bestritten. Das Vorgehen des Beschwerdegegners sei jedoch (auch insoweit) nicht

zu beanstanden. Vom Faktor "Nutzweise" gemäss § 242 Abs. 1 PBG sei auch die Aufteilung einer gegebenen Fläche in eine grössere oder

kleinere Anzahl selbständiger Einheiten abgedeckt. Um den grundsätzlichen Zweck

der Festlegung der Abstellplätze zu erreichen – die Vermeidung einer

Inanspruchnahme des öffentlichen Grundes – sei es zudem erforderlich, sämtliche

für die Einschätzung der entstehenden Verkehrsbedürfnisse relevanten Parameter

in die Parkplatzberechnung einfliessen zu lassen. Der Einbezug des Kriteriums

der Anzahl Gewerbeeinheiten erweise sich mit Blick auf die dadurch

beeinflussten Verkehrsbedürfnisse als sachgerecht. Die Wegleitung und die

VSS-Norm 40 281 stünden dieser Berechnungsweise bzw. dem Einbezug dieses

Kriteriums nicht entgegen. Das vorinstanzliche Vorgehen erweise sich jedenfalls

als sinnvolle und zulässige Interpretation der massgeblichen

Berechnungsgrundlagen und stehe damit zu diesen nicht im Widerspruch. Der

Beschwerdegegner sei daher grundsätzlich berechtigt, die Nutzung der

Gewerberäumlichkeiten zu Bürozwecken vom Nachweis eigener Beschäftigten- und

Besucherparkplätze abhängig zu machen. Er habe die Vorentscheidfrage 1 zu

Recht verneint.

Beschwerdegegner und Vorinstanz sind somit, wie erwähnt, der

Auffassung, vorliegend sei der Parkplatzbedarf in jedem Einzelfall bzw. für

jede Gewerbeeinheit gesondert festzulegen, und zwar, wie erwähnt, zum Zeitpunkt

der Einreichung eines späteren bzw. nachgelagerten Baugesuchs (vgl. oben 3.4.2 Abs. 3).

Die Beschwerdeführerin hält demgegenüber im Wesentlichen

dafür, es sei unzulässig, die Anzahl Pflichtparkplätze bezogen auf jede

einzelne Gewerbeeinheit im Rahmen nachträglicher, einzelner

Bewilligungsverfahren festzulegen. Weiter sei es auch unzulässig, grundsätzlich

von einem Bedarf von mindestens einem Beschäftigten- und einem

Besucherparkplatz pro Gewerbeeinheit auszugehen. Weiter führt sie aus, der

Parkplatzbedarf für Gewerberäume bestimme sich gemäss der Wegleitung der

Baudirektion des Kantons Zürich zum Parkplatzbedarf (dazu sogleich) einzig nach

Massgabe der Fläche. Die Geschossfläche sei in der Wegleitung und damit in der

Bauordnung der Gemeinde Horgen als einziges massgebliches Kriterium für die

Festlegung der Abstellplätze für Gewerbeeinheiten bestimmt worden.

4.2 Gemäss § 242 Abs. 1 PBG legt die Bau- und Zonenordnung die Zahl der Abstellplätze für

Verkehrsmittel, insbesondere Motorfahrzeuge, fest, die nach den örtlichen

Verhältnissen, nach dem Angebot des öffentlichen Verkehrs sowie nach der

Ausnützung und Nutzweise des Grundstücks für Bewohner, Beschäftigte und Besucher

erforderlich sind. Nach § 242 Abs. 2 Satz 1 PBG soll die Zahl

der Abstellplätze im Normalfall so festgelegt werden, dass die Fahrzeuge der

Benützer/innen einer Baute oder Anlage ausserhalb des öffentlichen Grundes

aufgestellt werden können (Grundsatz der Deckung des Eigenbedarfs). Der Grundsatz

der Deckung des Eigenbedarfs gilt auch in Fällen von Umbauten und

Nutzungsänderungen (§ 243 Abs. 1 lit. b und c PBG); in diesen

Konstellationen bezieht sich die Erstellungspflicht jedoch nicht wie bei

Neubauten auf den gesamten grundstückszugehörigen Abstellplatzbedarf,

sondern grundsätzlich (nur) auf den Mehrbedarf, wie ihn die neue Lage

zusätzlich mit sich bringt. Abstellplätze sind mithin bloss in dem Umfang neu

zu schaffen, als sich das entsprechende Bedürfnis vergrössert (Frey, S. 46;

