Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2021.00366

Verwaltungsgericht

des

Kantons Zürich

1. Abteilung

VB.2021.00366

Urteil

der 1. Kammer

vom 14. Juli 2022

Mitwirkend: Abteilungspräsident Peter Sprenger (Vorsitz), Verwaltungsrichterin Maja Schüpbach

Schmid, Verwaltungsrichter Daniel Schweikert, Gerichtsschreiber Jonas Alig.

In Sachen

Zürcher Heimatschutz ZVH,

vertreten durch RA

A,

Beschwerdeführer,

gegen

Stadtrat von Zürich,

vertreten durch das

Hochbaudepartement der Stadt Zürich,

Beschwerdegegner,

und

Baugenossenschaft B,

vertreten durch RA C,

Mitbeteiligte,

betreffend

Verzicht auf Unterschutzstellung/Inventarentlassung,

hat sich

ergeben:

Sachverhalt

I.

Gemäss Beschluss vom 2. September 2020 verzichtet

der Stadtrat von Zürich auf die Unterschutzstellung der Wohnsiedlung Y an der D-Strasse 01–02

und der E-Strasse 03–04 in Zürich (Kat.-Nrn. 05, 06, 07, 08) und

entlässt diese aus dem Inventar der kunst- und kulturhistorischen Schutzobjekte

von kommunaler Bedeutung, sobald die Baubehörde – gestützt auf eine

rechtskräftige Baubewilligung auf der Grundlage eines Feststellungsbeschlusses

des Stadtrats – die Baufreigabe für die Ersatzbauten erteilt hat und in der

Folge der Abbruch erfolgt ist.

Erwägungen

II.

Gegen diesen Entscheid erhob der Zürcher Heimatschutz ZVH

am 19. Oktober 2020 Rekurs beim Baurekursgericht des Kantons Zürich. Mit

Entscheid vom 9. April 2021 wies das Baurekursgericht den Rekurs ab,

soweit es darauf eintrat.

III.

Mit Beschwerde vom 14. Mai 2021 gelangte der Zürcher

Heimatschutz ZVH an das Verwaltungsgericht des Kantons Zürich und beantragte –

unter Kosten- und Entschädigungsfolgen (zuzüglich MWST) –, der angefochtene

Entscheid sei aufzuheben und der Beschwerdegegner sei einzuladen, die Siedlung Y

in geeignetem Umfang unter Schutz zu stellen.

Mit Beschwerdeantwort vom 15. Juni 2021 beantragte

die Baugenossenschaft B die Abweisung der Beschwerde unter Kosten- und

Entschädigungsfolgen (zuzüglich gesetzliche MWST) zulasten des Beschwerdeführers.

Mit Beschwerdeantwort vom 21. Juni 2021 beantragte das Hochbaudepartement

der Stadt Zürich, die Beschwerde sei – unter Kosten- und Entschädigungsfolgen

zulasten des Beschwerdeführers – abzuweisen. Mit Replik vom 16. August

2021.

hielt der Zürcher Heimatschutz ZVH an seinen Anträgen fest. Dazu nahm die Baugenossenschaft B

mit Duplik vom 24. August 2021 Stellung. Am 20. September 2021

duplizierte das Hochbaudepartement der Stadt Zürich. Daraufhin liess sich der

Zürcher Heimatschutz ZVH am 1. Oktober 2021 mit Triplik vernehmen. Hierzu

äusserte sich das Hochbaudepartement der Stadt Zürich mit Eingabe vom 13. Oktober

2021.

Mit Stellungnahme vom 11. November 2021 reichte der Zürcher

Heimatschutz ZVH ein neues Parteigutachten ein. Dazu liess sich die Baugenossenschaft B

mit Stellungnahme vom 23. November 2021 vernehmen. Mit Vernehmlassung vom

26.

November 2021 äusserte sich das Hochbaudepartement der Stadt Zürich.

In der Folge äusserte sich der Zürcher Heimatschutz ZVH mit Eingabe vom 10. Dezember

2021.

Daraufhin liess sich das Hochbaudepartement der Stadt Zürich mit Eingabe

vom 10. Januar 2022 ein weiteres Mal vernehmen. Mit Eingabe vom 10. Februar

2022.

äusserte sich auch der Zürcher Heimatschutz ZVH erneut. Mit Schreiben vom

1.

März 2022 verzichtete das Hochbaudepartement der Stadt Zürich

schliesslich auf eine Vernehmlassung.

Die Kammer erwägt:

1.

Das Verwaltungsgericht ist für die Behandlung der

vorliegenden Beschwerde nach § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19 Abs. 1

lit. a des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG)

zuständig. Die weiteren Sachurteilsvoraussetzungen sind ebenfalls erfüllt; auf

die Beschwerde ist einzutreten.

2.

2.1

Streitbetroffen

ist die Entlassung der – im Eigentum der Mitbeteiligten stehenden – Wohnsiedlung

Y an der D-Strasse 01–02 und der E-Strasse 03–04 in Zürich (Kat.-Nrn. 05,

06, 07, 08) aus dem Inventar der kunst- und kulturhistorischen Schutzobjekte

von kommunaler Bedeutung bzw. die damit verbundene Unterlassung der Unterschutzstellung.

Die Wohnsiedlung liegt gemäss der geltenden Bau- und Zonenordnung der Stadt

Zürich (BZO) in der Quartiererhaltungszone QI/5b (Parzelle Kat.-Nr. 05)

bzw. in der Quartiererhaltungszone QI/4b (Parzellen Kat.-Nrn. 06, 07, 08).

