Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2021.00365

Verwaltungsgericht

des

Kantons Zürich

4. Abteilung

VB.2021.00365

Urteil

der 4. Kammer

vom 28. März 2022

Mitwirkend: Verwaltungsrichter Reto Häggi Furrer (Vorsitz), Verwaltungsrichterin Tamara Nüssle, Verwaltungsrichter

Martin Bertschi, Gerichtsschreiberin

Sonja Güntert.

In Sachen

Gemeinde Erlenbach,

vertreten durch RA A

und/oder RA Dr. B,

Klägerin,

gegen

Kanton Zürich,

vertreten durch das

Amt für Jugend und Berufsberatung,

Beklagte,

betreffend

Rückforderung Versorgertaxen,

hat sich ergeben:

Sachverhalt

I.

Mit Schreiben vom 17. November 2016 forderte die

Gemeinde Erlenbach den Regierungsrat des Kantons Zürich erstmals auf, ihr die

während der letzten zehn Jahre, konkret ab November 2006, im Zusammenhang mit

der Unterbringung von Kindern mit Wohnsitz im Kanton Zürich in Kinder- und

Jugendheimen bezahlten Versorgertaxen zurückzuerstatten. Am 21. Februar

2017 antwortete die Vorsteherin der Bildungsdirektion hierauf, dass dem

Rückforderungsgesuch nicht entsprochen werden könne, weil es an einer

Rechtsgrundlage für den Erlass einer anfechtbaren Verfügung in der Sache fehle

und die Forderung zudem grundsätzlich bestritten werde.

Nach weiterer Korrespondenz liess die Gemeinde Erlenbach

am 26. Februar 2018 ein förmliches Gesuch um "Rückforderung von

Versorgertaxen" bei der Bildungsdirektion stellen und insbesondere

beantragen, dass ihr "vom Kanton Zürich innert 30 Tagen nach

Gesuchseingang der Betrag von CHF 1'132'026.55 für in den Jahren 2006 bis

2016 anstelle des Kantons bezahlte Versorgertaxen für ausserkantonale und

innerkantonale Heimeinweisungen zurückzuerstatten" sei. Mit Verfügung vom

8. Juli 2019 wies das Amt für Jugend und Berufsberatung dieses Gesuch ab.

Erwägungen

II.

Die Gemeinde Erlenbach

liess dagegen am 5. August 2019 beim Regierungsrat rekurrieren, welcher

das Rechtsmittel mit Beschluss vom 14. April 2021 abwies

(Dispositiv-Ziff. I), die Kosten des Rekursverfahrens auf die

Staatskasse nahm (Dispositiv-Ziff. II) und der Gemeinde Erlenbach in

Dispositiv-Ziff. III keine Parteientschädigung zusprach.

III.

Am 18. Mai 2021 liess die Gemeinde Erlenbach

Beschwerde beim Verwaltungsgericht führen und beantragen, unter

Entschädigungsfolge sei der Rekursentscheid vom 14. April 2021 aufzuheben

und der Kanton Zürich zu verpflichten, ihr "CHF 1'132'026.55 für in

den Jahren 2006 bis 2016 anstelle des Kantons bezahlten Versorgertaxen für

ausserkantonale und innerkantonale Heimeinweisungen zuzüglich Zins zu 5% ab dem

1.

Juli 2018 zu bezahlen".

Das Amt für Jugend und Berufsberatung schloss am

17.

Juni 2021 auf Abweisung der Beschwerde. Mit weiteren Stellungnahmen

vom 21. Juli bzw. 18. August 2021 hielten die Parteien an ihren

jeweiligen Anträgen fest.

Mit Präsidialverfügung vom 11. August 2021 war zudem

ein Gesuch der Gemeinde Erlenbach um Einsicht in ein – dem Verwaltungsgericht

nicht eingereichtes, aber im Aktenverzeichnis aufgeführtes – internes

Aktenstück des Regierungsrats abgewiesen worden.

Die Kammer erwägt:

1.

Das Amt für Jugend und Berufsberatung entschied vorliegend

mittels Verfügung über die behauptete Forderung der Klägerin gegenüber dem

Beklagten aus zu Unrecht übernommenen Versorgertaxen. Dagegen gelangte die

Klägerin zunächst mit Rekurs an den Regierungsrat und hernach – gegen den die

Verfügung schützenden Rekursentscheid – mit Beschwerde ans Verwaltungsgericht.

Dieses Vorgehen entspricht der bisherigen Praxis des Verwaltungsgerichts (vgl.

VGr, 18. November 2015, VB.2015.00607, E. 1). An dieser Praxis ist

jedoch nicht länger festzuhalten. So bestand zwischen den Parteien nie ein

Leistungsverhältnis, über das der Beklagte hätte verfügen können; ihm kommt –

wie er selber geltend macht – im vorliegenden Zusammenhang keine

Verfügungskompetenz gegenüber der Klägerin zu. Damit ist eine Konstellation im

Sinn von § 81 lit. a VRG gegeben und hätte die Klägerin ihre

Ansprüche im Klageverfahren geltend machen müssen.

Da sich im Klageverfahren die gleichen Parteien

gegenüberstehen, wie es im Beschwerdeverfahren der Fall wäre, kann die Eingabe

der Klägerin vom 18. Mai 2021 indes ohne Weiteres als Klage

entgegengenommen werden. Ihre Forderung ist entsprechend im Folgenden durch das

Verwaltungsgericht (als erste Instanz) im Klageverfahren zu beurteilen. Daraus

folgt gleichzeitig, dass der Beschluss des Regierungsrats vom 14. April

2021.

und die Verfügung des Amts für Jugend und Berufsberatung vom 8. Juli

2019.

infolge Unzuständigkeit aufzuheben sind.

2.