Fritzsche/Bösch/Wipf/Kunz, S. 901, mit Hinweis) und dieses nicht

seinerseits bereits von vornherein durch das vorbestehende Angebot mit

abgedeckt ist (vgl. VGr, 20. August 1999, VB.99.00157, E. 4). Massgebend

im Hinblick auf die Ermittlung der erforderlichen (bzw. erlaubten) Zahl von

Abstellplätzen ist jedoch grundsätzlich nicht ein einzelner Gebäudeteil,

sondern im Sinn einer Gesamtbetrachtung die ganze Baute (VGr, 19. September

2013, VB.2013.00118, E. 5.1, sowie 20. August 1999, VB.99.00157, E. 4

[insbesondere c]), respektive vorliegend der ganze vom Parkplatzmehrbedarf

betroffene Teil der Baute(n).

Den Gemeinden kommt keine Befugnis zu, andere als die vom

kantonalen Recht vorgeschriebenen Berechnungsgrundlagen und

Beurteilungskriterien vorzusehen (Frey, S. 39). Ziff. 10.5.1 Abs. 2

BZO verweist für die Berechnung der Anzahl zu erstellender Personenwagen-Abstellplätze

für andere als Wohnnutzungen (für Letztere gilt Abs. 1) auf die kantonale

Wegleitung zur Regelung des Parkplatzbedarfs in kommunalen Erlassen vom Oktober

1997, wobei kein Maximalwert zu beachten ist (vgl. Wegleitung der Baudirektion

zur Regelung des Parkplatz-Bedarfs in kommunalen Erlassen, Oktober 1997, S. 6 f.

[online unter www.zh.ch > Mobilität > Gesamtverkehrsplanung >

Kommunale Verkehrsplanung], nachfolgend: Wegleitung). Die Wegleitung ist mithin

vorliegend als kommunales Recht anzuwenden, was in erster Linie der kommunalen

Bewilligungsbehörde obliegt. Bei der Auslegung kommt dieser ein Beurteilungs-

bzw. Ermessensspielraum zu (vgl. in diesem Zusammenhang auch Frey, S. 38 f.;

ferner VGr, 19. September 2013, VB.2013.00118, E. 5.3).

Gemäss Art. 12 Abs. 1 (Satz 2) der

Gestaltungsplanvorschriften (GPV) des privaten Gestaltungsplans "G-Strasse

010/011" bilden die "BZO, die VSS-Normen sowie die Wegleitung des

Kantons Zürichs" die Grundlage für die Errechnung der Anzahl

Pflichtparkplätze bei den "übrigen" (mithin anderen als Wohn-)Nutzungen.

4.3 Aus diesen

Grundlagen ergibt sich Folgendes:

