Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2021.00342

Verwaltungsgericht

des

Kantons Zürich

4. Abteilung

VB.2021.00342

Urteil

der 4. Kammer

vom 3. März 2022

Mitwirkend: Verwaltungsrichter Reto Häggi Furrer (Vorsitz), Verwaltungsrichterin Tamara Nüssle,

Verwaltungsrichter Marco Donatsch, Gerichtsschreiber Christoph Raess.

In Sachen

A, vertreten durch RA B,

Beschwerdeführerin,

gegen

Gemeinde C, vertreten durch den Gemeinderat C,

Beschwerdegegnerin,

betreffend

Kündigung des Anstellungsverhältnisses,

hat sich ergeben:

Sachverhalt

I.

A (geb. 1971) war seit dem 1. Januar 2016 bei

der Gemeinde C angestellt, zuletzt mit einem Pensum von 70 %. Mit

Beschluss vom 7. Dezember 2020 löste der Gemeinderat C das

Anstellungsverhältnis mit A wegen "langandauernder Krankheit" unter

Einhaltung der Kündigungsfrist von drei Monaten per 31. März 2021 auf,

sprach A eine Abfindung von drei Monatslöhnen zu und stellte sie per sofort

frei.

Erwägungen

II.

Der Bezirksrat D hiess einen dagegen erhobenen Rekurs mit

Beschluss vom 31. März 2021 teilweise gut, sprach A eine Entschädigung von

einem Monatslohn zu und wies den Rekurs im Übrigen ab

(Dispositiv-Ziff. I). Der Bezirksrat D erhob keine Verfahrenskosten

(Dispositiv-Ziff. II) und sprach keine Parteientschädigungen zu

(Dispositiv-Ziff. III).

III.

Am 11. Mai 2021 erhob A Beschwerde an das

Verwaltungsgericht und beantragte, unter Entschädigungsfolge sei der

vorinstanzliche Entscheid aufzuheben und die Gemeinde C zu verpflichten, ihr

"(zusätzlich zu den bereits zugesprochenen drei Monatslöhnen als

Abfindung) fünf Monatslöhne brutto als Entschädigung und Abfindung zu

bezahlen".

Der Bezirksrat D verzichtete am 9. Juni 2021 auf eine

Vernehmlassung. Die Gemeinde C beantragte mit Beschwerdeantwort vom

16.

Juni 2021 die Abweisung der Beschwerde unter Entschädigungsfolge. Mit

Eingabe vom 29. Juni 2021 verzichtete A auf weitere Äusserungen.

Die Kammer erwägt:

1.

1.1

Das Verwaltungsgericht ist für Beschwerden gegen

Rekursentscheide eines Bezirksrats über Anordnungen einer politischen Gemeinde

in personalrechtlichen Angelegenheiten nach §§ 41 ff. des

Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2)

zuständig. Da auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die

Beschwerde einzutreten.

1.2

Zusätzlich

zu der vom Beschwerdegegner zugesprochenen Abfindung von drei Monatslöhnen verlangt

die Beschwerdeführerin fünf Monatslöhne als Entschädigung und Abfindung. Da die

Vorinstanz der Beschwerdeführerin bereits einen Monatslohn als Entschädigung

zusprach, beläuft sich der Streitwert im vorliegenden Verfahren auf vier

Monatslöhne. Bei einem Bruttomonatslohn von rund Fr. 6'200.- (inkl. Anteil

13.

Monatslohn) beläuft sich der Streitwert auf rund Fr. 25'000.-,

weshalb die Angelegenheit in die Zuständigkeit der Kammer fällt (§ 38

Abs. 1 in Verbindung mit § 38b Abs. 1 lit. c

e contrario VRG).

2.

Das kantonale Recht macht

den Gemeinden im Bereich des Personalrechts nur wenige Vorgaben. Nach

Art. 47 Abs. 1 der Kantonsverfassung vom 27. Februar 2005

(LS 101) untersteht das Arbeitsverhältnis des Gemeindepersonals dem

öffentlichen Recht. § 53 Abs. 1 des Gemeindegesetzes vom

20.

April 2015 (GG, LS 131.1) wiederholt diese Regelung. Daneben

sieht § 53 Abs. 2 GG vor, dass die Bestimmungen des kantonalen

Personalrechts sinngemäss anzuwenden sind, sofern eine Gemeinde keine eigenen

Dispositiv

Vorschriften erlässt. Die Regelung des Personalrechts fällt demnach in den

Kompetenzbereich der Gemeinden, wobei ihnen ein erheblicher

Gestaltungsspielraum zukommt.

