Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2021.00374

Verwaltungsgericht

des

Kantons Zürich

4. Abteilung

VB.2021.00374

Urteil

der 4. Kammer

vom 3. Februar 2022

Mitwirkend: Verwaltungsrichter Reto Häggi Furrer (Vorsitz), Verwaltungsrichter Marco Donatsch, Verwaltungsrichter

Martin Bertschi, Gerichtsschreiber

David Henseler.

In Sachen

A, vertreten durch RA B,

Beschwerdeführerin,

gegen

Stadt C, vertreten durch RA D,

Beschwerdegegnerin,

betreffend Umteilung

in den Tagdienst,

hat sich ergeben:

Sachverhalt

I.

A arbeitet seit dem Frühjahr 1987 als Pflegeassistentin im

Alterszentrum E der Stadt C. An einem Standortgespräch vom 18. April

2020 wurde A unter Aushändigung einer Zielvereinbarung eine dreimonatige

Bewährungsfrist angesetzt. Nach Ablauf dieser Bewährungsfrist sollte eine

Mitarbeiterbeurteilung erfolgen. Zudem wurde A per sofort von der Nachtwache in

den Tagdienst umgeteilt. Ab dem 20. April 2020 war A krankgeschrieben.

Mit Eingabe vom 28. Juli 2020 liess A um Durchführung

einer vertraulichen internen Untersuchung über einen Vorfall vom 12. April

2020 ersuchen. Weiter beantragte sie, es "sei der Entscheid des

Alterszentrums E vom 18. April 2020 aufzuheben und der bestehende

Arbeitsvertrag zu bestätigen". Überdies verlangte A sinngemäss für den

Fall, dass die Stadt C am vorgenannten Entscheid festhalte, eine

Entschädigung von 6 Monatslöhnen aufgrund der missbräuchlichen

Änderungskündigung sowie eine Abfindung in der Höhe von 15 Monatslöhnen.

Schliesslich seien ihr infolge der Persönlichkeitsverletzung Schadenersatz und

Genugtuung von insgesamt Fr. 20'000.- zu bezahlen.

Am 1. September 2020 beschloss der Stadtrat C

sinngemäss, den Anträgen von A keine Folge zu leisten bzw. diese abzuweisen.

Erwägungen

II.

A rekurrierte dagegen an den Bezirksrat F und

wiederholte dabei im Wesentlichen ihre mit der Eingabe vom 28. Juli 2020

gestellten Anträge. Überdies stellte sie verschiedene Feststellungsbegehren

betreffend Sachverhaltsfeststellungen, Rechtsverletzungen und Verfahrensfehler.

Mit Beschluss vom 21. April 2021 wies der Bezirksrat F den Rekurs ab,

erhob keine Verfahrenskosten und sprach keine Parteientschädigungen zu.

III.

Am 18. Mai 2021 erhob A

Beschwerde an das Verwaltungsgericht und stellte folgende Anträge:

"1. Der Beschluss des Bezirksrates vom 21. April

2021.

sei vollumfänglich aufzuheben.

2.

Es

sei festzustellen, dass der Sachverhalt ungenügend festgestellt wurde und dass

der Beschwerdeführerin betreffend den Vorfall vom 12. April 2020 kein

Fehlverhalten vorgeworfen werden kann.

3.

Es sei festzustellen, dass der Entscheid der Beschwerdegegnerin

vom 18. April 2020 widerrechtlich war und der Beschwerdeführerin eine

Entschädigung von CHF 30'000.-- zuzusprechen.

4.

Unter Kosten- und

Entschädigungsfolgen zulasten der Beschwerdegegnerin."

Der Bezirksrat F verzichtete am 9. Juni 2021 auf

eine Vernehmlassung. Mit Beschwerdeantwort vom 17. Juni 2021 beantragte

die Stadt C, auf die Beschwerde unter Kosten- und Entschädigungsfolgen

nicht einzutreten bzw. diese eventualiter abzuweisen.

Die Kammer erwägt:

1.

1.1

Das Verwaltungsgericht ist für Beschwerden gegen

Rekursentscheide eines Bezirksrats über Anordnungen einer politischen Gemeinde

in personalrechtlichen Angelegenheiten nach §§ 41 ff. des

Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2) zuständig.

1.2

Die

Beschwerdeführerin beantragt mit ihrer Beschwerde zunächst die Feststellung,

dass der Sachverhalt ungenügend festgestellt worden sei und ihr betreffend den

Vorfall vom 12. April 2020 kein Fehlverhalten vorgeworfen werden könne.