4.3.1

Im Hinblick auf die Ermittlung der Zahl erforderlicher Abstellplätze ist –

nebst der Berücksichtigung der örtlichen Verhältnisse (vgl. Frey, S. 40 f.,

sowie Ziff. 2 Wegleitung) – zunächst von den auf dem Grundstück geplanten

Art(en) der Nutzung auszugehen (vgl. Ziff. 1 Tabelle 1 Wegleitung

sowie Ziff. 10.1 Abs. 1 [inklusive Tabelle 1] in Verbindung mit Ziff. 5.2

sowie 5.8 VSS-Norm 40 281 "Parkieren – Angebot an Parkfeldern für

Personenwagen", wo von einer "bestimmte[n] Nutzung" bzw. einem

"Mix von Nutzungen zu einem bestimmten Zeitpunkt" die Rede ist): Die

Zahl der erforderlichen Abstellplätze wird durch die konkrete Nutzungsweise

bzw. -art der infrage stehenden Baute bzw. Anlage bestimmt. Von jener – und

vornehmlich der Frage, ob es sich um publikumsorientierte oder nicht

publikumsorientierte Betriebe (so die Wegleitung, Tabelle 1) respektive

kundenintensive oder übrige Betriebe (so die VSS-Norm, Tabelle 1

"Richtwerte für das spezifische Parkfelder-Angebot", S. 12)

handelt – hängt in massgebender Weise der Umfang des mit einer Baute bzw.

Anlage verbundenen Verkehrsaufkommens ab. Entsprechend wurden für die

verschiedenen Nutzungsweisen abgestuft nach dem Ausmass des damit jeweils

verbundenen Verkehrsaufkommens unterschiedliche Flächenansätze definiert, bei

deren Vorliegen mindestens ein Abstellplatz geschaffen werden muss (vgl. Frey, S. 42,

sowie die erwähnten Tabellen).

Die Zahl der Abstellplätze hat sich schliesslich nach der

konkreten Ausnützung des betreffenden Grundstücks, insbesondere der Art und

Grösse der bestehenden Baute bzw. Anlage, zu richten. Der Grösse einer Baute

wird dadurch Rechnung getragen, dass die Abstellplatzzahl aufgrund der Summe

der vorhandenen Bruttogeschossflächen der betreffenden Baute festgesetzt wird:

Diese Summe wird durch den massgeblichen Flächenansatz dividiert, was den bei

normalen Verhältnissen erfahrungsgemäss erforderlichen Abstellplatzbedarf

ergibt (Frey, S. 42).

Somit ist in einem ersten Schritt die Nutzungsweise

im Sinn der Tabelle 1 der Wegleitung festzulegen und in einem zweiten

Schritt sodann zu bestimmen, welche Flächen an die entsprechende massgebliche

Geschossfläche ("mGF") anzurechnen sind (vgl. VGr, 14. September

2011, VB.2011.00055, E. 6.2.2 mit Bezug auf die Wegleitung; ferner VGr, 19. September

2013, VB.2013.00118, E. 5.2 ff.; vgl. auch Ziff. 7.1 [Abs. 1]

VSS-Norm 40 281 sowie Anmerkung 1 zur Tabelle 1 Wegleitung,

wonach gemischte Betriebe in entsprechende Teile aufzugliedern sind).

Die VSS-Norm 40 281 sieht betreffend die gewerblichen

Nutzungen in Ziff. 10.1 (inklusive Tabelle 1) im Wesentlichen

dieselbe Vorgehensweise vor.

4.3.2

Die Vor­instanz erwog, es sei nicht klar, ob im Rahmen von Ziff. 10

VSS-Norm 40 281 "bei mehreren Nutzungseinheiten jeweils pro

Nutzungsart eine gesamthafte Betrachtung einhergeht oder ob (im Sinne der

Vorinstanz) die Ermittlung für jede Nutzungseinheit gesondert vorzunehmen"

sei. Nach Ziff. 7 ("Wahl des [für die Ermittlung des

Parkfelder-Angebots] anzuwendenden Verfahrens") bzw. Ziff. 7.1 sind

zunächst die vorgesehenen bzw. vorhandenen "Bruttogeschossflächen separat

für die einzelnen Nutzungen" zu bestimmen; der Begriff

"Nutzungen" bezieht sich dabei gemäss der Definition in Ziff. 5.2

VSS-Norm 40 281 unzweideutig auf die verschiedenen Arten der Nutzung,

mithin Nutzungsarten, und nicht auf "Nutzungseinheiten"

(ebenso Ziff. 10.1 Abs. 1 in Verbindung mit der Tabelle 1

"Richtwerte für das spezifische Parkfelder-Angebot").