Die 1931–1933 von den Zürcher Architekten Gottlieb

Leuenberger und Jakob Flückiger entworfene Wohnsiedlung liegt südwestlich des

SBB-Gleisfelds beim X-Platz und erstreckt sich in vier parallelen Häuserzeilen

zwischen der E- und der D-Strasse.

2.2

Gestützt

auf eine Machbarkeitsstudie des Büros F, Zürich vom 29. August/3. September

2019.

gelangte die Mitbeteiligte im November 2019 zum Entschluss, die bestehende

Siedlung abzubrechen und im Rahmen der geltenden Regelbauweise durch Neubauten

zu ersetzen.

Da die Mitbeteiligte bereits im November 2008 beim

Stadtrat ein Gesuch gestellt hatte, die Siedlung aus dem Inventar der kunst-

und kulturhistorischen Schutzobjekte von kommunaler Bedeutung zu entlassen, war

die Schutzwürdigkeit bereits 2009 im Rahmen des Gutachtens "G" der

Denkmalpflege der Stadt Zürich vom 4. Mai 2009 abgeklärt worden. Letzteres

kam zum Schluss, dass die Siedlung die Kriterien eines wichtigen

baukünstlerischen und sozialgeschichtlichen Zeugens gemäss § 203 Abs. 1

lit. c des Planungs- und Baugesetzes vom 7. September 1975 (PBG)

erfülle. Da damals noch kein Projekt für einen Ersatzbau vorlag, vertrat die

Denkmalpflegekommission am 4. Mai 2009 – nach einer kontroversen

Diskussion über die Schutzwürdigkeit des Streitobjekts – die Auffassung,

"eine Entlassung der Siedlung aus dem Inventar auf Vorrat" sei nicht

möglich.

Mit Beschluss vom 2. September 2020 setzte sich der

Stadtrat mit dem Gutachten der Denkmalpflege auseinander und gelangte – im

Rahmen einer Interessenabwägung – zum Schluss, auf die Unterschutzstellung zu

verzichten und das Streitobjekt aus dem Inventar zu entlassen, sobald die

Baubehörde gestützt auf eine rechtskräftige Baubewilligung auf der Grundlage

eines Feststellungsbeschlusses des Stadtrats die Baufreigabe für die

Ersatzneubauten erteilt hat und in der Folge ein Abbruch erfolgt ist.

2.3

Unstrittig

ist vorliegend, dass es sich bei der Wohnsiedlung um ein Schutzobjekt im Sinn

von § 203 lit. c PBG handelt. Uneinig sind sich die Parteien aber

über den Grad der Schutzwürdigkeit des Streitobjekts und über die

Verhältnismässigkeit einer Schutzmassnahme.

3.

3.1

Die

Unterschutzstellung eines Objekts setzt nach § 203 Abs. 1 lit. c PBG voraus, dass es sich um einen wichtigen Zeugen einer politischen,

wirtschaftlichen, sozialen oder baukünstlerischen Epoche handelt oder dieses

Landschaften oder Siedlungen wesentlich mitprägt. In der Praxis werden diese

beiden Eigenschaften als Eigenwert und als Situationswert bezeichnet. Während

sich der Eigenwert auf die Bedeutung des Bauwerks selbst bezieht, bezeichnet

der Situationswert den Wert eines Objekts, der sich in Bezug auf seine Stellung

in der gesamten Umgebungsstruktur ergibt (vgl. Walter Engeler, Das Baudenkmal

im schweizerischen Recht, Zürich/St. Gallen 2008, S. 139 und 205).

Die Schutzwürdigkeit eines Objekts kann sich dabei nicht nur aus einem hohen

Eigen- oder Situationswert, sondern auch aus deren Zusammenspiel ergeben (VGr,

9.

Juli 2015, VB.2014.00603, E. 3.1 mit weiteren Hinweisen). Der

Schutz erfolgt durch Massnahmen des Planungsrechts, Verordnung, Verfügung oder

Vertrag (§ 205 PBG). Die Schutzmassnahmen verhindern Beeinträchtigungen

der Schutzobjekte, stellen deren Pflege und Unterhalt sicher und ordnen

nötigenfalls die Restaurierung an. Ihr Umfang ist jeweils örtlich und sachlich

genau zu umschreiben (§ 207 Abs. 1 PBG).

3.2

Bei der

Beantwortung der Frage, ob ein Objekt als "wichtiger Zeuge" zu

qualifizieren ist oder ob es seine Umgebung "wesentlich mitprägt",

hat die Behörde eine sachliche, auf wissenschaftliche Kriterien abgestützte

Gesamtbeurteilung vorzunehmen, welche den kulturellen, geschichtlichen,

künstlerischen und städtebaulichen Zusammenhang eines Bauwerks

mitberücksichtigt (BGE 120 Ia 270 E. 4a; VGr, 5. Oktober 2017,

VB.2017.00159, E. 5.1 mit Hinweisen). Für die Klärung dieser

denkmalpflegerischen Fragen kann sie ein Fachgutachten einholen (§ 7 Abs. 1 VRG). Macht sie von dieser Möglichkeit Gebrauch, kommt einem solchen

Fachgutachten eine massgebliche Bedeutung zu (VGr, 21. Januar 2016,

VB.2015.00380, E. 4.1 mit Hinweisen).

3.3

Ist ein

Objekt schutzwürdig, so bedeutet das noch nicht zwingend, dass Schutzmassnahmen

gemäss § 205 in Verbindung mit § 207 PBG angeordnet werden müssen.