Die Beschwerdegegnerin hat von dieser Kompetenz mit Erlass

der Personalverordnung vom 13. Dezember 2016 (PVO) und den

Vollzugsbestimmungen zur Personalverordnung der Gemeinde C vom 17. Oktober

2016 (VB PVO) Gebrauch gemacht. Soweit die Personalverordnung nichts

Abweichendes regelt, gelten gemäss Art. 3 PVO sinngemäss die Bestimmungen

des kantonalen Personalgesetzes (vom 27. September 1998 [PG,

LS 177.10]) und dessen Ausführungserlasse.

3.

3.1 Zwischen

den Parteien ist unbestritten, dass die Arbeitsunfähigkeit der

Beschwerdeführerin einen sachlich zureichenden Grund für die Kündigung

darstellte und dass die Kündigung nach Ablauf der Sperrfrist erfolgte. Zudem

verlangt die Beschwerdeführerin vor Verwaltungsgericht keine Entschädigung mehr

wegen missbräuchlicher Kündigung.

Umstritten und im Folgenden zu klären ist jedoch, ob die

Beschwerdegegnerin den Lohnfortzahlungsanspruch der Beschwerdeführerin durch

die Kündigung vom 7. Dezember 2020 rechtswidrig verkürzte.

3.2 Gemäss

Art. 70 Abs. 1 PVO und Art. 24 Abs. 1 VB PVO richtet sich

die Lohnfortzahlung bei Krankheit nach den Bestimmungen des kantonalen

Personalgesetzes und dessen Ausführungserlasse. Dem Wortlaut von Art. 24

Abs. 2 VB PVO zufolge wird den Angestellten der politischen Gemeinde der

Lohn bei Krankheit ab dem dritten Dienstjahr für zwölf Monate zu 100 % und

während zwölf Monaten zu 90 % fortgezahlt. Der Lohnfortzahlungsanspruch

besteht grundsätzlich auch bei einer arbeitsplatzbezogenen Arbeitsunfähigkeit

infolge Krankheit (vgl. VGr, 30. September 2015, VB.2014.00739,

E. 5.4). Bei einer Kündigung wegen lange Zeit andauernder

Arbeitsunfähigkeit – wie sie vorliegend ausgesprochen wurde – darf der

Lohnfortzahlungsanspruch nach Art. 24 Abs. 2 VB PVO grundsätzlich

nicht verkürzt werden (Art. 3 PVO in Verbindung mit § 16 Abs. 1

lit. c der Vollzugsverordnung zum Personalgesetz vom 19. Mai 1999

[VVO, LS 177.111]).

3.3 Entgegen

den Vorbringen der Beschwerdeführerin kann aus § 16 Abs. 1 lit. c VVO nicht abgeleitet werden, dass eine Kündigung wegen einer lange

Zeit andauernden Arbeitsunfähigkeit unzulässig ist, solange die betroffene

Person noch vollständig arbeitsunfähig ist. Ist eine arbeitnehmende Person aus

gesundheitlichen Gründen während langer Zeit wiederholt oder dauernd an der

Erfüllung der Aufgaben verhindert, liegt ein sachlich zureichender Grund für

eine Kündigung vor, weshalb ihr nach Ablauf einer allfälligen Sperrfrist im

Sinn von Art. 336c Abs. 1 lit. c des Obligationenrechts (OR,

SR 210) unter Vorbehalt der allgemeinen verfassungsrechtlichen Schranken

gekündigt werden kann (vgl. VGr, 18. März 2021, VB.2020.00562,

E. 2.2). Nach § 16 Abs. 1 lit. c VVO darf die Kündigung

grundsätzlich jedoch erst zu einem Zeitpunkt wirksam werden, in welchem die

ordentliche Lohnfortzahlung im Sinn von § 99 Abs. 2 und 3 VVO bzw.

vorliegend Art. 24 Abs. 2 VB PVO ausgelaufen ist (vgl.

ABl 2005 1550 ff., 1551). Der normative Gehalt von § 16

Abs. 1 lit. c 2. Satz VVO ist demzufolge darauf beschränkt, dass

die betroffene Person aufgrund der Kündigung wegen lange Zeit andauernder

Arbeitsunfähigkeit im Hinblick auf ihre Lohnfortzahlung nicht

schlechtergestellt werden darf, als wenn ihr nicht gekündigt worden wäre, sie

bei ihrem Arbeitgeber bzw. ihrer Arbeitgeberin Lohnfortzahlung bezogen hätte

und nach ihrer Genesung wieder an den angestammten Arbeitsplatz zurückgekehrt

wäre. Eine Abweichung von diesem Grundsatz bzw. eine Verkürzung der

ordentlichen Lohnfortzahlung soll nur in besonderen Fällen möglich sein, etwa

bei Vorliegen einer Missbrauchssituation oder wenn aus anderen Gründen

angezeigt ist, bereits auf einen früheren Zeitpunkt zu kündigen (ABl 2005

1551).