Bei den gewerblichen Nutzungen wird sodann gemäss der

Wegleitung wie auch der VSS-Norm – anders als bei den Wohnnutzungen, bei

welchen explizit die "Wohnung" eine der Bezugseinheiten darstellt –

als Bezugseinheit (einzig) die massgebliche Geschossfläche bzw.

Bruttogeschossfläche aufgeführt (vgl. Tabelle 1 Wegleitung sowie Ziff. 9.1

VSS-Norm). Dies erweist sich als sachgerecht, bestehen doch bei diesen

gewerblichen Nutzungsarten, wie gesehen, je nach Natur des Betriebs grundlegend

unterschiedliche Parkplatzbedürfnisse.

Der "vorliegend massgebliche Umstand der Aufteilung

einer gegebenen Fläche in eine grössere oder kleinere Anzahl selbständiger

Einheiten" ist entgegen der Vorinstanz nicht durch den Parameter der

"Nutzweise" im Sinn von § 242 PBG "abgedeckt". Die

Unterteilung in kleinere Einheiten hat vorliegend zur Folge, dass gestützt

darauf, wie gesehen, von Gesetzes wegen eine (erneute)

Parkplatzerstellungspflicht be- bzw. entsteht; die Berechnung der Anzahl

Pflichtparkplätze erfolgt jedoch nach den Parametern gemäss § 242 PBG und

– gestützt auf Ziff. 10.5.1 Abs. 2 BZO – der Wegleitung (gemäss Art. 12

Abs. 1 GPV sodann auch der VSS-Norm). Die erfolgte Aufteilung ist in diesem

Zusammenhang nicht mehr von Relevanz bzw. die einzelnen Gewerbeeinheiten

stellen in diesem Rahmen (anders als bei den Wohnnutzungen) keinen

massgeblichen Faktor bzw. keine Bezugseinheit dar.

4.4 In Bezug auf die – mit den obigen

Ausführungen zusammenhängende – Frage des Zeitpunkts der Ermittlung bzw.

Festlegung der Anzahl Pflichtparkplätze ergibt sich Folgendes:

Die Pflicht eines Privaten zur

Erstellung von Abstellplätzen fällt im Normalfall mit dessen Absicht zusammen,

auf einem Grundstück bauliche Massnahmen im Sinn von § 243 Abs. 1 PBG

vorzunehmen (vgl. hierzu oben 3.2.1 f.). Darauf weist schon die

Formulierung in § 243 Abs. 1 PBG hin ("Abstellplätze sind im

gebotenen Ausmass zu schaffen bei [...]" [Hervorhebung nicht im

Original]). Nur ausnahmsweise, nämlich in den Konstellationen von § 243 Abs. 2 PBG (sogenannte "nachträgliche Erstellungspflicht"), kann die

Schaffung von Abstellplätzen auch dann verlangt werden, wenn ein Zusammenhang

mit baulichen Massnahmen fehlt (etwa, um eine Bedarfsberechnung zu korrigieren,

die sich nachträglich als unrichtig herausstellt, oder in Zustände

einzugreifen, welche den aktuellen Anforderungen nicht mehr genügen [zum

Ganzen: Frey, S. 19 sowie S. 28 f.]). Hier liegt keine solche

Konstellation vor.

Die Erstellungspflicht ist

damit grundsätzlich an ein solches Bauvorhaben geknüpft bzw. mit einem solchen

verbunden. Entsprechend ist in diesem Zusammenhang und zu diesem Zeitpunkt

(also des entsprechenden Bewilligungsverfahrens) – auf der Grundlage einer

entsprechenden Abschätzung – die Zahl erforderlicher Abstellplätze festzulegen.