Die Klägerin ersucht in

prozessualer Hinsicht um Beizug der Akten der – eine Streitigkeit zwischen

anderen Gemeinwesen bzw. einer anderen Gemeinde und dem Beklagten betreffenden

– Verfahren VK.2013.00002 und VB.2015.00607. Es ist jedoch nicht ersichtlich,

inwiefern diese Akten für die Beurteilung des Rechtsstreits erforderlich wären

bzw. diesbezüglich weitergehende Erkenntnisse liefern könnten, zumal sich in

erster Linie Rechtsfragen stellen. Vom beantragten Aktenbeizug kann deshalb

abgesehen werden (vgl. BGr, 4. September 2018, 1C_315/2017, E. 1.3).

3.

3.1

Gemäss

§ 7 Abs. 1 f. des per 1. Januar 2022 aufgehobenen Gesetzes

über die Jugendheime und die Pflegekinderfürsorge vom 1. April 1962

(Jugendheimegesetz [JugendheimeG, OS 41,186]; § 32 des Kinder- und

Jugendheimegesetzes vom 27. November 2017 [LS 852.2]) – unter dem

Titel "Staatsbeiträge" – leistete der Staat den Trägern von Heimen,

die dem Jugendheimegesetz unterstanden, je nach Organisationsform Kostenanteile

bis zur Hälfte (öffentlich-rechtliche Trägerschaft) bzw. bis zur vollen Höhe

(privatrechtliche Trägerschaft) der beitragsberechtigten Ausgaben. Die für das

Bildungswesen zuständige Direktion konnte Pauschalen und Höchstansätze

festsetzen und bestimmen, dass Beiträge unter einem Mindestbetrag nicht

ausgerichtet werden (§ 7 Abs. 3 JugendheimeG). Beiträge wurden dabei

nach § 8 Abs. 1 JugendheimeG gewährt an die Ausgaben für die

Errichtung, Erweiterung oder Erneuerung von Gebäuden und die Anschaffung

beweglicher Einrichtungen (lit. a), die Besoldungen der Leiter der

Jugendheime und ihrer Mitarbeiter in Erziehung und Berufsbildung sowie die

Arbeitgeberleistungen an Einrichtungen der Alters-, Invaliditäts- und

Hinterlassenenfürsorge (lit. b) und die Ausbildung und Weiterbildung von

Leitern und Erziehern (lit. c). Ausnahmsweise konnte der Staat auch an

andere Ausgaben von Jugendheimen besonderer Art oder an das Kostgeld

zürcherischer Minderjähriger in solchen Heimen Subventionen bis zur vollen Höhe

der beitragsberechtigten Ausgaben gewähren (§ 8 Abs. 2 JugendheimeG).

Bezüglich der Unterbringung von Kindern in ausserkantonalen

Heimen bestimmte § 9a Abs. 1 JugendheimeG sodann, dass der

Regierungsrat mit anderen Kantonen Vereinbarungen treffen kann über die

Beteiligung an den Kosten von Kinder- und Jugendheimen. Beiträge, die gestützt

auf solche Vereinbarungen für zürcherische Kinder und Jugendliche an andere

Kantone oder ausserkantonale Heime ausbezahlt werden mussten, hatte laut dem

per 1. Januar 2018 aufgehobenen § 9b Abs. 1 JugendheimeG (OS 72,

564) der Staat zu übernehmen. Sie galten von Gesetzes wegen nicht als öffentliche

Unterstützung (§ 9b Abs. 2 JugendheimeG).

3.2

Bei den

sogenannten Versorgertaxen handelt es sich um diejenigen Beiträge, die ein

Jugendheim der zuweisenden Behörde aus dem Kanton Zürich pro anrechenbarem

Aufenthaltstag in Rechnung stellen kann (vgl. den per 1. Januar 2008 in

Kraft gesetzten und per 1. Januar 2012 aufgehobenen [OS 62, 547; OS 67,

436] § 18e Abs. 2 und den per 1. Januar 2012 in Kraft gesetzten

und per 1. Januar 2018 aufgehobenen [OS 67,436; OS 72, 566] § 19 der

Verordnung über die Jugendheime vom 4. Oktober 1962 [JugendheimeV,

LS 852.21; aufgehoben per 1. Januar 2022]; Regierungsrat, Entscheid

vom 23. Mai 2012, RRB Nr. 504/2012, E. 4 [alles auch zum

Folgenden]). Jedenfalls zwischen 2008 und 2018 wurden die betreffenden Beiträge

durch die Bildungsdirektion festgelegt (vgl. auch die Verordnung über die

Versorgertaxen in beitragsberechtigten Sonderschulen, Schulheimen, Kinder- und

Jugendheimen sowie Spitalschulen vom 12. April 2018 [LS 412.106.2]).

Wie der Regierungsrat zutreffend ausführt, ging der Beklagte

vor dem Hintergrund bzw. in Auslegung der vorzitierten Rechtslage zunächst

jahrelang davon aus, dass der Kanton innerkantonal einen Anteil an die

Heimkosten eines Kindes über die Staatsbeiträge gestützt auf § 7 JugendheimeG leiste und die restlichen Kosten in Form der Versorgertaxe

gestützt auf Art. 276 Abs. 1 des Schweizerischen Zivilgesetzbuches

vom 10. Dezember 1907 (ZGB, SR 210) von den Eltern bzw. subsidiär von

der Sozialhilfe zu tragen seien. Bei ausserkantonalen Platzierungen beteiligte

sich der Kanton dieser Praxis zufolge gestützt auf § 9b JugendheimeG im

Umfang des sogenannten Restdefizits an der Unterbringung. Das heisst, er

übernahm eine allfällige Differenz zwischen den – von den Eltern zu tragenden –

Versorgertaxen und den tatsächlich anfallenden Heimkosten.