Die Beschwerdeführerin behauptet nicht, dass sie über Ende

März 2021 hinaus (arbeitsplatzbezogen) arbeitsunfähig war. Folglich hatte sie

längstens bis zu diesem Zeitpunkt Anspruch auf ordentliche Lohnfortzahlung;

diesen Anspruch hat die Beschwerdegegnerin unbestritten erfüllt. Damit ist

§ 16 Abs. 1 lit. c VVO Genüge getan, und es kann offenbleiben,

ob die Beschwerdeführerin im Januar und Februar 2021 vollständig arbeitsunfähig

war. Die Vorinstanz verpflichtete die Beschwerdegegnerin deshalb zu Unrecht zur

Leistung einer Entschädigung von einem Monatslohn. Die Aufhebung dieser

Entschädigung ist jedoch aufgrund des Verbots der reformatio in peius

ausgeschlossen (§ 63 Abs. 2 VRG).

4.

4.1 Die

Beschwerdegegnerin hat der Beschwerdeführerin eine Abfindung in der Höhe von

drei Monatslöhnen zugesprochen, was die Vorinstanz schützte. Die

Beschwerdeführerin hält dafür, dass ihr eine Abfindung von mindestens fünf

Monatslöhnen zustehe.

4.2 Nach

Art. 33 Abs. 1 PVO haben Angestellte mit wenigstens fünf

Dienstjahren, deren Arbeitsverhältnis ohne ihr Verschulden auf Veranlassung der

Gemeinde aufgelöst wird, ab dem Alter von 35 Jahren Anspruch auf eine

Abfindung.

Es ist unbestritten, dass die Beschwerdeführerin diese

Anforderungen erfüllt und folglich Anspruch auf eine Abfindung hat.

4.3 Die

Abfindung wird nach den Umständen des Einzelfalls festgelegt. Angemessen

mitberücksichtigt werden insbesondere die persönlichen Verhältnisse, die

Dienstzeit, der Kündigungsgrund sowie der neue Lohn, falls der oder die

Angestellte weiterbeschäftigt wird (Art. 33 Abs. 4 PVO). Die

Abfindung wird vom Gemeinderat der Beschwerdegegnerin mit schriftlicher

Verfügung festgesetzt und beträgt je nach den im Einzelfall massgebenden gesetzlichen

Kriterien vom 41. bis zum 50. Altersjahr zwei bis zwölf Monatslöhne

(Art. 33 Abs. 5 und 6 PVO).

4.4 Diese

Regelung stellt die Festsetzung der Abfindung ins Ermessen des Gemeinderats.

Diese Ermessensausübung kann das Verwaltungsgericht nur auf das Überschreiten,

Unterschreiten oder den Missbrauch des Ermessens überprüfen, hingegen nicht auf

die Angemessenheit des Entscheids (§ 50 in Verbindung mit § 20

Abs. 1 lit. a und b VRG; Marco Donatsch,

in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des

Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc. 2014, § 50

N. 25 ff. und 66 ff., auch zum Folgenden). Ermessen wird

rechtsverletzend ausgeübt, wenn die Ermessensausübung nicht pflichtgemäss

erfolgte, namentlich wenn sie von sachfremden Kriterien geleitet oder überhaupt

unmotiviert ist. Die pflichtgemässe Ermessensbetätigung hat sich an den

verfassungsrechtlichen Grundprinzipien, namentlich dem Rechtsgleichheitsgebot,

dem Willkürverbot, dem Gebot von Treu und Glauben, dem

Verhältnismässigkeitsprinzip und der Wahrung der öffentlichen Interessen zu

orientieren (BGE 141 V 365 E. 1.2; BGE 138 I 104 E. 1.4.3;

Donatsch, § 50 N. 26). Die pflichtgemässe Ermessensausübung steht in

einem engen Zusammenhang mit der Begründungspflicht nach Art. 29

Abs. 2 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV, SR 101; zum

Ganzen VGr, 18. November 2020, VB.2020.00344, E. 5.3).

4.5 Die

Beschwerdegegnerin begründete die Abfindungshöhe in ihrer Verfügung vom

7. Dezember 2020 wie folgt: Unter Berücksichtigung des Alters der

Beschwerdeführerin von 49 Jahren betrage der Abfindungsrahmen zwei bis

zwölf Monatslöhne. Da keine erschwerenden Faktoren bekannt seien, werde die

Abfindung auf drei Monatslöhne festgelegt. Damit unterliess es die

Beschwerdegegnerin, die persönlichen Verhältnisse der Beschwerdeführerin bei

der Festsetzung der Abfindungshöhe angemessen zu berücksichtigen, und übte sie

ihr Ermessen in rechtsverletzender Weise aus.