Ausgehend von Durchschnittswerten hat eine prospektive Bedarfsberechnung

zu erfolgen (Frey, S. 40 [was entsprechend dem Verweis auf S. 46 auch

bei Umbauten und Nutzungsänderungen gilt], vgl. auch S. 43 f.). Auch

in der VSS-Norm 40 281 ist in den bereits erwähnten Bestimmungen stets von

einer "Abschätzung" des Parkfelderbedarfs bzw. -angebots und des

Verkehrsaufkommens die Rede.

Hieran ändert nichts, dass – wie vorliegend – die

spezifische Nutzungsart im oben (4.3) dargelegten Sinn gewisser Einheiten zum

massgeblichen Zeitpunkt, also im Bewilligungsverfahren, (noch) nicht bekannt

bzw. bestimmt war. Namentlich bedeutet dies nicht, dass die Anzahl

Pflichtparkplätze deswegen erst zu einem entsprechenden späteren Zeitpunkt

festzulegen wäre (vgl. in diesem Zusammenhang BGr, 13. November 2009,

2C_541/2008, E. 3.3). Insoweit kann auch ein Mittelwert bzw. eine

Mischkalkulation (kundenintensive bzw. publikumsorientierte Betriebe respektive

andere Betriebe) zugrunde gelegt werden (vgl. BGr, 16. März 2021,

1C_383/2020, E. 5.1).

4.5 Das

Vorgehen des Beschwerdegegners, den Parkplatzbedarf nachgelagert für jede

Gewerbeeinheit gesondert zu bestimmen, lässt sich nach dem Ausgeführten nicht

auf die mass­geblichen Grundlagen stützen. Vorliegend wäre zum Zeitpunkt (der

Bewilligung) der Unterteilung (als auslösendes Moment der Erstellungspflicht)

der gesamte von der Nutzungsänderung betroffene Gebäudeteil auf neuen Parkplatzbedarf

hin zu untersuchen bzw. dieser für den gesamten betroffenen Gebäudeteil im

dargelegten Sinn prospektiv zu ermitteln und festzulegen gewesen.

4.6 Festzuhalten

ist mit Blick auf die Vorentscheidfrage 1 weiter Folgendes: Als

unzutreffend erweist sich auch, wenn Beschwerdegegner und Vorinstanz – auf der

Grundlage besagter einheitsbezogener Betrachtungsweise – davon ausgehen, dass

allgemein bezüglich jeder einzelnen Gewerbeeinheit ein selbständiger Bedarf an

Kunden- und Beschäftigtenparkplätzen bestehe (Abs. 4).

Selbst auf der Grundlage einer solchen einheitsbezogenen

Betrachtungsweise widerspräche es nämlich der Wegleitung (wie auch aus der

VSS-Norm), anzunehmen, dass jede – noch so kleine – Gewerbeeinheit über

mindestens einen Besucher- und einen Beschäftigtenparkplatz verfügen müsse

(vorliegend weisen einzelne der durch die Unterteilung neu entstandenen

Gewerbeeinheiten eine Fläche von offenbar lediglich 24 m2 auf):

Gemäss der Tabelle 1 der Wegleitung sind Bruchteile

über 0.5 aufzurunden. Bei Nutzungen mit massgeblichen Geschossflächen von

weniger als 40 m2 – bei publikumsorientierter wie nicht

publikumsorientierter Nutzung gleichermassen – ist somit kein (eigener)

Parkplatz für Beschäftigte erforderlich; sodann ist bei publikumsorientierten

Betrieben erst ab einer mass­geblichen Geschossfläche von 50 m2,

bei nicht publikumsorientierten Betrieben ab einer solchen von 150 m2

ein Parkplatz für Kunden/-innen erforderlich. Bei Betrieben mit Flächen kleiner

als 40 m2/50 m2 (bei publikumsorientierter

Nutzung) bzw. 40 m2/150 m2 (bei nicht

publikumsorientierter Nutzung [zu welchen wohl auch eine reine Büronutzung zu

zählen ist]) wären somit – unbesehen der grundsätzlichen

Erstellungspflicht – keine Pflichtparkplätze erforderlich.