Im November 2010 leitete das kantonale Sozialamt – mit

Blick auf die vom Kanton aufgrund des zunehmenden Spardrucks

kontinuierlich erhöhten Versorgertaxen – eine Praxisänderung ein, welche

der Regierungsrat in einem Entscheid aus dem Jahr 2012 übernahm (Regierungsrat,

Entscheid vom 23. Mai 2012, RRB Nr. 504/2012, E. 9 ff.,

auch zum Folgenden; zur Kritik an der Praxis auch VGr, 14. Juli 2010,

VB.2010.00165, E. 3.4 ff.). Danach zeige der Blick in die Materialien

zum Jugendheimegesetz, dass die Eltern nach der

Absicht des Gesetzgebers nicht

Schuldnerinnen bzw. Schuldner der Ver­sorgertaxen sein sollten. Diese sei vielmehr innerkantonal immer schon staatsbeitrags­rechtlicher Natur gewesen und folglich als Gemeindebeitrag von der

politischen Gemeinde zu tragen. Einzig der darin inbegriffene Elternbeitrag sei von den unterhaltspflichtigen Eltern

geschuldet. Könne er von diesen nicht geleistet

werden, habe die öffentliche Hand in diesem Umfang im

Rahmen der Sozialhilfe einzuspringen.

3.3

Anfang

2014.

erkannte das Verwaltungsgericht in einem Entscheid betreffend die

Übernahme von Versorgertaxen für die Unterbringung eines Kindes in einem

ausserkantonalen Jugendheim, dass nach § 9b JugendheimeG nur der Kanton, hingegen

nicht die Gemeinden zur Übernahme der davon erfassten Beiträge an Jugendheime

verpflichtet sei (VGr, 8. Januar 2014, VK.2013.00002, E. 2.3.3). Im November 2015 schützte das

Verwaltungsgericht entsprechend die Forderung einer Gemeinde gegenüber dem

Kanton auf Rückzahlung der im Zusammenhang mit der ausserkantonalen

Unterbringung eines Kindes in einem Jugendheim im Rahmen der subsidiären

Kostengutsprache geleisteten Versorgertaxen (VGr, 18. November 2015,

VB.2015.00607, E. 2.4 ff.). Auf eine dagegen erhobene Beschwerde des

Kantons trat das Bundesgericht mit Urteil vom 8. April 2016 mangels

Beschwerdelegitimation nicht ein (2C_20/2016).

Bereits im Juli 2014 hatte das Verwaltungsgericht ausserdem

über die Tragung der Kosten einer innerkantonalen Jugendheimplatzierung

befunden. In einem Urteil betreffend die Weigerung der Stadt Zürich, die

Versorgertaxen im Zusammenhang mit der Unterbringung eines Kindes in einem

kantonalen Heim zu bezahlen, gelangte das Gericht zum Schluss, dass die Stadt

als einweisendes Gemeinwesen mangels einer (genügenden) gesetzlichen Regelung

nicht zur Übernahme der Versorgertaxen verpflichtet werden könne. Vielmehr

greife Art. 276 Abs. 1 ZGB, wonach die Eltern für den

Kindesunterhalt, zu welchem die Kosten einer Kindesschutzmassnahme gehörten,

aufzukommen hätten. Bei einer behördlichen Fremdplatzierung gelte das einweisende

Gemeinwesen gegenüber dem Heim zwar als (privatrechtlicher) Auftraggeber; es

könne seine Auslagen jedoch aufgrund von Art. 289 Abs. 2 ZGB von den

Eltern zurückfordern. Sei ihnen die Zahlung nicht möglich, habe die Sozialhilfe

die Kosten zu begleichen (zum Ganzen VGr, 9. Juli 2014, VB.2014.00054, E. 6.6 ff.).

Das kantonale Sozialamt hob daraufhin im September 2014

seine auf Anfang 2013 neu eingeführte Praxis wieder auf und kehrte zur früheren

zurück, wonach primär die Eltern die Versorgertaxen zu leisten hätten und die

Leistungen der Gemeinden als Sozialhilfe zu "qualifizieren" seien

(zum Ganzen Sozialamt, Medienmitteilung vom 22. September 2014, abrufbar

unter www.zh.ch/de/news-uebersicht/medienmitteilungen).

3.4

Im Juni

2016.

nahm die erste sozialrechtliche Abteilung des Bundesgerichts in einer

Streitigkeit zwischen dem Kanton St. Gallen (als Heimatkanton) und dem

Kanton Zürich (als Wohnsitzkanton) betreffend die Tragung der Kosten für die

Unterbringung einer Mutter und ihres Kindes in einer Mutter-Kind-Einrichtung

Bezug auf die vorzitierte Rechtsprechung des Verwaltungsgerichts.

Sie erwog dabei, dass die Schlussfolgerung des kantonalen

Gerichts in seinem Entscheid VB.2014.00054 vom 9. Juli 2014 "bundesrechtswidrig"

sei. So seien die gestützt auf § 7 Abs. 3 JugendheimeG von der

Bildungsdirektion festgesetzten Versorgertaxen als Subventionen im Sinn des

Bundesrechts zu qualifizieren und würden, selbst für den Fall, dass sich eine

öffentlich-rechtliche Norm als ungenügende gesetzliche Grundlage zur

Überwälzung dieser Kosten auf die Gemeinden erweisen sollten, nicht einfach zu

Kosten, die "dem Bürger (hier den Eltern nach Art. 276 ZGB)"

auferlegt werden könnten. Bestehe nach kantonalem Recht keine genügende

gesetzliche Grundlage für die Zuteilung staatlicher Kosten an ein anderes

Gemeinwesen, verblieben diese vielmehr beim für die Erfüllung dieser Aufgabe

Dispositiv

zuständigen Kanton. Demnach hielten – so das Bundesgericht abschliessend – die

Begründung des Entscheids VB.2014.00054 vom 9. Juli 2014 und damit auch diejenige

des angefochtenen Entscheids VB.2015.00294 vom 20. August 2015, soweit

darin auf VB.2014.00054 Bezug genommen werde, vor Bundesrecht nicht stand (zum

Ganzen BGE 142 V 271 E. 8.2 f.).

4.

4.1 Bezug nehmend

auf BGE 142 V 271, das Urteil des Verwaltungsgerichts vom 8. Januar

2014 im Verfahren VK.2013.00002 sowie dasjenige vom 18. November 2015 im

Verfahren VB.2015.00607 verlangt die Klägerin nunmehr vom Beklagten, ihr die im

Zusammenhang mit sechs Jugendheimplatzierungen in den Jahren 2006 bis 2016

geleisteten Versorgertaxen zuzüglich Zinsen zurückzuerstatten.