4.6 Hebt das

Verwaltungsgericht eine angefochtene Anordnung auf, so entscheidet es nach

§ 63 Abs. 1 VRG selbst. Dabei steht dem Verwaltungsgericht zu, bei

Aufhebung eines Ermessensentscheids seinerseits einen Ermessensentscheid zu

fällen (VGr, 22. August 2018, VB.2018.00330, E. 4.5).

Nach der kommunalen Personalverordnung könnte hier eine

Abfindung in der Höhe von bis zu zwölf Monatslöhnen zugesprochen werden, bei

Vorliegen von besonderen Verhältnissen sogar bis zu 15 Monatslöhnen

(Art. 33 Abs. 7 PVO). Dieser Rahmen ist voll auszuschöpfen, das

heisst, die Abfindung ist im Einzelfall so festzulegen, dass bei Anwendung des

gleichen Massstabs Konstellationen möglich bleiben, in welchen die

höchstmögliche Abfindung zugesprochen wird (vgl. VGr, 22. August 2018,

VB.2018.00330, E. 4.5 Abs. 2). Die Beschwerdeführerin bringt nicht

vor, es lägen besondere Verhältnisse im Sinn von Art. 33 Abs. 7 PVO

vor; solche sind denn auch nicht ersichtlich. Die Dienstzeit der

Beschwerdeführerin von knapp über fünf Jahren spricht dafür, die Abfindung im

vorgegebenen Rahmen eher tief anzusetzen. Insbesondere das Alter der Beschwerdeführerin

sowie die Unterhaltspflicht für ihre beiden Töchter im Alter von 14 und

16 Jahren führen demgegenüber zu einer Erhöhung der Abfindung. Dazu kommt,

dass die Beschwerdeführerin im Kündigungszeitpunkt aufgrund ihrer

Arbeitsunfähigkeit nicht in der Lage war, eine neue Arbeitsstelle zu suchen.

Unter Berücksichtigung sämtlicher Umstände erweist sich hier eine Abfindung in

der Höhe von fünf Monatslöhnen als angemessen. Als Monatslohn gilt ein Zwölftel

des letzten Jahresbruttolohns (vgl. § 16g Abs. 1 Satz 2 VVO). Nach Art. 7 lit. q der

Verordnung vom 31. Oktober 1947 über die Alters- und

Hinterlassenenversicherung (AHVV, SR 831.101) sind auf der Abfindung

Sozialversicherungsbeiträge zu entrichten (vgl. auch Art. 8bis

und 8ter AHVV).

5.

Nach dem Gesagten ist die Beschwerde teilweise

gutzuheissen. In teilweiser Aufhebung von Dispositiv-Ziff. I des

vorinstanzlichen Entscheids vom 31. März 2021 und in Abänderung von

Dispositiv-Ziff. 3 der Verfügung der Beschwerdegegnerin vom

7. Dezember 2020 ist Letztere zu verpflichten, der Beschwerdeführerin eine

Abfindung von fünf Monatslöhnen zu bezahlen. Im Übrigen ist die Beschwerde

abzuweisen.

6.

Weil der Streitwert weniger

als Fr. 30'000.- beträgt, werden keine Gerichtskosten erhoben (§ 65a Abs. 3 VRG). Da die Beschwerdeführerin nicht überwiegend obsiegt, steht

ihr für das Beschwerde- und das Rekursverfahren keine Parteientschädigung zu

(§ 65a Abs. 2 VRG in Verbindung § 17 Abs. 2 VRG). Mangels

überwiegenden Obsiegens ist auch der Beschwerdegegnerin für das Beschwerdeverfahren

keine Parteientschädigung zuzusprechen.

Demgemäss erkennt die

Kammer:

1. Die

Beschwerde wird teilweise gutgeheissen. In teilweiser Aufhebung von

Dispositiv-Ziff. I des vorinstanzlichen Entscheids vom 31. März 2021

und in Abänderung von Dispositiv-Ziff. 3 der Verfügung der

Beschwerdegegnerin vom 7. Dezember 2020 wird die Beschwerdegegnerin

verpflichtet, der Beschwerdeführerin insgesamt eine Abfindung von fünf

Monatslöhnen zu bezahlen.

Im

Übrigen wird die Beschwerde abgewiesen.

2. Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 2'500.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 95.-- Zustellkosten,

Fr. 2'595.-- Total der Kosten.

3. Die

Gerichtskosten werden auf die Gerichtskasse genommen.

4. Parteientschädigungen

werden nicht zugesprochen.

5. Gegen dieses Urteil kann Beschwerde in

öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des

Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (SR 173.110) erhoben werden.

Sie ist binnen 30 Tagen ab Zustellung einzureichen beim Bundesgericht,

Schweizerhofquai 6, 6004 Luzern.

6. Mitteilung an …