Anders als noch im Rekursverfahren wird keine Durchführung einer internen

Untersuchung mehr beantragt. Zugleich verlangt die Beschwerdeführerin in der

Beschwerdebegründung, dass der Sachverhalt betreffend den Vorfall vom 12. April

2020.

zu erstellen sei; aus der weiteren Beschwerdebegründung ergibt sich sodann,

dass der Vorfall vom 12. April 2020 – eine Beanstandung eines Bewohners

über das Verhalten der Beschwerdeführerin ihm gegenüber während der Nachtwache

– unter anderem zur Umteilung der Beschwerdeführerin in den Tagdienst

anlässlich des Standortgesprächs vom 18. April 2020 führte. Daraus

erhellt, dass diesem Feststellungsantrag von vornherein keine eigenständige

Bedeutung zukommen kann, denn der Vorfall vom 12. April 2020 könnte einzig

relevant sein für die Beurteilung der am 18. April 2020 erfolgten

Umteilung der Beschwerdef.rerin in den Tagdienst. Insoweit beantragt die

Beschwerdeführerin die Feststellung, dass der "Entscheid" der

Beschwerdegegnerin vom 18. April 2020 widerrechtlich war und ihr eine Entschädigung

von Fr. 30'000.- zuzusprechen sei.

Gestützt auf die verfahrensauslösenden Anträge der Beschwerdeführerin

in der Eingabe vom 28. Juli 2020 und das Rekursverfahren ist damit die

Beurteilung der am 18. April 2020 erfolgten Umteilung der

Beschwerdeführerin in den Tagdienst und der daraus geltend gemachte Entschädigungsanspruch

in der Höhe von Fr. 30'000.- Streitgegenstand des Beschwerdeverfahrens. Ob

es in letzterem Zusammenhang verfahrensrechtlich zulässig ist, die beantragte

Entschädigungshöhe in der Beschwerde gegenüber dem Rekursantrag zu erhöhen –

etwa weil im Rekursverfahren auch noch eine Entschädigung in der Höhe von 6 Monatslöhnen

wegen missbräuchlicher Änderungskündigung oder eventualiter eine Abfindung in

der Höhe von 15 Monatslöhnen beantragt worden war –, kann offenbleiben, da

die Beschwerde, wie sich aus dem Folgenden ergibt, ohnehin unbegründet ist.

1.3

Da auch die

weiteren Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde mit den

genannten Einschränkungen einzutreten.

2.

2.1

Die

Vorinstanz hält fest, dass die Beschwerdeführerin – nachdem sie nach ihrer

krankheitsbedingten Abwesenheit am 3. August 2020 ihre Arbeit im Tagdienst

angetreten habe und sie sich dort gemäss eigenen Angaben wohlfühle – dennoch

ein Rechtsschutzinteresse an der Überprüfung habe, ob die Umteilung vom Nacht-

in den Tagdienst rechtmässig gewesen sei.

2.2

Nach Rechtsprechung und Lehre muss im öffentlichen Personalrecht

zwischen organisatorischen Massnahmen bzw. Dienstbefehlen, die keinen

Verfügungscharakter haben und entsprechend nicht anfechtbar sind, und das

Grundverhältnis berührenden Rechtsakten mit Verfügungscharakter unterschieden

werden (Jürg Bosshart/Martin

Bertschi, in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum

Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A.,

Zürich etc. 2014, § 19

N. 12).

Unwesentliche Änderungen des Tätigkeitsbereichs und

kleinräumige Verlegungen des Arbeitsorts gelten praxisgemäss nicht als anfechtbare

Anordnungen (VGr, 28. Oktober 2021, VB.2021.00417, E. 5.3 Abs. 2

mit Hinweisen). Das gilt auch vorliegend für die Umteilung vom Nacht- in den

Tagdienst. Weder in den Anstellungsverfügungen noch im Funktionsbeschrieb

werden der Beschwerdeführerin der ausschliessliche Einsatz im Nachtdienst

zugesichert. Hinzu kommt, dass die Lohneinreihung und -einstufung unverändert

bleiben. Die der Beschwerdeführerin gewährten Zuschläge und Zeitgutschriften

für den geleisteten Nachtdienst bilden nicht Bestandteil des durch die

Anstellungsverfügungen begründeten Lohnanspruchs aus dem Grundverhältnis,

sondern sind vielmehr ein Ausgleich für die psychische und physische Belastung

durch den Nachtdienst.

2.3

Ungeachtet

des fehlenden Verfügungscharakters lässt die Gerichtspraxis die Anfechtung solcher Akte – ohne zwischen dem

Anfechtungsobjekt und der Beschwerdeberechtigung zu differenzieren – aber

gleichwohl zu, wenn das Rechtsschutzinteresse dies gebietet (vgl. dazu

allgemein Alfred Kölz/Isabelle Häner/Martin Bertschi, Verwaltungsverfahren und

Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 3. A., Zürich etc. 2013,

Rz. 889 ff., insbesondere Rz. 891). Das ist ausnahmsweise dann

der Fall, wenn die in Frage stehende Massnahme eine Persönlichkeitsverletzung

oder eine (versteckte) disziplinarische Massnahme darstellen könnte (vgl. VGr, 28. Oktober

2021, VB.2021.00417, E. 5.5.1 mit Hinweisen).