Ihrer Auffassung zufolge stehe nach den eingangs genannten

Urteilen fest, dass die Gemeinden im Kanton Zürich über Jahre hinweg gestützt

auf die Sozialhilfegesetzgebung Versorgertaxen bezahlt hätten, die gestützt auf

das Jugendheimegesetz vom Kanton hätten übernommen werden müssen. Dieser sei

daher insofern unrechtmässig bereichert und müsse ihr die ohne Rechtsgrund –

anstelle des Kantons – erbrachten Leistungen erstatten.

4.2 Dem hält

der Beklagte im Wesentlichen entgegen, dass die Klägerin in den von ihr

genannten Fällen jeweils Kostengutsprache geleistet, das heisst verfügt habe.

Eine Leistung sei aber – so die Folgerung des Beklagten – gerade nicht ohne

Rechtsgrund ergangen, wenn sie aufgrund einer rechtskräftigen (wenn auch

materiell falschen) Verfügung erfolgt sei. Entsprechend bestehe bezüglich der

von der Klägerin geleisteten Versorgertaxen kein Rückforderungsanspruch aus

ungerechtfertigter Bereicherung.

Darüber hinaus sei das Verhalten der Klägerin auch als

widersprüchlich einzustufen. So habe bzw. hätten sie und die anderen Gemeinden

über Jahrzehnte hinweg dieselbe Rechtsauffassung vertreten wie der Kanton,

nämlich, dass nicht dieser, sondern die Eltern der in Heimen untergebrachten

Kinder und Jugendlichen gestützt auf Art. 276 ZGB bzw. subsidiär die

Gemeinde im Rahmen der Sozialhilfe die Versorgertaxen zu bezahlen habe. Die

diesbezügliche Praxis habe sich insofern über die Jahre zu Gewohnheitsrecht

verdichtet, sodass die Klägerin schon aus diesem Grund keinen Anspruch auf

Erstattung der im genannten Zeitraum von ihr übernommenen Versorgertaxen habe.

5.

5.1 Entsprechend

den privatrechtlichen Regeln über die ungerechtfertigte Bereicherung in Art. 62 ff.

des Schweizerischen Obligationenrechts vom 30. März 1911 (OR, SR 220)

gilt auch im Verwaltungsrecht, dass Zuwendungen, für die es keinen gültigen

Grund gibt oder die auf einem Grund beruhen, der nicht eingetreten ist oder

nicht mehr besteht, zurückzuerstatten sind (vgl. BGE 138 V 426 E. 5.1,

135 II 274 E. 3.1, 124 II 570 E. 4b je mit Hinweisen; BGr, 21. November

2017, 2C_123/2016, E. 5.3.1, und 21. Juli 2016, 2C_824/2015,

E. 3.2; VGr, 22. Juni 2000, VK.2000.00004, E. 3a, auch zum

Folgenden). Es handelt sich hierbei um einen allgemeinen Rechtsgrundsatz, der

im öffentlichen Recht auch ohne ausdrückliche gesetzliche Regelung zur

Anwendung gelangt (Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines

Verwaltungsrecht, 8. A., Basel 2020, Rz. 148 ff.).

Die privatrechtlichen Regelungen über die Kondiktion sind

jedoch auf individualisierbare Einzelfälle zugeschnitten. Sie können nicht in

jeder Hinsicht unbesehen auf das öffentliche Recht übertragen werden. So ist

zunächst zu berücksichtigen, dass eine Leistung im öffentlichen Recht

regelmässig nicht ohne Rechtsgrund erbracht wird, wenn sie gestützt auf eine

zwar materiell-rechtlich falsche, aber (formell) rechtskräftige Verfügung

erfolgt ist und kein Grund dafür besteht, auf diese Verfügung zurückzukommen (BGE 124 II 570 E. 4c; BGr, 26. August

2011, 2C_114/2011, E. 2.1; Luzius Müller, Die

Rückerstattung rechtswidriger Leistungen als Grundsatz des öffentlichen Rechts,

Diss. Basel 1978, S. 133). Weiter gilt zu beachten, dass der für die

privatrechtliche Leistungskondiktion in Art. 63 Abs. 1 OR vorausgesetzte

Irrtum im öffentlichen Recht dann keine Anwendung findet, wenn aufgrund der

allgemeinen Lebenserfahrung angenommen werden muss, dass die Leistung auf

Aufforderung durch die Verwaltung bzw. eine übergeordnete Behörde hin und somit

nicht freiwillig (BGE 124 II 570 E. 4e) oder zur Vermeidung von

Nachteilen unter Vorbehalt erfolgt (zum Ganzen BGr, 21. Juli 2016,

2C_824/2015, E. 3.3; Müller, S. 124 ff.).

5.2

5.2.1

Wie auch der Beklagte einräumt, hat der Kanton die Klägerin hier nicht zur

Übernahme der strittigen Versorgertaxen verpflichtet. Ihm kommt – wie

aufgezeigt (vorn 1) – diesbezüglich keine Verfügungskompetenz gegenüber

der Klägerin zu. Insofern stehen deren Rückforderungsanspruch auch keine

rechtskräftigen Verfügungen entgegen.

Dass die Klägerin in den betreffenden Fällen von

Heimunterbringungen jeweils (subsidiäre) Kostengutsprache geleistet oder die

Übernahme der Versorgertaxen explizit beschlossen hat, vermag an dieser

Einschätzung nichts zu ändern. Die betreffenden Verfügungen ergingen gegenüber

den betroffenen in einem Jugendheim untergebrachten Kindern oder Jugendlichen

bzw. deren Eltern, weshalb zwar allenfalls die Genannten einem

Rückforderungsanspruch der Klägerin die Rechtskraft der jeweiligen Verfügungen

entgegenhalten könn(t)en, nicht aber der Kanton.