Die in Art. 26 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV)

gewährleistete Eigentumsgarantie schützt als Bestandesgarantie nur die

rechtmässige Ausübung des Privateigentums. Die Baufreiheit besteht daher nur

innerhalb der Vorschriften, die der Gesetzgeber über die Nutzung des

Grundeigentums erlassen hat (BGr, 20. Juni 2017, 1C_99/2017, E. 4 mit

Hinweis). Eigentumsbeschränkungen zum Schutz von Baudenkmälern liegen allgemein

im öffentlichen Interesse. Wie gewichtig dieses Interesse ist und in welchem

Ausmass es den denkmalpflegerischen Schutz eines Objekts verlangt, ist bei der

Prüfung der Verhältnismässigkeit im Einzelfall zu beurteilen (vgl. BGE 147 II 125 E. 8; BGr, 9. Juni 2020, 1C_368/2019, E. 11.3). Die Gemeinde

hat dabei insbesondere unterschiedlich weitreichende Schutzanordnungen (z. B. eine teilweise

Unterschutzstellung, Ergänzungsbauten sowie allfällige Nutzungskonzepte)

vertieft zu prüfen und die erforderliche Interessenabwägung unter

Berücksichtigung aller übrigen einzelfallrelevanten Faktoren vorzunehmen (VGr,

9.

Juli 2015, VB.2014.00603, E. 3.1).

3.4

Eine

solche Interessenabwägung ist grundsätzlich eine vom Verwaltungsgericht

überprüfbare Rechtsfrage. Bei der Bewertung und Gewichtung der sich

gegenüberstehenden Interessen bestehen jedoch in verschiedener Hinsicht

Beurteilungsspielräume, welche in erster Linie von der Gemeinde auszufüllen

sind. Dabei ist zu berücksichtigen, dass den Gemeinden im Bereich des Natur-

und Heimatschutzes nach dem Planungs- und Baugesetz eine relativ erhebliche

Entscheidungsfreiheit zukommt, die unter dem Schutz der Gemeindeautonomie steht

(BGr, 2. Februar 2006, 1P.504/2005, E. 3.3). Dies gilt nicht nur bei

der Beurteilung der Schutzwürdigkeit eines Objekts im Sinne von § 203 Abs. 1 lit. c PBG (vgl. BGr, 25. August 2020, 1C_128/2019 und 134/2019,

E. 5.2), sondern auch bei der Festlegung des Schutzumfangs (vgl. Marco

Donatsch in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz

des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], § 20

N. 85).

3.5

Trotz der

durch die Gemeindeautonomie geschützten Entscheidungsspielräume ist das

Baurekursgericht nicht nur berechtigt, sondern auch verpflichtet, seine volle

Überprüfungsbefugnis auszuschöpfen (§ 20 Abs. 1 lit. c VRG). Das

Verwaltungsgericht verfügt demgegenüber bei der Überprüfung des Entscheids des

Baurekursgerichts über eine Rechtskontrolle (§ 50 Abs. 2 VRG). Bei

der Prüfung der Verhältnismässigkeit sind die denkmalpflegerischen und

allfälligen weiteren Erhaltungsinteressen gegen die dagegen gerichteten

städtebaulichen, finanziellen und weiteren Anliegen abzuwägen. Dabei müssen

insbesondere die Interessen an der Erreichung der Zielsetzungen der Raumplanung

des Bundes berücksichtigt werden. Die Rechtsmittelinstanz verletzt die

Gemeindeautonomie nicht, wenn sie einen kommunalen Entscheid aufhebt, der

diesen öffentlichen Interessen nicht oder unzureichend Rechnung trägt. Der bei

der Anwendung unbestimmter Rechtsbegriffe des kantonalen Rechts von der

Gemeindeautonomie geschützte Spielraum der Gemeinde wird auch überschritten,

wenn diese grundlos von Grundsätzen abweicht, welche Rechtsprechung und Lehre

zur Auslegung dieser Begriffe entwickelt haben (vgl. BGr, 25. August 2020,

1C_128/2019 und 134/2019, E. 5.3).

4.

4.1

Der

Stadtrat ist der Auffassung, dass die Zeugenschaft der Siedlung aufgrund

verschiedener Beeinträchtigungen (störende Einfahrten in die Tiefgarage entlang

der D-Strasse, tiefgreifende Eingriffe und Umbauten in den 1990er-Jahren mit

Liftanbauten und vergrösserten Balkonen), welche die bauzeitliche

Gebäudesubstanz stark geschmälert und das äussere Erscheinungsbild erheblich

verändert hätten, heute stark eingeschränkt sei. Es sei von einem Schutzobjekt

mit beträchtlich gemindertem Schutzwert auszugehen.

Die Vorinstanz gelangte – gestützt auf einen Augenschein –

zum damit vereinbaren Schluss, der Grad der Schutzwürdigkeit sei in Bezug auf

den Eigenwert als "eher gering, allenfalls mittel" einzustufen. Sie

begründete ihre Auffassung damit, dass für einen hohen Grad an Schutzwürdigkeit

entsprechende herausragende und einzigartige Qualitäten fehlen würden. Die

Siedlung Y könne nicht einer eigentlichen Epoche zugeschrieben werden, sondern

dem Übergang zur Moderne. Modern sei die Abkehr vom Blockrand hin zur Zeile.

Die moderne Formensprache sei aber erst am Merkpunkt gegen den X-Platz mit

Flachdach und Dachterrasse verwendet worden, wobei die geschwungenen, filigran

gestalteten Balkone über Eck als wichtige Elemente des Neuen Bauens durch die

Renovation in den 1990er-Jahren zerstört worden seien. Die Zeilenbauten seien

demgegenüber alle traditionell mit Walmdach ausgebildet, die niedrigeren

querstehenden Anbauten am Ende der Zeile ebenso. Die Siedlung sei in

typologischer und sozialgeschichtlicher Hinsicht in Zürich nicht einzigartig

und die Schutzwürdigkeit habe durch bauliche Eingriffe anlässlich der Sanierung

1994–1997 Beeinträchtigungen erfahren. Sie könne nicht als wichtiger Zeuge oder

gar als Vorreiter des Neuen Bauens gelten, zu sehr sei sie noch in

althergebrachten Siedlungsstrukturen gefangen. Auch dem Thema verschiedener

Wohnungstypen, einer reichen Mischung verschiedener Wohnungen als ein Merkmal des

Neuen Bauens, nehme sich die Siedlung Y noch nicht an.