Im Rahmen eines Anstellungsverhältnisses kann eine

widerrechtliche Persönlichkeitsverletzung einen Anspruch auf Genugtuung nach § 11 des Haftungsgesetzes vom

14.

September 1969 (HaftungsG, LS 170.1) begründen, sofern die

Schwere der Verletzung es rechtfertigt und diese nicht anders wiedergutgemacht

worden ist. Aufgrund der langjährigen Tätigkeit der Beschwerdeführerin im

Nachtdienst mag die sofortige Umteilung in den Tagdienst von ihr subjektiv als

einschneidende Massnahme empfunden worden sein. Die Beschwerdeführerin bringt

allerdings nichts vor, weshalb ihr ein solcher Wechsel aus objektiv

nachvollziehbaren Gründen nur unter Einräumung einer angemessenen

Übergangsfrist zumutbar gewesen wäre. Unter diesen Umständen lässt sich nicht

auf eine Persönlichkeitsverletzung schliessen. Die interne Information an das

Nachtwache-Team, welche als fristlose Entlassung der Beschwerdeführerin

aufgefasst werden konnte, war zwar grundsätzlich geeignet, die

Persönlichkeitsrechte zu verletzen; durch die bereits tags darauf erfolgte

Mitteilung, dass die Beschwerdeführerin im Tagdienst eingesetzt werde, wurde

dies indessen jedenfalls umgehend wiedergutgemacht. Des Weiteren stellt auch

das Unterlassen (vertiefter) Abklärungen zum Vorfall vom

12.

April 2020 keine Persönlichkeitsverletzung dar.

Schliesslich ist

die Umteilung der Beschwerdeführerin in den Tagdienst auch nicht als eine (versteckte) disziplinarische Massnahme zu qualifizieren. Es liegt

in der betrieblichen Organisationsautonomie der Beschwerdegegnerin, solche

personellen Umteilungen vorzunehmen. Dass eine Beanstandung eines Bewohners –

und zwar unabhängig davon, ob diese zutraf oder nicht – Hauptauslöser der

Umteilung vom Nacht- in den Tagdienst war, spielt ebenso keine Rolle. Es ging

vielmehr darum, der Beschwerdeführerin einen geeigneteren Arbeitsplatz

zuzuweisen bzw. sie zweckmässiger einzusetzen. Hinzu kommt, dass der

Beschwerdeführerin gleichzeitig mit der Umteilung eine Bewährungsfrist

angesetzt wurde. Beurteilungsgrundlage für einen Fortbestand des

Anstellungsverhältnisses sollte mithin die zukünftige Tätigkeit der

Beschwerdeführerin im Tagdienst bilden. Gemäss übereinstimmenden Angaben der

Parteien hat sich die Beschwerdeführerin seit August 2020 erfolgreich im neuen

Team im Tagdienst integriert. Das Standortgespräch vom 18. April 2020 mit

der angesetzten "Bewährungsfrist" blieb mithin ohne Folgen für die

Rechtsstellung der Beschwerdeführerin als Angestellte bei der

Beschwerdegegnerin.

3.

Nach dem Gesagten ist die Beschwerde abzuweisen, soweit

darauf einzutreten ist.

4.

Bei personalrechtlichen Streitigkeiten mit einem

Streitwert bis Fr. 30'000.- werden keine Gebühren auferlegt (§ 65a Abs. 3 Satz 1 VRG); die Gerichtskosten sind auf

die Gerichtskasse zu nehmen.

Der unterliegendenen Beschwerdeführerin ist keine

Parteientschädigung zuzusprechen (§ 17 Abs. 2 VRG). Der in ihrem

amtlichen Wirkungskreis tätig gewordenen Beschwerdegegnerin steht praxisgemäss

ebenfalls keine Parteientschädigung zu (VGr, 3. Dezember 2020,

VB.2020.00275, E. 10.2).

5.

Weil der Streitwert Fr. 15'000.- übersteigt, ist als

Rechtsmittel die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach

Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG,

SR 173.110) gegeben (Art. 85 Abs. 1 lit. b BGG).

Demgemäss erkennt die

Kammer:

1.

Die

Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf einzutreten ist.

2.

Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 2'500.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 95.-- Zustellkosten,

Fr. 2'595.-- Total der Kosten.

3.

Die

Gerichtskosten werden auf die Gerichtskasse genommen.

4.

Parteientschädigungen

werden nicht zugesprochen.

5.

Gegen

dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach

Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Sie ist binnen

30.

Tagen ab Zustellung einzureichen beim Bundesgericht, Schweizerhofquai 6,

6004.

Luzern.

6.

Mitteilung

an …