5.2.2

Die Klägerin erbrachte die strittigen Leistungen (stattdessen) in Anwendung

des kantonalen Rechts zur Unterbringung von Kindern und Jugendlichen mit

Wohnsitz im Kanton Zürich in inner- und ausserkantonalen Jugendheimen bzw.

unter Berücksichtigung der vorgeschilderten kantonalen Praxis dazu, wonach primär

die Eltern gestützt auf Art. 276 ZGB die Versorgertaxen zu bezahlen hätten

und subsidiär die sozialhilferechtlich zuständige Gemeinde (siehe dazu auch

Regierungsrat, Weisung vom 25. Mai 2016 zur Änderung des Gesetzes über die

Jugendheime und die Pflegekinderfürsorge, ABl-2016-06-03, S. 2).

Betreffende Praxis stufte das Verwaltungsgericht – wie

aufgezeigt – erstmals mit Entscheid vom 8. Januar 2014 insofern als

unzulässig ein, als es darin erkannte, dass bei ausserkantonalen Platzierungen

nach § 9b JugendheimeG der Kanton und nicht die Gemeinden die Versorgertaxne

zu bezahlen habe. Hinsichtlich der Kostentragung bei innerkantonalen

Platzierungen ging es dagegen noch mit Urteil vom 9. Juli 2014 davon aus,

dass die Versorgertaxen – entsprechend der Praxis bezüglich des bei der

Unterbringung eines Kindes in einer privaten Pflegefamilie zu entrichtenden

Pflegegelds (vgl. BGE 141 III 401 E. 4; BGr, 2. August 2021, 8C_343/2021,

E. 3.2) – gestützt auf Art. 276 ZGB den Eltern auferlegt werden

dürften; dieser Entscheid erwuchs unangefochten in Rechtskraft. Das

Bundesgericht befand über diese Frage bzw. über den genannten kantonalen

Entscheid bislang lediglich im Zusammenhang mit einer Streitigkeit unter zwei

Kantonen über die Tragung von Heimkosten. Kommt hinzu, dass es – wie der

Beklagte zu Recht bemerkt – in diesem Zusammenhang irrtümlicherweise davon

ausging, die Verlegung der Versorgertaxen bei der Unterbringung eines Kindes in

einem innerkantonalen Jugendheim bzw. deren Festlegung stütze sich unmittelbar

auf § 7 Abs. 3 JugendheimeG unter dem Titel Staatsbeiträge. Es fragt

sich daher, ob sich hinsichtlich der im Zusammenhang mit innerkantonalen

Platzierungen von der Klägerin während des fraglichen Zeitraums (subsidiär)

übernommenen Versorgertaxen überhaupt sagen lässt, sie sei ungerechtfertigt

bzw. ohne Grund erfolgt.

Selbst wenn man allerdings der Begründung des

Bundesgerichts in BGE 142 V 271, wonach es sich bei den Versorgertaxen aus

bundesrechtlicher Sicht um Subventionen handle, welche nicht einfach den Eltern

auferlegt werden könnten, (in dieser Form) nicht folgen wollte (anders etwa

noch VGr, 9. Juli 2014, VB.2014.00054, E. 6.4), wäre (auch) die

frühere Praxis des Kantons bei innerkantonalen Platzierungen als unzulässig

einzustufen. So erkannte das Verwaltungsgericht jüngst im Rahmen einer

inzidenten Normenkontrolle, dass der per 1. Januar 2018 in Kraft gesetzte

(OS 72, 564) § 3b JugendheimeG, wonach sich die Eltern mit einem von der

zuständigen Direktion verfügten angebotsspezifischen Beitrag (Versorgertaxe) an

den Kosten für die inner- und ausserkantonale Unterbringung von Kindern mit

Wohnsitz im Kanton Zürich in Jugendheimen beteiligen, gegen das

Legalitätsprinzip verstosse (vgl. VGr, 1. Juli 2021, VB.2020.00161,

E. 3, auch zum Folgenden). Konkret erwog das Verwaltungsgericht, dass es

sich bei der Frage, welcher Anteil der Kosten im Zusammenhang mit der

Unterbringung von Kindern in einem Jugendheim durch Gebühren der Eltern zu

decken sei, um eine wesentliche sozialpolitische Wertungsfrage handle, die

angesichts ihrer Tragweite vom formellen Gesetzgeber beantwortet werden müsse.

Demgemäss hätte die Bemessungsgrundlage bzw. die Höhe der Versorgertaxe in

einem Gesetz im formellen Sinn erfolgen, zumindest hätten aber weitere

eingrenzende Kriterien für deren höhenmässige Fixierung festgelegt werden

müssen. Dies sei jedoch vorliegend nicht der Fall. § 3b JugendheimeG mache

keinerlei Angaben dazu, in welchem Umfang bzw. bezüglich welcher

Kostenpositionen und Kriterien sich die Eltern an den Heimkosten zu beteiligen hätten,

und belasse dem Verordnungsgeber bzw. der zuständigen Direktion damit praktisch

einen uneingeschränkten Regelungsspielraum. Namentlich lasse sich auch nicht im

Umkehrschluss auf die Höhe der von den Eltern zu übernehmenden Versorgertaxe

schliessen: Nach der Konzeption von § 3b JugendheimeG sei es gerade nicht

so, dass die Versorgertaxe die nach Abzug gesetzlich festgelegter kantonaler

Kostenbeteiligungen verbleibenden Restkosten umfasste, sondern der Kanton

übernehme die Kosten im Umfang der die Versorgertaxe übersteigenden Ausgaben.

Die Beteiligung an den Kosten durch den Kanton hänge mithin ihrerseits von der

Höhe der Versorgertaxe ab und begrenze diese nicht. Für die Festlegung der Höhe

der Versorgertaxe fehle es damit an einer genügend bestimmten gesetzlichen

Grundlage (zum Ganzen VGr, 1. Juli 2021, VB.2020.00161, E. 3.6).