Hinsichtlich den Situationswert stufte die Vorinstanz den

Grad der Schutzwürdigkeit (ebenfalls) als "gering bis mittel" ein.

Der Charakter und die Qualität der Wohnkolonie Y seien durch Renovationen

verändert und geschmälert worden (Ersatz der eleganten Balkone,

Aussenliftanbauten, Aufschüttung von Sitzplätzen für Erdgeschosswohnungen,

Einfahrten in die beiden Tiefgaragen). Die Idee der durchgrünten

Zeilenbauweise, bei der die Häuserzeilen nicht den Strassenraum begleiteten, sondern

die Zwischenräume vom Strassenraum aus landschaftlich gestaltete Strassenräume

bildeten, sei nicht mehr erlebbar. Die Tiefe der Parzelle als ein von der

Öffentlichkeit von der Strasse erfassbarer Raum sei von wuchtigen, überdeckten

Tiefgarageneinfahrten verstellt. Ebenso verunklärend würden die Aufschüttungen

für die Gartensitzplätze auf den jeweiligen Südseiten der Zeilen wirken. Die

Bedeutung des Kopfbaus E-Strasse 03 für das Ortsbild, insbesondere für den

X-Platz, ergebe sich in erster Linie aus seiner Stellung und seinem Volumen,

indem das Gebäude den Platz im Nordwesten flankiere und hier einen

architektonischen Akzent setze. Indes trage das Gebäude von seiner

Ausgestaltung, mithin von seiner Substanz und Ausstrahlungskraft her nicht in

erheblichem Mass zum Ortsbild bei. Dies zumal das Umfeld geprägt werde durch

Auf- und Abfahrtsrampen zur X-Brücke, die E-Strasse und die Gewerbebauten

nördlich davon. Ein adäquater Platzabschluss und ein Pendant zum "Gebäude Y"

am anderen Ende des X-Platzes könne ohne Weiteres auch mit einem Neubau

geschaffen werden.

4.2

4.2.1

Gemäss dem

Gutachten der Denkmalpflege liegt der Eigenwert des Schutzobjekts in hohem

Masse auch in seiner städtebaulichen Bedeutung. Die Wohnkolonie Y stelle eines

der ersten Beispiele im gemeinnützigen Wohnungsbau dar, das nach den Massstäben

des Neuen Bauens errichtet worden sei. Das betreffe die Zeilenbauweise, deren

Orientierung nach dem Sonnenlauf, den Grünraum und die Gestaltung des Kopfbaus

am X-Platz.

4.2.2

Entgegen dem Beschwerdeführer überzeugt es, dass der Beschwerdegegner und

die Vorinstanz davon ausgingen, dass es sich beim Streitobjekt um ein

Schutzobjekt mit einem beträchtlich geminderten Schutzwert handelt.

4.2.3

Die von der Denkmalpflegekommission attestierte "hohe Qualität"

des Streitobjekts ist nicht per se mit einer hohen Schutzwürdigkeit

gleichzusetzen, wurde diese Aussage doch im Zusammenhang mit der Feststellung

getroffen, dass sich die streitbetroffene Siedlung dazu eigne, ein Schutzobjekt

zu sein (a.a.O.). Ohne eine erhöhte Qualität bzw. Bedeutung wäre vorliegend gar

kein Schutzobjekt vorhanden (vgl. VGr, 7. Juni 2018, VB.2017.00362, E. 5.5).

Zutreffend führt der Beschwerdeführer zwar aus, dass ein

Objekt auch im Übergang von zwei Epochen stehen kann (VGr, 4. Mai 2011,

VB.2010.00707, E. 5.3; vgl. auch VGr, 20. August 2020,

VB.2019.00525, VB.2019.00530, VB.2019.00539, VB.2019.00550, E. 6.2). Die

Vorinstanz und der Beschwerdegegner sind beim Streitobjekt denn auch von einem

Schutzobjekt ausgegangen. Relativiert hat die Vorinstanz den Grad der

Schutzwürdigkeit – auch wenn sie die Tatsache, dass das Streitobjekt nicht

einer eigentlichen Epoche zugeschrieben werden könne, beiläufig erwähnt – mit

den Argumenten, dass mit den ursprünglichen Balkonen ein wichtiges Element des

Neuen Bauens zerstört worden sei, die Siedlung in typologischer und

sozialgeschichtlicher Hinsicht in Zürich nicht einzigartig sei und die

Schutzwürdigkeit durch zahlreiche Eingriffe Beeinträchtigungen erfahren habe.

4.2.4

Mit seiner Auffassung hinsichtlich des Grads der Schutzwürdigkeit des

Streitobjekts stellte sich der Beschwerdegegner auch nicht in Widerspruch zum

Gutachten der eigenen Denkmalpflege, worin ausgeführt wird, dass die Renovation

1994–1997 den Charakter und die Qualität des Streitobjekts am Äussern wie im

Innern verändert und geschmälert sowie – zweifellos – "die Ausstrahlungskraft

reduziert" hätten. Das Gutachten der Denkmalpflege kam allein zum Schluss,

dass es sich dennoch nach wie vor "einwandfrei" um ein Schutzobjekt

handle, ohne den Grad der Schutzwürdigkeit zu thematisieren (a.a.O.).