5.

Die Vorentscheidfrage 1 lässt sich vorliegend nicht

abschliessend beantworten. Entgegen beschwerdegegnerischer und vorinstanzlicher

Auffassung lässt sie sich nicht schlichtweg verneinen, erweist es sich doch

nach dem Gesagten jedenfalls als unzulässig, nachträglich und bezüglich jeder

einzelnen Gewerbeeinheit grundsätzlich einen eigenen Beschäftigten- sowie einen

Besucherparkplatz zu fordern. Ob aber die gemäss den massgeblichen Grundlagen

gesamthaft erforderliche Anzahl Pflichtparkplätze besteht und die "Nutzung

der Gewerberäumlichkeiten in den Stockwerkeinheiten (...) zu Bürozwecken"

in diesem Sinn "zulässig/bewil­ligungsfähig" ist, lässt sich bei der vorliegenden

Aktenlage nicht beurteilen.

Entsprechend lässt sich derzeit auch die Vorentscheidfrage 2

nicht beantworten.

6.

Nach dem Dargelegten ist die Beschwerde teilweise

gutzuheissen. Der Entscheid der Vor­instanz vom 23. Mai 2021 und derjenige

des Beschwerdegegners vom 2. November 2020 sind aufzuheben und die Sache

ist zum Neuentscheid im Sinn der Erwägungen an den Beschwerdegegner

zurückzuweisen.

Kann eine Rückweisung zu einer vollständigen Gutheissung

des Antrags führen, gilt – besondere Umstände vorbehalten – die

beschwerdeführende Person mit Blick auf die Kosten- und Entschädigungsfolgen

als obsiegend (BGr, 28. April 2014, 2C_846/2013, E. 3.2 f.).

Dementsprechend sind die Kosten des Rekursverfahrens (total Fr. 4'620.-)

sowie die Kosten des Beschwerdeverfahrens dem Beschwerdegegner aufzuerlegen (§ 65a

Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 VRG).

Dem unterliegenden Beschwerdegegner steht schon aus diesem

Grund keine Parteientschädigung zu (§ 17 Abs. 2 VRG). Vielmehr ist er

zu verpflichten, der anwaltlich vertretenen Beschwerdeführerin für das Rekurs-

und das Beschwerdeverfahren eine Parteientschädigung auszurichten.

7.

Ein Rückweisungsentscheid stellt

nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts einen Zwischenentscheid nach Art. 93

des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG; SR 173.110) dar,

der somit nur unter den Voraussetzungen von Art. 93 BGG angefochten werden kann (BGE 133 II 409 E. 1.2, S. 402

unten).

Demgemäss erkennt die

Kammer:

1. Die

Beschwerde wird teilweise gutgeheissen. Der Entscheid des Baurekursgerichts vom

23. Mai 2021 und der Beschluss des Gemeinderats Horgen vom 2. November

2020 werden aufgehoben und die Sache im Sinn der Erwägungen an den

Beschwerdegegner zurückgewiesen.

Die

Kosten des Rekursverfahrens von total Fr. 4'620.- werden dem Beschwerdegegner

auferlegt.

2. Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 3'500.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 145.-- Zustellkosten,

Fr. 3'645.-- Total der Kosten.

3. Die

Gerichtskosten werden dem Beschwerdegegner auferlegt.

4. Der

Beschwerdegegner wird verpflichtet, der Beschwerdeführerin für das Rekurs- und das

Beschwerdeverfahren eine Parteientschädigung von insgesamt Fr. 4'000.- (inklusive

Mehrwertsteuer) zu bezahlen.

5. Gegen

dieses Urteil kann im Sinn von Erwägung 7 Beschwerde in öffentlich-rechtlichen

Angelegenheiten nach Art. 82 ff. BGG erhoben werden. Sie ist innert 30 Tagen,

von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,

einzureichen.

6. Mitteilung an …