Mit § 3b JugendheimeG wurde jedoch bezüglich der

Tragung der Kosten für innerkantonale Jugendheimplatzierungen lediglich die

bisherige Praxis des Kantons festgeschrieben. Schon vor dem Inkrafttreten von

§ 3b JugendheimeG war die Versorgertaxe im innerkantonalen Verhältnis

nämlich nicht derart festgelegt worden, dass die Eltern von Kindern und

Jugendlichen in Jugendheimen im Kanton Zürich die damit verbundenen Kosten in

dem Umfang zu tragen gehabt hätten, als sie nicht vom Kanton im Rahmen der

Ausrichtung von Staatsbeiträgen an die Jugendheime übernommen wurden. Statt die

Höhe des jeweiligen Staatsbeitrags des Kantons nach §§ 7 ff.

JugendheimeG festzulegen, wurde vielmehr – laut dem Beklagten seit

Inkrafttreten des Jugendheimegesetzes im April 1962 – praxisgemäss zunächst die

Höhe der Kostenbeteiligung der Eltern (Versorgertaxe) bestimmt und beteiligte

sich der Kanton hernach mit einem Staatsbeitrag an den die Versorgertaxe

übersteigenden Kosten der Jugendheime (zum Ganzen Regierungsrat, Weisung vom

25. Mai 2016 zur Änderung des Gesetzes über die Jugendheime und die

Pflegekinderfürsorge, ABl-2016-06-03, S. 2 f.). Mithin ergab sich der

Anteil der Eltern schon bisher auf der Grundlage der von der Bildungsdirektion

festgelegten Versorgertaxe. Diesbezüglich fehlte es aber – im Sinn der

vorstehenden Erwägungen in VB.2020.00161 – an einer hinreichenden gesetzlichen

Grundlage für die Kostenauflage an die Eltern.

War aber von den Eltern von in innerkantonalen

Jugendheimen untergebrachten Kindern mit Wohnsitz im Kanton Zürich während des

hier interessierenden Zeitraums keine Versorgertaxe geschuldet, bestand auch

kein Anlass für eine subsidiäre Kostengutsprache für diese Taxe seitens der

sozialhilferechtlich zuständigen Gemeinden (so auch VGr, 1. Juli 2021, VB.2020.00161,

E. 3.7). Mit dem Bundesgericht ist deshalb davon auszugehen, dass auch die

betreffenden Kosten beim Kanton verblieben (BGE 142 V 271 E. 8.2).

5.2.3

Mangels einer genügenden gesetzlichen Grundlage für die Verpflichtung der

Eltern von in ausser- wie auch innerkantonalen Jugendheimen untergebrachten

Kindern mit Wohnsitz im Kanton Zürich zur Übernahme der in diesem Zusammenhang

in Rechnung gestellten Versorgertaxen erbrachte die Klägerin die hier

strittigen finanziellen Leistungen demnach ohne Grund (vgl. Müller, S. 56

und S. 117, wonach derartige Leistungen gar als rechtswidrig erschienen

und ihr Widerspruch zur materiellen Rechtsordnung "durch die

Rückgängigmachung der Vermögensverschiebung beseitigt" werden müsse;

ferner Regierungsrat, Entscheid vom 23. Mai 2012,

RRB Nr. 504/2012, E. 9a/dd: "Sind die Eltern gar nicht

Schuldner der Versorgertaxe, braucht auch keine Sozialhilfe wegen einer

allfälligen Leistungsunfähigkeit einzuspringen").

5.2.4

Entgegen dem Beklagten lässt sich denn auch nicht sagen, dass besagte

Eltern gewohnheitsrechtlich zur Tragung der Versorgertaxen verpflichtet gewesen

wären bzw. die langjährige kantonale Praxis als Gewohnheitsrecht die fehlende

formell-gesetzliche Grundlage zu ersetzen vermochte.

5.2.4.1

Gewohnheitsrecht ist ungeschriebenes, objektives Recht. Seine Entstehung

setzt eine längere Zeit andauernde, ununterbrochene Übung voraus, welche auf

der Rechtsüberzeugung sowohl der rechtsanwendenden Behörden als auch der vom

angewendeten Grundsatz Betroffenen beruht. Erforderlich ist zudem, dass eine

Lücke des geschriebenen Rechts vorliegt und ein unabweisliches Bedürfnis

besteht, sie zu füllen (vgl. zum Ganzen BGE 119 Ia 59 E. 4b, 105 Ia 2

E 2a). Gewohnheitsrecht ist grundsätzlich auch auf dem Gebiet des

öffentlichen Rechts als Rechtsquelle anzuerkennen; allerdings sind an die

Voraussetzungen für die Entstehung strenge Anforderungen zu stellen (BGE 138 I 196 E. 4.5.4 mit Hinweisen). Diese sind vorliegend nicht gegeben:

5.2.4.2

Wie das Verwaltungsgericht schon im Jahr 2014 erkannte, verstiess die

langjährige Praxis des Kantons Zürich, die Versorgertaxen im Bereich der

ausserkantonalen Platzierungen den Eltern aufzuerlegen, gegen § 9b JugendheimeG; in solchen Fällen kann Gewohnheitsrecht von vornherein nicht

entstehen (vgl. Häfelin/Müller/Uhlmann, Rz. 170).

5.2.4.3

Im Bereich innerkantonaler Platzierungen widersprach die kantonale Praxis

zur Kostentragung sodann zwar keiner ausdrücklichen Gesetzesbestimmung, es

stellt sich jedoch die Frage, ob Gewohnheitsrecht eine fehlende (genügende)

gesetzliche Grundlage für die Erhebung bzw. Bemessung staatlicher Abgaben

ersetzen kann (vgl. BGE 105 Ia 2 E. 2a, 94 I 305 E. 3; siehe

auch Susan Emmenegger/Axel Tschentscher, Berner Kommentar, 2012, Art. 1

ZGB N. 123).