Es ist darauf hinzuweisen, dass

beim Schutzobjekt – anders als das Gutachten der Denkmalpflege meinen lassen

könnte – der jetzige bauliche Zustand massgebend ist (vgl. VGr, 9. Juli

2015, VB.2014.00603, E. 2.1), insbesondere da nicht der Fall vorliegt,

dass am Streitobjekt relevante Änderungen ohne baurechtliche Bewilligungen

vorgenommen worden wären. Ob der jetzige Zustand oder der Zustand nach

vollendeter Renovierung massgeblich ist, stellt keine vom Gutachten zu

beantwortende tatsächliche Frage, sondern eine Rechtsfrage dar. Insofern ist

die gutachterliche Feststellung, dass das Erscheinungsbild des Streitobjekts

mit – wie es der Beschwerdeführer ausdrückt – "einfachen Massnahmen"

deutlich gesteigert werden könnte, für die Frage der Unterschutzstellung und

die Interessenabwägung nicht entscheidrelevant. Sie wäre bei einer

Unterschutzstellung hinsichtlich der Frage, welche Schutzmassnahmen nach § 207 Abs. 1 PBG anzuordnen sind, von Bedeutung (vgl. VGr, 9. Juli 2015,

VB.2014.00603, E. 2.1; vgl. VGr, 3. Dezember 2020, VB.2020.00342, E. 3.4;

27.

August 2003, VB.2003.00121, E 2). Deshalb erweist sich in diesem

Zusammenhang weder der beantragte Augenschein noch das beantragte Ergänzungsgutachten

als erforderlich.

Was das Ausmass der Schutzwürdigkeit angeht, ergeben sich

aus dem Gutachten der Denkmalpflege verschiedene Aspekte, die nicht auf eine

hohe oder sehr hohe Schutzwürdigkeit schliessen lassen:

-

Der Charakter und die Qualität der Wohnkolonie seien 1994–1997 am

Äusseren wie im Inneren verändert und geschmälert worden: Es seien die

Holzfenster durch Holz-, Metall- bzw. Kunststofffenster und die Holzläden durch

Metallläden ersetzt worden. Das Fassadenbild unsensibel verändert habe

insbesondere der Ersatz der eleganten Balkone durch tiefere Balkone mit hellen

Faserplatten und Überdachungen. Die erneuerten Eingangsbereiche (neue Türen,

Vordächer, Briefkästen) würden in ihrer Materialisierung nicht zur Architektur

passen. Aussenliftanbauten (2 Stück) an der E-Strasse würden der Fassade den

ursprünglichen schlichten Ausdruck nehmen, der gerade in der zurückhaltenden

Gliederung begründet gewesen sei. In Innern seien die Treppenhäuser weitgehend

original. Die Wohnungsgrundrisse entsprächen den gebauten, die originalen

Oberflächen seien jedoch verschwunden (neue Böden, Türen, Küchen, Bäder).

-

Die Renovation in den 1990er-Jahren habe das Erscheinungsbild zum

Schlechteren verändert bzw. "zweifellos den Charakter verändert".

-

Die Ausführungen im Gutachten der Denkmalpflege, dass mit einem

qualitätsvollen Ersatz der Balkonbrüstungen, Fenster und Fensterläden mit

vertretbarem Aufwand die Fassadenqualität "wieder deutlich

gesteigert" werden könnte und die "Substanzverluste" Bauteile

beträfen, die bei einem qualitätsvollen Ersatz den Zeilen wieder ''zu neuem

Ansehen verhelfen" würden, erweisen sich mit Blick darauf, dass es für den

Grad der Schutzwürdigkeit – wie bereits erwähnt – grundsätzlich allein auf den

jetzigen Zustand des Streitobjekts ankommt, als unerheblich.

Hinsichtlich des Grads der

Schutzwürdigkeit relativierend hinzu kommt die – vom Beschwerdegegner und der

Vorinstanz festgestellte – Beeinträchtigung des Schutzobjekts durch die

Tiefgarageneinfahrten, die sich aus dem Augenscheinprotokoll nachvollziehen lässt.

Bezüglich dieser, das Gutachten der Denkmalpflege ergänzenden

Sachverhaltsfeststellung war die Vorinstanz als Fachgericht – deren Besetzung

sich aus einem diplomierten Architekten, einer Juristin und diplomierten

Architektin sowie einem diplomierten Bauingenieur zusammensetze – nach der

Vornahme eines Abteilungsaugenscheins zweifellos kompetent (vgl. VGr, 3. Dezember

2020, VB.2020.00342, E. 4.1).

4.2.5

Betreffend die Einzigartigkeit des Streitobjekts wurde im Gutachten der

Denkmalpflege insbesondere betont, dass das Streitobjekt zu den ersten

konsequent ausgerichteten Zeilenbebauungen gehöre.