In jedem Fall wäre diesbezüglich aber eine konstante Übung zu

verlangen, woran es hier fehlte (vgl. BGE 105 Ia 2 E. 2b). Wie die

vorstehenden Erwägungen zeigen, bestanden selbst innerhalb der kantonalen

Verwaltung spätestens ab dem Jahr 2010 unterschiedliche Auffassungen darüber,

wer bei innerkantonalen Jugendheimunterbringungen die Versorgertaxen schulde

bzw. wie diese rechtlich zu qualifizieren seien (dazu 3; ferner Regierungsrat,

Entscheid vom 23. Mai 2012, RRB Nr. 504/2012, namentlich

E. 8 f. und E. 11a; VGr, 14. Juli 2010, VB.2010.00165,

E. 3.7). Im Jahr 2012 schloss sich selbst der Regierungsrat der Auffassung

der Sicherheitsdirektion an, wonach es sich bei den Versorgertaxen um von den

politischen Gemeinden zu tragende Staatsbeiträge handle. Erst ab dem Jahr 2014

wurden die Eltern seitens des Kantons wieder als Schuldner der Taxe angesehen.

Bezüglich der Bemessung der Versorgertaxe wird gar nicht erst behauptet, dass

die Grundzüge gewohnheitsrechtlich determiniert gewesen wären. Der

Regierungsrat führte hierzu 2012 aus, dass sich die Versorgertaxen «[b]ei ihrer

Einführung im Jahre 1984 […] auf Beträge zwischen Fr. 25 und Fr. 70

pro Tag [belaufen hätten]. Diese Kosten konnten in der Regel von den

unterhaltspflichtigen Eltern selbst beglichen werden. Diese Situation änderte

sich dann aber im Laufe der Zeit. Aufgrund des zunehmenden Spardruckes erhöhte

der Kanton kontinuierlich die Versorgertaxen, um die kantonale Belastung durch

Staatsbeiträge zu verringern" (Regierungsrat, Entscheid vom 23. Mai

2012, RRB Nr. 504/2012, namentlich E. 9a/cc; siehe auch

Interkantonale Hochschule für Heilpädagogik Zürich, Datenanalyse zur jüngeren

Entwicklung der Einrichtungen der stationären Kinder- und Jugendhilfe im Kanton

Zürich [1995–2010], Schlussbericht zu Handen von André Woodtli, Amtsvorsteher

Amt für Jugend und Berufsberatung, Zürich, Dezember 2012, S. 40 f.,

wonach die Versorgertaxe im Jahr 2004 markant angestiegen sei. Korrespondierend

könnten die Kantonsbeiträge gesunken sein, um dann 2010 infolge der Neugestaltung

des Finanzausgleichs und der Aufgabenteilung zwischen Bund und Kantonen und dem

Wunsch, die Gemeinden nicht noch weiter zu belasten, wieder anzusteigen. Die

Kostenentwicklung könne aber alles in allem nicht völlig aufgehellt werden).

5.2.4.4 Unter diesen Umständen erübrigt es sich zu

prüfen, ob eine hinreichende Rechtsüberzeugung der vom angewendeten Grundsatz

Betroffenen vorliege. Immerhin sei darauf hingewiesen, dass eine solche nicht

einfach, wie die Vorinstanz annimmt, daraus geschlossen werden darf, dass

"[a]lle Gemeinden" entsprechend der Rechtsauffassung des Kantons Kostengutsprachen

und Zahlungen leisteten. Diese Umstände lassen nur auf eine entsprechende

Praxis und ihre Durchsetzbarkeit schliessen.

5.3 Indem die Klägerin

demnach über Jahre hinweg Leistungen erbracht hat, die zu entrichten

richtigerweise Sache des Kantons gewesen wäre, ist Letzterer ungerechtfertigt

bereichert worden.

Zwar ist die ungerechtfertigte Zuwendung der Klägerin

gegenüber dem Kanton nur mittelbar erfolgt, nämlich dadurch, dass Erstere

gestützt auf ihre sozialhilferechtliche Unterstützungspflicht Leistungen

Dritter übernommen hat, die vom Kanton geschuldet waren. Für die Annahme einer

ungerechtfertigten Bereicherung kommt es indessen nicht darauf an, ob die

Vermögensverschiebung unmittelbar von dem einen in das andere Vermögen oder ob

diese Verschiebung nur mittelbar durch eine Reihe von beteiligten Vermögen

hindurch stattfand (zum Ganzen VGr, 22. Juni 2000, VK.2000.00004, E. 3b).

5.4 Es kann

sodann ohne Weiteres davon ausgegangen werden, dass die Klägerin die nunmehr

strittigen Leistungen nicht freiwillig übernahm, sondern weil sie überzeugt

war, dazu gesetzlich verpflichtet zu sein (vgl. auch Müller, S. 126,

wonach bereits dann von einer unfreiwillig erbrachten Leistung auszugehen sei,

wenn die Einsicht, dass sich der mit der Bestreitung des Rechtswegs verbundene

Aufwand nicht lohne, die betroffene Person faktisch zur Leistung gezwungen habe).

So ist denn auch unbestritten, dass die Klägerin zuständig war bzw. ist, die

erforderlichen Massnahmen im Zusammenhang mit der Platzierung von Kindern mit

fürsorgerechtlichem Wohnsitz in der Gemeinde anzuordnen und selbst bei

Streitigkeiten über die Kostentragung im Rahmen einer subsidiären

Kostengutsprache gemäss § 19 Abs. 2 der Verordnung zum Sozialhilfegesetz

vom 21. Oktober 1981 (LS 851.11) zumindest vorzufinanzieren (vgl.

VGr, 23. August 2012, VB.2012.00284, E. 4.4, und 21. April

2011, VB.2010.00661, E. 4.2).

Im Übrigen liegt ein Irrtum im

Sinn von Art. 63 Abs. 1 OR nach der

bundesgerichtlichen Rechtsprechung selbst dann vor, wenn die bzw. der Leistende

das Fehlen ihrer bzw. seiner Leistungspflicht hätte erkennen müssen

(BGE 129 III 646 E. 3.2; BGr, 21. Juli 2016, 2C_824/2015,

E. 3.6, und 22. Februar 2018, 4A_451/2017, E. 5.3, insbesondere

zur Irrelevanz des "Wissen-Müssens"). Auch macht der Beklagte hier nicht

geltend, dass der Klägerin schon früher hätte bewusst sein müssen, dass sie rechtsgrundlos

Leistungen erbringt; im Gegenteil betont er wiederholt, dass die Klägerin bis

ins Jahr 2016 dieselbe Rechtsauffassung wie der Kanton vertreten habe.