In der Stadt Zürich sind im

Kontext des genossenschaftlichen Wohnungsbaus jedoch unbestrittenermassen

mehrere Objekte in konsequenter Zeilenbauweise, die alle der Formensprache des

Neuen Bauens zuzuordnen sind, inventarisiert oder unter Schutz gestellt. Zu

nennen ist insbesondere die unter Schutz gestellte Siedlung Entlisberg I

aus dem Jahr 1928. Insofern trifft die vorinstanzliche Feststellung zu, dass

das Streitobjekt in typologischer und sozialgeschichtlicher Hinsicht in Zürich

nicht einzigartig ist bzw. die Epoche des Neuen Bauens im Kontext des

genossenschaftlichen Wohnungsbaus in ausreichender Weise im Inventar

repräsentiert ist. Mit Blick auf das Auswahlermessen des Beschwerdegegners

erscheint es mithin vertretbar, von einem verminderten Grad der

Schutzwürdigkeit auszugehen, auch wenn die Siedlung Entlisberg I an einer

anderen Lage und in einem etwas anderen städtebaulichen Umfeld steht. Es

spricht einiges dafür, dass der Übergang zwischen der althergebrachten Bauweise

und dem Neuen Bauen mit der unter Schutz gestellten Siedlung Entlisberg I

– angesichts der erwähnten baulichen Veränderungen am Streitobjekt – zumindest

ebenso tauglich dokumentiert wird wie mit dem Streitobjekt. Etwas anderes gilt

allein hinsichtlich des prägnanten Kopfbaus (vgl. auch sogleich E. 4.2.6).

4.2.6

Hinsichtlich des Situationswerts des Kopfbaus am X-Platz wird im Gutachten

der Denkmalpflege ausgeführt, dass die Platzbebauung ihren Abschluss mit dem

Kopfbau der Wohnkolonie Y von 1931–1933, die insgesamt vier Zeilen umfasse,

gefunden habe. Die Architekten Leuenberger und Flückiger hätten für die

genossenschaftliche Wohnsiedlung städtebaulich ein anderes Muster als die

Hofrandbebauung gewählt. Sie seien darauf bedacht gewesen, zum X-Platz hin

einen architektonischen Akzent zu setzen und ein Pendant zum jenseits des

Platzes gelegenen "Gebäude Y" zu schaffen. In den 1970er-Jahren

habe der Platz eine massive Umgestaltung mit Verkehrsschlaufen samt Tieferlegung

erfahren, was die Qualität des Platzes, aber nicht des Kopfbaus mindere. Heute

wie damals stelle der Kopfbau das Augenmerk der Siedlung dar und habe

städtebaulich eine Bedeutung. Er wirke mit seinen klaren kubischen Formen und

dem auffälligen Attikageschoss platzprägend. Im Rahmen des (Schluss-)Fazits

wird im Gutachten der Denkmalpflege schliesslich festgehalten: "Ortsbildprägend

ist insbesondere der moderne turmartige Kopfbau, der einen baulichen Akzent

setzt und der Anlage gewissermassen als städtebaulicher Anker dient"

(a.a.O., S. 30).

Die gutachterlichen

Feststellungen widersprechen der – nicht weiter begründeten – vorinstanzlichen

Auffassung, dass sich die Bedeutung des Kopfbaus für das Ortsbild in erster

Linie aus seiner Stellung und seinem Volumen ergebe; er aus seiner

Ausgestaltung bzw. Ausstrahlungskraft und Substanz nicht in sehr erheblichem

Mass zum Ortsbild beitrage, deutlich. Es gibt mithin keinen Grund, von der

gutachterlichen Feststellung abzuweichen: Es ist mit Blick auf die

überzeugenden Ausführungen im Gutachten der Denkmalpflege von einem relativ

hohen Situationswert des Kopfbaus auszugehen. Auf die Bedeutung des X-Platzes

muss in diesem Zusammenhang – über die zutreffende Feststellung des Gutachtens

der Denkmalpflege hinaus, dass ihm eine städtebauliche Bedeutung zukomme –

nicht näher eingegangen werden.

Bezüglich des Situationswerts

der Zeilenbauten heisst es im Gutachten der Denkmalpflege, dass deren

Architektur eher zurückhaltend sei; sie zeichneten sich aber insofern als

ortsbildprägend aus, als sie strukturell vom herkömmlichen Bebauungsmuster

abweichen und grüne Durchblicke erlauben würden (a.a.O.). In dieser Hinsicht

fallen die von der Vorinstanz festgestellten Beeinträchtigungen durch die

Tiefgarageneinfahrten indes negativ ins Gewicht (vgl. E. 4.2.4 a.E.).

Hinsichtlich des Situationswerts ist es im Übrigen nicht entscheidend,

dass sich – wie der Beschwerdeführer auch mit seinem Parteigutachten vorbringt

– an (nicht inventarisierten bzw. unter Schutz gestellten) Bauten in der

näheren Umgebung zusammen mit dem Streitobjekt angeblich die baugeschichtliche Entwicklung

ablesen lässt. Damit liegt noch kein Ensemble im Rechtssinn vor, das im Verbund

mit weiteren Schutzobjekten relevant wäre: Als Ensemble, welches einen

rechtserheblichen Situationswert im Sinn des Natur- und Heimatschutzes zu

begründen vermag, bezeichnet man eine Gruppe von Gebäuden und Aussenräumen, die

in ihrem Zusammenhang eine besondere städtebauliche Qualität haben und als

Gruppe wahrgenommen werden (VGr, 27. Januar 2022, VB.2021.00453, E. 5.4.2

mit Hinweisen). Aus welchem Blickwinkel die genannten Bauten zusammen

wahrgenommen werden können, ist nicht ersichtlich. Insofern ist das Vorbringen des

Beschwerdeführers hinsichtlich des Situationswerts nicht rechtserheblich.

Mithin müssen in diesem Punkt keine weiteren Abklärungen vorgenommen werden.

4.2.7

Somit ist für die streitbetroffene Siedlung – betreffend den Eigenwert und

die Ortsbildprägung – je für sich allein und auch in Kombination von einem

höchstens mittleren Grad der Schutzwürdigkeit auszugehen. Dies ist mit den

tatsächlichen Feststellungen des Gutachtens der Denkmalpflege vereinbar.