5.5 Rückerstattungsforderungen

aus ungerechtfertigter Bereicherung unterliegen der Verjährung (vgl. VGr,

22. Juni 2000, VK.2000.00004, E. 3c, auch zum Folgenden). Wird die

Grundlage für eine Rückforderung – wie hier – in Art. 62 ff. OR

erblickt, hat dabei die Verjährungsregel von Art. 67 OR (in der bis

31. Dezember 2019 geltenden Fassung [vgl. AS 2018 5343]) zur

Anwendung zu gelangen (BGE 130 V 414 E. 3.2 mit Hinweisen; VGr,

8. Mai 2018, VB.2017.00319, E. 3.4). Danach verjährt der

Bereicherungsanspruch mit Ablauf eines Jahres, nachdem der Betroffene von

seinem Anspruch Kenntnis erhalten hat, in jedem Fall aber mit Ablauf von zehn

Jahren seit der Entstehung des Anspruchs (Art. 67 Abs. 1 OR).

Der Umstand, dass sie jahrelang Leistungen erbracht hatte,

welche eigentlich der Kanton hätte erbringen müssen, wurde der Klägerin laut

ihrer eigenen Darstellung erst mit der Bekanntgabe der beiden Urteile des

Bundesgerichts in den Verfahren 2C_20/2016 (vom 8. April 2016) und BGE 142 V 271 (vom 17. Juni 2016) durch den Kanton bewusst. Diese Darstellung

erscheint glaubhaft, zumal der Beklagte selbst für sich in Anspruch nimmt, es

könne ihm nicht vorgeworfen werden, die früheren Entscheide des

Verwaltungsgerichts nicht berücksichtigt bzw. ihnen nicht nachgelebt zu haben,

da sie allesamt Auseinandersetzungen zwischen (anderen) Gemeinwesen betroffen

hätten. Erst nach den beiden einschlägigen Urteilen des Verwaltungsgerichts vom

18. November 2015 sowie des Bundesgerichts vom 17. Juni 2016 habe die

Bildungsdirektion den Gemeinden am 22. Juli 2016 Vorgehensvorschläge für

die Umsetzung der Gerichtsurteile und die Übernahme der Versorgertaxen durch

den Kanton unterbreitet und die Urteile in der Folge entsprechend dem Wunsch

der einzelnen Gemeinden umgesetzt.

Die relative Verjährungsfrist von einem Jahr ist mit der erstmaligen

Geltendmachung der strittigen Forderung am 17. November 2016 folglich gewahrt.

5.6 Ausgehend

von der absoluten Verjährungsfrist in Art. 67 Abs. 1 OR von zehn

Jahren stehen der Klägerin somit Ersatzansprüche bezüglich der von November

2006 bis November 2016 anstelle des Kantons übernommenen Versorgertaxen für

Unterbringungen von Kindern in ausser- und innerkantonalen Jugendheimen zu.

Die Klägerin macht im vorliegenden Verfahren dabei

geltend, während des fraglichen Zeitraums entsprechende Leistungen im

Gesamtbetrag von Fr. 1'132'026.55 erbracht zu haben, was der Beklagte

nicht bestreitet.

Die Klägerin forderte den Beklagten zudem mit Schreiben

vom 1. Juni 2018 erstmals auf, ihr den genannten Betrag innert 30 Tagen

zu bezahlen, ansonsten ab dem ersten Tag nach Ablauf dieser Frist ein

Verzugszins von 5 % pro Jahr

geschuldet sei. Die eingeschrieben versandte

Mahnung dürfte am Montag, 4. Juni 2018, in den Machtbereich des Beklagten gelangt sein. Die Verzugsfolgen

beginnen demnach am 4. Juli 2018,

weshalb ab diesem Datum ein Verzugszins von 5 % geschuldet ist (vgl. Tobias

Jaag, in: Alain Griffel. [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz

des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc. 2014, § 29a

N. 5 ff.).

6.

Nach dem Gesagten ist die Klage gutzuheissen. Der Beschluss

des Regierungsrats vom 14. April 2021 und die Verfügung des Amts für

Jugend und Berufsberatung vom 8. Juli 2019 sind aufzuheben, und der

Beklagte ist zu verpflichten, der Klägerin Fr. 1'132'026.55 zuzüglich

5 % Zins ab dem 4. Juli 2018 zu bezahlen.

7.

Ausgangsgemäss sind die Gerichtskosten dem Beklagten

aufzuerlegen (§ 86 in Verbindung mit § 65a Abs. 2 und § 13

Abs. 2 Satz 1 VRG).

Dieser ist zu verpflichten, der obsiegenden Klägerin für das gesamte

Verfahren eine angemessene Parteientschädigung zu bezahlen (§ 86 in

Verbindung mit § 17 Abs. 2 VRG).

Demgemäss erkennt die

Kammer:

1. In Gutheissung der Klage werden der Beschluss des Regierungsrats

vom 14. April 2021 und die Verfügung des Amts für Jugend und

Berufsberatung vom 8. Juli 2019 aufgehoben. Der Beklagte wird

verpflichtet, der Klägerin Fr. 1'132'026.55 zuzüglich 5 % Zins ab dem

4. Juli 2018 zu bezahlen.

2. Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 15'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 150.-- Zustellkosten,

Fr. 15'150.-- Total der Kosten.

3. Die Gerichtskosten werden dem Beklagten auferlegt.

4. Der Beklagte wird verpflichtet, der Klägerin für das gesamte

Verfahren eine Parteientschädigung von Fr. 15'000.- zu bezahlen.

5. Gegen dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen

Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben

werden. Sie ist binnen 30 Tagen ab Zustellung einzureichen beim Bundesgericht,

1000 Lausanne 14.

6. Mitteilung an …