Betrachtet man den Kopfbau hingegen isoliert, muss – mit Blick

auf die überzeugenden gutachterlichen Feststellungen – hingegen von einem

gewissen Eigenwert (das Gutachten der Denkmalpflege begründet den Eigenwert des

Streitobjekts unter anderem ausdrücklich mit der Gestaltung des Kopfbaus am X-Platz

[vgl. E. 4.2.1]; die Vorinstanz anerkennt, dass hier die moderne

Formensprache verwendet wurde [vgl. E. 4.1]) sowie von einem relativ hohen

Situationswert ausgegangen werden.

5.

5.1

Dem

öffentlichen Interesse an der Erhaltung eines Denkmalschutzobjekts mittleren

Schutzgrades stehen verschiedene Interessen gegenüber. Die Interessen sind

gegeneinander abzuwägen.

5.2

Der

Beschwerdegegner und die Vorinstanz berücksichtigten gegen die

Unterschutzstellung zu Recht die Interessen an grösseren (Familien-)Wohnungen,

an hindernisfreien Wohnungen, an der Verdichtung, an der Energieeffizienz, an

der Einhaltung der lärmrechtlichen Anforderungen und an preisgünstigem Wohnraum

sowie der Bereitstellung qualitativ hochwertiger Aussenräume als Beitrag zur

Quartierentwicklung.

Zur Kritik des Beschwerdeführers ist Folgendes zu

bemerken:

-

Entgegen dem Beschwerdeführer ist ein Interesse an Familienwohnungen mit

vier und mehr Zimmern fraglos gegeben. Ein solches Interesse darf für die Stadt

Zürich als gerichtsnotorisch gelten (vgl. bereits VGr, 24. Oktober 2012,

VB.2012.00151, E. 6.3.3). Auch an hindernisfreien Wohnüberbauungen besteht

zweifellos ein öffentliches Interesse (vgl. Art. 8 Abs. 4BV; Art. 3

lit. c, Art. 4 und Art. 7 ff. des Bundesgesetzes vom 13. Dezember

2002.

über die Beseitigung von Benachteiligungen von Menschen mit Behinderungen

[BehiG]; § 239a PBG).

-

Gemäss Art. 17 der Gemeindeordnung der Stadt Zürich vom 13. Juni

2021.

(zuvor: Art. 2quater Abs. 1 der Gemeindeordnung der

Stadt Zürich vom 26. April 1970 [in der zum Zeitpunkt der strittigen

Inventarentlassung geltenden Fassung]) setzt sich die Stadt aktiv für den

Schutz, die Erhaltung und die Erhöhung des Anteils von preisgünstigen Wohnungen

und Gewerberäumen ein und verpflichtet sich dem Ziel einer sozialen

Durchmischung in allen Quartieren und der Sicherung von Familienwohnungen. Mit

einem Neubau entstehen insgesamt mehr (und potenziell grössere) preisgünstige

Wohnungen. Selbst wenn sie verglichen mit den bestehenden Wohnungen teurer

würden, handelte es sich dennoch um Wohnungen mit Kostenmiete, die zu Preisen

unterhalb der Marktpreise vermietet würden und insofern als preisgünstig gelten

können.

-

Das Interesse an der Verdichtung fällt gemäss verwaltungsgerichtlicher

Praxis grundsätzlich jeweils nur relativ geringfügig in die Waagschale (vgl.

VGr, 22. Dezember 2021, VB.2021.00093, VB.2021.00094, E. 6.2.1 mit

Hinweisen). Unbeachtlich ist es indes nicht. Analoges gilt für das

unbestreitbar bestehende öffentliche Interesse an energieeffizienten Bauten.

-

Es besteht auch ein gewisses Interesse an der Bereitstellung qualitativ

hochwertiger Aussenräume. Die jetzigen Aussenräume werden mit den

Tiefgarageneinfahrten zumindest beeinträchtigt (vgl. E. 4.2.2).

Schliesslich überzeugt es

auch, dass die Vorinstanz das Interesse der Mitbeteiligten als Genossenschaft

darin sah, eine grössere Anzahl guter Wohnungen zur Verfügung stellen zu

können.

Hingegen ist die

Lärmproblematik des Kopfbaus bzw. der ersten Zeile der streitbetroffenen

Siedlung zwar nicht von der Hand zu weisen. Ob mit einem Neubau angesichts der

erheblichen Überschreitungen des Immissionsgrenzwerts (IGW) diesbezüglich eine

bessere Lösung zu finden sein wird, ist allerdings höchst fraglich, zumal bei

wesentlichen IGW-Überschreitungen keine Fenster lärmempfindlicher Räume

bewilligt werden können (Art. 22 Abs. 1 des Bundesgesetzes über den

Umweltschutz vom 7. Oktober 1983 [USG] und Art. 39 Abs. 1 der

Lärmschutz-Verordnung vom 15. Dezember 1986 [LSV]; vgl. VGr, 16. Dezember 2021,

VB.2021.00157, E. 4.3.1 mit Hinweisen). Entgegen dem Beschwerdeführer ist

in diesem Zusammenhang die Sachverhaltsermittlung zum Verkehrslärm allerdings

nicht zu beanstanden und es ist auch keine Gehörsverletzung durch die Vorinstanz

ersichtlich. Dies gilt insbesondere darum, weil die Inventarentlassung

suspensiv bedingt ist und nur erfolgen darf, wenn das Neubauprojekt die für die

Inventarentlassung massgeblichen öffentlichen Interessen – wozu insbesondere

auch das Interesse am Schutz vor Lärm gehört – berücksichtigt.

5.3

Mit Blick auf die Machbarkeitsstudie stellt es – entgegen dem

Beschwerdeführer – keinen Mangel dar, dass die einzelnen Varianten nicht

individuell gewichtet wurden. Eine rechtsgenügende Interessenabwägung ist auch

so ohne Probleme möglich. Auch hier ist auf die suspensiv – auf den Zeitpunkt

der Baufreigabe für rechtskräftig bewilligte Ersatzbauten – bedingte

Inventarentlassung mit dem Erfordernis, die für die Inventarentlassung

massgebenden Interessen zu berücksichtigen, hinzuweisen.

5.4

5.4.1

Die integrale Unterschutzstellung der Siedlung würde die Erstellung von

mehr und in umweltrechtlicher Hinsicht verbessertem preiswertem Wohnraum

verunmöglichen. Somit durfte die Vorinstanz die sehr grossen Interessen an

einer Neubaumöglichkeit stärker gewichten als das grosse Interesse an der

Erhaltung einer in geringem bis mittlerem Grad schutzwürdigen Wohnsiedlung.

5.4.2

Zu einem anderen Ergebnis führt die Interessenabwägung hinsichtlich der

Unterschutzstellung des Kopfbaus des Streitobjekts.

Der Kopfbau verfügt entsprechend den überzeugenden

Ausführungen im Gutachten der Denkmalpflege über einen relativ hohen

Situationswert. Zudem legt er – auch ohne den Erhalt der Zeilenbauten –

eigenständig Zeugnis ab für die Anfänge des Neuen Bauens im Kontext des

genossenschaftlichen Siedlungsbaus (vgl. E. 4.2).

Der Grad der Schutzwürdigkeit des

Kopfbaus des Streitobjekts ist – aufgrund der Kombination von Eigenwert und

Situationswert – relativ hoch (vgl. E. 4.2.6). Mit einer

Inventarentlassung der Zeilenbauten lässt sich den einer Unterschutzstellung

entgegenstehenden öffentlichen und privaten Interessen weitgehend entsprechen

(vgl. E. 5.2). Im Hinblick auf den Kopfbau wiegen letztere mithin nicht

derart schwer, als dass sie das grosse öffentliche Interesse am Erhalt eines

Schutzobjekts mit einer mittelgradigen Schutzwürdigkeit – geschweige denn einer

relativ hochgradigen Schutzwürdigkeit wie hier – überwiegen würden. Es ist

darauf hinzuweisen, dass sich der Kopfbau in eine neue Überbauung integrieren liesse.

Insofern erweist sich die Unterschutzstellung des markanten Kopfbaus an einer

Lage, wo sich die Bewilligung eines Neubaus aus einer lärmschutzrechtlichen

Perspektive ohnehin als schwierig erweisen würde, als verhältnismässig

6.

Damit ist die Beschwerde teilweise gutzuheissen. Der

Beschwerdegegner ist einzuladen, den Kopfbau des Streitobjekts an der E-Strasse 03,

Vers.-Nr. 09, auf dem Grundstück Kat.-Nr. 05, unter Schutz zu stellen

und den genauen Schutzumfang festzulegen. Im Übrigen ist die Beschwerde abzuweisen.

Auf die Rüge der Verletzung des Koordinationsgebots – die

im Zusammenhang mit der Frage nach dem Erhalt des Kopfbaus steht – muss bei

diesem Ergebnis nicht mehr eingegangen werden.

7.

7.1

Ausgangsgemäss

sind die Gerichtskosten hälftig dem Beschwerdeführer sowie zu je einem Viertel

dem Beschwerdegegner einerseits und der Mitbeteiligten andererseits

aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG).

7.2

Das

Zusprechen einer Parteientschädigung kommt mangels überwiegenden Obsiegens einer

Partei nicht infrage (§ 17 Abs. 2 VRG).

7.3

Die Kosten-

und Entschädigungsfolgen für das Rekursverfahren sind analog abzuändern: Sie

sind hälftig dem Beschwerdeführer sowie zu je einem Viertel dem

Beschwerdegegner einerseits und der Mitbeteiligten andererseits aufzuerlegen.

Es sind keine Parteientschädigungen zuzusprechen.

Demgemäss erkennt die

Kammer:

1.

Die

Beschwerde wird teilweise gutgeheissen und der vorinstanzliche Rekursentscheid

vom 9. April 2021 sowie der angefochtene Beschluss vom 2. September 2021

werden insoweit aufgehoben, als der Kopfbau der Siedlung Y an der E-Strasse 03,

Vers.-Nr. 09, auf dem Grundstück Kat.-Nr. 05, aus dem Inventar der

kunst- und kulturhistorischen Schutzobjekte von kommunaler Bedeutung entlassen wurde.

Die Gemeinde wird eingeladen, den Kopfbau der Siedlung Y an der E-Strasse 03,

Vers.-Nr. 09, auf dem Grundstück Kat.-Nr. 05 unter Schutz zu stellen

und den Schutzumfang festzulegen. Im Übrigen wird die Beschwerde abgewiesen.

Die

Rekurskosten werden zur Hälfte dem Beschwerdeführer sowie je zu einem Viertel

dem Beschwerdegegner einerseits und der Mitbeteiligten andererseits auferlegt.

Es sind keine Parteientschädigungen geschuldet.

2.

Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 6'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 480.-- Zustellkosten,

Fr. 6'480.-- Total der Kosten.

3.

Die

Kosten des Verfahrens werden zur Hälfte dem Beschwerdeführer sowie je zu einem

Viertel dem Beschwerdegegner einerseits und der Mitbeteiligten andererseits

auferlegt.

4.

Es

werden keine Parteientschädigungen zugesprochen.

5.

Gegen

dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff.

des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen,

von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,

einzureichen.

6.

Mitteilung an:

a) die Parteien;

b) das Baurekursgericht;

c) den Regierungsrat.